- A. Einführung
- B. Die Binnenorganisation der Bundesregierung
- C. Verhältnis der Regelungen zueinander
- D. Praktische Relevanz
- E. Kontext
- F. Weiterführende Empfehlungen
- G. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Artikel 65 Grundgesetz
I. Einordnung
1 Die Bundesregierung, im Bund das „oberste Organ der vollziehenden Gewalt“
2 In diesen Grenzen hebt Art. 65 S. 4 GG den Bedarf für eine nähere Ausgestaltung durch eine Geschäftsordnung der Bundesregierung heraus. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass eine gelungene Aufgabenorganisation in einem politischen Leitungsorgan in besonderer Weise von der spezifischen politischen Situation (etwa Einparteienregierung oder Mehrparteienkoalition, Größe und Zusammensetzung der Opposition, Zahl und Zuschnitt der Ministerien) und der politischen Gesamtlage (etwa Konfrontation mit bestimmten Krisenphänomenen) abhängt. Die Verfassung steht insoweit in der festen Erwartung, dass sich die Bundesregierung im Sinne einer gelingenden Regierungsarbeit selbst organisiert.
II. Historie
1. Vorentwürfe von Hugo Preuß
3 Art. 65 GG findet seinen historischen Ausgangspunkt in Überlegungen des Staatsrechtslehrers Hugo Preuß am Ende des 19. Jahrhunderts
4 Unmittelbar nach dem Rücktritt Otto von Bismarcks sah sich Preuß ermutigt und veranlasst,
2. Weimarer Reichsverfassung
5 Nachdem Preuß 1918 zum Staatssekretär im Reichsamt des Innern berufen worden war, griff er in seinem ersten Entwurf einer Verfassung für die Weimarer Republik
6 In den Beratungen im Verfassungsausschuss der Nationalversammlung fand die Preuß’sche Konzeption zur Binnenorganisation der Reichsregierung Zustimmung. Eine Richtlinienkompetenz des Reichskanzlers und die Ressortverantwortung der Reichsminister wurden, sprachlich leicht verändert, später in Art. 56 WRV aufgenommen. Der regierungserfahrene Clemens von Delbrück (DNVP) kritisierte allerdings die allzu rudimentäre Regelung, insbesondere das verfassungsrechtliche Schweigen zu kollegialen Elementen. Auf seinem Antrag im Verfassungsausschuss beruht die Aufnahme einer ausdrücklichen Regelung über die Beschlussfassung durch die Reichsregierung in Art. 58 WRV, insbesondere soweit Meinungsverschiedenheiten unter Reichsministern bestehen.
3. Übernahme in den Beratungen zum Grundgesetz
7 Nach dem zweiten Weltkrieg fanden die Weimarer Bestimmungen zur Regierungsorganisation nahezu identische Aufnahme in mehreren Landesverfassungen, etwa in Art. 47 der bayerischen Verfassung vom 8.12.1946. Durch den „Bayerischen Entwurf eines Grundgesetzes für den Verfassungskonvent“ wurden die Weimarer Bestimmungen sodann in die Beratungen zum Grundgesetz eingeführt.
III. Normstruktur
8 Art. 65 GG ist eine Aneinanderreihung von insgesamt fünf eigenständigen, aber inhaltlich zusammenhängenden Regelungen: Satz 1 normiert die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, Satz 2 die Ressortverantwortung jedes Bundesministers. Satz 3 legt das Kollegialprinzip als Entscheidungsmodus bei Meinungsverschiedenheiten fest. Satz 4 verankert schließlich die Geschäftsleitungsbefugnis des Bundeskanzlers und die Geschäftsordnungsautonomie der Bundesregierung im Verfassungsrecht.
