- A. Einführung
- B. Verlangen der Anwesenheit der Bundesregierung (Abs. 1)
- C. Zutritts- und Anhörungsrecht der Bundesregierung und des Bundesrates (Abs. 2)
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Die Sitzreihen links und rechts vom Präsidiumspodest im Plenarsaal des Bundestages sind wahrscheinlich allgemein gut bekannt. Es handelt sich um die Sitzplätze für die Bundesregierung und den Bundesrat. Die Mitglieder beider Institutionen finden sich häufig, zumindest in Teilen, in den Plenarsitzungen ein, um diesen als stille Zuhörer:innen zu lauschen oder sich als aktive Teilnehmer:innen durch Redebeiträge einzuschalten. So könnten insbesondere die Regierungserklärungen in Erinnerung geblieben sein, die der:die Bundeskanzler:in regelmäßig abgibt, um die Arbeit der Bundesregierung zu rechtfertigen.
Quelle: Tobias Koch, CC BY-SA 3.0, https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/3/3f/2020-02-13_Deutscher_Bundestag_IMG_3438_by_Stepro.jpg
2 Diese Teilhabe ist in Art. 43 GG verfassungsrechtlich verankert. Abs. 1 verleiht dem Bundestag das Recht, jederzeit die Anwesenheit der Bundesregierungsmitglieder zu verlangen – das sogenannte „Zitierrecht“. Es dient der Kontrolle der Bundesregierung
3 Allen Regelungen des Art. 43 GG ist gemein, dass sie übergeordnet der funktionellen und kommunikativen Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Verfassungsorganen dienen.
4 Juristische Streitigkeiten oder Unsicherheiten gibt es im Rahmen des Art. 43 GG wenige, auch in der Praxis gibt es mittlerweile kaum divergierende Auffassungen über die Anwendung des Art. 43 GG. Das macht seine Regelungen aber nicht weniger bedeutsam, wird doch von den durch Art. 43 GG gewährten Rechten regelmäßig Gebrauch gemacht.
II. Historie
5 Art. 43 GG blickt auf eine lange Verfassungstradition zurück, da es sich um ein wichtiges Instrument parlamentarischer Demokratien handelt. Zutritts- und Rederechte sowie ein Zitierrecht finden sich schon in den §§ 121 und 122 der nicht in Kraft getretenen Paulskirchenverfassung
6 Art. 9 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867
7 Die Weimarer Reichsverfassung regelte in Art. 33 schließlich umfassend das Zitier-, Zutritts- und Rederecht.
„Der Reichstag und seine Ausschüsse können die Anwesenheit des Reichskanzlers und jedes Reichsministers verlangen.“
8 Abs. 2 regelte das Zutrittsrecht der Reichsregierung und der Länder. Bemerkenswerterweise wurde der Reichsrat als Vorläufer des Bundesrates nicht erwähnt:
„Der Reichskanzler, die Reichsminister und die von ihnen bestellten Beauftragten haben zu den Sitzungen des Reichstags und seiner Ausschüsse Zutritt. Die Länder sind berechtigt, in diese Sitzungen Bevollmächtigte zu entsenden, die den Standpunkt ihrer Regierung zu dem Gegenstande der Verhandlung darlegen.“
9 Das Rederecht findet sich schließlich in Abs. 3:
„Auf ihr Verlangen müssen die Regierungsvertreter während der Beratung, die Vertreter der Reichsregierung auch außerhalb der Tagesordnung gehört werden.“
10 Der letzte Absatz des Art. 33 Weimarer Reichsverfassung, nämlich Abs. 4, regelte eine Besonderheit, die es nach der Weimarer Reichsverfassung so nicht mehr gab:
„Sie unterstehen der Ordnungsgewalt des Vorsitzenden.“
11 Der Wegfall dieser Regelung ändert jedoch inhaltlich nichts – auch heute gilt ungeschrieben, dass der amtierende Präsident oder die amtierende Präsidentin seine oder ihre Ordnungsgewalt gegenüber allen Zutritts- und Redeberechtigten Personen ausübt (Art. 40 Rn. 34).
12 Der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee, auf den sich die Beratungen des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat stützten, formuliert in Art. 55 bereits nahezu wortgleich zum heutigen Art. 43 GG:
„(1) Der Bundestag und seine Ausschüsse können die Anwesenheit eines Mitglieds der Bundesregierung verlangen.
