- A. Einführung
- B. Männer und Frauen im Regelungsgefüge der Wehrpflicht (Art. 12a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 GG)
- C. Heranziehung von Männern zu zivilen Dienstleistungspflichten im Verteidigungs- und Spannungsfall; Vorbereitungs- und Ausbildungsklausel (Art. 12a Abs. 3 und Abs. 5 GG)
- D. Heranziehung von Frauen in spezifischen Versorgungsnotlagen (Art. 12a Abs. 4 S. 1 GG)
- E. Ermächtigung zur Einschränkung der Berufsfreiheit im Verteidigungs- und Spannungsfall (Art. 12a Abs. 6 GG)
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo
1 Bereits die Nummerierung als Art. 12a des Grundgesetzes teilt etwas über die Verfassungsgeschichte und Entwicklung der bundesrepublikanischen Gesellschaft in den ersten Nachkriegsjahrzehnten mit. Nicht der Parlamentarische Rat, sondern der verfassungsändernde Gesetzgeber entschied sich einige Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes dafür, den Gesetzgeber zur Einführung einer Wehrpflicht zu ermächtigen. Sie ist auf Männer begrenzt, wie Absatz 1 seit 1968 unverändert mitteilt. Bis auf Absatz 4 Satz 1 und Absatz 6 enthält Art. 12a GG insgesamt nur Männer erfassende, besondere „verteidigungsgerichtete Dienstleistungspflichten“
2 Globale und europäische Verschiebungen in den internationalen Beziehungen haben der noch vor Kurzem als abgetakelt
I. Einordnung
3 Art. 12a GG ist der umfangreichste Artikel im Grundrechtsteil des Grundgesetzes,
4 Im Zentrum von Art. 12a GG steht die Wehrpflicht. Der Terminus ist ein Oberbegriff, unter den Wehrdienst inklusive der in Absatz 1 genannten alternativen Heranziehungsmöglichkeiten und der Ersatzdienst (Zivildienst) fallen (Absatz 2). Die Absätze 3-6 enthalten der Wehrpflicht nachgeordnete Dienstpflichten für nicht herangezogene Männer, begrenzte Heranziehungsmöglichkeiten von Frauen und haben in Friedenszeiten bis auf eine Ausnahme (Absatz 5 Sätze 2 und 3) allesamt keine praktische Bedeutung. Der Charakter des Art. 12a GG als Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers, nicht Gesetzgebungsauftrag führt zu der Erkenntnis, dass das Grundgesetz selbst keine Entscheidung für eine Wehrpflichtigenarmee enthält, sondern ihre (Wieder)Einführung wechselnden parlamentarischen Mehrheiten überantwortet.
5 Art. 12a GG enthielt stets eine Differenzierung nur zwischen Männern und Frauen. Das Bundesverfassungsgerichts stellte 2017 klar, dass aus der vom allgemeinen Persönlichkeitsrecht geschützten geschlechtlichen Identität (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) ein Recht auf geschlechtliche Selbstzuordnung folgt. Es schließt Personen ein, die weder dem männlichen noch weiblichen Geschlecht zuzuordnen sind.
6 Mit dem Gesetz über die Selbstbestimmung in Bezug auf den Geschlechtseintrag (SBGG)
„Sie findet ihre Rechtfertigung darin, daß der Staat, der Menschenwürde, Leben, Freiheit und Eigentum als Grundrechte anerkennt und schützt, dieser verfassungsrechtlichen Schutzverpflichtung gegenüber seinen Bürgern nur mit Hilfe eben dieser Bürger und ihres Eintretens für den Bestand der Bundesrepublik Deutschland nachkommen kann. Mit anderen Worten: Individueller grundrechtlicher Schutzanspruch und gemeinschaftsbezogene Pflicht der Bürger eines demokratisch verfaßten Staates, zur Sicherung dieser Verfassungsordnung beizutragen, entsprechen einander.“
7 Diese Formulierungen bauen darauf, ein Großteil der Wehrpflichtigen werde von ihrem Grundrecht der Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen (Art. 4 Abs. 3 GG) keinen Gebrauch machen (näher Art. 4 Abs. 3 GG Rn. ###). Das Verhältnis zwischen der gemeinschaftsbezogenen Funktion der Wehrpflicht und einer sie beeinträchtigenden Inanspruchnahme der Kriegsdienstverweigerung löst das Grundgesetz selbst jedoch nicht auf. Es kennt keinen numerischen Vorbehalt einer „gemeinschädlichen“ Inanspruchnahme von Freiheitsrechten, sondern vertraut, wie anderswo auch, auf die Überzeugung und Fähigkeit der Gesamtheit, sprich der Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger, sich für die Verfassung einzusetzen.
8 Wenn das Grundgesetz mit Blick auf die Kriegsdienstverweigerung das Verhältnis individueller Freiheitsrechtsausübung und ihrer Wirkung auf gemeinschaftsbezogene Rechtsgüter von Verfassungsrang nicht auflöst, sondern seine Ausgestaltung im Erstzugriff politischer Gestaltung überlässt, gilt das auch für die geschlechtliche Selbstzuordnung. Hier ist zu bedenken, dass es sich anders als im Fall des Art. 4 Abs. 3 GG nicht um eine eindeutig formulierte (Satz 1: „Niemand darf [...].“) Entscheidung des Verfassungsgebers oder des verfassungsändernden Gesetzgebers handelt, sondern eine Rechtsprechungsentwicklung.
