- A. Einführung
- B. Schutz der Staatsangehörigkeit, Art. 16 Abs. 1 GG
- C. Schutz vor Auslieferung, Art. 16 Abs. 2 GG
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 16 GG enthält zwei Grundrechte. Absatz 1 schützt vor Entziehung und Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit, regelt also einen Teilausschnitt des Staatsangehörigkeitsrechts, nämlich mögliche Verlusttatbestände und deren Anwendung. Absatz 2 schützt Deutsche vor Auslieferung an das Ausland. Beide Grundrechte gewährleisten in manchen Fällen absoluten Schutz, in anderen stellen sich jedoch Abwägungsfragen zur Zulässigkeit bestimmter Verlusttatbestände oder Auslieferungen. Art. 16 GG ist in dieser Hinsicht eine wenig geglückte Verfassungsnorm: Vor allem die für ihre Anwendung wesentliche Abgrenzung von Entziehung und Verlust in Art. 16 Abs. 1 GG wirft Probleme auf,
2 Laut BVerfG sind beide Absätze „Ausdruck staatlich beanspruchter Verantwortlichkeit für die eigenen Staatsangehörigen“.
3 Die grundsätzliche Bedeutung der Norm wird auch daran deutlich, wie heftig Kontroversen um ihre Auslegung und mögliche Verstöße geführt werden. Friedrich Merz hat beispielsweise wiederholt gefordert, dass eingebürgerte Personen bei mehrfacher Straffälligkeit wieder ausgebürgert werden sollten.
4 Währenddessen machte das Auslieferungsverbot beispielsweise Schlagzeilen, als eine nicht-binäre Person an Ungarn ausgeliefert wurde – ohne auf die einstweilige Anordnung des BVerfG zu warten, welche die Auslieferung schon Stunden später untersagte.
5 Sowohl der Schutz vor Entziehung und Verlust der Staatsangehörigkeit als auch der Schutz vor Auslieferung sind, wie das BVerfG es formuliert, „als Freiheitsrechte gewährleistet“.
II. Historie
6 Die Entstehungsgeschichte von Art. 16 GG spaltet sich auf in Debatten zu den jeweiligen Absätzen mit den darin enthaltenen Grundrechten (dem Schutz der Staatsangehörigkeit einerseits und dem Auslieferungsschutz andererseits), die erst recht spät in einer Norm zusammengeführt wurden.
7 Der Auslieferungsschutz für Deutsche hingegen war bereits durch Art. 112 Abs. 3 WRV in Verfassungsrang erhoben worden. Obgleich der Auslieferungsschutz maßgeblich von Ideen staatlicher Souveränität geprägt ist, wurde ihm schon dort durch die Verortung im Grundrechtsabschnitt ein individualrechtlicher Anstrich verpasst. Für das Grundgesetz wurde eine in der Sache ähnliche Regelung übernommen.
8 Die Debatten zu den beiden Grundrechten betrafen teilweise Formulierungen und Themen, die im Zusammenhang mit der Teilung Deutschlands standen und heute primär von rechtsgeschichtlichem Interesse sind.
9 Für die Auflösung solcher Streitstände geben die verfassungsgeschichtlichen Debatten keine eindeutigen Maßstäbe vor: Das BVerfG bemerkt zu Recht, die Entstehungsgeschichte des Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG lasse „zwar eine allgemeine Zielrichtung des Entziehungsverbots, nicht aber dessen genaue Bedeutung erkennen“.
10 In seiner ursprünglichen Fassung enthielt Art. 16 GG nicht nur den Schutz der Staatsangehörigkeit und den Schutz vor Auslieferung, sondern zudem in Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG a.F. das Asylgrundrecht („Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“). Im Rahmen des sogenannten Asylkompromisses wurde letzteres 1993 in den neuen Art. 16a GG verschoben und zugleich durch multiple Erweiterungen in der Sache nahezu ausgehöhlt.
11 Neben den Änderungen im Normtext selbst hat Art. 16 GG wie das Grundgesetz insgesamt maßgebliche Änderungen auch durch die sich im Laufe der Zeit wandelnde Rechtsprechung des BVerfG erlebt. Für beide Absätze des Art. 16 GG gab es in den Jahren nach der Jahrtausendwende eine Grundsatzentscheidung, welche die weitere Rechtsprechung und auch die rechtswissenschaftliche Diskussion maßgeblich geprägt hat. Das Urteil zur Rücknahme von durch Täuschung erwirkten Einbürgerungen vom 24. Mai 2006 enthält grundlegende Aussagen zu Entziehung und Verlust der Staatsangehörigkeit nach Art. 16 Abs. 1 GG,
III. Normstruktur
12 Art. 16 GG verbürgt in seinen zwei Absätzen jeweils selbstständige Grundrechte.
13 Die Literatur hingegen geht überwiegend von einer weniger teleologisch aufgeladenen Verbindung aus: die beiden Absätze seien „thematisch eher locker über den Gedanken einer Sonderverbindung zwischen Individuum und Staat verknüpft“,
14 So sehr daher die Gemeinsamkeiten der beiden Grundrechte nicht überbetont werden sollten, so sehr kann es auch irreführend sein, von ihrer „ideologischen Verschiedenheit“
15 Die Bedeutung der Staatsangehörigkeit erklärt sich insbesondere vor dem Hintergrund der durch dieses Souveränitätsverständnis entstehenden staatsangehörigkeits- und migrationsrechtlichen Aufteilung der Welt (siehe Rn. 16 ff.); zugleich gilt sie selbst als „Herzstück der nationalen Souveränität“.
B. Schutz der Staatsangehörigkeit, Art. 16 Abs. 1 GG
I. Grundlagen des Staatsangehörigkeitsrechts
1. Bedeutung der Staatsangehörigkeit
16 Die Staatsangehörigkeit ordnet Personen einem Staat (oder mehreren Staaten) zu.
17 Die Staatsangehörigkeit spielt auch eine wesentliche Rolle in globalen Verteilungsfragen: Wie kaum ein anderer Faktor beeinflusst die Zuordnung einer Person zu einem bestimmten Staat ihre Rechte, ihre sozio-ökonomische Position und ihre Lebenschancen.
18 Obgleich die Bedeutung der Staatsangehörigkeit insbesondere aufgrund von Entwicklungen im Menschenrechtsschutz
19 Die Staatsangehörigkeit ist somit von dem Paradox gekennzeichnet, Gleichheit nach Innen schaffen zu wollen, dadurch jedoch zugleich Ungleichheit nach Außen festzuschreiben.
20 Diese „teilweise existenzielle Bedeutung“
2. Entwicklung des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts
21 Trotz unterschiedlicher Gruppenzugehörigkeitsregeln in verschiedenen historischen Kontexten lässt sich von einem angehenden Staatsangehörigkeitsrecht im modernen Sinne erst im Zusammenhang mit der Herausbildung von Nationalstaaten als prägende Herrschaftsform sprechen.
22 Während des Kaiserreichs wurde das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913 (RuStAG) erlassen,
23 Mit den frühen Regelungen des 19. Jahrhunderts verschob sich der Fokus vom lokalen zum staatlichen Bürgerrecht.
24 Während des Nationalsozialismus wurde die Staatsangehörigkeit nicht nur zentralisiert, sondern wie das Recht insgesamt auch in großem Stil zielgerichtet als Instrument der Rassenpolitik eingesetzt
25 Gemeinsame Nenner dieser Normen sowie der Rechtspraxis waren erstens die Einführung von hierarchisierten Aufteilungen innerhalb der Staatsangehörigkeit nach rassistischen und politischen Kriterien – so insbesondere durch die Schaffung der privilegierten Gruppe der „Reichsbürger“: nach § 2 Abs. 1 Reichsbürgergesetz „nur der Staatsangehörige deutschen oder artverwandten Blutes, der durch sein Verhalten beweist, daß er gewillt und geeignet ist, in Treue dem Deutschen Volk und Reich zu dienen“
26 Art. 16 Abs. 1 GG wurde unter anderem in Reaktion auf diese nationalsozialistischen Praktiken eingeführt (siehe Rn. 6); die Abgrenzung von ihnen ist auch für den historisch-teleologischen Ansatz des BVerfG zentral (siehe Rn. 62). An anderer Stelle im Grundgesetz finden sich Versuche, Ausgleich für das nationalsozialistische Unrecht spezifisch auf Ebene des Staatsangehörigkeitsrechts zu ziehen (siehe Art. 116 Rn. ###). Das einfache Staatsangehörigkeitsrecht wurde nach Ende der nationalsozialistischen Herrschaft ebenfalls entsprechend überarbeitet,
27 Seit der Wiedervereinigung hat es eine Reihe größerer Reformen gegeben.
28 Die jüngeren Reformen werden oft als Erfolgsgeschichte der Liberalisierung des Staatsangehörigkeitsrechts erzählt.
29 Die nunmehr einfachgesetzlich geltenden Verlusttatbestände sind in § 17 StAG zusammengefasst. Sie umfassen nach § 26 StAG den Verzicht,
3. Europäische und internationale Einflüsse
a) Unionsbürgerschaft
30 Parallel zum deutschen Staatsangehörigkeitsrecht entwickelte sich auf Ebene der Europäischen Union aus der als „Marktbürgerschaft“ umschriebenen Position heraus die Unionsbürgerschaft.