(2) Die Mitglieder des Bundesrats und der Bundesregierung sowie die von ihnen bestellten Beauftragten haben zu allen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse Zutritt. Sie müssen während der Beratung jederzeit gehört werden.“
13 Die wesentliche Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 43 GG betraf diesen Artikel eigentlich nur am Rande. In seiner Entscheidung zu Redezeiten im Jahr 1959 wurde das Bundesverfassungsgericht mit der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Verteilung von Redezeitbegrenzungen auf die Fraktionen befasst.
III. Normstruktur
14 Art. 43 GG fasst insgesamt drei Rechte aufgrund ihrer funktionellen Ähnlichkeit zusammen. In Abs. 1 wird der Bundestag berechtigt, die Anwesenheit der Bundesregierung zu verlangen – das sogenannte Zitierrecht.
15 Abs. 2 kehrt Berechtigte und Verpflichtete um und verleiht der Bundesregierung und dem Bundesrat Rechte gegenüber dem Bundestag. Nach Abs. 2 S. 1 dürfen Bundesregierung und Bundesrat jederzeit Zutritt zu den Bundestagssitzungen erhalten, als unterstützendes Recht dürfen sie nach S. 2 auch jederzeit das Wort ergreifen.
B. Verlangen der Anwesenheit der Bundesregierung (Abs. 1)
16 Das Recht des Bundestages oder seiner Ausschüsse, die Anwesenheit eines oder mehrerer bestimmter Mitglieder der Bundesregierung bei einer Sitzung zu verlangen, wird gemeinhin als „Zitierrecht“ (auch: „Zitierungsrecht“ oder „Herbeirufungsrecht“
17 Das Zitierrecht dient der parlamentarischen Kontrolle der Regierung, da die Herbeirufung der Regierung erst die Ausübung der Interpellationsrechte und so eine Regierungsbefragung
18 Mit dem „Bundestag“ als Zitierungsberechtigter ist das Plenum des Bundestages gemeint.
19 Die Bundesregierung sitzt im Plenarsaal auf der sogenannten Regierungsbank, die sich von den Zuschauertribünen aus betrachtet links vom Präsidiumspodest befindet und genau genommen nicht aus einer Bank, sondern aus drei Tischreihen mit vier Stuhlreihen besteht. In der Praxis hat sich eine, wenn auch unverbindliche, Sitzordnung auf der Regierungsbank herausgebildet. Die Kabinettsmitglieder sind in einer Rangfolge angeordnet, die bei der Regierungsbildung durch den Bundeskanzler festgelegt wird.
20 Der Bundesrat verfügt über identische Sitzplätze wie die Bundesregierung, allerdings rechts auf der anderen Seite des Präsidiumspodests. In der dritten Reihe der Plätze für den Bundesrat gibt es auf der linken Seite einen losgelösten einzelnen Platz. Es handelt sich dabei um den Platz des Wehrbeauftragten. Die Stühle der Regierungs- und Bundesratsbank sind identisch mit denjenigen der Abgeordneten, abgesehen von den Sesseln des Bundeskanzlers und des Bundesratspräsidenten, deren Rückenlehne höher ist.
Bild ohne Pfeile und Beschriftung: Quelle: Steffen Prößdorf, CC BY-SA 4.0, https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/3/3f/2020-02-13_Deutscher_Bundestag_IMG_3438_by_Stepro.jpg; Pfeile und Beschriftung durch Verfasser hinzugefügt.
21 In der Praxis wird vom Zitierrecht kaum Gebrauch gemacht.
I. Beschluss über Anwesenheitsverlangen
22 Der Antrag auf Herbeirufung eines Regierungsmitglieds kann gem. § 42 GOBT durch eine Fraktion oder 5 % der Mitglieder des Bundestages gestellt werden.
23 Der Antrag auf Herbeirufung eines Regierungsmitglieds ist ein sogenannter Antrag zur Geschäftsordnung. Solche Anträge sind vorrangig vor Sachanträgen zu behandeln.
24 Nicht nur in dem medial sehr präsenten Plenum des Bundestags kann die Anwesenheit eines Bundesregierungsmitglieds verlangt werden, sondern auch in den Ausschüssen. In diesen sind einzelne Abgeordnete antragsberechtigt.