II. Historie
9 Empathische Beschreibungen der Wehrpflicht, etwa als „legitime[s] Kind der Demokratie“ (Theodor Heuss), finden sich zwar schon in den Debatten des Parlamentarischen Rates. Dort ging es aber nicht um die Einführung einer Wehrpflicht, sondern die Frage, ob die Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen Schutz auf verfassungsrechtlicher Ebene – als Grundrecht – erhalten soll. Mit der zitierten Formulierung wandte sich der spätere erste Bundespräsident, Theodor Heuss, gegen eine Verankerung als Grundrecht und sprach sich für eine einfachgesetzliche Regelung aus.
10 Die Einführung der Wehrpflicht geht auf diese geopolitische Konstellation zurück. Auch rechtlich lag sie der Einfügung von Art. 12a GG in das Grundgesetz voraus. Die Grundgesetzänderung vom März 1956, mit der die Wehrverfassung Einzug hielt, darunter die heutigen Art. 17a, 45a und 87a GG,
11 Das erste Wehrpflichtgesetz von 1956 enthielt noch selbst Regelungen zum Verfahren der Kriegsdienstverweigerung und dem zivilen Ersatzdienst (§§ 25-27 WPflG aF). Eine genauere Ausgestaltung kündigte es in einem separaten Gesetz an (§ 27 Abs. 2 WPflG aF). Das geschah schließlich mit dem Gesetz über den zivilen Ersatzdienst vom 13. Januar 1960, dem ersten „Zivildienstgesetz“.
12 Die Dauer des Grundwehrdienstes wechselte seit Einführung der Wehrpflicht zwischen 12 Monaten (1957-1962), in der Spitze 18 Monaten (1962-1972) und seither steten Verkürzungen, zuletzt von neun Monaten (2002-2010) bis auf sechs Monate kurz vor ihrer Aussetzung im Jahr 2011. Die Dauer des Zivildienstes lag dabei von 1973 bis Oktober 2004 zwischen einem und fünf Monaten über jener des Grundwehrdienstes. Die Unterschiede und Änderungen sind Ausdruck von Verschiebungen in der sicherheitspolitischen Umwelt der Bundesrepublik und die durch Art. 12a GG eingeräumte Reichweite des gesetzgeberischen Ausgestaltungsspielraums (näher Rn. 46 ff.). Während in den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts die Dauer des Ersatzdienstes und die Vereinfachung des Anerkennungsverfahrens für Kriegsdienstverweigerer im Zentrum wehrpolitischer Debatten standen, geriet die Wehrpflicht mit dem Ende des Kalten Krieges und einer sinkenden Ausschöpfung der Heranziehung potenziell Wehrdienstpflichtiger (siehe Rn. 50 ff.) zunehmend in die Kritik, bis es zur Aussetzung kam.
13 Seit Einführung der Wehrpflicht schloss Art. 12a Abs. 4 Satz 2 aF
14 Das Wehrrechtsänderungsgesetz vom 28.4.2011
15 Zieht man zu diesem Überblick zur Entwicklung des Rechtsrahmens die Kernaussagen der Rechtsprechung des BVerfG hinzu, ergibt sich folgendes Bild: Die Wehrpflicht rechtfertigt sich aus ihrem Beitrag zu einer funktionierenden Landesverteidigung. Sie dient dem Schutz der Freiheitsrechte aller Bürgerinnen und Bürger, was die damit verbundenen Grundrechtseinschränkungen für Verpflichtete trägt.
16 Was für eine funktionstüchtige Verteidigung notwendig ist, wird politisch zudem nicht isoliert-partikular entschieden, sondern im Rahmen von Verteidigungsbündnissen (NATO, s. Strategic Concept 2022) und gemeinsamen politischen Entscheidungsstrukturen wie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union (Art. 42 ff. EUV; Permanent Structured Cooperation, PESCO)
17 In der Gegenwart (Frühjahr 2026) sieht sich die Wehrpflicht und damit Art. 12a GG seit bald fünfzehn Jahren praktisch deaktiviert.
18 Die geopolitischen Veränderungen und die absehbar derzeit politisch nicht erreichbaren verfassungsändernden Mehrheiten zur Einführung einer alle Geschlechter erfassenden Wehrpflicht
19 Der im Herbst 2025 veröffentlichte Regierungsentwurf für ein „Gesetz zur Modernisierung des Wehrdienstes“ (WDModG-Entwurf) zeigt insofern zwei Dinge. Erstens hat sich die politische Lageeinschätzung dahingehend geändert, eine „erhebliche Verbesserung der personellen Aufwuchs- und Durchhaltefähigkeit im Spannungs- oder Verteidigungsfall“ erreichen zu wollen. Als Gründe werden der Russische Angriffskrieg auf die Ukraine und vereinbarte Beiträge zur Bündnisverteidigung (NATO) genannt.
20 Die Entstehungsgeschichte und rechtspolitische Gegenwart rund um Art. 12a GG zeigt: auch nach der eigentlichen Verfassunggebung können verfassungsändernde Mehrheiten die Gesellschaft fundamental berührende „Grundentscheidungen“ treffen und diese mit einfachen politischen Mehrheiten modifizieren. Tradition ist in der Argumentation für die Wehrpflicht wie gegen neue Formen von Dienstpflichten ein Argument, verfassungsrechtlich aber kein sehr gewichtiges.
III. Normstruktur
21 Art. 12a GG ist entstehungsgeschichtlich Teil der „Notstandsverfassung“ (oben, A. I.), systematisch aber Teil der Wehrverfassung.
22 Ein erster Überblick, der zugleich einen Strukturierungsvorschlag darstellt, beginnt mit den primären Grundpflichten von Männern im Rahmen der Absätze 1 und 2, denen ein Grundrecht in Form eines Abwehrrechts der Frauen gegenübersteht, auf keinen Fall zum Dienst an der Waffe herangezogen werden zu dürfen (Absatz 4 Satz 2; Rn. 27 ff.).