31 Entgegen teilweise euphorischer Interpretationen als Ausgangspunkt einer kosmopolitischen Auflösung des nationalen Staatsangehörigkeitsrechts
32 Bedeutung erlangt die Unionsbürgerschaft dennoch auch im Verhältnis zum Staatsangehörigkeitsrecht der Mitgliedstaaten, wenn es um den Verlust der Staatsangehörigkeit geht. Der EuGH hat schon früh geurteilt, dass Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit weiterhin in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fallen, dabei jedoch das Gemeinschafts- beziehungsweise später das Unionsrecht zu beachten ist.
b) Völkerrecht und Menschenrechte
33 Weil die Staatsangehörigkeit eng mit der Konstitution moderner Staatlichkeit verknüpft ist, spielt sie auch für das Völkerrecht eine grundlegende Rolle.
34 Regeln zu Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit finden sich im allgemeinen Völkerrecht jedoch kaum.
35 Gewohnheitsrechtlich gilt das in Art. 15 Abs. 2 AEMR proklamierte Verbot willkürlicher Ausbürgerungen,
36 Auch jenseits des Sonderproblems der Staatenlosigkeit sieht das Völkervertragsrecht einige Einschränkungen staatlicher Regelungsmöglichkeiten vor. Für die zulässigen Verlustgründe ist im Fall Deutschlands namentlich das Europäische Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit (EurÜbStA) von 1997 von Bedeutung.
37 Insgesamt ist die Regelung in vielerlei Hinsicht eher permissiv,
38 Eine zunehmende Rolle spielen auch menschenrechtliche Regelungen: Der Prozess der Vermenschenrechtlichung (humanrightization) betrifft nicht nur das Migrationsrecht,
39 Das in Art. 15 AEMR verbürgte Recht auf Staatsangehörigkeit und das Verbot willkürlicher Entziehungen gehört zu den Rechten, die im Rahmen der Europäisierung der Menschenrechte durch die EMRK nicht übernommen wurden.
40 Verbieten völkerrechtliche Normen die Verlustzufügung in bestimmten Konstellationen, so sind diese aufgrund ihrer Völkerrechtswidrigkeit zu unterlassen. Die Völkerrechtswidrigkeit ist zudem im Rahmen der völkerrechtsfreundlichen Auslegung von Art. 16 Abs. 1 GG zu berücksichtigen. Sind bestimmte Verlustkonstellationen jedoch völkerrechtlich nicht verboten, so impliziert das nicht ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit.
II. Verfassungsrechtliche Vorgaben aus Art. 16 Abs. 1 GG
1. „Die deutsche Staatsangehörigkeit ...“
a) Fragmentarische Regelung der Staatsangehörigkeit auf Verfassungsebene
41 Art. 16 Abs. 1 GG regelt die Staatsangehörigkeit nicht umfassend, sondern baut auf ihrer einfachgesetzlichen Regelung auf und setzt sie in diesem Sinne voraus.
42 Aus der fragmentarischen Regelung folgt jedoch nicht, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Staatsangehörigkeitsrechts jenseits von Verlusttatbeständen gar keinen verfassungsrechtlichen Bindungen unterliegen würde. Für den Erwerb der Staatsangehörigkeit sieht Art. 116 Abs. 2 S. 1 GG eine Sonderregelung vor, die für nationalsozialistisches Unrecht durch Ausbürgerungen staatsangehörigkeitsrechtlichen Ausgleich schaffen soll (siehe Art. 116 Rn. ###); sie ergänzt den vorwärtsgewandten Schutz vor Ausbürgerungen durch Art. 16 Abs. 1 GG insofern durch den Versuch von Ausgleich für Verbrechen der Vergangenheit. Vorgaben für das Staatsangehörigkeitsrecht insgesamt können auch aus sonstigen Verfassungsnormen wie Art. 3 und Art. 20 GG folgen.
b) Schutzumfang
43 Art. 16 Abs. 1 GG schützt die „deutsche Staatsangehörigkeit“; das ist in Satz 1 explizit, in Satz 2 wird darauf implizit Bezug genommen. Bei der Norm handelt es sich daher nicht um ein Deutschengrundrecht im engeren Sinn,
44 In Art. 16 Abs. 1 GG geht es spezifisch um den Schutz bzw. den fortdauernden Erhalt der Staatsangehörigkeit. Persönlicher und sachlicher Schutzbereich der Norm sind daher miteinander funktional verknüpft.
2. „... darf nicht entzogen werden“
a) Differenzierung zwischen Entziehung (Satz 1) und Verlust (Satz 2)
45 Der abwehrrechtliche Gehalt des Art. 16 Abs. 1 GG ist auf Fälle von Entziehung und Verlust der Staatsangehörigkeit beschränkt. Während zum Teil Oberbegriffe wie Wegfall oder Wegnahme vorgeschlagen werden, um beide Situationen zu umfassen, verwendet die herrschende Meinung und auch das BVerfG den Begriff „Verlust“ als Oberbegriff und sieht die Entziehung als dessen Spezialfall an, während Satz 2 als de facto Auffangtatbestand alle sonstigen Fälle des Verlusts umfasst, die nicht als Entziehung zu qualifizieren sind.
46 Unabhängig von der gewählten Terminologie ist die Unterscheidung in der Sache prägend für den Schutzgehalt des Art. 16 Abs. 1 GG. Zugleich werden über die Abgrenzung grundlegende Fragen zu Sinn und Zweck der Norm verhandelt. Die kategorische Formulierung in Satz 1 bedeutet, dass sich der Schutzgehalt der Norm je nach Einordnung einer Situation als Entziehung oder Verlust der Staatsangehörigkeit unterscheidet.
b) Maßstäbe für die Abgrenzung
aa) Verschiedene Abgrenzungstheorien
47 Die sogenannte „Willenstheorie“ stellt für die Abgrenzung auf den Willen der betroffenen Person ab.
48 Die sogenannte „Verwaltungsakttheorie“ sowie die mit ihr verwandte „Einzelakttheorie“ knüpfen an formale Maßstäbe an: Entziehung ist dann die Ausbürgerung durch Verwaltungsakt beziehungsweise durch andere individuelle Verfügungen.
49 Weniger formal ist die sogenannte „Traditionstheorie“ ausgerichtet. Diese ordnet solche Situationen als Entziehung ein, die über die hergebrachten Verlusttatbestände des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts hinausgehen;
50 Die damit einhergehende „versteinernde Kasuistik“
51 Die sogenannte „Vermeidbarkeitstheorie“ (oder Beeinflussungstheorie) spricht von einer Entziehung, wenn die betroffene Person den Verlust der Staatsangehörigkeit nicht vermeiden beziehungsweise beeinflussen konnte.
52 Schließlich richten Teile der Literatur die Abgrenzung nicht an einer näheren Bestimmung des Entziehungsbegriffs, sondern umgekehrt an einer Bestimmung dessen aus, was einen grundsätzlich zulässigen Verlust darstellt.
bb) Zweistufiger Ansatz des BVerfG: Funktionstheorie sowie Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitstheorie
53 Die Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitstheorie werden nicht nur vom BVerfG, sondern auch als wohl herrschende Meinung in der Literatur vertreten.
54 Als Ausgangspunkt dient ein teleologischer Ansatz. Das BVerfG sieht den aus historischen Gegenbeispielen hergeleiteten Zweck des Entziehungsverbots im Schutz der Bedeutung der Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit. Daraus folgt auf der ersten, abstrakteren Stufe, dass Entziehung im Sinne des Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG laut BVerfG jede Verlustzufügung ist, welche „die – für den Einzelnen und für die Gesellschaft gleichermaßen bedeutsame – Funktion der Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit beeinträchtigt“.
55 Erst auf der zweiten Stufe konkretisiert das BVerfG seinen Prüfungsmaßstab unter Rekurs auf die Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitstheorie: Entziehung ist danach „insbesondere“
56 Die Verknüpfung der beiden Prüfungsstufen durch das Wort „insbesondere“ impliziert, dass die Konkretisierung durch die Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitsformel nicht als alleiniger Maßstab zu verstehen ist. Das BVerfG hat in seinen Entscheidungen zur Vaterschaftsanfechtung durch den rechtlichen Vater zudem klargestellt, dass die Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitsformel der zweiten Stufe nicht immer anwendbar ist. Die Beeinflussbarkeit durch das betroffene Kind sei in dieser Konstellation keine Anforderung für die Entziehung der Staatsangehörigkeit, weil einerseits das Kind noch kein eigenes Vertrauen auf deren Bestand habe (siehe Rn. 96 f.), andererseits eine Privatperson den Ausgangspunkt des Staatsangehörigkeitsverlustes setzt und der Schutz vor „willkürlicher Instrumentalisierung des Staatsangehörigkeitsrechts“ daher nicht einschlägig sei.