25 Sonderfälle sind der Vermittlungsausschuss nach Art. 77 Abs. 2 GG und der Gemeinsame Ausschuss nach Art. 53a GG. Der Vermittlungsausschuss dient der Kompromissfindung zwischen Bundestag und Bundesrat im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren (siehe Art. 77 GG Rn. ###). Der Gemeinsame Ausschuss dient als Notparlament im Falle eines besonderen Krisenfalls der Bundesrepublik (siehe Art. 53a GG Rn. ###), insbesondere eines Verteidigungsfalls (siehe Art. 115e GG Rn. ###). Diese Ausschüsse bestehen anteilig aus Mitgliedern des Bundestages, aber zu einem anderen Teil aus Mitgliedern des Bundesrates und sind daher keine Ausschüsse des Bundestages. Jedoch besteht das Zitierrecht nicht nur gem. Art. 43 Abs. 1 GG für den Bundestag, sondern eigenständig auch für den Bundesrat nach Art. 53 S. 1 GG (siehe Art. 53 GG Rn. ###). Folgerichtig besteht das Zitierrecht erst recht für den Vermittlungsausschuss, den Bundestag und Bundesrat gemeinsam bilden.
26 Teilweise wird auch das Zitierrecht von Enquete-Kommissionen verneint. Dabei handelt es sich um überfraktionelle Arbeitsgruppen, die eine gemeinsame Position zu einem bestimmten Sachkomplex erarbeiten sollen. Diesen Zusammenkünften wird von Teilen der Literatur kein Zitierrecht zugestanden, da es sich nicht um Ausschüsse handelt.
II. Verpflichtete Mitglieder der Bundesregierung
27 Ein Herbeirufungsbeschluss verpflichtet das betreffende Mitglied der Bundesregierung unmittelbar persönlich.
28 Umgekehrt sieht Art. 43 Abs. 1 GG nicht vor, dass die Staatssekretär:innen der Ministerien direkt zitiert werden können.
29 Es können auch mehrere Regierungsmitglieder gleichzeitig herbeigerufen werden, was jedoch zwischen 1990 und 2022 nur zweimal beantragt wurde. Beide Anträge wurden abgelehnt.
III. Inhalt der Anwesenheitspflicht
30 Wird ein Mitglied der Bundesregierung herbeigerufen, muss es persönlich erscheinen.
31 Die Pflicht des herbeigerufenen Bundesregierungsmitglieds geht jedoch über die passive Anwesenheit hinaus, sondern beinhaltet eine Pflicht zur aktiven Teilnahme.
32 Das Mitglied der Bundesregierung kann sich bei Vorliegen eines Hinderungsgrundes ausnahmsweise entschuldigen. Es liegt dann am Bundestag, wie er mit dem Ausbleiben der herbeigerufenen Person verfährt, ob er also die spätere Anwesenheit abwartet, ohne das Mitglied der Bundesregierung fortfährt oder etwa dessen Teilnahme per Videokonferenz zulässt.
C. Zutritts- und Anhörungsrecht der Bundesregierung und des Bundesrates (Abs. 2)
33 Der Bundesregierung und dem Bundesrat soll die jederzeitige Teilnahme an den Sitzungen des Bundestages ermöglicht werden, um einerseits gute Einblicke in die politischen Forderungen, Debatten, Argumente und Vorhaben der Abgeordneten zu erhalten und andererseits um die eigene Position ebenfalls im Bundestag platzieren zu können oder sich im Falle der Bundesregierung auch gegenüber der Volksvertretung rechtfertigen zu können. Dazu regelt Abs. 2 in Satz 1 ein passives Teilnahmerecht, also das Recht nur auf den Zutritt zu den Sitzungen des Bundestages. Dieses Recht wird komplementiert durch ein aktives Teilnahmerecht in Satz 2, wonach sich Bundesregierung und Bundesrat privilegiert an den Beratungen durch Redebeiträge beteiligen dürfen.
I. Zutritt zu allen Sitzungen (Abs. 2 S. 1)
34 Abs. 2 S. 1 regelt ein Zutrittsrecht privilegierter Teilnehmer:innen zu den Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse. Sitzungen sind alle nach außen gerichteten Zusammenkünfte, also nicht interne Besprechungen.
35 Mit dem Begriff „Bundestag“ ist nach systematischer Auslegung des Grundgesetzes das Plenum des Bundestages gemeint (dazu auch bereits oben Rn. 18).
