- A. Einführung
- B. Der Gemeinsame Ausschuss als Notparlament
- C. Mitglieder (Abs. 1 S. 1-3)
- D. Verfahren und Geschäftsordnung (Abs. 1 S. 4)
- E. Unterrichtungspflichten und Informationsrechte (Abs. 2)
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1
2 Eine darüberhinausgehende Bedeutung erlangt Art. 53a GG auf Grund der Nennung des Begriffes „Fraktionen“ in Abs. 1 S. 2. Fraktionen werden sonst im Grundgesetz nicht erwähnt. Artikel 53a Abs. 1 S. 2 GG wird daher als verfassungsrechtliche Gewährleistung von Fraktionen angesehen. Nur hinsichtlich des (noch immer umstrittenen) Verständnisses des Fraktionsbegriffes war Art. 53a GG bisher zudem Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.
II. Historie
3 Ausweislich der einen Buchstaben beinhaltenden Nummerierungsziffer gehört Art. 53a GG nicht schon seit dem Inkrafttreten im Jahr 1949 zum Normenbestand des Grundgesetzes. Die Vorschrift wurde erst mit dem 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes im Jahr 1968 in die Verfassung aufgenommen.
4 Die Aufnahme von Art. 53a GG in das Grundgesetz war teilweise umstritten. Einige Stimmen hatten, insbesondere auf Grund der ursprünglich geringen Mitgliederzahl (ehedem nur 33
III. Normstruktur
5 Artikel 53a GG enthält zwei Absätze, die sich jeweils in mehrere Sätze untergliedern. Der erste Absatz befasst sich mit der Zusammensetzung des Gemeinsamen Ausschusses (Sätze 1–3) und bestimmt, wer die konkreten Regeln für die Arbeitsweise des Ausschusses festzulegen hat (Satz 4). Der zweite Absatz bestimmt das Verhältnis zwischen dem Ausschuss und der Bundesregierung. Festgelegt wird im ersten Satz eine Unterrichtungspflicht der Bundesregierung gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss und im zweiten Satz (klarstellend), dass die Informationsrechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung hierdurch nicht beeinträchtigt werden.
B. Der Gemeinsame Ausschuss als Notparlament
6 Die (bedeutende) verfassungsrechtliche Stellung des Gemeinsamen Ausschusses ist Art. 53a GG selbst nicht zu entnehmen. Sie erschließt sich erst im Zusammenspiel mit den Bestimmungen zum äußeren Notstand in Abschnitt Xa des Grundgesetzes (Xa. Verteidigungsfall – Einführung). Der Gemeinsame Ausschuss ist Notparlament.
7 Auch hinsichtlich der dem Gemeinsamen Ausschuss übertragenen Kompetenzen und damit einhergehenden Aufgaben ergibt sich aus Art. 53a GG nur ein unvollständiges Bild. Wesentlich für die vom Gemeinsamen Ausschuss wahrzunehmenden Aufgaben ist die Unterscheidung zwischen Friedenszeiten und dem Verteidigungsfall.
C. Mitglieder (Abs. 1 S. 1-3)
8 Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses sind einerseits Abgeordnete des Bundestages und andererseits Mitglieder des Bundesrates. Die genaue Zahl der Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses ist Art. 53a GG dabei nicht ohne weiteres zu entnehmen. Die Größe des Ausschusses ergibt sich nur mittelbar aus Abs. 1 S. 3 GG, wonach jedes Bundesland durch ein von ihm bestelltes Mitglied des Bundesrates im Gemeinsamen Ausschuss vertreten ist, und Abs. 1 S. 1, der als Verhältnis von Bundestagsabgeordneten und Bundesratsmitgliedern 2:1 bestimmt. Bei aktuell
I. Aus dem Bundestag
1. Bestimmung
9 Die dem Gemeinsamen Ausschuss angehörenden Bundestagsabgeordneten werden durch den Bundestag „bestimmt“ (Abs. 1 S. 2). Mangels einer über den Begriff „bestimmen“ hinausgehenden besonderen verfassungsrechtlichen Festlegung, erfolgt die Beschlussfassung nach den allgemeinen Vorschriften: Gemäß Art. 42 Abs. 2 GG werden die Ausschussmitglieder mit einfacher Stimmenmehrheit gewählt.