57 Wenn das BVerfG von der Unanwendbarkeit der Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitsformel ausgeht, so subsumiert es stattdessen direkt unter die Funktion der Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit.
cc) Aufwertung der ersten Stufe: Differenzierung und Unwerturteile als Entziehung
58 Um den Schutz der Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit sicherzustellen, ist es wichtig, die Funktionstheorie, also die erste Stufe in der Argumentation des BVerfG, als eigenständigen Prüfungsmaßstab ernst zu nehmen und die Maßstäbe des BVerfG nicht auf die Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitsformel zu reduzieren.
59 Das betrifft insbesondere die Ausbürgerung als Form der Bestrafung, ob in Reaktion auf Straffälligkeit allgemein (siehe Rn. 113) oder speziell im Kontext der Terrorbekämpfung (siehe Rn. 105 ff.). Über die Vermeidbarkeits- und Zumutbarkeitsformel wären solche Fälle wohl als Verlust zu bewerten:
60 Das gilt jedenfalls in solchen Fällen, in denen im Kontext von Verlustregelungen staatsangehörigkeitsinterne Differenzierungen angelegt sind; hier kommt aufgrund der teleologischen Verklammerung das unten im Kontext der institutionellen Garantie aus Art. 16 Abs. 1 GG diskutierte Differenzierungsverbot (siehe Rn. 79) zum Tragen. So werden immer wieder und in letzter Zeit vermehrt Neuregelungen vorgeschlagen, die sich ausschließlich auf eingebürgerte Personen beziehen, zum Beispiel die Ausbürgerung bei Straffälligkeit nach Einbürgerung.
61 Weniger eindeutig, auf Grundlage der teleologisch ausgerichteten Abgrenzung der ersten Stufe aber ebenfalls als Entziehung anzusehen, sind Verlustzufügungen auf Grundlage eines Unwerturteils,
62 Das BVerfG hatte bislang noch keine Gelegenheit, sich direkt zu diesem Themenkomplex zu äußern. Die im Grundsatzurteil von 2006 entwickelten Maßstäbe zur Funktion der Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit – also die erste Stufe der Abgrenzung von Entziehung und Verlust – können jedoch als Ausgangspunkt für die Einordnung dienen. Für die Argumentation des BVerfG auf dieser ersten Stufe spielen historische Gegenbeispiele insbesondere aus der Zeit des Nationalsozialismus eine prägende Rolle.
63 Für die Operationalisierung der Prüfungsmaßstäbe der ersten Stufe ist es entscheidend, wie diese Geschichtserzählung auf die Gegenwart zurückspiegelt. Eine enge Lesart
64 Verlustzufügungen auf Grundlage einer „wertbezogene[n] Materialisierung“
c) Absoluter Schutz bei Entziehung der Staatsangehörigkeit
65 Die Entziehung der Staatsangehörigkeit ist nach der kategorischen Formulierung des Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG („darf nicht entzogen werden“) in keinem Fall möglich. Dementsprechend spricht das BVerfG davon, dass die Entziehung „ausnahmslos verboten“ ist.
3. „Der Verlust der Staatsangehörigkeit darf ... nur dann eintreten ...“: Anforderungen an den rechtmäßigen Verlust
a) Formale Voraussetzungen
66 Der Verlust kann dem Wortlaut entsprechend „auf Grund eines Gesetzes“ sowie nach ganz herrschender Meinung über den Wortlaut hinaus auch unmittelbar durch Gesetz erfolgen;
b) Keine Staatenlosigkeit gegen den Willen der betroffenen Person
67 Das Ziel der Verhinderung von Staatenlosigkeit führt zu einer weiteren Binnendifferenzierung innerhalb der Regelungen zum Verlust von Staatsangehörigkeit. Die Regelung des Art. 16 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG steht im Kontext allgemeiner Bestrebungen insbesondere seit Ende des Zweiten Weltkrieges, Staatenlosigkeit und die damit verbundene Entrechtung zu minimieren; historisch wird die Vermeidung der Staatenlosigkeit sogar als „hauptsächliches Regelungsziel“ der Norm beschrieben.
68 Droht die Staatenlosigkeit, so ist die Zulässigkeit des Verlusts im Gegensatz zu sonstigen Fällen vom Willen der betroffenen Person abhängig. Diese muss nicht nur den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit billigen, sondern sich dem Schutzzweck der Norm entsprechend auch über die Rechtsfolge der Staatenlosigkeit im Klaren sein und diese in Kauf nehmen.
69 Kontroverser sind die Fälle, in denen die betroffene Person die deutsche Staatsangehörigkeit gerade nicht verlieren will. In diesen Fällen verbietet der klare Wortlaut des Art. 16 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG es der Staatsgewalt, den Verlust mit der Folge der Staatenlosigkeit herbeizuführen. Auch das BVerfG erkennt an, dass eine Rechtfertigung in solchen Fällen nicht in Betracht kommt.
70 Gleichzeitig macht diese Konstellation deutlich, welche grundlegende Bedeutung dem Problem der Staatenlosigkeit für die Reichweite des Schutzes vor Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit zukommt. Während das Ziel, Staatenlosigkeit zu vermeiden, nachvollziehbar und grundsätzlich begrüßenswert ist,
71 In gewisser Weise ist mit Art. 16 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG somit eine Form der Diskriminierung in den Verfassungstext eingeschrieben.
c) Verhältnismäßigkeit
72 Die Verhältnismäßigkeit gilt als allgemeine Anforderung an Grundrechtseingriffe für jeglichen Verlust der Staatsangehörigkeit.
73 Bislang führt die gerichtliche Überprüfung der Verhältnismäßigkeit eher zu kleinteiligen Ergänzungen, nicht zu grundsätzlicher Kritik an bestimmten Verlusttatbeständen. Das BVerfG fordert vor allem Alters- und Fristenregelungen,
74 Auf grundsätzlicherer Ebene ist vor allem relevant, dass der Verlust der Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes laut EuGH unionsrechtlich unzulässig ist, wenn damit der Verlust der Unionsbürgerschaft verbunden ist und keine Möglichkeit der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall vorgesehen ist, um dessen Folgen zu beurteilen.
75 Die insgesamt eher zaghafte Verhältnismäßigkeitsprüfung durch BVerfG und EuGH ist nicht nur deshalb bedauerlich, weil diese dem Schutz der einzelnen Person dient; die Aufwertung der Verhältnismäßigkeit stellt auch das primäre Mittel der Rechtsanwendung dar, um die rigiden Folgen der in Art. 16 Abs. 1 GG eingeschriebenen Binnendifferenzierungen zwischen Entziehung und Verlust einerseits sowie Personen mit einfacher und mehrfacher Staatsangehörigkeit andererseits abzuschwächen.
76 Als legitime Zwecke genannt werden beispielsweise die „Effektivierung der gesetzlichen Voraussetzungen des Aufenthaltsrechts“,
77 Zu prüfen ist im Rahmen der Verhältnismäßigkeit auch, ob der behauptete Zweck mit der in Frage stehenden Verlustregelung tatsächlich in Zusammenhang steht oder ob es sich um eine über Gebühr pauschalisierende und daher unverhältnismäßige Zuschreibung handelt. In manchen Konstellationen kann es zu einem Zusammenspiel von Entziehungsverbot einerseits und Verhältnismäßigkeitsgebot andererseits kommen, das es im Ergebnis unmöglich macht, bestimmte Verlusttatbestände überhaupt verfassungskonform auszugestalten: Eine formale Regelung wäre pauschalisierend und daher unverhältnismäßig, eine weniger formale Regelung würde jedoch Unwerturteile beinhalten, die aus ihr eine Entziehung machen. Diese Dynamik zeigt sich insbesondere bei dem unten näher behandelten Themenkomplex der vermeintlichen „Abwendung“ von Deutschland durch Eintritt in fremde Streitkräfte (siehe Rn. 104).
4. Institutionelle Garantie: Differenzierungsverbot („die“ deutsche Staatsangehörigkeit)
78 Über den abwehrrechtlichen Gehalt hinaus wird diskutiert, inwiefern Art. 16 Abs. 1 GG Anforderungen an die Ausgestaltung des Staatsangehörigkeitsrechts jenseits von Verlusttatbeständen enthält. Unter dem Stichwort der institutionellen Garantie wird ein Konglomerat von Fragen verhandelt, die sich nicht immer decken. Teilweise geht es um die Existenz eines rechtlichen Konzepts von Staatsangehörigkeit als solcher, das in Art. 16 Abs. 1 GG vorausgesetzt wird, da Fragen der Entziehung und des Verlustes sonst keinen Sinn ergäben.
