- A. Einführung
- B. Öffentliche Verhandlung (Abs. 1)
- C. Mehrheit der abgegebenen Stimmen für Beschlüsse des Bundestages (Abs. 2)
- D. Freiheit der Parlamentsberichterstattung von jeder Verantwortung (Abs. 3)
- E. Kontext
- F. Weiterführende Empfehlungen
- G. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Die Demokratie ist eines der Staatsstrukturprinzipien der Bundesrepublik Deutschland (siehe dazu Art. 20 GG Rn. ###). Im Grundgesetz wurde diese Demokratie konkretisierend ausgestaltet als eine repräsentative, parlamentarische Demokratie anstelle einer direkten Demokratie. Es stimmt also nicht das Volk unmittelbar über Gesetze oder andere Beschlüsse ab, sondern es wählt ein Parlament als Repräsentativorgan des Volkes, in dem diese Entscheidungen durch Abgeordnete getroffen werden. Art. 42 GG regelt zwei wesentliche Grundpfeiler für eine funktionierende repräsentative Demokratie.
2 Erstens wird die grundsätzliche Öffentlichkeit der Verhandlungen im Bundestag in Abs. 1 vorgeschrieben. Die möglichst weitgehende Öffentlichkeit der Tätigkeit eines Parlaments ist notwendig für eine wirksame demokratische Kontrolle und die Legitimation parlamentarischer Entscheidungen.
3 Die vorgeschriebene Öffentlichkeit der Verhandlungen des Bundestages ist jedoch vor allem eine symbolische Gewährleistung. Praktisch ist der Informationsfluss durch formale Öffentlichkeit gering: Wer hat schließlich Zeit, die Plenardebatten in einem signifikanten Umfang selbst und unmittelbar zu verfolgen? Eine Berichterstattung durch die verschiedenen Medien ist daher ein wesentlicher Bestandteil der Parlamentsöffentlichkeit.
4 Der zweite Regelungskomplex, ohne den unsere Demokratie gelähmt werden könnte, ist in Abs. 2 enthalten. Dieser Absatz mutet zuerst als eine rein technische Klarstellung an. Man könnte sogar geneigt sein, dem Grundgesetz an dieser Stelle vorzuwerfen, Offensichtliches unnötig aufzublähen und durch juristische Verklausulierung zu verkomplizieren. Schließlich werden Abstimmungen im alltäglichen Leben auch danach entschieden, welche Option die meisten Stimmen gewinnen konnte, wofür sich also eine Mehrheit entschieden hat. Dieser Eindruck täuscht jedoch, denn hinter Art. 42 Abs. 2 GG steckt mehr als auf den ersten Blick ersichtlich. Mit Art. 42 Abs. 2 GG wurde eine Grundsatzentscheidung für die Entscheidungsfindung in unserer Demokratie getroffen, nämlich die Entscheidung für ein Mehrheitsprinzip, welches keinesfalls so alternativlos oder offensichtlich ist, wie es den Anschein hat.
II. Historie
5 Der Grundsatz einer Parlamentsöffentlichkeit mit der Möglichkeit ausnahmsweiser geheimer Sitzungen war bereits in der Paulskirchenverfassung von 1849 vorgesehen.
6 Die Art. 53 und 54 des Entwurfs von Herrenchiemsee lauteten:
„Artikel 53. (1) Der Bundestag verhandelt öffentlich. Auf Antrag eines Zehntels der gesetzlichen Mitgliederzahl oder der Bundesregierung kann mit Zweidrittelmehrheit die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden. Über den Antrag wird in nichtöffentlicher Sitzung entschieden.
(2) Wahrheitsgetreue Berichte über die öffentlichen Sitzungen des Bundestages oder eines seiner Ausschüsse bleiben von jeder Verantwortlichkeit frei.
Artikel 54. (1) Zu einem Beschluß des Bundestages ist die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich, sofern das Grundgesetz nichts anderes vorschreibt. Für Wahlen kann die Geschäftsordnung Ausnahmen zulassen. Ausschüsse werden anteilig besetzt.
(2) Die Beschlußfähigkeit wird durch die Geschäftsordnung geregelt.“
7 Der Parlamentarische Rat fügte beide Artikel zusammen mit nur redaktionellen Änderungen ohne inhaltliche Bedeutung. So wurden Art. 54 Abs. 1 S. 3 und Abs. 2 aus dem Entwurf gestrichen,
8 Die Urfassung des Art. 42 GG wurde bis heute unverändert beibehalten.
III. Normstruktur
9 In Art. 42 GG sind zwei Regelungskomplexe in drei Absätzen geregelt, die nur mittelbar in einem Zusammenhang miteinander stehen. Abs. 1 ist die zentrale Gewährleistung des Öffentlichkeitsgrundsatzes, der in Satz 1 als Regel vorgesehen ist. Von dieser Regel kann jedoch gemäß Abs. 1 S. 2, nachdem ein entsprechender Antrag gestellt wurde, durch einen Beschluss des Bundestages abgewichen werden. Satz 3 bezieht sich dann auf diesen Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit.
10 In inhaltlichem Zusammenhang mit Abs. 1 steht Abs. 3, der die Berichterstattung über die öffentlichen Sitzungen schützt und damit der Öffentlichkeit ebenfalls dient. Trotz der flankierenden Rolle gegenüber Abs. 1 wird Abs. 3 in der folgenden Kommentierung der guten Ordnung halber erst im Anschluss an Abs. 2 aufgegriffen.
