- A. Einführung
- B. Grundrechtsverwirkung
- C. Kontext
- D. Weiterführende Empfehlungen
- E. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo
I. Einordnung
1 „[K]eine unbedingte Freiheit für die Feinde der Freiheit“.
2 Art. 18 GG ist folglich eine besonders ambivalente Vorschrift des Grundgesetzes, das grundsätzlich eine plurale Demokratie garantiert, für die politische Freiheitsrechte konstitutiv sind. Auf den ersten Blick wirkt Art. 18 GG daher wie ein Fremdkörper im Grundrechtsabschnitt. Bei näherem Hinsehen wohnt der Verfassungsvorschrift aber auch ein individueller Schutzgehalt inne: Eine Grundrechtsverwirkung kann im freiheitlichen Verfassungsstaat stets nur ultima ratio sein, weshalb Art. 18 GG hohe Verfahrensanforderungen begründet (näher Rn. 21 ff.). Das gilt auch vor dem Hintergrund, dass die vollständige Entrechtlichung selbst oder fremd erklärter Verfassungsgegner in der grundgesetzlichen Ordnung ausgeschlossen ist. Eine Entrechtlichung ist Kennzeichen totalitärer Systeme, insbesondere des Nationalsozialismus. Art. 18 GG zielt hingegen auf die Entpolitisierung der betroffenen Grundrechtsträger (siehe Rn. 13).
3 Lange Zeit war die Norm in Vergessenheit geraten. Bislang war noch kein Antrag auf Grundrechtsverwirkung vor dem ausschließlich zuständigen BVerfG erfolgreich (näher Rn. 5). Gleichwohl hat Art. 18 GG in den letzten Jahren wieder mehr Aufmerksamkeit erlangt.
II. Historie
4 Mit Art. 18 GG knüpfte der verfassungsgebende Gesetzgeber an das Verbot des Rechtsmissbrauchs an, dessen Ursprünge sich bis in die Antike zurückführen lassen.
5 Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes stand die Verfassungsnorm nur selten im Zentrum der politischen und wissenschaftlichen Aufmerksamkeit. Bislang gab es lediglich vier beantragte Verwirkungen, die allesamt mangels hinreichender Begründung scheiterten
6 Im Schrifttum wurde in den vergangenen Jahrzehnten neben einer Streichung der Norm
III. Normstruktur
7 Art. 18 GG benennt in seinem ersten Satz die materiellen Voraussetzungen (Rn. 8 ff.) und in seinem zweiten Satz die formellen Voraussetzungen (Rn. 21 ff.) für eine Grundrechtsverwirkung.
B. Grundrechtsverwirkung
I. Adressatenkreis
8 Aus der Formulierung „Wer“ in Art. 18 S. 1 GG folgt, dass grundsätzlich jedermann, der Grundrechtsschutz aus den in der Norm genannten Artikeln erfährt, diese verwirken kann.
1. Personen ohne deutsche Staatsbürgerschaft
9 Bei den verwirkungsfähigen Grundrechten handelt es sich teilweise um Grundrechte, auf die sich nur Deutsche im Sinne des Art. 116 GG berufen können (sogenannte Bürgerrechte oder Deutschenrechte).
2. Juristische Personen
10 Auch juristische Personen können ihre Grundrechte verwirken. Voraussetzung ist jedoch zunächst, dass sie sich überhaupt nach Art. 19 Abs. 3 GG auf das jeweilige Grundrecht berufen können. In der Folge stellt sich die Frage nach dem Rangverhältnis von Art. 18 GG zu anderen Vorschriften der streitbaren Demokratie. Denn das Vereinigungsverbot (Art. 9 Abs. 2) und das Parteiverbot (Art. 21 Abs. 2 bis Abs. 4 GG) dienen explizit dem Schutz der FDGO gegen kollektive Gefahren. Während die Grundrechtsverwirkung und ein Vereinigungsverbot grundsätzlich parallel erfolgen können,
3. Mitglieder des Bundestages und der Bundespräsident
11 Spezifische Verwirkungsvorgaben gelten für Mitglieder des Bundestages (Art. 46 Abs. 3, Abs. 4 GG) und für den Bundespräsidenten (Art. 60 Abs. 4 GG). Ein Verwirkungsverfahren gegen diesen Personenkreis steht unter dem Erfordernis der Genehmigung durch den Bundestag. Dieser kann das Verfahren auch wieder aussetzen.
Den Landtagen fehlen hingegen zumeist entsprechende Rechte, wenn ein Verfahren gegen eines ihrer Mitglieder eröffnet werden soll oder bereits durchgeführt wird.