79 Zu Recht wird überwiegend davon ausgegangen, dass die institutionelle Garantie ein Einheitlichkeitsgebot – beziehungsweise umgekehrt gewendet ein Differenzierungsverbot – innerhalb des Staatsangehörigkeitsrechts enthält.
80 Bedeutung erlangt das Differenzierungsverbot einerseits im Kontext von Verlustregelungen, wo staatsangehörigkeitsinterne Differenzierungen als absolut verbotene Entziehung nach Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG einzuordnen sind (siehe Rn. 60). Es wirkt aber auch über Verlustregelungen hinaus;
81 Verfassungsrechtlich unzulässig sind demnach jegliche Ausgestaltungen des Staatsangehörigkeitsrechts, die durch interne Differenzierungen dem Gleichheits- und Verlässlichkeitsmoment der Staatsangehörigkeit entgegenstehen. Das betrifft sowohl Differenzierungen auf expliziter Grundlage von Vorstellungen ethnischer Zugehörigkeit als auch solche, die beispielsweise durch Sonderbehandlung von eingebürgerten Personen oder durch Privilegierung von ius sanguinis gegenüber ius soli Erwerb ihre rassistische Motivation kaschieren.
82 Jenseits des Differenzierungsverbots ist Vorsicht dabei geboten, die institutionelle Garantie materiell aufzuladen, denn damit ist stets die Gefahr einer einseitigen Orientierung am Status Quo zulasten von Offenheit gegenüber Neuregelungen verknüpft.
III. Einordnung einfachrechtlicher Regelungen
1. Rücknahme und Widerruf von Einbürgerungen
83 Die Rücknahme von durch Täuschung erwirkten Einbürgerungen (sowie damit verknüpft ähnliche Fälle wie Drohungen oder Bestechungen bei der Einbürgerung) spielt eine überproportionale Rolle im Diskurs zu Art. 16 Abs. 1 GG.
84 Das BVerfG geht in Übereinstimmung mit der ganz herrschenden, wenn auch nicht einhelligen Meinung in der Literatur
85 In den vom BVerfG bislang nicht behandelten Fällen der Rücknahme wegen vermeintlich unrichtiger Bekenntnisse nach § 10 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 1a StAG (siehe Rn. 83) ist das Ergebnis weniger eindeutig. Diese Fälle charakterisiert vor allem, dass sie zahlreiche Wertungs- und Auslegungsfragen aufwerfen, die bei einer Täuschung beispielsweise über das Arbeitsverhältnis oder anhängige Ermittlungsverfahren
86 Sofern ein bloßer Verlust der Staatsangehörigkeit vorliegt, so greift zwar nicht der absolute Schutz bei Entziehung, wohl aber der Schutz nach Art. 16 Abs. 1 S. 2 GG. Das BVerfG sieht jedoch in Fällen täuschungsbedingter Rücknahme aufgrund einer teleologischen Reduktion den Schutz vor Staatenlosigkeit als nicht einschlägig an (siehe Rn. 69). Auch die eigentlich geforderte Verhältnismäßigkeitsprüfung nimmt das BVerfG nicht vor; im Gegenteil, es beschränkt Art. 16 Abs. 1 S. 2 GG auf den „Schutz vor Staatenlosigkeit“ und erwähnt sie mit keinem Wort.
87 Hintergrund für den Ansatz des BVerfG dürfte das Ziel der „Selbstbehauptung des Rechts“ sein: „Eine Rechtsordnung, die sich ernst nimmt, darf nicht Prämien auf die Missachtung ihrer selbst setzen“.
88 Lehnt man die Überhöhung der Selbstbehauptung des Rechts in dieser Konstellation ab, so ist erstens die teleologische Reduktion des BVerfG ebenfalls abzulehnen, sodass der Schutz vor Staatenlosigkeit nach Art. 16 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG greift, und zweitens in den verbleibenden Fällen von Personen mit mehrfacher Staatsangehörigkeit eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen. Dabei ist je nach Kontext und Tragweite der Täuschung sowie Zeitpunkt und Auswirkungen der Rücknahme keineswegs vorgezeichnet, dass stets von einem verhältnismäßigen Verlust auszugehen ist. Sofern mit dem Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit der Verlust der Unionsbürgerschaft einhergeht, ist auch unionsrechtlich eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgegeben (siehe Rn. 74), die jedenfalls die Schwere des begangenen Verstoßes, die zwischen Einbürgerung und Rücknahme vergangene Zeit sowie die Möglichkeit der betroffenen Person, ihre ursprüngliche Staatsangehörigkeit wiederzuerlangen, zu umfassen hat.
89 Einfachgesetzlich geregelt ist die Rücknahme in § 35 StAG, der sie auf Fällen von arglistiger Täuschung, Drohung, Bestechung, oder vorsätzlich unrichtigen oder unvollständigen Angaben, die wesentlich für die Einbürgerung waren, beschränkt („kann nur zurückgenommen werden, wenn ...“). Die Vorschrift entspricht überwiegend den schwachen Vorgaben des BVerfG.
90 Im einfachen Recht ist auch die Lösung für die in der Täuschungskonstellation auftretenden Spannungen in der Verfassungsdogmatik zu suchen. Aufgrund der rückwärtsgewandten Ausrichtung der Rücknahme liegt das eigentliche Problem in dieser Konstellation nicht erst im Verlust, sondern schon in den Regelungen zum Erwerb der Staatsangehörigkeit.
2. Vaterschaftsanfechtung
91 Ähnlich wie Fälle täuschungsbedingter Einbürgerung wirken auch Fälle der Vaterschaftsanfechtung auf den Erwerb der Staatsangehörigkeit zurück, hier allerdings mit einer anderen Dynamik. Dem nach wie vor geschlechterbinären Elternschaftsrecht zufolge kann Vater eines Kindes nach §§ 1592 Nr. 2, 1594 BGB unter anderem derjenige Mann sein, der die Vaterschaft anerkennt. Wenn also ein deutscher Mann oder ein Mann mit gefestigtem Aufenthalt die Vaterschaft des Kindes einer mit ihm nicht verheirateten, ausländischen Frau anerkennt, dann erwirbt das Kind nach § 4 StAG die deutsche Staatsangehörigkeit. Die mehrfach vom BVerfG behandelte Konstellation des Verlusts der Staatsangehörigkeit liegt dann vor, wenn in der Folge die Vaterschaftsanerkennung nach §§ 1599 Nr. 1, 1600 BGB angefochten wird und damit auch der Grund für den ursprünglichen Erwerb der Staatsangehörigkeit wegfällt.
92 Das BVerfG befasste sich 2013 mit der damals in § 1600 Abs. 1 Nr. 5 BGB a.F. eingeführten behördlichen Vaterschaftsanfechtung. Diese wurde eingeführt, um die Umgehung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften durch Vaterschaftsanerkennung zu verhindern. Da die Vaterschaftsanerkennung, wie das BVerfG es formuliert, ohne besondere Voraussetzung „der autonomen Entscheidung der Eltern überlassen“ bleibt,
93 Dem BVerfG zufolge handelte es sich in der Konstellation behördlicher Vaterschaftsanfechtung um eine Entziehung der Staatsangehörigkeit.
94 In der Argumentation des BVerfG zeigt sich zudem die Quasi-Verhältnismäßigkeit, die es durch die Zumutbarkeitstheorie in die Abgrenzung von Entziehung und Verlust einführt (siehe Rn. 55). Die damalige Regelung in § 1600 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 und 4 BGB sah es im Ergebnis als zu weit formuliert an. Die Anknüpfung an objektive Merkmale, die eine „entsprechende subjektive Motivlage beispielhaft und widerlegbar indizieren können“, sei zwar zulässig, das Fehlen einer sozial-familiären Beziehung zwischen Vater und Kind und insbesondere das Fehlen einer häuslichen Gemeinschaft dafür aber nicht ausreichend. Explizit stellte das BVerfG auch klar, dass es hinzunehmen sei, wenn nicht „alle Fälle aufenthaltsrechtlich motivierter Vaterschaftsanerkennung vollständig“ erfasst würden, da eine „besondere Dringlichkeit“, diese zu bekämpfen, nicht erkennbar sei.
95 Die Entscheidung des BVerfG enthielt zwar eine ausführliche obiter dictum Argumentation für die Ausgestaltung einer „treffgenauere[n]“, das heißt als verhältnismäßige Verlustregelung ausgestaltete Norm.
96 Im Gegensatz zur behördlichen Vaterschaftsanfechtung hat das BVerfG die Vaterschaftsanfechtung durch den rechtlichen Vater nicht als Entziehung, sondern als bloße Verlustregelung eingeordnet.