11 Abs. 2 S. 1 regelt das Mehrheitsprinzip als Grundsatz. Damit dient es – wie die Öffentlichkeit – dem Funktionieren der parlamentarischen Demokratie, steht aber so nur in mittelbarem Zusammenhang mit den Abs. 1 und 3. Der erste Halbsatz von Abs. 2 S. 1 stellt eine Regel auf, jedoch sieht Hs. 2 vor, dass andere Bestimmungen des Grundgesetzes der Grundregel vorgehen. Es wird so das Konkurrenzverhältnis zwischen Abs. 2 S. 1 Hs. 1 und anderen Artikeln des Grundgesetzes gelöst. Eine weitere Abweichungsmöglichkeit sieht dann Abs. 2 S. 2 durch das Geschäftsordnungsrecht, also außerhalb des Grundgesetzes, vor.
B. Öffentliche Verhandlung (Abs. 1)
12 Die Verhandlungen des Bundestages erfolgen nach Art. 42 Abs. 1 GG grundsätzlich öffentlich, Einschränkungen der Öffentlichkeit sind nur unter strengen Vorgaben zulässig.
I. Zwecke des Öffentlichkeitsgrundsatzes
13 Die Öffentlichkeit der Verhandlungen erlaubt dem Volk, also den Wähler:innen als dem demokratischen Souverän des Staates, eine Kontrolle ihrer gewählten Repräsentant:innen.
14 Eine solche Kontrolle ist unabdingbar in einer repräsentativen Demokratie. Da der repräsentierte Souverän nicht selbst entscheiden kann, muss er auf die Entscheidungen der Repräsentant:innen in seinem Interesse vertrauen können. Ein solches Vertrauen kann aber – durchaus paradox – nur bestehen, wenn es die Möglichkeit der Kontrolle gibt. Darüber hinaus fördert es die Identifikation mit und die Akzeptanz von parlamentarischen Entscheidungen,
15 Der auch als Transparenzprinzip
II. „Der Bundestag“
16 Mit „der Bundestag“ meint das Grundgesetz nach allgemeiner Ansicht das Plenum des Bundestages
17 Exkurs: Das „Plenum“
Das Plenum des Bundestages lässt sich als Vollversammlung des Bundestages beschreiben. Ihm gehören alle Abgeordneten an, während den Ausschüssen nur jeweils Teile der Abgeordneten, nämlich passende Fachpolitiker:innen angehören. Das Plenum tagt im auch medial gut bekannten Plenarsaal des Bundestages.
Quelle: Wikimedia Commons, Ole Neitzel, CC BY-SA 4.0, https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/6/6d/190930_Plenarsaal_mit_Rednerpult_und_Regierungsbank.jpg
1. Sonderregelungen für bestimmte Ausschüsse
18 Für die Ausschüsse gibt es einige andere, spezielle Regelungen des Grundgesetzes, die Öffentlichkeit anordnen, wie etwa für Untersuchungsausschüsse Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG (dazu Art. 44 GG Rn. ###). Auch einfache Gesetze können Öffentlichkeit regeln, wie etwa § 8 Abs. 1 Wahlprüfungsgesetz für die Verhandlungen des Wahlprüfungsausschusses.
2. Verbindliche Entscheidungen treffende Ausschüsse
19 Allerdings werden in der rechtswissenschaftlichen Literatur verschiedene Ansichten für eine stufenweise Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Art. 42 Abs. 1 GG auch auf Ausschüsse vertreten. Konsequenterweise müsste es sich dabei in jedem Falle um eine analoge Anwendung
20 Die herrschende Meinung geht zumindest so weit, dass der Öffentlichkeitsgrundsatz aus Art. 42 Abs. 1 GG auch auf Ausschüsse anwendbar sein müsse, die anstelle des Plenums endgültige Entscheidungen treffen.
3. Analoge Anwendung auf alle Ausschüsse?
21 Es wird außerdem diskutiert, ob darüber hinaus der Öffentlichkeitsgrundsatz auch für alle anderen Ausschüsse gelten sollte.
22 Es besteht ein gewichtiges Interesse des Volkes daran, welche Abgeordneten in den Ausschüssen welche Positionen vertreten und mit welchen Argumenten welche Kompromisse eingegangen werden. Deswegen wäre es konsequent, die normativen Vorgaben für das parlamentarische Geschehen auf alle Bereiche zu erstrecken, in denen wesentliche Arbeit geleistet wird.
23 Jedoch ist es allgemein anerkannt, dass im Plenum nicht nur die Beschlussfassung, sondern auch die Beratungen vom Öffentlichkeitsgrundsatz erfasst sind (siehe unten Rn. 28). Das Interesse des Volkes an den Ausschüssen steht dem Interesse an den Reden im Plenum gleich. Insofern geht auch der Vergleich mit Fraktionssitzungen fehl. Die demokratische Kontrolle muss dann erfolgen, wenn Abgeordnete miteinander debattieren, verhandeln, Kompromisse ausloten und schließlich abstimmen und so verbindlich entscheiden. Die Fraktionssitzungen unterscheiden sich davon aber, denn sie dienen überhaupt erst der Meinungsbildung der Abgeordneten und stimmen eine Position für die parlamentarische Debatte ab.