II. Verwirkungsfähige Grundrechte
12 Nicht alle Grundrechte der Art. 1 ff. GG lassen sich verwirken.
1. Abgeschlossenheit der Aufzählung
13 Vielmehr zählt Art. 18 S. 1 GG die verwirkungsfähigen Grundrechte grundsätzlich abschließend auf: die Meinungsäußerungsfreiheit, insbesondere die Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG), die Lehrfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG), die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG), das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG), das Eigentum (Art. 14 GG) und das Asylrecht (Art. 16a GG). Die genannten Grundrechte kennzeichnet (abgesehen von Art. 14 GG und Art. 16a GG), dass sie vornehmlich auf die öffentliche und nicht auf die private Sphäre gerichtet sind.
2. Ausnahmen von der Abgeschlossenheit
14 Von der abschließenden Aufzählung des Art. 18 S. 1 GG bestehen wenige Ausnahmen. Nicht ausdrücklich genannt, aber nach überzeugender Ansicht gleichwohl verwirkungsfähig, sind die übrigen Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG (das heißt die Rundfunk- und Filmfreiheit, nicht aber die Informationsfreiheit).
3. Ausstrahlungswirkung auf verwirkungsfeste Grundrechte
15 Abgesehen von diesen Ausnahmen entfaltet Art. 18 GG hingegen grundsätzlich keine Ausstrahlungswirkung für den Fall, dass eine Verhaltensweise nicht nur verwirkte, sondern auch verwirkungsfeste Grundrechte erfasst. Dies gilt jedoch nur, sofern das mitbetroffene Grundrecht gegenüber dem beabsichtigten Verfassungsschutz vorrangig ist.
III. Missbrauch zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung
16 Der Missbrauch eines Grundrechts beziehungsweise vielmehr der grundrechtlich geschützten Freiheitsausübung ist kein eigenes Tatbestandsmerkmal des Art. 18 S. 1 GG.
1. Begriff des Kampfes
17 Nicht schon die Verbreitung verfassungsfeindlicher Ideen überschreitet die Grenze der zulässigen politischen Auseinandersetzung, sondern erst eine aktiv kämpferische, aggressive Haltung gegenüber der FDGO.
2. Begriff der freiheitlich demokratischen Grundordnung (FDGO)
18 Die FDGO ist wohl einer der schillerndsten Begriffe des Grundgesetzes. Seine Relevanz erfährt der Begriff zudem nicht nur aus seiner Erwähnung in Art. 18 GG. Vielmehr hat ihn der verfassungsgebende (beziehungsweise -ändernde) Gesetzgeber in mehreren Vorschriften ausdrücklich verankert: Art. 11 Abs. 2, Art. 21 Abs. 2, Art. 87a Abs. 4 S. 1 und Art. 91 Abs. 1 GG.
19 Seit seiner Entscheidung zum (abgelehnten) NPD-Verbot im Jahr 2017 differenziert das BVerfG zwischen drei Kernelementen der FDGO und deren Ableitungen. Ausgangspunkt der FDGO ist (wie schon in seiner früheren Rechtsprechung angelegt) die Menschenwürde.
20 Ob sich ein Grundrechtsträger gegen die FDGO stellt, ist im konkreten Einzelfall zu ermitteln. Insofern kann die Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Organisation ein relevantes Indiz für eine aktiv kämpferische, aggressive Verfassungsgegnerschaft sein, für sich kann sie diese jedoch nicht begründen. Denn Art. 18 GG richtet sich im Unterschied zu Art. 9 GG und Art. 21 GG gegen Individuen und deren persönliche Gefährlichkeit für die FDGO. Es kommt damit auf das konkrete Verhalten des Grundrechtsträgers an.
IV. Ausspruch der Verwirkung
21 Auch wenn der Tatbestand des Art. 18 S. 1 GG erfüllt ist, erfolgt daraus kein Automatismus einer Grundrechtsverwirkung. Nur das BVerfG darf diese aussprechen und ihr Ausmaß bestimmen (Art. 18 S. 2 GG). Karlsruhe hat folglich eine Monopolstellung im System der Grundrechtsverwirkung inne.
1. Verfahren
22 Der einfache Gesetzgeber hat das Verwirkungsverfahren in den §§ 36 bis 41 BVerfGG näher geregelt. Erforderlich ist zunächst ein Antrag des Bundestages, der Bundesregierung oder einer Landesregierung (§ 36 BVerfGG). Von Amts wegen kann das BVerfG folglich kein Verfahren eröffnen. Auch sind die antragsberechtigten Institutionen bei Vorliegen der Tatbestandsmerkmale des Art. 18 S. 1 GG nicht zur Antragstellung verpflichtet, sondern üben Ermessen aus.