10 Mit Blick auf die Funktion des Gemeinsamen Ausschusses als Notparlament nicht überraschend, legt Art. 53a Abs. 1 S. 2 GG fest, dass die Abgeordneten „entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen“ bestimmt werden. Das Notparlament spiegelt damit die politischen Kräfteverhältnisse im Bundestag (zumindest teilweise) wider. Diese Maßgabe über die Zusammensetzung der in den Gemeinsamen Ausschuss gewählten Abgeordneten wirft bei genauerem Hinsehen indes einige, teilweise auch umstrittene Fragen auf: Klärungsbedürftig ist vor allem der Begriff der Fraktion. Diskutiert wird darüber hinaus, ob und inwiefern Abs. 1 S. 2 ein Benennungsrecht der Fraktionen beinhaltet, welches keine oder nur begrenzte Möglichkeiten zur Abweichung des Bundestags von den Fraktionsvorschlägen erlaubt.
a) Begriff der Fraktion
11 Das Grundgesetz verwendet den Begriff der Fraktion einmalig (singulär) in Art. 53a Abs. 1 S. 2 GG. Da es ihn nicht weiter definiert, setzt das Grundgesetz den Begriff gleichsam voraus. Auch wenn das Grundgesetz Fraktionen seinem Wortlaut nach damit bis zur Einführung der Notstandsverfassung nicht kannte, spiegelte dieses Schweigen des Verfassungstextes schon damals nicht das tatsächliche Parlamentsleben wider. Fraktionen waren vielmehr praktischer Ausdruck der durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gewährleisteten Freiheit des Abgeordnetenmandats
12 Zur Klärung des Begriffes trägt diese verfassungssystematische Einordnung nur überschaubar bei. Zwar könnte man, wie teilweise vertreten,
13 Dass unter Fraktionen im Sinne des Art. 53a Abs. 1 S. 2 GG dann „jedenfalls jede im Bundestag vorhandene, aufgrund gemeinsamer Parteizugehörigkeit oder eines Parteibündnisses zur Handlungseinheit verbundene Gruppe“
b) Benennungsrecht der Fraktionen
14 Umstritten ist, ob den Fraktionen durch Art. 53a Abs. 1 S. 2 GG ein Recht zur Benennung ihrer für den Gemeinsamen Ausschuss vorgesehen Mitglieder eingeräumt ist, welches den Bundestag dann an diese Vorschläge bindet.
2. Unvereinbarkeit mit Zugehörigkeit zur Bundesregierung
15 Ausweislich Art. 53a Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG dürfen nur solche Abgeordneten Mitglied des Gemeinsamen Ausschusses sein, die nicht auch Mitglied der Bundesregierung sind. Gesichert wird so – zumindest der Theorie nach
16 Teilweise unterschiedlich beantwortet wird, wer zur Bundesregierung zu zählen ist. Mit Blick auf eine möglichst weitgehende Trennung von parlamentarischer und exekutiver Verantwortung wird von einigen befürwortet, den Begriff der Bundesregierung über den Bundeskanzler und -minister auch auf Personen zu erstrecken, die materielle Regierungsaufgaben übernehmen.
3. Rechtsstellung
17 Da Art. 53a Abs. 1 GG über die rechtliche Stellung der Bundestagsabgeordneten abseits der Inkompatibilitätsregelung keine konkreten Maßgaben trifft, sondern weiterhin nur von „Bundestagsabgeordneten“ spricht, ändert sich für diese auch als Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses nichts. Ihre rechtliche Stellung ist unverändert. Die entsprechenden, ihren Status regelnden Vorschriften sind gleichermaßen anwendbar.
II. Aus dem Bundesrat
1. Bestimmung
18 Die dem Bundesrat entstammenden Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses werden – anders als die dem Bundestag entstammenden Mitglieder – nicht durch den Bundesrat gewählt. Sie sind von jedem Bundesland zu benennen, Art. 53a Abs. 1 S. 3 GG. Um die Funktionsfähigkeit des Gemeinsamen Ausschusses jederzeit zu gewährleisten, handelt es sich bei Art. 53a Abs.1 S. 3 GG nicht nur um ein Recht der Länder, sondern auch um eine Bestellungspflicht.