24 Während es also guten Grund für die Öffentlichkeit auch aller Ausschusssitzungen gibt, besteht umgekehrt keine unumgängliche Notwendigkeit, den Ausschüssen eine grundsätzliche Nichtöffentlichkeit zuzugestehen. Insoweit wird teilweise darauf verwiesen, die Nichtöffentlichkeit sei erforderlich für das Funktionieren und die Aufgabenerfüllung der Ausschüsse, da nur in einem nichtöffentlichen Rahmen produktiv Kompromisse geschaffen werden könnten.
25 Bei theoretischer Betrachtung liegt es nahe, dass die Vertraulichkeit der Ausschusssitzungen die Kompromissfindung erleichtern könnte,
26 Es lässt sich jedoch gegen die Befürchtung von Fensterreden einwenden, dass die gesellschaftliche Aufmerksamkeit und damit die Neigung zu solchen Reden bei technischen Themen in den Ausschüssen wohl ohnehin gering sein dürfte.
27 Jedenfalls sollte das Grundgesetz so geändert werden, dass auch die Ausschüsse vom Öffentlichkeitsgrundsatz ausdrücklich erfasst werden.
III. „verhandelt“
28 Das „Verhandeln“ bezeichnet sämtliche Debatten im Bundestag, geht aber noch darüber hinaus. Legt man den Sinn und Zweck der Öffentlichkeit zugrunde, nämlich eine effektive Kontrolle des Bundestages durch die Bürger:innen zu ermöglichen, ist es folgerichtig, dass der Begriff der Verhandlung alle Prozesse erfasst, die zu einer Entscheidung des Bundestages führen, also alle Beratungen,
29 Die Anordnung „der Bundestag verhandelt“ könnte den Eindruck erwecken, dass die Abgeordneten verhandeln müssen. Eine solche Deutung wäre jedoch mit dem freien Mandat gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht vereinbar.
30 Als besondere Fallgruppe des Verhandelns werden Modalitäten der Öffentlichkeit bei Abstimmungen und Wahlen diskutiert. Es besteht Einigkeit darüber, dass das Verfahren der Abstimmungen und Wahlen im Plenum in jedem Fall öffentlich sein muss. Es muss also öffentlich die Abstimmung bzw. Wahl durchgeführt werden.
31 Die Stimmabgabe könnte davon unabhängig „geheim“ erfolgen, womit eine Stimmabgabe „mit verdeckten Stimmzetteln“ gemeint ist.
1. Abstimmungen
32 Mit „Abstimmungen“ sind Sachentscheidungen gemeint, also etwa über das Verfahren oder Gesetzesentwürfe.
33 Für die wirksame Kontrolle des Parlaments durch das Volk ist nicht nur das Verfahren der Abstimmungen von Bedeutung, sondern gerade auch die Zuordnung einzelner Stimmen zu den Abgeordneten, um zu prüfen, ob sich die Abgeordneten an ihre Wahlversprechen halten.
2. Wahlen
34 „Wahlen“ sind Personalentscheidungen, also die Wahl von Amtsträgern, wie des Bundeskanzlers oder des Bundestagspräsidenten. Im Unterschied zu den Abstimmungen sind in der Geschäftsordnung des Bundestages geheime Wahlen vorgesehen, wie etwa für die Wahl des Bundeskanzlers gem. § 4 Abs. 1 S. 1 GOBT und des Bundestagspräsidenten gem. § 2 Abs. 1 S. 1 GOBT.
35 Die Begründungen für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit geheimer Wahlen im Bundestag gehen auseinander. Teilweise wird auf den beschränkten Umfang der Wahlen, sowie die bisherige Rechtsentwicklung und Tradition im parlamentarischen Verfahren verwiesen.
36 Auch die Freiheit der Wahl erfordere die Geheimhaltung, indem die Wahl ohne äußeren Einfluss erfolgen kann.
IV. „öffentlich“
37 Die herzustellende Öffentlichkeit ist weitreichend und geht damit weiter als etwa die Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen. Im Vordergrund steht die sogenannte Sitzungsöffentlichkeit, wofür grundsätzlich jede:r Bürger:in freien, gleichen und kostenlosen Zutritt haben muss zur Verhandlung des Bundestages.
38 An das verfassungsrechtliche Ideal der Parlamentsöffentlichkeit reicht diese faktische Öffentlichkeit nicht heran. Gleichwohl ist die quantitative Begrenzung der Zuschauermengen unausweichlich und daher zulässig.
39 Es ist jedoch verfassungsrechtlich geboten, einen Ausgleich für die faktische Begrenzung des physischen Zugangs zu Plenardebatten zu finden. Dazu dient die sogenannte Berichterstattungsöffentlichkeit,
40 Trotz gebotener Sitzungsöffentlichkeit müssen nicht zwingend alle Reden mündlich gehalten werden. Es ist nach herrschender Meinung ausnahmsweise zulässig, dass Reden zu Protokoll gegeben werden (vgl. § 78 Abs. 6 GOBT).
41 Ein weiteres Problem der Öffentlichkeit ist im Zuge der Coronapandemie entstanden, als nämlich Videokonferenzen zum Gesundheitsschutz erforderlich wurden. Solche Videokonferenzen sind vom Selbstorganisationsrecht des Bundestages gedeckt
V. Ausnahmsweiser Ausschluss der Öffentlichkeit (Abs. 1 S. 2)
42 Als Ausnahme zur Regel des Abs. 1 S. 1 kann nach Abs. 1 S. 2 auf Antrag die Öffentlichkeit durch Beschluss ausgeschlossen werden. „Auf Antrag“ meint juristisch eine zeitliche und kausale Abfolge, es muss nämlich zuerst ein Antrag gestellt werden, über den dann entschieden wird. Die Entscheidung über den Antrag wird durch das Plenum im Wege einer Mehrheitsentscheidung getroffen. Diese Entscheidungsbefugnis des Bundestages über den Öffentlichkeitsausschluss ist Folge der Parlamentsautonomie (zu dieser Art. 40 GG Rn. 94 ff.) und entspricht der Rolle des Bundestags als Herr des eigenen Verfahrens.