36 Das Zutrittsrecht besteht auch zu nichtöffentlichen Sitzungen.
37 Entsprechend der Diskussionen um die Zitierberechtigung nach Abs. 1 ist auch im Rahmen des Zutrittsrechts umstritten, ob dieses für Vermittlungsausschüsse, den Gemeinsamen Ausschuss und Enquete-Kommissionen
38 Als Annex zum Zutrittsrecht haben die Berechtigten außerdem einen Anspruch darauf, dass ihnen die Sitzungstermine und die Tagesordnungen mitgeteilt werden,
39 Das Zutrittsrecht wird den Mitgliedern des Bundesrates und der Bundesregierung gewährt. Bei den Mitgliedern des Bundesrates handelt es sich gem. Art. 51 Abs. 1 S. 1 GG um Mitglieder der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen. Die Mitglieder des Bundesrates dürfen als Interessenvertreter:innen ihrer jeweiligen Länder im Bundestag auftreten und nicht nur in ihrer Funktion als Organmitglieder.
40 Neben den Mitgliedern des Bundesrates und der Bundesregierung selbst haben auch deren Beauftragte das Zutrittsrecht nach Abs. 2 S. 1. Diese Beauftragten sind Personen, die nicht selbst einem der beiden Verfassungsorgane angehören, sondern von diesen in den Bundestag entsandt werden.
41 Eine Bevollmächtigung der Beauftragten ist aber nicht erforderlich.
42 Die Minister:innen der Bundesregierung beauftragen regelmäßig Parlamentarische Staatssekretär:innen
II. Jederzeitiges Gehör (Abs. 2 S. 2)
43 Die Mitglieder des Bundesrates, der Bundesregierung und deren Beauftrage haben das Recht, jederzeit in allen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse gehört zu werden, d.h. zu sprechen.
44 Das Recht gehört zu werden, meint das Recht, jederzeit sprechen zu dürfen. Für jede Sitzung gibt es eine Tagesordnung, deren Punkte nacheinander abgearbeitet werden und die das Programm für die Sitzung vorab verbindlich festlegt. Während der Sitzung wird eine Redner:innenliste geführt, auf die jede Wortmeldung im Rahmen von ggf. festgelegten Redezeiten der Fraktionen gesetzt wird. Jede:r Redner:in wird auf Grundlage dieser Redner:innenliste vom amtierenden Präsidenten des Bundestages aufgerufen (sog. Erteilung des Wortes). Das jederzeitige Gehör nach Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG erfordert ebenfalls eine Wortmeldung und einen Aufruf durch den Präsidenten,
45 Die Jederzeitigkeit nach Abs. 2 S. 2 schafft jedoch zwei Privilegien: Erstens dürfen sich die Bundesrats- und Bundesregierungsmitglieder losgelöst von der Tagesordnung zu jedem Thema äußern, auch wenn dieses gar nicht auf der Tagesordnung steht oder derzeit nicht Beratungsgegenstand ist.
46 In seiner grundlegenden Entscheidung über die Zulässigkeit der Redezeiten im Bundestag und die Verteilung der Redezeiten auf die Fraktionen äußerte sich das Bundesverfassungsgericht auch zu Reden der Regierungsmitglieder.
47 Trotz diesem vom Bundesverfassungsgericht festgelegten Maßstab werden in der Parlamentspraxis Beiträge von Regierungsvertreter:innen von der Redezeit der Regierungsfraktionen abgezogen.
D. Kontext
48 Im Rahmen der Sitzungsteilnahme durch die Mitglieder des Bundesrates und der Bundesregierung sind die Sitzungsgewalt (zu dieser Art. 40 GG Rn. 32 ff.) sowie die Polizeigewalt und das Hausrecht (zu diesen Art. 40 GG Rn. 122 ff.) des Präsidenten gem. Art. 40 GG zu beachten, denen diese privilegierten Sitzungsteilnehmer:innen ebenfalls unterliegen (siehe Art. 40 GG Rn. 128).
49 Das Zitierrecht des Bundestages nach Art. 43 Abs. 1 GG findet eine Entsprechung in dem Zitierrecht des Bundesrates gem. Art. 53 GG (siehe Art. 53 GG Rn. ###).
50 Die Landesverfassungen sehen für ihre Landesparlamente und Landesregierungen ebenfalls dem Art. 43 GG in Inhalt, Formulierung und Struktur sehr ähnliche Regeln vor.