23 Art. 12a GG fährt in den Absätzen 3 und 4 sodann mit der Regelung sogenannter „Notstandspflichten“
24 Danach folgt eine Ermächtigung zur Heranziehung von Frauen in spezifischen Versorgungsnotlagen. Ihre praktisch-administrative Bedeutung auch in Friedenszeiten könnte bislang unterschätzt worden sein (Absatz 4 S. 1; Rn. 60 ff.).
25 Schließlich räumt Art. 12a GG Abs. 6 dem Gesetzgeber und den zuständigen Behörden Ermächtigungen zur Einschränkung der Berufsfreiheit in negativer Hinsicht ein, sofern der Verteidigungs- oder Spannungsfall eingetreten ist und bestehender Arbeitskräftebedarf in bestimmten Bereichen nicht gedeckt werden kann (Rn. 62 ff.).
26 Zuletzt sollen vergleichende Blicke auf andere staatliche Rechtsordnungen die Perspektive weiten, insbesondere mit Blick auf europäische Staaten und ihre Reaktionen seit dem und auf den Russischen Angriffskrieg auf die Ukraine. Daneben zeigen die völker- und unionsrechtlichen Bindungen der Bundesrepublik, zu welchem Grad das deutsche Verfassungsrecht zur Wehrpflicht zwischen- und überstaatlich eingebettet ist (Rn. 67 ff.).
B. Männer und Frauen im Regelungsgefüge der Wehrpflicht (Art. 12a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 GG)
I. Eine Grundpflicht für Männer und ein Abwehrrecht für Frauen
1. Begriffe und verfassungsrechtliche Regelungssystematik
27 Absatz 1 des Art. 12a GG ermächtigt den Gesetzgeber zur Verpflichtung aller Männer zu einem Wehrdienst in den Streitkräften, dem Dienst in der Bundespolizei oder dem Dienst in einem Zivilschutzverband vom vollendeten achtzehnten Lebensjahr an. Sie stellen verfassungssystematisch die primären Dienstpflichten Wehrpflichtiger dar.
28 Der Ersatzdienst ist kein aliud, sondern ein Surrogat des verweigerten Wehrdienstes, anders formuliert eine modifizierte Erscheinungsform des Vollzugs der Wehrpflicht.
29 Ob die durch Art. 12a GG ermöglichte Wehrpflicht die sie ausgestaltende Gesetzgebung darüber hinaus von einer Verhältnismäßigkeitsprüfung freistellt, wird unterschiedlich gesehen. Das BVerfG meint, für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bleibe angesichts der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung kein Raum.
2. Adressaten
30 Die Absätze 1 und 2 legen den Adressatenkreis eindeutig fest: ausschließlich Männer vom vollendeten achtzehnten Lebensjahr an. Das männliche Geschlecht ist – selbstverständlich – rechtlich zu verstehen. § 9 SBGG bestätigt dieses Vorverständnis auf einfachrechtlicher Ebene (oben, Rn. 6).
31 Absatz 1 stellt zugleich klar, dass der Adressatenkreis aus verfassungsrechtlicher Perspektive statusindifferent ist. Der Gesetzgeber kann mit anderen Worten nicht nur Deutsche (Art. 116 Abs. 1 GG, eingeschlossen Mehrstaater)
32 Absatz 4 Satz 2 des Art. 12a GG legt spiegelbildlich fest, dass Frauen „auf keinen Fall zum Dienst mit der Waffe verpflichtet werden“ dürfen. Das schließt Verpflichtungen in Einrichtungen ein, die der unmittelbaren Vorbereitung militärischer Handlungen dienen und deshalb auch besondere Angriffsziele darstellen, etwa Radareinrichtungen.
3. Geschlechterdifferenzierung in Art. 12a GG und Gleichheitssätze des Grundgesetzes
33 Die Absätze 1 und 2 sowie Absatz 4 Satz 2 nehmen insgesamt geschlechtliche Ungleichbehandlungen vor – Grundpflichten für Männer, ein Abwehrrecht gegen jede Dienstpflicht an der Waffe für Frauen – die den Gleichheitssätzen in Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Var. 1 GG als ranggleiche Sondernormen vorgehen. Es handelt sich, ähnlich den erweiterten Verlustmöglichkeiten für Mehrstaater im Staatsangehörigkeitsrecht,
II. Die Primärpflichten: Wehrdienst, Dienst in der Bundespolizei oder in einem Zivilschutzverband
34 Art. 12a Abs. 1 GG führt drei Dienstpflichten ein, die verfassungsrechtlich in einem Alternativverhältnis zueinanderstehen und damit als verteidigungsgerichtete Primärpflichten gleichwertig sind.
1. Wehrdienst
35 Der Dienst in den Streitkräften (Wehrdienst) umfasst alle Organisationseinheiten, die der Bund im Sinne von Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG zur Verteidigung aufstellt. Die Bundeswehrverwaltung (Art. 87b GG) gehört nicht dazu, da sie die Einsatzfähigkeit der Streitkräfte lediglich administrativ stützt. Dasselbe gilt für die Militärseelsorge (Art. 140 GG iVm Art. 141 WRV) und Bildungseinrichtungen der Bundeswehr (Führungsakademien, Hochschulen).
36 Wehrdienstleistende stehen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat, das Verfassungstreue verlangt und über Art. 17a Abs. 1 GG die Einschränkung der Ausübung bestimmter politischer Kommunikationsgrundrechte erlaubt (näher Art. 17a GG Rn. ###). Völkerrechtlich sind Wehrpflichtige, die nicht zum Sanitäts- und Seelsorgepersonal der Streitkräfte gehören, rechtmäßige Kombattanten im Sinne des humanitären Völkerrechts (zum Begriff des Kombattanten Rn. 43).