43 Antragsberechtigt sind ein Zehntel der Mitglieder des Bundestages sowie die Bundesregierung. Für die Berechnung des Zehntels der Mitglieder des Bundestages gilt Art. 121 GG, wonach die gesetzliche Anzahl der Mitglieder des Bundestages zugrunde zu legen ist, die von der tatsächlichen Mitgliederzahl abweichen kann (dazu siehe Art. 121 GG Rn. ###). Die Bundesregierung fasst nach § 24 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) ihren Beschluss mit mehr als der Hälfte der Stimmen. Für die Beschlussfähigkeit der Bundesregierung müssen nach § 24 Abs. 1 GOBReg mindestens die Hälfte der Bundesminister:innen sowie der:die Bundeskanzler:in anwesend sein.
44 Der Beschluss des Bundestages über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird gem. Art. 42 Abs. 1 S. 3 GG in nichtöffentlicher Sitzung gefasst, da ansonsten der Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsausschlusses gefährdet wären. Aus demselben Grund müssen auch die Anträge auf Öffentlichkeitsausschluss nicht ausführlich begründet werden.
45 Es gibt keine materiellen Voraussetzungen für den Ausschluss der Öffentlichkeit,
46 Ein Ausschluss der Öffentlichkeit beträfe grundsätzlich die Öffentlichkeit insgesamt und in jeder Hinsicht, sodass auch die Erklärungs- und Berichtsöffentlichkeit
VI. Folgen einer Verletzung der Öffentlichkeit
47 Welche Folgen die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes, auch durch einen fehlerhaften Beschluss über den Ausschluss der Öffentlichkeit, hätte, ist bisher – auch mangels Praxisfälle – ungeklärt und umstritten. Teilweise wird darauf abgestellt, dass es sich bei der Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips lediglich um einen Verfahrensfehler handele, der nach den allgemeinen Regeln des parlamentarischen Geschäftsordnungsrechts nicht auf die Wirksamkeit des Beschlusses durchschlage und damit nicht zur Nichtigkeit der gefassten Beschlüsse führe.
C. Mehrheit der abgegebenen Stimmen für Beschlüsse des Bundestages (Abs. 2)
48 Für Beschlüsse des Bundestages nach Abs. 2 ist, vorbehaltlich anderer Regelungen im Grundgesetz, die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich. Dadurch wird das erforderliche Quorum für diejenigen Beschlüsse definiert, für welche das Grundgesetz keine anderen Anforderungen festlegt.
49 „Beschlüsse“ sind jedenfalls alle abschließenden Entscheidungen, die der Bundestag im Ganzen als Organ in Ausübung seiner verfassungsrechtlichen Befugnisse trifft.
50 Das in Abs. 2 geregelte Mehrheitsprinzip ist ein Kernelement des Demokratieprinzips nach Art. 20 GG
I. Strukturelle Entscheidung für das Mehrheitsprinzip
51 Es mag auf den ersten Blick offensichtlich erscheinen, dass diejenige Option eine Abstimmung gewinnt, für die die meisten Personen gestimmt haben. Dies ist jedoch weder zwingend noch eine technische Detailregelung. Viel mehr trifft Abs. 2 S. 1 eine Grundsatzentscheidung für die Ausgestaltung unserer Demokratie: Nämlich für das Mehrheitsprinzip, das anstelle etwa eines Konsensprinzips steht. So wäre es denkbar, dass im politischen Diskurs stets eine konsensuale Lösung gefunden werden muss, mit der alle Beteiligten zufrieden sind. Dies wäre das demokratisch-legitimatorische Ideal
II. Mehrheitsbegriffe
52 Die Konkretisierung dieses Mehrheitsprinzips kann nun ebenfalls unterschiedlich erfolgen, da verschieden große Mehrheiten denkbar sind. Zur Definition einer Mehrheit sind zwei Metriken erforderlich:
Erstens die Bezugsgröße, also die Gesamtmenge der möglichen Stimmen, von denen ein bestimmter prozentualer Anteil erreicht werden muss. Als mögliche Bezugsgrößen kommen in Frage:
Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 42 Rn. 93 (94. EL Januar 2021); Müller-Terpitz, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 42 Rn. 73 (226. EL August 2024). - Die Mitglieder- oder Abgeordnetenmehrheit, also die Anzahl aller Personen, die stimmberechtigt gewesen wären.
- Die Anwesenheitsmehrheit, also die Anzahl aller bei der Abstimmung anwesenden Personen.
- Die Abstimmungsmehrheit, also die Anzahl gültig abgegebener Stimmen. Ungültige Stimmen und Enthaltungen werden dabei nicht berücksichtigt.
Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 42 Rn. 94 (94. EL Januar 2021); Brocker, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 42 Rn. 19 (62. Edition, Stand: 15.6.2025).
Zweitens die Stimmenquote, also der zu überschreitende prozentuale Anteil der Bezugsgröße. Dieser kann beliebig bestimmt werden jenseits der 50 %.