Land | Entsprechung zu Art. 43 Abs. 1 GG | Entsprechung zu Art. 43 Abs. 2 GG | Besonderheiten |
Art. 34 Abs. 1 | Art. 34 Abs. 2 | ||
Art. 24 Abs. 1 | Art. 24 Abs. 2 | ||
Art. 49 Abs. 1 | Art. 49 Abs. 2 | ||
Art. 66 Abs. 1 | Art. 66 Abs. 2 | ||
Art. 98 Abs. 2 | Art. 98 Abs. 3 | Kein Rederecht. | |
Art. 23 Abs. 1 | Art. 23 Abs. 1, 2 | ||
Art. 91 | Art. 91 | ||
Art. 38 Abs. 1 | Art. 38 Abs. 2, 3 | ||
Art. 23 Abs. 2 | Art. 23 Abs. 1 | ||
Art. 45 Abs. 2 | Art. 45 Abs. 1 | ||
Art. 89 Abs. 1 | Art. 89 Abs. 2, 3 | ||
Art. 76 Abs. 1 | Art. 76 Abs. 2 | ||
Art. 49 Abs. 1 | Art. 49 Abs. 2 | ||
Art. 52 Abs. 1 | Art. 52 Abs. 2 | ||
Art. 27 Abs. 1 | Art. 27 Abs. 2, 3 | ||
Art. 66 Abs. 1 | Art. 66 Abs. 2 |
Anmerkung: Die genannten Artikel sind Artikel der jeweiligen Landesverfassung
51 In der Europäischen Union gibt es indes kein Recht des Europäischen Parlaments, die Anwesenheit der Mitglieder der Kommission oder anderer Organe zu verlangen. Nach Art. 230 Abs. 1 AEUV hat die Kommission jedoch ein Zutritts- und Rederecht gegenüber dem Europäischen Parlament.
E. Weiterführende Empfehlungen
Eine Statistik des Deutschen Bundestages über die Herbeirufung von Regierungsmitgliedern ist hier abrufbar: https://www.bundestag.de/resource/blob/196274/Kapitel_06_16_Herbeirufung_von_Regierungsmitgliedern.pdf
Eine gut verständliche und sehr anschauliche Betrachtung der Rolle der Bundesregierung im Bundestag nimmt Christoph Schönberger in seinem Buch „Auf der Bank – Die Inszenierung der Regierung im Staatstheater des Parlaments“ vor. Ausgangspunkt ist dabei die Architektur des Plenarsaals, gerade im Vergleich zu den Parlamenten anderer Staaten. Auf den Seiten 176 ff. illustriert Schönberger die Interaktion zwischen Regierung und Abgeordneten an einigen Beispielen. Das Buch ist 2022 im Verlag C.H.Beck erschienen, ISBN 978-3-406-79159-8. Eine Leseprobe ist hier abrufbar: https://cdn-assetservice.ecom-api.beck-shop.de/productattachment/readingsample/15028729/33764392_leseprobe%20auf%20der%20bank.pdf
F. Literaturverzeichnis
Dreier, Horst (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band II: Art. 20–82, 3. Aufl. 2015
Dürig, Günter (Begr.) /Herzog, Roman/Scholz, Rupert (Hrsg.), zudem herausgegeben von Herdegen, Matthias/Klein, Hans H., Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Band IV: Art. 29–67, Stand: 107. Ergänzungslieferung März 2025
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, 62. Edition Stand: 15.6.2025
Huber, Peter Michael/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Band 2: Art. 20–82, 8. Aufl. 2024
Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo, bearbeitet von Jarass, Hans D./Kment, Martin, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: Kommentar, 18. Aufl. 2024
Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand 230. Aktualisierung Juni 2025
Lang, Joachim, Zur Bindung der Mitglieder des Bundesrates und ihrer Beauftragten gemäß Artikel 43 Absatz 2 GG an die parlamentarische Ordnung des Deutschen Bundestages, ZParl 35 (2004), S. 295 ff.
Queng, Stefan, Das Zutritts- und Rederecht nach Art. 43 II GG, JuS 1998, S. 610 ff.
Sachs, Michael (Begr.), herausgegeben von von Coelln, Christian/Mann, Thomas, Grundgesetz: Kommentar, 10. Aufl. 2024
Schönberger, Christoph, Auf der Bank – Die Inszenierung der Regierung im Staatstheater des Parlaments, 2022
Sodan, Helge (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, 5. Aufl. 2024
von Münch, Ingo/Kunig, Philip (Begr.), herausgegeben von Kämmerer, Jörn Axel/Kotzur, Markus, Grundgesetz Kommentar, Band 1: Präambel bis Art. 69, 8. Aufl. 2025
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