Mangels weiterer verfassungsrechtlicher Vorgaben konkretisiert der Gesetzgeber im einfachen Recht, wie der Wehrdienst sich gestaltet. Das hat er vor allem im Wehrpflichtgesetz (WPflG) und im Soldatengesetz (SG), das insoweit auf das WPflG verweist (§§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Nr. 1 und 58 SG), getan. Der Wehrdienst umfasst unter anderem den Grundwehrdienst, Wehrübungen und die Hilfeleistung im In- und Ausland (§§ 4 ff. WPflG).
37 Ob einer Pflicht zum Auslandseinsatz, die im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit stattfinden kann (Art. 24 Abs. 2 GG), im Rahmen des Wehrdienstes Verfassungsrecht entgegensteht, wird unterschiedlich beurteilt.
2. Dienst in der Bundespolizei
38 Der in Absatz 1 vorgesehene Dienst im Bundesgrenzschutz meint nach einfachrechtlicher Umbenennung desselben heute den Dienst in der Bundespolizei.
39 Das Aufgabenspektrum der Bundespolizei umfasst unter anderen die Grenzsicherung, Aufgaben der Bahnpolizei, der Luftsicherheit, den Schutz von Organen des Bundes und neben weiteren Unterstützungszuständigkeiten auch die Verwendung auf See jenseits des deutschen Küstenmeeres und im Ausland (§§ 1-6 und 8 BPolG). Die Umwandlung des früheren Bundesgrenzschutzes in die Bundespolizei mit deutlich mehr Aufgaben als zuvor ging einfachrechtlich mit der Streichung der Vorschrift über den Kombattantenstatus des Bundesgrenzschutzes in einem bewaffneten Konflikt einher (§ 64 Abs. 1 BGSG a.F.). Das darf in Verbindung mit den aufgabenbezogenen Änderungen als Entscheidung dahingehend verstanden werden, die Bundespolizei völkerrechtlich nicht als Teil der „bewaffneten Macht“ der Bundesrepublik anzusehen, ist aber strittig.
40 Im geltenden Bundespolizeigesetz ist die in Art. 12a Abs. 1 GG vorgesehene Dienstpflicht derzeit nicht geregelt. Die Vorschriften des alten Gesetzes über den Bundesgrenzschutz (BGSG) von 1972 gelten aber weiter, die §§ 48 ff. BGSG wurden bewusst nicht aufgehoben. Regelungstechnisch kann die Dienstpflicht durch einen gesonderten Beschluss des Bundestages aktiviert werden.
3. Dienst in einem Zivilschutzverband
41 Mit dem Begriff Zivilschutzverband führt Art. 12a GG einen Begriff ein, der gesetzgeberischer Ausfüllung bedarf. Der Zivilschutz ist vom allgemeinen Katastrophenschutz in Friedenszeiten als besonderem Gefahrenabwehrrecht abzugrenzen. Er ist auf den Schutz der Bevölkerung vor kriegsverursachten Katastrophen gerichtet.
42 Mit dem Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe (ZSKG) hat der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht.
43 Völkerrechtlich erfüllt der Zivilschutz Aufgaben, die unter das IV. Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zum Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten und Protokoll 1 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte fallen. § 3 ZSKG verpflichtet alle Einrichtungen auf die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften dieser Übereinkünfte. Mitglieder der Zivilschutzverbände gelten im Anwendungsbereich des humanitären Völkerrechts als Nichtkombattanten, d.h. Zivilpersonen.
44 Aufgrund der nichtmilitärischen Ausrichtung ist eine Heranziehung von wehrpflichtigen Kriegsdienstverweigerern zum Dienst in einem Zivilschutzverband weder durch Art. 12a GG noch durch Art. 4 Abs. 3 GG ausgeschlossen, also möglich.
45 Erwähnenswert sind punktuelle Regelungen im ZSKG, die unterhalb der Schwelle allgemeiner Heranziehungen liegen. § 22 Abs. 2 ZSKG ermächtigt die Bundesregierung, per Rechtsverordnung Meldepflichten für Art. 12a Abs. 3 GG unterfallende Männer und Art. 12a Abs. 4 S. 1 GG unterfallende Frauen einzurichten, die Angehörige der Heil- und Heilhilfsberufe sind, um die Sicherstellung von Arbeitsleistungen im Bereich der gesundheitlichen Versorgung sicherzustellen. Bundes- und Landesrecht regeln daneben eine kurzfristige Heranziehungspflicht im Verteidigungsfall zur Bekämpfung von besonderen Gefahren und Schäden, die Männer und Frauen vom vollendeten 18. bis zum 60. Lebensjahr treffen kann, die aber zehn Werktage im Vierteljahr nicht überschreiten darf (§ 28 ZSKG).
III. Ersatzdienst (Zivildienst)
46 Aufgrund seiner Eigenschaft als Surrogat des Wehrdienstes dient auch der Ersatzdienst (Zivildienst)
47 Auch der Ersatzdienst begründet durch den Einberufungsbescheid ein öffentlich-rechtliches Pflichtenverhältnis eigener Art (§§ 25 ff. ZDG).
48 Das Zivildienstgesetz enthält weitere Regelungen zu Altersgrenzen (§ 24 Abs. 1 ZDG), Zurückstellungsregeln (für den Polizeivollzugsdienst, § 15 Abs. 1 ZDG) und eine Regelung zur vorläufigen Nichtheranziehung aus Gewissensgründen, die allerdings nur eingreift, wenn ein Arbeitsverhältnis von gewissem Umfang und Dauer in einem Krankenhaus oder einer ähnlichen Einrichtung des Gesundheitswesens nachgewiesen wird (§ 15a ZDG). Die zuletzt genannte Härtefallregelung ist nicht an Art. 4 Abs. 3 GG (Kriegsdienst mit der Waffe) angebunden, sondern an Art. 4 Abs. 1 GG (Gewissensfreiheit), die durch Abs. 3 nicht verdrängt wird. Allerdings ist nur eine konkrete Tätigkeitsausübung im Rahmen des Ersatzdienstes verweigerbar, nicht der Dienst als solcher (keine Totalverweigerung).