Es haben sich auf dieser Grundlage verschiedene Mehrheitsbegriffe herausgebildet:
53 Für eine einfache Mehrheit hat ein Ergebnis mehr Stimmen auf sich vereint als alle anderen Optionen gemeinsam.
54 Bei mehr als einer Wahloption könnte es vorkommen, dass die einfache Mehrheit zu keinem Abstimmungsergebnis führt, also alle Optionen abgelehnt sind. Das macht die einfache Mehrheit als Quorum wenig praxistauglich, sobald nicht nur über „Zustimmung“ oder „Ablehnung“ zu entscheiden ist.
55 Die relative Mehrheit erreicht ein Ergebnis, das mehr Stimmen auf sich vereint als alle anderen Optionen der Abstimmung jeweils für sich genommen.
56 Gibt es nur zwei Abstimmungsoptionen, sind die relative und die einfache Mehrheit identisch.
57 Die absolute Mehrheit ähnelt der einfachen Mehrheit, indem eine Stimmenquote von mehr als 50 % erreicht werden muss. Jedoch ist die Bezugsgröße nicht die Menge der abgegebenen Stimmen, sondern die Mitglieder- oder Abgeordnetenmehrheit. Es muss also mehr als die Hälfte der Anzahl aller Mitglieder des Bundestages erreicht werden.
58 Die qualifizierte Mehrheit ist ein Überbegriff für verschiedene Mehrheiten, die jeweils für den konkreten Fall individuell definiert ist. Der wichtigste Anwendungsfall ist die mehrfach im Grundgesetz vorgesehene 2/3-Mehrheit, bei der 2/3 der Mitglieder- oder Abgeordnetenmehrheit erreicht werden müssen, wie in etwa in Art. 79 Abs. 2 GG (siehe Art. 79 Rn. ###).
III. Konkrete Mehrheit (Abs. 2 S. 1 Hs. 1)
59 Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG knüpft an die „Mehrheit der abgegebenen Stimmen“ an. Bezugsgröße ist also die Abstimmungsmehrheit,
60 Die „Mehrheit“ ist bei zwei Auswahlmöglichkeiten (bspw. „Zustimmung“, „Ablehnung“) mit mehr als der Hälfte der abgegebenen Stimmen erreicht. Solche Abstimmungen sind der parlamentarische Regelfall, da in der Regel über die Annahme und Ablehnung von Anträgen entschieden wird. Bei mehr als zwei Optionen ist diejenige Auswahlmöglichkeit gewählt, die mehr Stimmen auf sich vereint als die anderen Optionen jeweils für sich genommen. Es handelt sich daher bei Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG um eine relative Mehrheit. In der Literatur wird die Mehrheit häufig als einfache Mehrheit bezeichnet,
61 Die Entscheidung des Verfassungsgebers für die relative Mehrheit als Grundregel nach Abs. 2 S. 1 entspricht praktischen Erfordernissen. Die einfache Mehrheit würde bei mehr als einer Wahloption, wenngleich eine solche Abstimmung selten ist, möglicherweise zu keinem Abstimmungsergebnis führen, wenn keine der Wahlvorschläge mehr Stimmen als alle anderen Vorschläge gemeinsam auf sich vereint. Eine besonders strenge Mehrheit, etwa eine 2/3-Mehrheit, als Regelfall würde der Funktionsfähigkeit des Parlaments schaden, da die Entscheidungsfindung deutlich erschwert wird und besonders viele Kompromisse eingegangen werden müssten oder die Tätigkeit des Bundestages bei fundamental nicht vereinbaren Differenzen gelähmt wäre.
IV. Abweichungen durch das Grundgesetz (Abs. 2 S. 1 Hs. 2)
62 Die anderen, strengeren Mehrheiten kommen im Grundgesetz ebenfalls zur Anwendung, nämlich dann, wenn ein höherer Legitimationsgrad für besonders wichtige Entscheidungen erwünscht ist.
Eine absolute Mehrheit sehen vor:
- Wahl des Bundeskanzlers, Art. 63 Abs. 2 S. 1 und Abs. 3 GG (siehe Art. 63 Rn. ###)
- Konstruktives Misstrauensvotum, Art. 67 Abs. 1 S. 1 GG (siehe Art. 67 Rn. ###)
- Entscheidung über Vertrauensfrage, Art. 68 Abs. 1 S. 1 GG (siehe Art. 68 Rn. ###)
- Errichtung bundeseigener Mittel- und Unterbehörden, Art. 87 Abs. 3 S. 2 GG (siehe Art. 87 Rn. ###)
- Aufhebung von Maßnahmen im Spannungsfall, Art. 80a Abs. 3 S. 2 GG (siehe Art. 80a Rn. ###)
- Zurückweisung eines Einspruchs des Bundesrates, Art. 77 Abs. 4 GG (siehe Art. 77 Rn. ###)
Eine Mehrheit von Zweidritteln der Mitglieder des Bundestages sehen vor:
- Verfassungsänderung, Art. 79 Abs. 2 GG (siehe Art. 79 Rn. ###)
- Anklage des Bundespräsidenten vor dem Bundesverfassungsgericht, Art. 61 Abs. 1 S. 3 GG (siehe Art. 61 Rn. ###)
Eine Mehrheit von Zweidritteln der abgegebenen Stimmen sehen vor:
- Ausschluss der Öffentlichkeit von Bundestagssitzung, Art. 42 Abs. 1 S. 2 GG (siehe Rn. ###)
- Feststellung des Spannungsfalls, Art. 80a Abs. 1 S. 2 GG (siehe Art. 80a Rn. ###)
Eine besondere doppelt qualifizierte Mehrheit, nämlich eine Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen und eine absolute Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, verlangen:
- Feststellung des Verteidigungsfalls, Art. 115a Abs. 1 S. 2 GG (siehe Art. 115a Rn. ###)
- Zurückweisung eines mit Zweidrittelmehrheit beschlossenen Einspruchs des Bundesrates, Art. 77 Abs. 4 S. 2 GG (Art. 77 Rn. ###)
V. Abweichungen durch die Geschäftsordnung (Abs. 2 S. 2)
63 Durch die Geschäftsordnung können gem. Art. 42 Abs. 2 S. 2 GG Abweichungen von der relativen Mehrheit nach Abs. 2 S. 1 Hs. 1 nur für vom Bundestag vorzunehmende Wahlen geregelt werden. Wahlen sind im Unterschied zu Abstimmungen keine Sach-, sondern Personalentscheidungen (siehe zu diesem Begriff auch oben Rn. 34).