B. Die Binnenorganisation der Bundesregierung
I. Bundeskanzler: Richtlinienkompetenz und Verantwortung
1. Richtlinienkompetenz
a) Begriff und Inhalt der Richtlinie
9 Gemäß Art. 65 S. 1 GG bestimmt der Bundeskanzler – ohne die Notwendigkeit einer Rücksprache oder Billigung
b) Formale Anforderungen
10 In formaler Hinsicht ergeben sich aus Art. 65 S. 1 GG und dem Begriff der Richtlinie keine spezifischen Anforderungen. Richtlinien können somit durch mündliche Aussprache ebenso wie durch schriftliche Niederlegung formuliert werden.
c) Anwendungsbereich
11 Für die Bundesregierung im Allgemeinen und den Bundeskanzler im Besonderen beschränkt sich das Grundgesetz auf organschaftliche Regelungen, macht aber zu ihrem Handlungsbereich und ihren Aufgaben keine Vorgaben.
d) Adressaten
12 Adressaten der Richtlinien sind allein die Bundesminister als Ressortchefs,
13 Aus der Verortung der Richtlinienkompetenz im Kontext der organisationsbezogenen Vorschriften zur Bundesregierung ergibt sich, dass sich die Bindungswirkung der Richtlinien auf die Bundesregierung beschränkt.
2. Verantwortung
14 Art. 65 S. 1 GG bringt einerseits die „besondere politische Führungsrolle des Bundeskanzlers in der Bundesregierung“
3. Ausdruck eines Kanzlerprinzips
15 Seine Richtlinienkompetenz positioniert den Bundeskanzler als Mittelpunkt der Bundesregierung und unterstreicht einen „Führungsanspruch“
II. Bundesminister: Ressortverantwortung
1. Leitungsbefugnis
16 Art. 65 S. 2 GG verankert ein Ressortprinzip: In der grundgesetzlichen Ordnung ist jede Sach- und Verwaltungsaufgabe einem Ressort zuzuordnen, das einem Bundesminister unterstellt ist. Die (politische) Regierungs- wird so mit der Verwaltungstätigkeit personell verknüpft, Verwalten wird der Normalmodus der Umsetzung politischer Entscheidungen.
17 Durch die Zusicherung der selbständigen Leitung des Geschäftsbereichs in Art. 65 S. 2 GG kann ein Bundesminister sein Ressort, dessen Aufgabenabgrenzung der Entscheidungsgewalt des Bundeskanzlers unterliegt,
18 Die Eigenverantwortlichkeit findet ihre Grenzen in spezielleren Vorschriften des Grundgesetzes. So weist etwa Art. 76 Abs. 1 GG das Recht zur Gesetzesinitiative, Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG das Recht zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die Landesverwaltungen der „Bundesregierung“ zu. Dies wird als Bezug auf die Bundesregierung als Kollegialorgan eingeordnet, es bedarf somit eines Kabinettsbeschlusses.
2. Verantwortung
19 Die Handlungsautonomie ist Bedingung, dass der Bundesminister die durch Art. 65 S. 2 GG deklaratorisch
20 Näherer Betrachtung bedarf der Adressat dieser Verantwortlichkeit: Im Unterschied zur Weimarer Reichsverfassung (Art. 56 S. 2 WRV) entfiel unter dem Grundgesetz der Zusatz, dass der Bundesminister gegenüber dem Parlament verantwortlich ist. Auch ein Misstrauensvotum gegen einen einzelnen Minister (Art. 54 WRV)
3. Inkurs: Politische Äußerungen von Bundesministern
21 Seit Langem beschäftigt die Rechtswissenschaft die Frage, zu welchen Themen und in welchen Grenzen sich Bundesminister öffentlich politisch äußern dürfen.
22 Inhaltlich sind die Äußerungsbefugnisse von Bundesministern damit enger als jene des Bundeskanzlers, der sich angesichts der politischen Allzuständigkeit der Bundesregierung letztlich zu allen Aufgaben der Staatsleitung äußern darf.