23 Das Verfahren selbst ist zweistufig aufgebaut.
2. Ausmaß der Grundrechtsverwirkung
24 Das BVerfG ist nicht darauf beschränkt, nur das konkrete Grundrecht für verwirkt zu erklären, dessen Freiheitsgewährung der Grundrechtsträger zum Kampf gegen die FDGO missbraucht hat. Vielmehr kann es darüber hinaus weitere verwirkungsfähige Grundrechte in seinen Ausspruch einbeziehen, wenn das bisherige Verhalten des Betroffenen darauf schließen lässt, dass er auch diese Rechte künftig missbrauchen wird.
25 Bezüglich einer möglichen Ausstrahlungswirkung auf verwirkungsfeste Grundrechte ist auf obige Ausführungen (Rn. 15) zu verweisen. Ergänzend ist festzustellen, dass § 39 Abs. 2 BVerfGG zwar keine Grundlage in Art. 18 GG findet. Diese Regelung erlaubt es dem BVerfG, dem Antragsgegner für die Dauer der Grundrechtsverwirkung das Wahlrecht, die Wählbarkeit und die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter abzuerkennen und bei juristischen Personen ihre Auflösung anzuordnen. Daraus folgt aber nicht die Verfassungswidrigkeit dieser einfachgesetzlichen Grundlage.
3. Folgen der Grundrechtsverwirkung
26 Aus der Grundrechtsverwirkung folgt kein Verlust der Grundrechtsträgerschaft, sondern allein der Verlust des Rechts, sich auf das jeweilige Grundrecht, das heißt seinen sachlichen Schutzbereich, gegenüber staatlichen Stellen berufen zu können.
27 Auch nach einer Grundrechtsverwirkung bleiben Exekutive und Judikative an Recht und Gesetz gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Insbesondere gilt für sie weiterhin der Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen daher nicht ohne Ermächtigungsgrundlage tätig werden.
4. Aufhebung der Grundrechtsverwirkung
28 Das BVerfG kann eine Grundrechtsverwirkung auch wieder auf Antrag des früheren Antragstellers oder Antragsgegners ganz oder teilweise aufheben oder die Dauer der Verwirkung abkürzen. Voraussetzung ist, dass die Verwirkung zeitlich nicht befristet oder für einen längeren Zeitraum als ein Jahr ausgesprochen ist und seit dem Ausspruch der Verwirkung zwei Jahre verflossen sind (§ 40 S. 1 BVerfGG). Ein derartiger Antrag kann wiederholt werden, wenn seit der letzten Entscheidung des BVerfG ein Jahr verstrichen ist (§ 40 S. 2 BVerfGG).
C. Kontext
29 Für die Folgen einer Grundrechtsverwirkung kommt es maßgeblich darauf an, wie sich Art. 18 GG zu den anderen Grundrechtsräumen auf föderaler, europäischer und internationaler Ebene verhält.
I. Landesverfassungsrecht
30 Das Landesverfassungsrecht kennt überwiegend kein Äquivalent zu Art. 18 GG (siehe aber Art. 17 Verfassung des Landes Hessen und Art. 10 Verfassung des Saarlandes).
II. Unions- und Völkerrecht
31 Art. 18 GG strahlt auch nicht auf die Grundrechte der Grundrechtecharta der EU (GRCh) oder der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) aus. Damit bleibt ein etwaiger europäischer beziehungsweise internationaler Grundrechtsschutz zum Beispiel der Meinungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 1 EMRK beziehungsweise Art. 11 Abs. 1 GRCh bestehen. Es müssen eigenständig die Voraussetzungen der Missbrauchstatbestände des Art. 17 EMRK und des Art. 54 GRCh vorliegen. Danach dürfen beide Ordnungen nicht derart ausgelegt werden, dass sie das Recht begründen, eine Tätigkeit auszuüben oder eine Handlung vorzunehmen, die darauf abzielt, die in ihnen festgelegten Rechte und Freiheiten abzuschaffen oder sie stärker einzuschränken, als es in ihnen vorgesehen ist. Adressaten dieser Vorschrift sind in erster Linie die Konventions- beziehungsweise Mitgliedstaaten.
32 Gegebenenfalls ist eine Grundrechtsverwirkung jedoch am Maßstab der EMRK zu bewerten.
D. Weiterführende Empfehlungen
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