64 Die Geschäftsordnung des Bundestages regelt daneben abweichende Mehrheitserfordernisse für diverse Entscheidungen, die keine Wahl sind, obwohl dies von Art. 42 Abs. 2 S. 2 GG nicht so vorgesehen ist. Dabei handelt es sich etwa um die Abweichung von der Geschäftsordnung im Einzelfall gem. § 126 GOBT oder den Eintritt in die zweite Beratung für einen Gesetzesentwurf, ohne dass der Entwurf zuvor in einen Ausschuss überwiesen wird, gem. § 80 Abs. 2 S. 1 GOBT. In beiden Fällen ist eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder erforderlich. Verfassungsrechtlich werden diese Sonderregelungen damit gerechtfertigt, dass Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG dem Bundestag einen gewissen Spielraum bei der Regelung des Geschäftsgangs lasse.
VI. Folgen der Missachtung der Mehrheitsregelung
65 Ein Beschluss, der unter Missachtung der jeweils einschlägigen Mehrheitsregelung gefasst wurde, ist nicht wirksam zustande gekommen. Es liegt daher nicht nur ein rechtswidriger, sondern überhaupt kein wirksamer Beschluss vor.
D. Freiheit der Parlamentsberichterstattung von jeder Verantwortung (Abs. 3)
66 Die Verantwortungsfreiheit für wahrheitsgetreue Berichterstattung über die öffentlichen Sitzungen des Bundestages dient einer besseren, ausführlicheren und möglichst unparteiischen Medienberichterstattung über die Tätigkeit des Bundestages und flankiert so den Öffentlichkeitsgrundsatz nach Abs. 1.
67 Die in Abs. 3 geregelte Verantwortungsfreiheit soll, vereinfacht gesagt, vornehmlich Journalist:innen ermöglichen, ohne Repressalien oder Schikanen über die Tätigkeit im Bundestag berichten zu können. Persönlich gilt dies aber nicht nur für Medien oder hauptberufliche Medienvertreter:innen, sondern für jedermann.
68 Durch die Verantwortungsfreiheit der Berichterstattung soll das Volk einen besseren Einblick gewinnen, so eine informierte Wahlentscheidung treffen und Kontrolle über die Abgeordneten ausüben können, wie es unabdingbar ist für eine funktionierende, repräsentative Demokratie. Legt man diese Funktion zugrunde, ist sowohl der Schutzbereich der Berichterstattung weit zu fassen als auch die Rechtsfolge, also die Verantwortungsfreiheit. Gleichwohl sind wahrheitswidrige Berichte vom Anwendungsbereich des Abs. 3 ausgenommen – berechtigterweise, schließlich ist ein Bericht, der Plenardebatten verfälscht, der demokratischen Kontrolle des Parlaments eher schädlich als nützlich.
69 Art. 42 Abs. 3 GG vermittelt eine grundrechtsähnliche Position
I. Berichte
70 Für die Definition des „Berichts“ i.S.v. Art. 42 Abs. 3 GG wird heute allgemein auf eine Formulierung des Reichsgerichts zurückgegriffen,
71 Die Ausführungen im Bundestag müssen nicht wörtlich und nicht vollständig wiedergegeben werden, sondern es darf eine Wiedergabe oder Zusammenfassung in eigenen Worten erfolgen.
II. Wahrheitstreue
72 Geschützt sind nur wahrheitsgetreue Berichte, da wahrheitswidrige Berichte der Demokratie schaden würden, anstatt dem Volk eine Kontrolle der gewählten Repräsentanten zu ermöglichen. Ein Bericht ist wahrheitsgetreu, wenn er das gesamte Geschehen oder einen in sich abgeschlossenen Teil richtig und vollständig wiedergibt.
73 Letztlich wurde der Wahrheitstreue in Art. 42 Abs. 3 GG ein objektiver und nicht subjektiver Wahrheitsbegriff zugrunde gelegt.
III. Über die öffentlichen Sitzungen
74 Es sind nur Berichte über die öffentlichen Sitzungen des Bundestages und der Ausschüsse von Abs. 3 erfasst. Hier wirkt sich praktisch aus, dass, wie oben unter Rn. 16 ff. ausgeführt, die Sitzungen des Plenums regelmäßig öffentlich, umgekehrt die Ausschusssitzungen regelmäßig nichtöffentlich sind.