III. Bundesregierung: Kollegialität
1. Anwendungsbereich
23 Art. 65 S. 3 GG regelt die Zuständigkeit der Bundesregierung als Kollegialorgan, das sich gemäß Art. 62 GG in der Bundesrepublik stets aus dem Bundeskanzler und allen Bundesministern zusammensetzt (dazu Art. 62 Rn. ###). Nach der Regelung des Art. 65 S. 3 GG ist dieses „Kabinett“ bei Meinungsverschiedenheiten unter Bundesministern zur Entscheidung berufen. Der Anwendungsbereich wird systematisch durch Art. 65 S. 1 und S. 2 GG begrenzt: Eine relevante und aufzulösende Meinungsverschiedenheit kann zum einen nur auftreten, soweit der Bundeskanzler nicht bereits eine entsprechende Richtlinie vorgegeben hat. Zum anderen kommt sie, obwohl dies anders als in Art. 57 WRV nicht mehr explizit normiert ist, angesichts der Verankerung des Ressortprinzips in Art. 65 S. 2 GG nur in Betracht, soweit der Gegenstand von ressortübergreifender Bedeutung ist.
24 Verfassungssystematisch beschränkt sich der Gehalt des Art. 65 S. 3 GG darauf, ein Verfahren zur verbindlichen Auflösung sachlicher Meinungsverschiedenheiten vorzusehen. Mit dieser „Schlichtungsaufgabe“
25 Soweit anderweitig Zuständigkeiten der „Bundesregierung“ zugeordnet werden, etwa die Genehmigung von Kriegswaffen (Art. 26 Abs. 2 GG) oder das Verordnungsrecht (Art. 80 Abs. 1 GG), liegt darin keine unmittelbare Bezugnahme auf Art. 65 S. 3 GG.
2. Abstimmungsmodalitäten
26 Überlegungen, ein Mehrheitserfordernis bei der Abstimmung in das Grundgesetz aufzunehmen,
27 Auch zu den Modalitäten der Abstimmung trifft die rudimentäre Regelung des Grundgesetzes keine Aussage. Neben einer Zustimmung und einer Ablehnung ist daher auch eine Enthaltung möglich (anders etwa Art. 54 S. 4 BayVerf, Art. 39 Abs. 2 S. 2 NdsVerf). Anders als in manchen Ländern (Art. 54 S. 3 BayVerf) wurde – obwohl auch dies im Parlamentarischen Rat erwogen wurde
3. Übertragung von Zuständigkeiten
28 Für eine effiziente Entscheidungsfindung ist das Kabinett regelmäßig zu groß, trifft sich zu selten und ist mit zu vielen und zu unterschiedlichen Fragen befasst.
4. Verantwortung
29 Auch wenn das Grundgesetz dem Kabinett durch Art. 65 S. 3 GG als Kollegialorgan Kompetenzen zuordnet, ist eine gegenläufige Verantwortlichkeit als Kollegialorgan für die gefällten Beschlüsse fraglich. Das Grundgesetz äußert sich dazu, in Abweichung zu Art. 65 S. 1 und 2 GG, nicht. Für eine Verantwortlichkeit lässt sich anbringen, dass Entscheidungsbefugnisse und Entscheidungsverantwortung zusammenfallen müssen.
IV. Geschäftsleitungs- und -ordnungsbefugnis
1. Geschäftsleitungsbefugnis
30 Die Bundesregierung wird in ihren Geschäften gemäß Art. 65 S. 4 GG durch den Bundeskanzler geleitet. Diese Leitungsbefugnis, die zugleich Verpflichtung des Bundeskanzlers ist,
2. Geschäftsordnungsbefugnis
a) Reichweite
31 Wie auch der Bundestag (Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG, dazu Art. 40 Rn. ###) und der Bundesrat (Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG, dazu Art. 52 Rn. ###) kann die Bundesregierung sich autonom eine Geschäftsordnung geben. Die in Art. 65 S. 4 GG verfassungsrechtlich verbürgte Geschäftsordnungsautonomie ist umfassend und betrifft nicht nur das in der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GO BReg) geregelte Verfahren bei Handlungen der Bundesregierung als Kollegialorgan. Weitergehend sind auch Fragen etwa des Verhältnisses zwischen Ressorts und Kollegium und der Abstimmung mit anderen Bundesorganen erfasst.