97 Diese Verengung des Konzepts der Verlässlichkeit von Stabilität auf Vertrauen im Sinne eines „eigene[n] Bewusstsein[s]“
98 Auf dieser Grundlage ist eine entsprechende Verlustregelung grundsätzlich möglich. In dem vom BVerfG entschiedenen Fall waren die staatsangehörigkeitsrechtlichen Folgen der Vaterschaftsanfechtung noch nicht explizit geregelt und daher der Gesetzesvorbehalt des Art. 16 Abs. 1 S. 2 GG verletzt.
99 Verfassungsrechtlich problematisch ist allerdings, dass durch den automatischen Wegfall der Staatsangehörigkeit eine Verhältnismäßigkeitsprüfung mit Blick auf die Auswirkungen des Einzelfalls – bei gleichzeitigem Wegfall der Unionsbürgerschaft auch unter Einbeziehung unionsrechtlicher Maßstäbe
3. Eintritt in die Streitkräfte eines ausländischen Staates
100 Schon § 28 RuStAG enthielt, anknüpfend an frühere Regelungen, unter bestimmten Bedingungen eine Ermächtigung zum Entzug der Staatsangehörigkeit beim Eintritt in den Staatsdienst eines anderen Staates.
101 Im Gegensatz zur Vorgängerregelung ist § 28 Abs. 1 Nr. 1 StAG in mehrfacher Hinsicht beschränkt:
102 Der Eintritt in fremde Streitkräfte wird überwiegend als Verlust, nicht als Entziehung der Staatsangehörigkeit eingeordnet und als verfassungsrechtlich zulässig angesehen.
103 Das ist schon deshalb nicht überzeugend, weil es sich bei der Verknüpfung des Eintritts in fremde Streitkräfte mit einer Abwendung von Deutschland um eine pauschale Zuschreibung ohne empirische Grundlage handelt.
104 Umgekehrt wäre allerdings auch die Verfassungsmäßigkeit weniger pauschalisierender Regelungen zweifelhaft. Eine Differenzierung beispielsweise danach, ob Deutschland dem anderen Staat wohlgesonnen ist, wäre nicht nur unbestimmt, sondern würde die Regelung auch (noch
4. Kampfhandlungen einer terroristischen Vereinigung im Ausland
105 Im Jahr 2019 wurde nach anhaltenden Diskussionen § 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG eingeführt, demzufolge diejenigen, die sich an Kampfhandlungen einer terroristischen Vereinigung im Ausland konkret beteiligen, ihre deutsche Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes
106 Prägend für die verfassungsrechtliche Diskussion um solche Terrorklauseln ist vor allem die Frage ihrer diskursiven Rahmung.
107 Ob die Parallele zum Eintritt in die Streitkräfte anderer Staaten überzeugen kann, ist zweifelhaft.
108 Sieht man die Ausbürgerung auf Grundlage von Unwerturteilen aufgrund der damit verbundenen politischen Motivation und Würdigkeitshierarchien als Entziehung an (siehe Rn. 64), so ist § 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG schon deshalb verfassungswidrig.
109 Ein alternativer Begründungsstrang versucht Ausbürgerungen im Zuge der Terrorbekämpfung durch die Minimierung von Sicherheitsrisiken in Deutschland zu begründen.
110 Ohnehin ist aber zweifelhaft, ob die Minimierung von Sicherheitsbedenken einen legitimen Zweck von staatsangehörigkeitsrechtlichen Verlustregelungen darstellen kann. Regelungen wie § 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG werden regelmäßig mit dem Ziel erlassen, aufgrund der Ausbürgerung die Rückkehr in den Staat der nun verlorenen Staatsangehörigkeit verweigern beziehungsweise eine Abschiebung ermöglichen zu können.
111 Zweck der Externalisierung ist im Gegensatz dazu eine Entledigung von denjenigen, die als Sicherheitsrisiko eingestuft werden. Diese Entledigung kann schwerlich von dem mit dem Sicherheitsrisiko verknüpften Unwerturteil getrennt werden: Die mit dem Sicherheitstopos verknüpfte Prävention kann zwar konzeptionell vom repressiv ausgerichteten Strafrecht getrennt werden, im Kontext der Staatsangehörigkeit erscheint die Differenzierung aber wenig relevant. Wie auch bei der Ausbürgerung als Form der Bestrafung dient die Argumentation über Sicherheitsrisiken dazu, als unerwünscht markierte Menschen aus dem Staat auszuschließen.
112 Sofern § 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG hingegen als bloßer Verlust der Staatsangehörigkeit eingeordnet wird, ist jedenfalls im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung
5. Weitere Verlustgründe
113 Die Ausbürgerung in Reaktion auf Straffälligkeit stellt ein Paradebeispiel für eine Verlustzufügung auf Grundlage eines Unwerturteils dar, welche die Funktion der Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit beeinträchtigt. Aktuelle Diskussionen beispielsweise zur Strafbarkeit der Leugnung des Existenzrechts Israels zeigen zudem eindrücklich die Verbindung zwischen strafrechtlicher Sanktionierung und den laut BVerfG gerade zu vermeidenden politisch motivierten Ausbürgerungen.
114 Auch wenn solche Konstellationen als Verlust eingeordnet werden, sieht die herrschende Meinung sie als unzulässig an;
115 Verlusttatbestände im Zusammenhang mit der Vermeidung mehrfacher Staatsangehörigkeit, insbesondere den Verlust als Regelfall bei Annahme einer anderen Staatsangehörigkeit, kennt das einfache Recht nach momentanem Stand nicht mehr (siehe Rn. 29). Antrieb für ihre Abschaffung gaben politische, nicht verfassungsrechtliche Gründe. Das BVerfG geht bislang davon aus, dass Verlustregelungen beim antragsgemäßen Erwerb einer anderen Staatsangehörigkeit wie der damalige § 25 StAG „keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken“ begegnen.
116 Daraus folgt allerdings nicht, dass Verlusttatbestände im Zusammenhang mit der Vermeidung mehrfacher Staatsangehörigkeit pauschal als verfassungsrechtlich unbedenklich anzusehen sind. Zwar ist es grundsätzlich denkbar, dass Ordnungsgesichtspunkte als legitimer Zweck für solche Regelungen im Vordergrund stehen.
C. Schutz vor Auslieferung, Art. 16 Abs. 2 GG
I. Grundlagen zur Auslieferung
1. Auslieferungspraxis und Auslieferungsverbote
117 Art. 16 Abs. 2 GG umfasst mit dem Auslieferungsschutz ein Themenfeld, das zwar vordergründig vom Schutz vor Staatsangehörigkeitsverlust nach Art. 16 Abs. 1 GG unabhängig, im Hintergrund mit diesem jedoch über die Konstitution moderner Staatlichkeit und die staatsangehörigkeitsrechtliche Aufteilung der Welt verwoben ist (siehe Rn. 14 f.). Nicht nur ist die Auslieferung als Teil internationaler Rechtshilfe zwischen Staaten (und gegebenenfalls weiteren Akteuren wie internationalen Gerichten) an der Schnittstelle von nationalem Recht und Völkerrecht situiert und betrifft inhärent zwischenstaatliche Beziehungen.
118 Die Differenzierung nach Staatsangehörigkeit prägt auch die Geschichte der Auslieferungspraxis und ihrer rechtlichen Regelungen, wenn auch nie absolut oder unbestritten. Schon in der Neuzeit differenzierten viele (aber nicht alle) Autoren bei der Frage einer möglichen Auslieferungspflicht danach, ob es sich um eigene Untertanen handelte oder nicht.
119 In beiden Fällen ging es eher um staatliche Souveränität als um Individualschutz.
120 In Deutschland wurde der Auslieferungsschutz für Deutsche durch Art. 112 Abs. 3 WRV in Verfassungsrang erhoben, für das Grundgesetz in ähnlicher Form übernommen, und im Jahr 2000 durch die Einfügung des Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG zugunsten der Öffnung für Europa- und Völkerrecht modifiziert. Die mit dieser Öffnung einhergehenden Spannungen zeigen sich auch im Rechtsvergleich. Trotz unionsrechtlicher Überformung und trotz gelegentlicher Verweise auf „gemeineuropäische Überzeugung[en]“
2. Völkerrechtliche Einordnung
121 Die Auslieferungspraxis ist seit jeher stark völkerrechtlich geprägt: Grundlage für die Auslieferung sind meist bilaterale, völkerrechtliche Verträge zwischen Staaten.
122 Aus solchen vertraglichen Bindungen kann eine völkerrechtliche Pflicht zur Auslieferung folgen. In der deutschen Vertragspraxis wird insbesondere Wert darauf gelegt, durch entsprechende Vertragsbestimmungen oder Vorbehalte eine Pflicht zur Auslieferung Deutscher und damit Konflikte mit Art. 16 Abs. 2 GG zu vermeiden.