19 Da nach Art. 51 Abs. 1 S. 1 GG nur Mitglieder der Regierungen der Länder Mitglieder des Bundesrates sind, können aus dem Bundesrat auch nur Regierungsmitglieder aus den Ländern in den Gemeinsamen Ausschuss entsandt werden. Welche Personen zur Landesregierung zählen, entscheidet sich nach den jeweiligen gesetzlichen Regelungen auf Landesebene.
20 Für die dem Bundesrat entstammenden Mitglieder im Gemeinsamen Ausschuss findet sich keine dem Art. 53a Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG ähnelnde Regelung zur Unvereinbarkeit einer gleichzeitigen Mitgliedschaft in Gemeinsamen Ausschuss und Bundesregierung. Da nach Art. 66 GG Mitglieder der Bundesregierung aber kein anderes besoldetes Amt innehaben dürfe, verbietet sich bereits hieraus für Mitglieder von Landesregierungen zugleich auch Mitglieder der Bundesregierung zu sein (siehe Art. 66 Rn. ##). Eine Unvereinbarkeitsregelung für die dem Bundesrat entstammenden Mitglieder bedurfte es daher gar nicht.
2. Rechtsstellung
21 Die dem Bundesrat entstammenden Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses genießen dieselbe Rechtsstellung wie die dem Bundestag entstammenden Mitglieder (siehe zuvor Rn. 17).
D. Verfahren und Geschäftsordnung (Abs. 1 S. 4)
22 Abseits der zuvor erläuterten Maßgaben werden Bildung und Verfahren des Gemeinsamen Ausschusses überwiegend nicht durch das Grundgesetz, sondern durch seine Geschäftsordnung (Geschäftsordnung des Gemeinsamen Ausschusses, GO-GA) bestimmt. Freilich handelt es sich bei der Geschäftsordnung um organisatorisches Binnenrecht, weshalb die Geschäftsordnung die verfassungsrechtlichen Grenzen einhalten muss. Der Geschäftsordnung kommt daher auch keine Deutungshoheit über das Verfassungsrecht zu.
23 Artikel 53a Abs. 1 S. 4 GG regelt für den Erlass, dass nicht der Gemeinsame Ausschuss selbst, sondern der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates die Geschäftsordnung festlegt. Hierin liegt eine Besonderheit, denn es ist ureigenste Aufgabe der übrigen Bundesorgane, insbesondere von Bundestag sowie Bundesrat, jeweils eigenständig ihre Geschäftsordnung festzulegen (Art. 40 Abs. 1 S. 2, Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG).
24 Die GO-GA enthält überaus weitreichende Regelungen,
25 Gegenwärtig tagt der Gemeinsame Ausschuss entsprechend zweimal jährlich. Es handelt sich dabei um bloße Informationssitzungen, § 8 Abs. 1 GO-GA. Der Gemeinsame Ausschuss ist beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder oder Stellvertreter bei einer Sitzung anwesend sind, § 12 GO-GA. Beschlüsse werden – sofern nichts anderes bestimmt ist (vgl. insoweit z.B. Art. 115a Abs. 2, 115e Abs. 1 GG) – mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst, § 13 Abs. 1 GO-GA.
E. Unterrichtungspflichten und Informationsrechte (Abs. 2)
26 Wesentlich für die vom Gemeinsamen Ausschuss wahrzunehmenden Aufgaben ist die Unterscheidung zwischen Friedenszeiten und dem Verteidigungsfall.
27 Genügt die Bundesregierung ihrer Informationspflicht, befreit sie dies freilich nicht davon, Informationsbegehren aus dem Bundestag zu beantworten. Klargestellt ist dies durch Art. 53a Abs. 2 S. 2 GG. Dieser hält fest, dass das Zitierrecht des Bundestages aus Art. 43 Abs. 1 GG neben den Rechten des Gemeinsamen Ausschusses bestehen bleibt. Es verbietet sich daher grundsätzlich, dem Bundestag in Friedenszeiten Informationen vorzuenthalten, die dem Gemeinsamen Ausschuss von der Bundesregierung übermittelt werden.