75 Art. 42 Abs. 3 GG untersagt nicht, dass über die nichtöffentlichen Sitzungen berichtet wird.
IV. Frei von jeder Verantwortung
76 Auf Rechtsfolgenseite ordnet Art. 42 Abs. 3 GG an, dass die beschriebenen wahrheitsgetreuen Berichte über die öffentlichen Sitzungen frei von jeder Verantwortung sind. Diese wenig eingängige Formulierung meint, dass der:die Verfasser:in des Berichtes, genauer: jeder Person, die von dem Schutz nach Art. 42 Abs. 3 GG erfasst ist, keinerlei Sanktionen für den Inhalt des Berichtes drohen. Die betreffende Person darf also weder strafrechtlich, dienst- oder arbeitsrechtlich, zivilrechtlich, presserechtlich noch auf sonstige Art und Weise für ihren wahrheitsgetreuen Bericht staatlich sanktioniert werden.
77 Strafrechtlich wird die Sanktionsfreiheit abgebildet durch § 37 StGB, der ebenfalls die Verantwortungsfreiheit anordnet. Die rechtliche Einordnung dieser Sanktionsbefreiung ist umstritten.
E. Kontext
78 Art. 42 GG wird teilweise durch die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages nachvollzogen und konkretisiert.
79 Die Öffentlichkeit der Sitzungen wird unter Verweis auf die Ausschlussmöglichkeit nach Art. 42 Abs. 1 GG in § 19 GOBT geregelt. Nach § 69 GOBT entscheidet jeder Ausschuss, ob und inwieweit er in öffentlicher Sitzung berät. In § 69 GOBT werden außerdem diverse Konkretisierungen der Ausschussöffentlichkeit festgelegt, wie etwa zu vertraulichen Beratungsgegenständen oder Zutrittsrechten.
80 Das Mehrheitsprinzip, konkret das grundsätzliche Quorum der einfachen Mehrheit, wird in § 48 Abs. 2 GOBT abgebildet. Das Verfahren für Abstimmungen regeln die §§ 48 ff. GOBT. Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages regelt außerdem, wie von Art. 42 Abs. 2 S. 2 GG vorgesehen, abweichende Mehrheitserfordernisse für Wahlen, nämlich in den §§ 2 Abs. 2, 97 Abs. 2 GOBT.
81 In allen Landesverfassungen finden sich dem Art. 42 GG vergleichbare Regelungen. Unterschiede ergeben sich vor allem bei den erforderlichen Mehrheiten für Stellung des Antrags auf Ausschluss der Öffentlichkeit.
Land | Entsprechung zu Art. 42 Abs. 1 GG | Entsprechung zu Art. 42 Abs. 2 GG | Entsprechung zu Art. 42 Abs. 3 GG | Erwähnenswerte Besonderheiten |
Art. 33 Abs. 1 | Art. 33 Abs. 2 | Art. 33 Abs. 3 | ||
Art. 22 Abs. 1 | Art. 23 Abs. 1 | Art. 22 Abs. 2 | Kein geschäftsordnungsrechtlicher Ausnahmevorbehalt für Wahlen Keine Verantwortungsfreiheit für Wiedergabe von Ehrverletzungen | |
Art. 42 Abs. 3, 4 | Art. 43 Abs. 2 | Art. 52 | Ausdrückliche Regelung für Stimmengleichheit | |
Art. 64 Abs. 2 | Art. 65 | Art. 64 Abs. 3 | Öffentliche Begründung für Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit erforderlich | |
Art. 91 | Art. 90 | Art. 93 | Verantwortungsfreiheit nicht für Ausschusssitzungen | |
Art. 21 | Art. 19 | Art. 16 | Verantwortungsfreiheit nicht für Ausschusssitzungen Verantwortungsfreiheit auch für Berichte aus anderen Landesparlamenten | |
Art. 89 | Art. 88 | Art. 90 | Ausdrückliche Festlegung der Öffentlichkeit auf das Plenum Für Abstimmungen nur Berücksichtigung von Ja-Nein-Anträgen und ausdrückliche Regelung von Stimmgleichheit Verantwortungsfreiheit auch für Berichte aus anderen Landesparlamenten | |
Art. 31 Abs. 1 | Art. 32 Abs. 1 | Art. 31 Abs. 2 | Für Wahlen dürfen nur größere Mehrheiten in der Geschäftsordnung geregelt werden | |
Art. 22 Abs. 1 | Art. 21 Abs. 4 | Art. 22 Abs. 2 | ||
Art. 42 | Art. 44 Abs. 2 | Art. 43 | Kein Vorbehalt abweichender Regelungen über Mehrheiten für Wahlen | |
Art. 86 | Art. 88 Abs. 2 | Art. 87 | ||
Art. 72 | Art. 74 Abs. 2 | Art. 73 | Sonderregelungen für Ausschussöffentlichkeit ausdrücklich möglich | |
Art. 48 Abs. 1 | Art. 48 Abs. 3 | Art. 48 Abs. 4 | ||
Art. 50 Abs. 1, 2 | Art. 51 Abs. 1, 1a | Art. 50 Abs. 4 | Berichtsöffentlichkeit ausdrücklich geregelt Geschäftsordnungsvorbehalt für alle Abstimmungen, nicht nur für Wahlen | |
Art. 8 Abs. 1 | Art. 9 Abs. 1, 2 | Art. 8 Abs. 2 | ||
Art. 60 Abs. 1, 2 | Art. 61 Abs. 2 | Art. 60 Abs. 3 |
Anmerkung: Die genannten Artikel sind Artikel der jeweiligen Landesverfassung
82 Das Europäische Parlament tagt wie der Deutsche Bundestag öffentlich gem. Art. 15 Abs. 2 AEUV, ein Ausschluss der Öffentlichkeit durch das Europäische Parlament ist jedoch nicht möglich. Die Öffentlichkeit erstreckt sich, entsprechend der deutschen Praxis, nicht auf die Sitzungen der Ausschüsse des Europäischen Parlaments. Bemerkenswerterweise sehen Art. 15 Abs. 2 AEUV und Art. 16 Abs. 8 S. 1 EUV die Öffentlichkeit auch von Sitzungen des Rats vor, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät oder abstimmt. Bei dem Rat (auch „Ministerrat“ genannt) handelt es sich um eine zweite Kammer neben dem Parlament, die vergleichbar mit dem Bundesrat ist. In Deutschland ist jedoch die Öffentlichkeit der Sitzungen des Bundesrates verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben.