49 Organisatorisch hat der Gesetzgeber von der in Art. 87b Abs. 2 GG angelegten Möglichkeit Gebrauch gemacht und mit dem Bundesamt für den Zivildienst und dem Bundesbeauftragten für den Zivildienst eine eigene Bundesoberbehörde errichtet, die das ZDG in bundeseigener Verwaltung durchführt (§ 2 ZDG). Mit dem Gesetz über den Bundesfreiwilligendienst (BFDG) erfolgte ein Namenswechsel zu „Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftlichen Aufgaben“ (BAFzA, § 14 Abs. 1 BFDG), das diese Freiwilligendienstform (auch) verwaltet, um die bisherigen Zivildienststrukturen für den Fall der Wiedereinsetzung der Wehrpflicht intakt zu halten.
IV. Vollzug als Verfassungsproblem. Heranziehungsgleichheit als Bedingung der Wehrgerechtigkeit
50 Art. 12a GG enthält selbst keine Vorgaben zu den weiteren Durchführungsmodalitäten der Dienste. Auf der Anwendungsebene besteht aber ein enger Zusammenhang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Aus ihm und dem Sozialstaatsprinzip wird der Begriff der Wehrgerechtigkeit als Gebot der Lasten- und Pflichtengleichheit abgeleitet.
51 Wann genau eine Verletzung der Wehrgerechtigkeit vorliegt, ist aber bis heute weder nach der Rechtsprechung noch der in den 1990er- und 2000er-Jahren aufgrund stark schwankender Heranziehungsraten intensiv geführten Debatte geklärt.
52 Der Gesetzgeber ist mit Blick auf erwartbare Anwendungs- und Vollzugsdefizite, die zu ungleichen und zufälligen Belastungen Verpflichteter führen, durch weitere Rechtsprechungslinien des BVerfG gewarnt. Das BVerfG hat im Bereich des Steuerrechts festgestellt, dass ein Vollzugsdefizit auf die angewendeten Normen durchschlagen kann, wenn es strukturell im Gesetz angelegt und dem Gesetzgeber zurechenbar ist. Dabei nahm es selbst auf eine frühere Entscheidung zur Wehrpflicht und das Erfordernis der Belastungsgleichheit bedeutsamer Gemeinschaftspflichten Bezug.
C. Heranziehung von Männern zu zivilen Dienstleistungspflichten im Verteidigungs- und Spannungsfall; Vorbereitungs- und Ausbildungsklausel (Art. 12a Abs. 3 und Abs. 5 GG)
53 Absatz 3 regelt eine nur Männer betreffende „Notstandspflicht“ nach Feststellung des Verteidigungsfalls (Art. 115a Abs. 1 GG Rn. ###) und setzt ausweislich seines Wortlauts Wehrpflichtige, d.h. wehrdienstunfähige Personen, Befreite oder Zurückgestellte voraus.
54 Inhaltlich wird zu zivilen Dienstleistungen zu Verteidigungszwecken einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung verpflichtet. Absatz 3 Satz 2 stellt klar, dass dies Dienstleistungen in 1) den Streitkräften selbst, 2) ihrer Versorgung, 3) der öffentlichen Verwaltung (Bund, Länder, Kommunen, juristische Personen des öffentlichen Rechts) sind. Weiter sind 4) Dienstleistungen im Bereich der Versorgung der Zivilbevölkerung erfasst, allerdings nur soweit es um für die Deckung ihres lebensnotwendigen Bedarfs und ihres Schutz geht (etwa vor unmittelbaren Kriegseinwirkungen wie Luftangriffen und die Räumung von Gebäuden und Plätzen)
55 Der erste Halbsatz des Absatz 3 Satz 2 sieht eine Begründung von Arbeitsverhältnissen bei den „Streitkräften“ vor und lehnt sich damit ersichtlich an die Streitkräfte der Bundesrepublik iSv Art. 87a Abs. 1 GG an. Aus diesem Grund dürfte die in § 4 Abs. 1 Nr. 1 ASG vorgesehene Verpflichtungsmöglichkeit bei „den verbündeten Streitkräften“ den grundgesetzlichen Ermächtigungsrahmen überschreiten. Danach wäre im Anwendungsfall eine verfassungskonforme Auslegung erforderlich, wonach das einfache Recht hier nur Streitkräfte der Bundesrepublik erfasst.
56 Nach der Systematik von Absatz 3 ist die Verpflichtung in öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse die Ausnahme von der Regel, dass sie in privatrechtliche Verhältnisse hinein erfolgen. Die öffentlich-rechtliche Form ist nach Absatz 3 Satz 1 Hs. 2 GG nur für die Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben oder solcher hoheitlichen Aufgaben zulässig, die nur in einem solchen Dienstverhältnis erfüllt werden können. Es werden Rechte und Pflichten gegenüber dem Dienstherrn wie im Rahmen gewöhnlicher Dienst- und Treueverhältnisse nach Art. 33 Abs. 4 GG begründet. Was neben Polizeidiensten konkret noch für Dienstarten in Betracht kommen, ist auch mangels Praxis unklar geblieben.