123 Jenseits vertraglicher Bindungen hat sich wenig allgemeines Völkerrecht, insbesondere wenig Gewohnheitsrecht zur Auslieferung herausgebildet. Weder gibt es eine allgemeine Pflicht zur Auslieferung noch eine völkerrechtliche Pflicht, eigene Staatsangehörige nicht auszuliefern.
124 Im Kontext des Art. 16 Abs. 2 GG relevant ist neben dem Völkerrecht der zwischenstaatlichen Auslieferungen vor allem die Entwicklung des Völkerstrafrechts: Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG sieht inzwischen auch die Möglichkeit der Auslieferung Deutscher an internationale Gerichte vor. Die Ursprünge der internationalen Strafgerichtsbarkeit werden oft in den Kriegsverbrechenstribunalen von Nürnberg und Tokio nach dem Zweiten Weltkrieg gesehen. Seitdem wurden eine Reihe von internationalen Gerichten etabliert: neben den Straftribunalen für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda insbesondere der internationale Strafgerichtshof (IStGH).
125 Diese Entwicklungen werden regelmäßig als Fortschrittsnarrativ wiedergegeben, das bei der Errichtung des IStGH geradezu in „Euphorie“
126 Solche Erzählungen und Verknüpfungen lenken ab von grundlegender Kritik, der sich das Völkerstrafrecht seit jeher stellen muss.
3. Unionsrecht, insbesondere: Europäischer Haftbefehl
127 Neben den Entwicklungen im Völkerstrafrecht sind für Art. 16 Abs. 2 GG vor allem die zunehmende Harmonisierung der Bereiche Justiz und Inneres im Recht der Europäischen Union relevant.
128 Bereits im Rahmen der sogenannten „dritte Säule“ nach dem Vertrag von Maastricht wurden Übereinkommen zur Erleichterung der Auslieferung zwischen Mitgliedstaaten geschlossen.
129 In der Sache handelt es sich bei dem europäischen Haftbefehl nicht um einen Haftbefehl im Sinne des deutschen Strafprozessrechts,
130 Der Rahmenbeschluss listet grundsätzlich abschließend
131 Der europäische Haftbefehl war zentraler Schauplatz der Auseinandersetzungen zwischen EuGH und BVerfG um das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem (Verfassungs-)Recht sowie die Auslegungshoheit der jeweiligen Gerichte.
132 Dieser europaskeptische Ansatz kam unter anderem in der Rechtsprechung des BVerfG zur Anwendbarkeit des Unionsrechts zum Ausdruck,
133 Mit der Anwendung des Unionsrechts einher geht auch die Anwendung der Unionsgrundrechte.
134 Die Harmonisierung des innereuropäischen Auslieferungsverkehrs durch den europäischen Haftbefehl hat nicht nur Auswirkungen auf das Verfassungsrecht, sondern auch auf die Menschenrechte. Nach der Rechtsprechung des EGMR sind die Menschenrechte und insbesondere das Verbot der Folter und der unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung (Art. 3 EMRK) auch und gerade im Kontext der Auslieferung relevant und können dieser entgegenstehen.
II. Grundausrichtung von Art. 16 Abs. 2 GG
1. Individualschützender Zweck des Auslieferungsverbots
135 Im Vergleich zu vielen anderen Grundrechten bleibt der genaue Zweck des Auslieferungsverbots erstaunlich wenig konturiert.
136 Eine Untergruppe von asylähnlichen Auslieferungsfällen betrifft Situationen, in denen bei Auslieferung mit Verstößen gegen rechtsstaatliche Grundsätze oder gegen Grundrechte zu rechnen ist. So stellt Art. 19 Abs. 2 GRCh klar, dass Auslieferungen (ebenso wie Abschiebungen) unzulässig sind, wenn das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht. Bei entsprechenden Anhaltspunkten haben die Mitgliedstaaten, sofern ein Auslieferungsvorgang in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt (siehe Rn. 132), dieses Risiko zu prüfen
137 In solchen asylähnlichen Fällen besteht der Zweck des Auslieferungsverbots darin, Grundrechtsverletzungen im auslieferungsersuchenden Staat vorzubeugen. Rechtspolitisch wird zum Teil vertreten, dass dies der primäre Zweck von Auslieferungsverboten sein sollte.
138 Das BVerfG sieht den Hauptzweck des Auslieferungsverbots nach Art. 16 Abs. 2 GG darin, dass „Bürger nicht gegen ihren Willen aus der ihnen vertrauten Rechtsordnung entfernt werden“ und somit „vor den Unsicherheiten einer Aburteilung unter einem [ihnen] fremden Rechtssystem und in für [sie] schwer durchschaubaren fremden Verhältnissen bewahrt werden“ sollen.
139 Bei dieser Umschreibung von Sinn und Zweck der Norm klingt ein Verständnis von Fremdheit an, das auf einer vermeintlich scharfen Grenze zwischen dem Selbst und dem Anderen basiert
140 Den Verweis auf die „vertraute“ Rechtsordnung unterstreicht das BVerfG durch die Verknüpfung mit verfassungsrechtlichen Topoi wie dem Rechtsstaatsprinzip, der Rechtssicherheit, dem Vertrauensschutz und schließlich der „Verlässlichkeit der Rechtsordnung“ als „wesentliche Voraussetzung für Freiheit“.
141 Ein ähnlich ansetzender, aber holistischer ausgerichteter Ansatz ist der Folgende: Da Art. 16 Abs. 2 GG vor Strafverfahren im Ausland schützt, liegt der Zweck der Norm darin, der „lebensweltlichen Bedeutung“
2. (Un-)Stimmigkeiten der Beschränkung auf Deutsche
142 Wird der teleologische Ansatz des BVerfG in dieser oder ähnlicher Form zugrunde gelegt, so lässt sich die Beschränkung des Auslieferungsschutzes nach Art. 16 Abs. 2 GG auf Deutsche schwer rechtfertigen, denn etwaige strafprozessuale Nachteile und sonstige „Unsicherheiten“ im Zuge eines Strafverfahrens sind für nicht-Deutsche ebenso denkbar, insbesondere wenn der Ausstellungsstaat nicht ihrer Staatsangehörigkeit entspricht. Umgekehrt können sie beispielsweise für Deutsche, die lange Zeit in einem anderen Staat gelebt haben, weniger oder gar nicht bestehen. Generalanwalt Bot hat daher im Verfahren Petruhhin hervorgehoben, dass die „Grundlagen des Grundsatzes der Nichtauslieferung [gerade nur] eigener Staatsangehöriger auf relativ schwachen Füßen [...] stehen“.
143 Möglicherweise in Antizipation solcher Kritik hat das BVerfG schon früh versucht, das Auslieferungsverbot über den Schutz „deutsche[r] Bürger in ihrem staatsbürgerlichen Status“
144 Ebenso wenig überzeugt die Argumentation des BVerfG, bei Auslieferung drohe die Anwendung materiellen Strafrechts, das die betroffene Person „demokratisch mitzugestalten nicht in der Lage war“.
145 Das „Apodiktum“
146 Die doppelte Ausrichtung des Auslieferungsschutzes wird auch aus unionsrechtlicher Perspektive deutlich. Bei der Auslieferung an Drittstaaten sieht der EuGH die Ungleichbehandlung von Deutschen und sonstigen Unionsbürger*innen und die damit verbundene Beschränkung der Freizügigkeit (siehe Rn. 132) grundsätzlich dadurch gerechtfertigt, dass sie der „Gefahr der Straflosigkeit“ entgegenwirken soll.
147 Diese Argumentation verdeutlicht, wie tief die staatliche, auf (potenzielle
3. Öffnung für internationale Zusammenarbeit
148 Ein weiteres Spannungsverhältnis besteht zwischen den oben dargestellten, eher national orientierten Zwecken des Auslieferungsschutzes und der seit der Einfügung des Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG zugleich bestehenden, stärker internationalen Orientierung. Das BVerfG beschreibt diese als Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung „für das Europa- und Völkerrecht sowie die internationale Zusammenarbeit in den Formen einer kontrollierten Bindung“ mit dem Ziel europäischer Integration sowie der Förderung des Respekts vor dem Völkerrecht.
149 Im Gegensatz zur zurückhaltenden Pose des BVerfG vor allem gegenüber dem Unionsrecht stand in den parlamentarischen Beratungen vor der Einfügung des neuen Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG eine äußerst positive Einschätzung insbesondere der internationalen Strafgerichtsbarkeit im Vordergrund. Auch hier wird das zugrundeliegende Spannungsverhältnis deutlich: wiederholt wurde der mit der Öffnung des Auslieferungsschutzes einhergehende Souveränitätsverlust betont.