32 Als Innenrecht geht das Geschäftsordnungsrecht sowohl Parlamentsgesetzen und Verordnungen, erst recht verfassungsrechtlichen Vorschriften nach.
b) Geltungsdauer
33 In der Verfassungspraxis kennzeichnen sowohl die GO BReg als auch die GGO eine bemerkenswerte inhaltliche Kontinuität. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt die Geschäftsordnung der Bundesregierung nicht der Diskontinuität, sie gilt bis zu ihrer Ablösung auch für eine neue Bundesregierung fort.
c) Zuständigkeit
34 Gemäß Art. 65 S. 4 GG gibt die Bundesregierung als Kollegialorgan – mit Zustimmung der einfachen Mehrheit
d) Gegenzeichnung durch den Bundespräsidenten
35 Die Aufnahme der Geschäftsordnungsautonomie in das Grundgesetz erklärt sich genetisch aus einer Übernahme aus der Weimarer Reichsverfassung. Sie diente hier der Stabilisierung der Reichsregierung als Kollegialorgan und ihrer Abschirmung gegenüber dem Einfluss des Reichspräsidenten.
C. Verhältnis der Regelungen zueinander
I. Friktionen der Bestimmungen des Art. 65 GG
36 Mögen die Regelungen des Art. 65 GG in isolierter Betrachtung eindeutig sein, lassen sie sich bei einer Zusammenschau nicht friktionslos miteinander vereinbaren:
II. Keine Rangfolge der Prinzipien
37 Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Systematik des Art. 65 GG ergeben, dass die Organisation der Bundesregierung die Stellung des Bundeskanzlers in ihr Zentrum rückt. Dafür streitet zum einen, dass die Ressortverantwortung des Bundesministers nur innerhalb der Richtlinien des Bundeskanzlers besteht, sie ist nicht „kanzlerfest“
D. Praktische Relevanz
38 Die Relevanz der Regelungen des Art. 65 GG ist ambivalent. Auf der einen Seite ist zu erkennen, dass die Regelungen von Beginn an durch politische Praktiken und Gepflogenheiten überlagert sind: Die Richtlinienkompetenz wird nur äußerst selten in Anspruch genommen.
E. Kontext
I. Die Rechtslage in den Landesverfassungen
39 Auch in den Verfassungen der Länder wurden die Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung zur Regierungsorganisation weitgehend rezipiert. Dies gilt, mit Ausnahme von Bremen, für eine Richtlinienkompetenz
II. Die Rechtslage in anderen Nationalstaaten
1. Regierungsorganisation zwischen Kollegialität und Führungsanspruch
40 Die Schweiz steht paradigmatisch für eine Regierungsorganisation, die weitestgehend einem Kollegialprinzip verpflichtet ist und für einzelne Regierungsmitglieder nur in sehr geringem Umfang Sonderrechte kennt (Art. 174 ff. schweizerische Bundesverfassung). Dass die gesamte Regierung als Kollegialorgan zumindest ressortübergreifende oder besonders bedeutsame Entscheidungen trifft, gilt derweil für die meisten Staaten (etwa Art. 45 Abs. 3 niederländische Verfassung).
41 In nahezu allen Verfassungen wird zugleich schon aus der Notwendigkeit einer effizienten Arbeitsweise, ungeachtet einer Ressortverantwortlichkeit der Minister (vgl. Art. 95 Abs. 2 italienische Verfassung), einem Regierungsmitglied als Regierungschef eine herausgehobene Rolle zugewiesen (etwa § 66 finnische Verfassung, Art. 21 französische Verfassung, Art. 148 polnische Verfassung, Art. 77 Abs. 1 tschechische Verfassung). Eine explizite Richtlinienkompetenz, wie sie in Art. 65 S. 1 GG verankert ist, ist allerdings selten. Eine entsprechende Regelung fehlt in Frankreich und Belgien ebenso wie in den Niederlanden oder Österreich. Etwas anderes gilt allerdings für Italien
2. Geschäftsordnungsautonomie
42 Aus rechtsvergleichender Sicht eine Besonderheit ist die verfassungsrechtliche Verankerung einer Geschäftsordnungsgewalt der Gubernative.
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