57 Mit Blick auf das Recht auf Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen in Art. 4 Abs. 3 GG ist ein Verhältnismäßigkeitsproblem möglich, wenn Ersatzdienstpflichtige, bislang nicht herangezogene Kriegsdienstverweigerer für Tätigkeiten in der Rüstungsindustrie in Arbeitsverhältnisse verpflichtet werden. Art. 12a Abs. 3 GG ließe sich teleologisch reduzieren und um einen Zustimmungsvorbehalt Betroffener ergänzen, um einen Konflikt mit Art. 4 Abs. 3 GG und Art. 12a Abs. 2 Satz 3 GG auszuschließen.
58 Absatz 5 Satz 1 erweitert den Anwendungsbereich des Absatz 3, indem er die Verpflichtung in Arbeitsverhältnisse auch für den Eintritt des Spannungsfalls, der nach Art. 80a Abs. 1 Satz 2 GG der einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen im Bundestag bedarf (Art. 80a GG Rn. ###), gestattet. Daneben kommt die Anwendung auf der Grundlage eines Beschlusses im Rahmen eines Verteidigungsbündnisses in Betracht, wenn dieser mit Zustimmung der Bundesregierung gefasst wurde (Art. 80a Abs. 3 S. 1 GG). Die Erweiterung auf den Spannungsfall ist praktisch von Bedeutung, weil das Grundgesetz für die Feststellung des Spannungsfalls, anders als für den Verteidigungsfall, keine materiellen Voraussetzungen formuliert
59 Absatz 5 Satz 2 ermöglicht eine gesetzliche Verpflichtung zum Besuch von Ausbildungsveranstaltungen in Friedenszeiten für alle durch Absatz 3 Verpflichteten, d.h. ohne dass es der Feststellung des Spannungs- oder Verteidigungsfalls bedarf (Absatz 5 Satz 3). Materielle Voraussetzung ist, dass Dienstleistungen nach Absatz 3 besondere Kenntnisse oder Fertigkeiten voraussetzen (Absatz 5 Satz 2). Damit können Männer bis zum vollendeten 60. Lebensjahr zu solchen Ausbildungsveranstaltungen in Friedenszeiten herangezogen werden. Hierin liegt für ein praktisch nicht klar abgeschlossenes Tätigkeitsspektrum eine weitreichende Vorbereitungsermächtigung des einfachen Gesetzgebers in Friedenszeiten, die eine eigenständige Dienstverpflichtung Wehrpflichtiger bedeutet. Der Begriff „Ausbildungsveranstaltungen“ verweist auf eine zeitlich begrenzte Dauer solcher Veranstaltungen.
D. Heranziehung von Frauen in spezifischen Versorgungsnotlagen (Art. 12a Abs. 4 S. 1 GG)
60 Absatz 4 Satz 1 führt systematisch eine nur Frauen
61 Gegenständlich ist die mögliche Verpflichtung auf zivile Dienstleistungen im zivilen Sanitäts- und Heilwesen und – nur – der ortsfesten militärischen Lazarettorganisation (d.h. keine Feldlazarette) begrenzt. Ersteres umfasst Kliniken, Sanatorien, Pflegeheime, Apotheken, Gesundheitsbehörden und weitere denkbare Einrichtungen, denen im Gegensatz zur Lazarettorganisation ein funktionaler Bezug zum Militär fehlt.
62 Eine zusätzliche Voraussetzung gegenüber der Dienstpflicht aus Absatz 3 liegt darin, dass der Bedarf nicht auf freiwilliger Grundlage gedeckt werden kann. Das erfordert keine Bedarfsprüfung für jeden Einzelfall. Gerade angesichts der Voraussetzung des festgestellten Verteidigungsfalls reicht eine abstrakte Feststellung von Bedarf nach einem gescheiterten Versuch anderweitiger Bedarfsdeckung aus.
E. Ermächtigung zur Einschränkung der Berufsfreiheit im Verteidigungs- und Spannungsfall (Art. 12a Abs. 6 GG)
63 Absatz 6 ermächtigt den Gesetzgeber nach der Feststellung des Verteidigungsfalls (Satz 1) und, über Absatz 6 Satz 2 in Verbindung mit Absatz 5 Satz 1, des Spannungsfalls, zu Einschränkungen der Berufsfreiheit. Voraussetzung ist, dass der Arbeitskräftebedarf im Bereich der Streitkräfte, ihrer Versorgung, der öffentlichen Verwaltung oder des Schutzes und der Versorgung der Zivilbevölkerung nicht auf freiwilliger Grundlage gedeckt werden kann.
64 Der persönliche Anwendungsbereich der Norm ist deutlich weiter als die Absätze 1-5. Er erfasst potenziell alle Erwerbstätigen, d.h. Angestellte, Beamte, Arbeiter und Selbständige im Geltungsbereich des Grundgesetzes. Dazu enthält er keine Altersgrenze. Der Terminus „Freiheit der Deutschen“ nimmt auf die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Art. 12 Abs. 1 GG als Deutschengrundrecht Bezug. Ausländer und Staatenlose können damit unabhängig von Absatz 6 verpflichtet werden und sich insoweit nur auf die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) berufen.
65 Grundrechtsdogmatisch stellt Absatz 6 eine Schranke der Berufsausübungs- und der negativen Berufswahlfreiheit dar. Der Verbleib in den entsprechenden Bereichen und die Aufforderung, die Arbeit fortzuführen, kann gesetzlich angeordnet werden.
66 Das Verhältnis der Pflichten aus Art. 12a Abs. 3, 4 und 6 GG zum Recht des Arbeitskampfes richtet sich auch mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 S. 3 GG nach den vom Bundesarbeitsgericht entwickelten Grundsätzen.