150 Die momentane Politik, die eine vermeintliche deutsche Staatsräson über völkerrechtliche Verpflichtungen Deutschlands zu stellen sucht, ist äußerst kritikwürdig.
III. Verfassungsrechtliche Vorgaben aus Art. 16 Abs. 2 GG
1. Schutzumfang
a) „Kein Deutscher darf …“
151 Es handelt sich bei Art. 16 Abs. 2 GG – im Gegensatz zu Art. 16 Abs. 1 GG – um ein echtes Deutschengrundrecht.
152 Auch für Nicht-Deutsche gilt Art. 16 Abs. 2 GG in seiner momentanen Form nicht;
153 Umstritten ist die Anwendbarkeit des Art. 16 Abs. 2 GG auf nicht-deutsche Unionsbürger*innen.
154 Für die weitere Argumentation ist nach der momentanen Rechtsprechung des EuGH zu differenzieren. Bei der Auslieferung an Drittstaaten fordert dieser im Ergebnis nur die vorherige Information des Mitgliedstaates, dessen Staatsangehörigkeit die betroffene Person besitzt (siehe Rn. 146). Eine Angleichung des Grundrechtsschutzes im Sinne einer Ausweitung des entkontextualisierten Schutzes für Deutsche ist daher nach der momentanen Rechtsprechung des EuGH nicht erforderlich.
155 Das kann insbesondere dann relevant werden, wenn mittels der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden soll, dass rechtsstaatliche Grundsätze im Auslieferungsfall nicht gewahrt wären: Der Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 1 GG dürfte jedenfalls in diesen Fällen nicht hinter dem Verweis auf rechtsstaatliche Grundsätze im Sinne des Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG zurückbleiben.
b) „… an das Ausland ausgeliefert werden“
156 Die Auslieferung ist „dadurch gekennzeichnet, dass eine Person auf Ersuchen zwangsweise aus dem Bereich der inländischen Hoheitsgewalt entfernt und einer ausländischen Hoheitsgewalt überstellt wird“.
157 Das BVerfG formuliert als Zweck der Auslieferung zudem, dass ein im Ausland „betriebenes Strafverfahren abgeschlossen oder eine dort verhängte Strafe vollstreckt werden kann“.
158 Die Durchlieferung, bei der von einem ausländischen Staat aus über Deutschland an einen Drittstaat ausgeliefert werden soll, wird zu Recht überwiegend für unzulässig gehalten.
159 Umstritten ist – schon seit dem Auslieferungsverbot nach Art. 112 Abs. 3 WRV
160 Jenseits des staatlichen Strafverfolgungsinteresses drehen sich die Diskussionen um die Frage, ob der individualschützende Gehalt des Art. 16 Abs. 2 GG in Fällen der Rücklieferung einschlägig ist. Dabei finden sich wieder einmal unterschiedliche diskursive Rahmungen (siehe Rn. 106) der Konstellation, die unterschiedliche Lösungen legitimieren sollen. Das BVerfG und Teile der Literatur sehen die ursprüngliche Auslieferung an Deutschland und die spätere Rücklieferung an die ausländische Hoheitsgewalt als einheitlichen Vorgang. Die Rücklieferung ist dann „nur ein notwendiger und unselbständiger Bestandteil des mit der vorläufigen Auslieferung begonnenen Gesamtvorganges“.
161 Umgekehrt stellt eine zunehmende Strömung innerhalb der Literatur auf die Rücklieferung als eigenständig zu beurteilenden Akt der Hoheitsgewalt ab. Innerhalb dieser Rahmung verliert der Kontext der ursprünglichen Überstellung an Deutschland an Bedeutung, sodass eine Einschränkung des Schutzbereichs für Rücklieferungen schwer zu begründen wird. Sie erscheint dann vielmehr als Auslieferung wie jede andere auch; der individualschützende Zweck der Norm, wenngleich mit der völkerrechtlich vorbelasteten Terminologie des Heimatstaats als „sicherer Hafen“ unglücklich betitelt, findet dann volle Anwendung.
162 Voraussetzung für die Eröffnung des sachlichen Schutzbereichs ist schließlich dem Wortlaut von Art. 16 Abs. 2 S. 1 GG zufolge die Auslieferung „an das Ausland“. Während der Teilung Deutschlands gab dies vor allem bei sogenannten „Zulieferungen“ an die Deutsche Demokratische Republik Anlass zu Streit um die Anwendbarkeit der Norm.
2. Mögliche Auslieferungen nach Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG
a) Formale Voraussetzungen
163 Art. 16 Abs. 2 S. 1 GG statuiert ganz primär ein subjektives Abwehrrecht.
b) Öffnung für Auslieferung (nur) in begrenzten Konstellationen
164 Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG enthält einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt,
165 Der Verweis auf Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist dynamisch zu verstehen, umfasst also den aktuellen Kreis der Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt der in Frage stehenden Auslieferung.
166 Die Möglichkeit der Auslieferung von Deutschen an internationale Gerichte hat bislang keine praktische Rolle gespielt.
167 Auch Art. 16 Abs. 2 S. 2 Alt. 2 GG ist dynamisch auszulegen, umfasst also die Möglichkeit der Auslieferung an etwaige zukünftige internationale Gerichte.
c) Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze
168 Der qualifizierte Gesetzesvorbehalt des Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG erlaubt die Auslieferung in den so umschriebenen Konstellationen zudem nur, „soweit rechtsstaatliche Grundsätze gewahrt sind“. Die Einschränkung bezieht sich auf beide zuvor genannten Alternativen, also sowohl die Auslieferung an Mitgliedstaaten der Europäischen Union als auch an internationale Gerichte.
169 Dem BVerfG leitet aus dem Verweis auf rechtsstaatliche Grundsätze „eine auf den ersuchenden Mitgliedstaat und den Internationalen Gerichtshof bezogene Erwartung im Sinne einer Strukturentsprechung“ her.
170 Dem BVerfG zufolge gilt das unabhängig von unionsinternen Verfahren bei schweren Verstößen gegen die Grundwerte der Europäischen Union (Art. 7 EUV).
171 Den genauen Inhalt der rechtsstaatlichen Grundsätze im Sinne von Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG hat das BVerfG bislang nicht bestimmt; es bleibt daher auch das Verhältnis zu den vom BVerfG im Fall der Auslieferung Nicht-Deutscher aufgestellten Anforderungen (siehe Rn. 136) unklar. Möglicherweise liegt die Aufwertung gerade in der (wenn auch ironischerweise unionsrechtswidrigen) Betonung der besonderen Prüfungsverantwortung des Gesetzgebers und weniger auf materieller Ebene. Der Gleichlauf des Schutzes von Deutschen und Nicht-Deutschen wäre trotz gelegentlichen Verweises auf die „Schutzpflicht den eigenen Staatsbürgern gegenüber“
d) Verhältnismäßigkeit
172 Wie bei jeder Grundrechtseinschränkung gilt auch im Kontext von Art. 16 Abs. 2 GG das Verhältnismäßigkeitsprinzip.
173 Auch jenseits dieses Sonderproblems betont das BVerfG regelmäßig den „hohen Rang“ des Auslieferungsschutzes;
174 Für die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit bei der Befolgung europäischer Haftbefehle differenziert das BVerfG insbesondere – mit Verweis auf die von Art. 4 Nr. 7 RbEuHb eröffneten Umsetzungsspielräume – danach, inwiefern die der Auslieferung zugrundeliegenden Straftatvorwürfe einen Inlands- oder Auslandsbezug aufweisen.
175 Maßgeblichen Inlandsbezug sieht das BVerfG in Fällen, in denen „wesentliche Teile des Handlungs- und Erfolgsortes auf deutschem Staatsgebiet liegen“; selbiges gilt für andere Ort unter deutscher Hoheitsgewalt wie Schiffe unter deutscher Flagge.
176 Umgekehrt geht das BVerfG von einem maßgeblichen Auslandsbezug aus, wenn die Tathandlung vollständig oder in wesentlichen Teilen in einem anderen Staat begangen wurde und der Taterfolg ebenfalls dort eingetreten ist.
177 In der Kategorie des maßgeblichen Auslandsbezugs verortet das BVerfG zudem Taten von typischerweise grenzüberschreitender Dimension und „entsprechender Schwere“ wie Terrorismus oder organisierten Drogen- oder Menschenhandel.
178 In den verbleibenden Konstellationen bedarf es stets einer umfassenden Abwägung im Einzelfall. Diese Mischfälle umfassen insbesondere aber nicht nur solche, in denen ganz oder teilweise in Deutschland gehandelt wurde, der Taterfolg aber im Ausland eingetreten ist.