83 Für die Abstimmungen des Europäischen Parlaments gilt gem. Art. 231 AEUV ebenfalls das Mehrheitsprinzip. Die Verantwortungsfreiheit für Berichterstattung besteht indes auf europäischer Ebene nicht, es handelt sich dabei um ein deutsches Unikum.
F. Weiterführende Empfehlungen
Die Dissertation von Arndt Alexander Schmidt von 2021 widmet sich ausführlich der wesentlichen Streitfrage des Art. 42 GG, nämlich der Öffentlichkeit von Ausschusssitzungen mit einem rechtsvergleichenden Ansatz. Eine Leseprobe ist hier abrufbar: https://www.duncker-humblot.de/_files_media/leseproben/9783428582464.pdf
Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages hat 2022 ein Gutachten über den Sachstand zur Öffentlichkeit in Ausschüssen im Deutschen Bundestag und Landesparlamenten verfasst. Dieses ist online abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/894366/5d201f6e380ff1b8bf7a6173d6744caa/WD-3-019-22-pdf-data.pdf
Einen praxisorientierten Blick speziell auf die Öffentlichkeit von Untersuchungsausschüssen wirft Fabio de Masi in seinem Beitrag „Mehr Transparenz in Untersuchungsausschüssen wagen! Ein Plädoyer aus der Praxis“, Zeitschrift für Parlamentsfragen 53 (2022), S. 915–922
Phoenix erklärt in einem Video anschaulich, was der sogenannte Hammelsprung im Deutschen Bundestag ist. Online abrufbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=FfUs6i0JFN8
Das Mehrheitsprinzip erläutert anschaulich mit übersichtlichen Beispielen auch Patrick Vrielmann im Kapitel § 5.3 Mehrheitsprinzip des Open-Access-Lehrbuchs Chiofalo/Linke/Kohal (Hrsg.), Staatsorganisationsrecht, abrufbar unter: https://www.degruyterbrill.com/document/doi/10.1515/9783110786965-025/pdf
G. Literaturverzeichnis
Brocker, Lars, Plenaröffentlichkeit und nichtöffentliche Ausschussberatung: Das arbeitsteilige Konzept des Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG, ZParl 47 (2016), S. 50 ff.
Dreier, Horst (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band II: Art. 20–82, 3. Aufl. 2015
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, 62. Edition Stand: 15.6.2025
Dürig, Günter (Begr.) /Herzog, Roman/Scholz, Rupert (Hrsg.), zudem herausgegeben von Herdegen, Matthias/Klein, Hans H., Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Band IV: Art. 29–67, Stand: 107. Ergänzungslieferung März 2025
Ismayr, Wolfgang, Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 2001
Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo, bearbeitet von Jarass, Hans D./Kment, Martin, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: Kommentar, 18. Aufl. 2024
Jungmann, Navid, Die gerichtliche (Un)antastbarkeit des Politischen, Verfassungsblog v. 14.6.2025, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/bds-resolution-verwaltungsrechtsweg/
Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand 230. Aktualisierung Juni 2025
Linck, Joachim, Die Parlamentsöffentlichkeit, ZParl 23 (1992), S. 673 ff.
de Masi, Fabio, Mehr Transparenz in Untersuchungsausschüssen wagen! Ein Plädoyer aus der Praxis, ZParl 53 (2022), S. 915 ff.
Schiller, Dietmar, Brennpunkt Plenum, Die Präsentation von Parlamenten im Fernsehen, britisches House of Commons und Deutscher Bundestag im Vergleich, 2002
Schmidt, Arndt Alexander, Ausschussöffentlichkeit im Deutschen Bundestag, 2021
Sieberer, Ulrich, Der Bundestag als Arena: Institutionelle Macht, Akteursanreize und selektive Nutzungsmuster, in: Anders/Riese (Hrsg.), Politische Akteure und Institutionen in Deutschland. Eine forschungsorientierte Einführung in das politische System, 2022, S. 135 ff.
Sodan, Helge (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, 5. Aufl. 2024
Wissenschaftliche Dienste des Bundestages, Parlamentarische Beschlüsse zur Erarbeitung eines Gesetzentwurfs durch die Regierung, WD 3 – 3000 – 060/20, 2020, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/696516/667d4809054b626fabac61875b8bd13b/WD-3-060-20-pdf-data.pdf
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