F. Kontext
I. Völkerrecht
1. Wehrpflicht und Verbot des Arbeitszwangs
67 Die Wehrpflicht ist im universellen und regionalen Völkerrecht in Verträgen als völkerrechtskonform bestätigt worden. Auf universeller Ebene findet sich das Muster, den Wehrdienst ausdrücklich vom grundsätzlichen Verbot des Arbeitszwangs auszunehmen. So sieht die Konvention Nr. 29 der Internationalen Arbeitsorganisation über Zwangs- oder Pflichtarbeit von 1930
68 Auch im regionalen Völkerrecht der europäischen Staaten findet sich in Art. 4 Abs. 3 lit. b) der Europäischen Menschenrechtskonvention von 1950 (EMRK)
2. Verbot des Dienstes mit der Waffe für Frauen und die Nichtverpflichtung von Frauen
69 Das im Jahr 2000 aufgehobene verfassungsrechtliche Verbot für Frauen, Dienst mit der Waffe zu leisten (siehe Rn. 13), hatte die Bundesrepublik gegenüber völkervertraglichen Gleichstellungsgeboten bzw. Diskriminierungsverboten abgesichert, indem sie zu solchen Verträgen entsprechende Vorbehalte eingelegt hatte.
70 Die Beschränkung nur auf Männer hielt das BVerwG auch mit Blick auf Art. 14 EMRK (unselbständiges Diskriminierungsverbot) für konventionskonform. Es argumentierte mit nach wie vor typischerweise größeren familiären Belastungen von Frauen, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen.
3. Die Verpflichtung von Ausländern und Mehrstaatern
71 Das universelle Völkerrecht verbietet eine Heranziehung von Ausländern zum Wehrdienst nicht pauschal, sie ist also grundsätzlich gestattet. Ein Blick in die historische Staatenpraxis und das Völkerrecht zeigt, dass dies seit Langem in unterschiedlichen Formen geschehen ist.
72 Die Kriterien zeigen zugleich, dass eine pauschale Heranziehung aller sich im Bundesgebiet etwa auch kurzfristig aufhaltenden Ausländer ersichtlich die Personalhoheit anderer Staaten über ihre Staatsangehörigen verletzten könnte.
73 Das zuletzt genannte Problem, die Verwicklung in Kämpfe mit einem weiteren Heimatstaat, kann auch Personen mit mehreren Staatsangehörigkeiten treffen. Das Problem ist alt und wurde bereits im multilateralen, von Deutschland nicht ratifizierten Protokoll über militärische Pflichten in Fällen doppelter Staatsangehörigkeit vom 12. April 1930 dahingehend gelöst, Mehrstaater nur in dem Staat als wehrpflichtig anzusehen, in dem sie dauerhaft ansässig sind und zu dem sie die engsten Verbindungen unterhalten (Art. 1).
74 Um Konfliktlagen und Kollisionen auszuschließen, sind angesichts des Fehlens einer breiten Akzeptanz solcher Vertragswerke innerstaatliche Vorkehrungen zu treffen. Aufgrund der seit Sommer 2024 erfolgenden unbedingten und unbegrenzten Hinnahme mehrfacher Staatsangehörigkeiten im deutschen Recht
II. Recht der Europäischen Union
1. Wehrpflicht, Verbot des Arbeitszwangs und die Nichtverpflichtung von Frauen
75 Auch die Grundrechtecharta der Europäischen Union (GRCh) sieht, wie das universelle und europäische Völkerrecht (siehe Rn. 67), ein Verbot der Zwangs- und Pflichtarbeit vor (Art. 5 Abs. 2 GRCh). Da diese Norm dieselbe Bedeutung und Tragweite wie der oben erwähnte Art. 4 Abs. 2 und 3 EMRK hat, weil Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GRCh den zur letztverbindlichen Auslegung der GRCh berufenen Europäischen Gerichtshof (EuGH) zur Orientierung an der Rechtsprechung des EGMR als Mindeststandard verpflichtet.
76 Die GRCh unterliegt im Gegensatz zu den Grundrechten des Grundgesetzes und der EMRK zudem einer allgemeinen Anwendungsvoraussetzung. Sie kommt für die Mitgliedstaaten „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“ zum Tragen (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh).
77 Die Rechtsprechung des EuGH zu dieser Anwendungsvoraussetzung ist komplex, mitunter diffus und bis heute nicht endgültig geklärt.
78 Diese Ausklammerung der grundlegenden Organisationsentscheidungen entspricht auch der föderalen Vertragsarchitektur: Der Union kommen hier nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 Vertrag über die Europäische Union [EUV]) keine Regelungsbefugnisse zu. Dazu haben die Staaten im Reformvertrag von Lissabon noch einmal bewusst und ausdrücklich betont, dass die nationale Sicherheit „weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten“ fällt (Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV).
2. Verbot des Dienstes mit der Waffe für Frauen und EU-Antidiskriminierungsrecht
79 Problematisch stellten sich im Unionsrecht jedoch stets geschlechterdiskriminierende Regelungen der Mitgliedstaaten dar, wenn es um freiwilligen Dienst, etwa in der öffentlichen Verwaltung, ging.
80 Der Fall um Tanja Kreil und Art. 12a Abs. 4 Satz 2 GG aF, wonach Frauen „auf keinen Fall Dienst mit der Waffe leisten“ durften (siehe Rn. 13), ging anders aus. Der EuGH konnte seine zuvor dargestellten Grundsätze wiederholen.
3. Arbeitszeitgestaltung
81 Das Beispiel der Arbeitszeitrichtlinie (AZR), die Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz während der Arbeitszeit, darunter Vorgaben zur wöchentlichen Höchstarbeitszeit, zu bezahltem Mindestjahresurlaub, Ruhepausen und Mindestruhezeiten festlegt,
82 Der EuGH entschied 2021, dass hierdurch eine Anwendung der Richtlinienbestimmungen über die Vergütung von Bereitschaftszeiten der Streitkräfte (es ging um Wachdienste in den slowenischen Streitkräften) nicht ausgeschlossen sei.