179 In Anknüpfung an das BVerfG differenziert auch das einfache Recht nach Inlands- und Auslandsbezug. Bei maßgeblichem Inlandsbezug sind Auslieferungen unzulässig (§ 80 Abs. 2 Nr. 2 IRG). Bei maßgeblichem Auslandsbezug sind sie, sofern die sonstigen Voraussetzungen vorliegen, nach der Gesetzeskonzeption grundsätzlich zulässig (§ 80 Abs. 1 IRG). Das BVerfG hat allerdings klargestellt, dass das Erfordernis eines „maßgeblichen“ Bezugs zum ersuchenden Mitgliedstaat verfassungskonform als Einfallstor für die erforderliche Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall gelesen werden muss.
180 Insgesamt führt der Ansatz des BVerfG zu einer Überbetonung von Handlungs- und Erfolgsort der vorgeworfenen Straftaten innerhalb der Verhältnismäßigkeitsprüfung.
181 Für Fälle der Auslieferung an internationale Gerichte nach Art. 16 Abs. 2 S. 2 Alt. 2 GG gibt es mangels praktischer Relevanz bislang keine Rechtsprechung des BVerfG. Überwiegend wird von der Übertragbarkeit der im Kontext des europäischen Haftbefehls entwickelten Maßstäbe ausgegangen.
D. Kontext
182 Die einfachrechtlichen Regelungen und administrativen Praktiken, die am Maßstab des Art. 16 GG zu messen sind, finden Parallelen in anderen Rechtsordnungen. Sowohl das Ausbürgerungs- als auch das Auslieferungsrecht sind dabei wesentlich vom staatlichen Vorgehen gegen Terrorismus geprägt
183 Bei Schutz vor Ausbürgerungen ringen auch andere Staaten mit dem Spannungsverhältnis zwischen der Vermeidung von Staatenlosigkeit einerseits und der daraus folgenden Diskriminierung von Personen mit mehrfacher Staatsangehörigkeit andererseits (siehe Rn. 70 f.). Die französische Regelung zum Entzug der Staatsangehörigkeit bei Verurteilung wegen terroristischer Straftaten differenziert danach, ob die betroffene Person ihre französische Staatsangehörigkeit seit Geburt innehatte (keine Ausbürgerung möglich) oder erst später, insbesondere durch Einbürgerung, erlangt hat (Ausbürgerung möglich, wenn keine Staatenlosigkeit eintritt).
184 Auch in anderen Staaten findet sich kritische Impulse. Das niederländische Recht zum Beispiel beschränkt Ausbürgerungen in Reaktion auf Straftaten mit Bezug zu Terrorismus auf Personen mit mehrfacher Staatsangehörigkeit.
185 Das Vereinigte Königreich kann insofern als besonders deutliches (Negativ‑)Beispiel dienen. Auch dort findet sich in Debatten zu den Ausbürgerungsregelungen ein Ringen mit Differenzierungen:
186 Die Gesamteinschätzung zu Art. 16 GG selbst fällt vor diesem Hintergrund ambivalent aus. In vielerlei Hinsicht ist die Norm wenig geglückt. Sie ist in das System moderner Staatlichkeit eingebunden und mag daher den großen Ungleichheiten unserer Zeit – insbesondere der staatsangehörigkeits- und migrationsrechtlichen Aufteilung der Welt und ihrer rassifizierten politischen Ökonomie – wenig entgegenzusetzen. Der besondere Fokus auf Deutsche, wenn auch im Detail in den beiden Absätzen des Art. 16 GG in unterschiedlicher Ausprägung, bekommt in diesem Kontext ebenfalls einen bitteren Beigeschmack. Im Kontext von Art. 16 Abs. 1 GG wird zu Recht darauf hingewiesen, dass Schutz vor Diskriminierung und Ausgrenzung über den Schutz der formalen Staatsangehörigkeit hinausgehen muss.
187 Verfassungspolitisch wäre auf lange Sicht eine Neuregelung wünschenswert, die solchen Tendenzen entgegentritt beziehungsweise sie zumindest abmildert. Für Art. 16 Abs. 1 GG könnten die nie endenden Abgrenzungsprobleme zwischen Entziehung und Verlust dadurch endgültig gelöst werden, dass jeglicher Verlust gegen den Willen der betroffenen Person für unzulässig erklärt wird. Dadurch würde zugleich die Diskriminierung von Personen mit mehrfacher Staatsangehörigkeit durch die Regelung zur Vermeidung von Staatenlosigkeit aus dem Verfassungstext entfernt; der rechtsvergleichende Blick (siehe Rn. 183 ff.) zeigt, dass alternative Lösungen wenig erfolgsversprechend sind. Gleichzeitig könnten Grundlinien des Erwerbs der Staatsangehörigkeit festgelegt werden, um zu verhindern, dass sich Überwachung und Exklusion zunehmend vom Verlust- in den Erwerbskontext verlagern (siehe Rn. 90 und 95). Art. 16 Abs. 2 GG könnte als Menschenrecht statt als Deutschengrundrecht ausgestaltet werden; das würde eine Diskussion über den eigentlichen Sinn von Auslieferungsschutz (siehe Rn. 135 ff.) erfordern, an dem sich dann die Ausgestaltung von nicht absoluten, kontextsensiblen Regelungen orientieren müsste.
188 Zudem bestehen Handlungsbedarf und Handlungspotential auf der Ebene des einfachen Rechts – nicht nur aufgrund der zahlreichen verfassungswidrigen Regelungen des Staatsangehörigkeitsgesetzes, sondern auch jenseits verfassungsrechtlicher Vorgaben. Insbesondere die nach momentanem Stand nur fragmentarische Regelung des Staatsangehörigkeitsrechts auf Verfassungsebene bedeutet, dass hier vielfältige Möglichkeiten bestünden. Sofern diese über eher kleinteilige, kosmetische Änderungen hinausgehen sollen, müsste sie mit einem fundamentalen Umdenken bezüglich des Verständnisses und der Bedeutung von staatlicher Souveränität einhergehen,
189 Jenseits der Probleme und verfassungspolitischer Möglichkeiten der Umgestaltung hat Art. 16 GG jedoch auch in seiner momentanen Form bereits das Potential, einen wesentlichen Beitrag zum Grundrechtsschutz zu leisten. Das gilt besonders vor dem Hintergrund der zunehmenden staatlichen Straflogiken, die insbesondere im Kontext der Terrorismusbekämpfung sowohl das Staatsangehörigkeitsrecht als auch das Auslieferungsrecht prägen. Der Blick in andere Rechtsordnungen zeigt nur zu deutlich die Gefahr ausufernder Regelungen, denen Grundrechtsschutz entgegenwirken kann. Selbstverständlich ist das nicht, sondern hängt von der Auslegung der Grundrechte ab. Art. 16 Abs. 1 GG anhand der Funktion der Staatsangehörigkeit auch als Verbot von Ausbürgerungen aufgrund von Unwerturteilen zu verstehen (siehe Rn. 58 ff.), bietet dafür einen möglichen Ansatz.
190 Gerade in Zeiten global und auch in Deutschland stark zunehmenden Autoritarismus und der fortschreitenden Faschisierung
E. Weiterführende Empfehlungen
Macklin, Audrey/Bauböck, Rainer (Hrsg.), The Return of Banishment: Do the New Denationalisation Policies Weaken Citizenship?, 2015 (abrufbar unter: https://cadmus.eui.eu/server/api/core/bitstreams/ba253982-4cab-55e0-82e8-bee8061511f6/content) ist eine Sammlung vieler kurzer Beiträge (jeweils nur wenige Seiten), die einen niedrigschwelligen Einstieg in unterschiedliche Perspektiven auf rechtliche und politische Implikationen der Ausbürgerung bieten. Für einen kritischen Überblick zur Rolle der Staatsangehörigkeit insgesamt ist Achiume, E. Tendayi, Racial Borders, Georgetown LJ 2022, S. 445 ff. (abrufbar unter: https://www.law.georgetown.edu/georgetown-law-journal/wp-content/uploads/sites/26/2022/05/Achiume_RacialBorders.pdf) ein exzellenter Ausgangspunkt.
Zu den Rechtsgrundlagen der rassistisch und politisch motivierten Ausbürgerungen während des Nationalsozialismus, auf die Art. 16 Abs. 1 GG reagieren soll, haben die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags vor kurzem einen Überblick erstellt: Wissenschaftliche Dienste des Bundestags, Die Ausbürgerung deutscher Emigranten durch das NS-Regime 1933-1945, 2025, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/1064944/WD-1-008-25-pdf.pdf. Einen konkreteren Zugang zu den Ausbürgerungen bietet zum Beispiel die während des Nationalsozialismus geführte „Ausbürgerungskartei“; siehe dazu und zum Crowdsourcing-Digitalisierungsprojekt #everynamecounts: https://arolsen-archives.org/dossiers/kooperationen-und-gemeinsame-digitalisierungsprojekte/ausbuergerungskartei/.
F. Literaturverzeichnis
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