83 Der EuGH ist dem Regel-Ausnahmeverhältnis seiner Auslegungsgrundsätze wie zuvor gefolgt. In der Sache hat er ein nicht unkompliziertes und wertungsabhängiges Regelungsregime im Bereich der Streitkräfte der Mitgliedstaaten etabliert.
III. Rechtsvergleich
84 Einen vergleichenden Blick auf staatliche Rechtsordnungen zur Wehrpflicht zu richten, ist schwierig, weil politisch viel in Bewegung ist. Aktuellere globale Rechtsvergleiche weisen derzeit 66 Staaten mit einer Wehrpflicht aus. Dabei werden Staaten, in denen die rechtlich-praktische Lage unklar ist, ebenso wenig mitgezählt wie reine de jure-Wehrpflichten ohne praktische Anwendung.
85 Jedoch ist insbesondere in Europa politisch in dieser Hinsicht viel im Wandel; Ungenauigkeiten kommen hinzu. Für die Bundesrepublik wird die Wehrpflicht seit 2011 als beendet („ended 2011“) ausgewiesen, was jenseits der laufenden politischen Vorhaben zu ihrer Wiedereinsetzung rechtlich unzutreffend ist. Dänemark ist mit einer Wehrpflicht für Männer vermerkt. Seit dem 1. Juli 2025 sind dort aber auch Frauen wehrpflichtig, wobei die Heranziehung durch ein Lossystem erfolgt.
86 In den europäischen Staaten lassen sich insofern nur ausgewählte, exemplarische Unterschiede in den Herangehensweisen aufzeigen und zukünftig beobachten. So kennt Österreich gar keine verfassungsrechtliche, sondern nur eine einfachrechtliche Verankerung der Wehrpflicht, im österreichischen Wehrgesetz von 1955.
87 Seit Langem das Modell der Freiwilligen- und Berufsarmee führen dagegen bislang das Vereinigte Königreich (Wehrpflicht 1960 ausgesetzt), Frankreich (Wehrpflicht 1997 ausgesetzt), Spanien (Wehrpflicht 1960 ausgesetzt), Portugal (Wehrpflicht 1999 ausgesetzt) und in jüngerer Zeit Italien (Wehrpflicht 2004 ausgesetzt) und Polen (Wehrpflicht 2009 ausgesetzt, aber die Wiedereinsetzung ist für den Fall der Mobilmachung oder der Verhängung des Kriegsrechts gesetzlich vorgesehen).
88 Insgesamt 13 Staaten weltweit sehen eine Wehrpflicht für Frauen vor. Neben dem erwähnten Dänemark sind dies unter anderem Norwegen, Schweden, Israel, Nordkorea, Marokko und weitere afrikanische Staaten. Dabei ist zu beachten, dass die Wehrpflichtsysteme teils selektiv, etwa auf den erwähnten Lossystemen beruhen, nicht alle Gemusterten herangezogen werden (Auswahlwehrpflicht)
89 Der vergleichende Blick verdeutlicht die Verbreitung und Abhängigkeit der Wehrpflicht respektive ihrer tatsächlichen Anwendung von politischen Umständen, die sich besonders im Europa der Gegenwart in Bewegung befinden und weiteren Veränderungen unterliegen werden. Die internationale Akzeptanz und Verbreitung der Wehrpflicht in demokratischen Verfassungsstaaten steht indes ebenso außer Zweifel wie klar ist, dass sie in autoritären Staatssystemen zur militärischen Zwangsrekrutierung und dem Arbeitskräfteeinsatz verwendet wird
G. Weiterführende Empfehlungen
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Markus Würz, Neuausrichtung der Bundeswehr, Lebendiges Museum Online, Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Stand: 22.2.2016, abrufbar unter: http://www.hdg.de/lemo/kapitel/globalisierung/debatten-und-reformen/neuausrichtung-der-bundeswehr.html
Andreas Grau/Markus Würz, Ziviler Ersatzdienst, Lebendiges Museum Online, Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Stand: 11.1.2017, abrufbar unter: http://www.hdg.de/lemo/kapitel/geteiltes-deutschland-gruenderjahre/weg-nach-westen/ziviler-ersatzdienst.html
Wehrpflicht: Sind wir bereit für den Krieg?, Dokumentation, frontal – die Doku, ZDF, 2.4.2025, abrufbar unter: https://www.zdf.de/video/dokus/frontal-die-doku-100/rueckkehr-wehrpflicht-frieden-waffen-bundeswehr-verteidigung-krieg-youtube-100
Comeback der Wehrpflicht: Muss ich in den Krieg?, Past Forward, MDR, 3.8.2025, abrufbar unter: https://www.ardmediathek.de/video/past-forward/comeback-der-wehrpflicht-muss-ich-in-den-krieg/mdr/Y3JpZDovL21kci5kZS9zZW5kdW5nLzI4MjA0MC81MTg3ODEtNDk4Nzcz
Wehrpflicht wieder einführen? Der Ruf nach Kriegstüchtigkeit, #NDRfragt: Wie tickst Du?, 24.9.2025, abrufbar unter: https://www.ardmediathek.de/video/ndrfragt-wie-tickst-du/wehrpflicht-wieder-einfuehren-der-ruf-nach-kriegstuechtigkeit/ndr/Y3JpZDovL25kci5kZS9wcm9wbGFuXzE5NjM3MjU4Ml9nYW56ZVNlbmR1bmc
Markus Lanz v. 4. März 2026, Gespräch mit vier jungen Personen zur Wehrpflicht und neuem Wehrdienstmodell, abrufbar unter: https://www.zdf.de/video/talk/markus-lanz-114/markus-lanz-vom-4-maerz-2026-102
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