F. Kontext
28 Dem Gemeinsamen Ausschuss ähnliche Gesetzgebungsorgane finden sich (nur
29 Unions- und Völkerrecht kennen keine dem Art. 53a GG entsprechenden Regelungen zur Bildung eines Notparlaments. Mit Blick auf das Völkerrecht ergibt sich bereits keine Notwendigkeit, da es an einem „Weltparlament“ abseits des Notstands fehlt.
G. Weiterführende Empfehlungen
I. Vertiefende Lektüre
Umfangreich zur Notstandsverfassung und der verfassungsrechtlichen Verortung des Gemeinsamen Ausschusses: Sterzel, in: Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Abschnitt Xa; Amann, Verfassungsrechtliche Probleme des Gemeinsamen Ausschusses nach Art. 53a GG, 1971; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, S. 163-172
Grundlegende verfassungsrechtliche Kritik findet sich bei Emmelius, Der Gemeinsame Ausschuß, in: Sterzel (Hrsg.), Kritik der Notstandsgesetze, 1. Aufl. 1968, S. 118 (156 ff.)
Zu den Problemen der Geschäftsordnung des Gemeinsamen Ausschusses: Delbrück, Kritische Bemerkungen zur Geschäftsordnung des gemeinsamen Ausschusses, DÖV 1970, 229 ff.
II. Weitere Medienhinweise
Die aktuellen Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses werden auf der Website des Bundestages (abrufbar unter: https://www.bundestag.de/ausschuesse/gemeinsamer-ausschuss) aufgezählt. Dort findet sich auch ein Archiv (abrufbar unter: https://www.bundestag.de/webarchiv/Ausschuesse/ausschuesse20/gemeinsamer_ausschuss/link-webarchiv-880054), das Aufschluss über die (wechselnde) Besetzung seit der 16. Wahlperiode (ab 2005) gibt.
H. Literaturverzeichnis
Amann, Hermann, Verfassungsrechtliche Probleme des Gemeinsamen Ausschusses nach Art. 53 Abs. 1 GG, 1971
Denninger, Erhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schneider, Hans Peter/Stein, Ekkehart (Hrsg.), Alternativkommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Loseblattsammlung, Stand: 2. Lieferung August 2002
Dreier, Horst (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band II: Art. 20–82, 3. Aufl. 2015
Dürig, Günter (Begr.) /Herzog, Roman/Scholz, Rupert (Hrsg.), zudem herausgegeben von Herdegen, Matthias/Klein, Hans H., Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Band IV: Art. 29–67, Stand: 108. Ergänzungslieferung August 2025
Emmelius, Hans Hermann, Der Gemeinsame Ausschuß, in: Sterzel (Hrsg.), Kritik der Notstandsgesetze, 1968, S. 118 ff.
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hrsg.), Beck‘scher Online-Kommentar Grundgesetz, Stand: 64. Edition Stand: 15.11.2025
Friauf, Karl-Heinrich (Begr.) /Höfling, Wolfram (Hrsg.), zudem herausgegeben von Augsberg, Steffen/Rixen, Stephan, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Band 4: Art. 43–75, Stand: August 2025
Gräwe, Lara F., Der Gemeinsame Ausschuss im verfassungsrechtlichen System der Gewaltenteilung, 2023
Harrington, James, Works, The Oceana and other Works, 1771 (Neudruck 1963)
Holz, Hans Heinz, Die Notstandsinstitution „Gemeinsamer Ausschuss“, Blätter für deutsche und internationale Politik 11 (1966), S. 608 ff.
Huber, Ernst Rudolf, Zur Lehre vom Verfassungsnotstand in der Staatstheorie der Weimarer Zeit, in: Schneider (Hrsg.), Im Dienst an Recht und Staat – Festschrift für Werner Weber, 1974, S. 31 ff.
Huber, Peter Michael/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Band 2: Art. 20–82, 8. Aufl. 2024
Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band XII: Normativität und Schutz der Verfassung, 3. Aufl. 2014
Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 230. Aktualisierung Juni 2025
Röttger, Heinrich-Eckhart, Gesetzgebung im Verteidigungsfall, 1974
Sachs, Michael (Begr.), herausgegeben von von Coelln, Christian/ Mann, Thomas, Grundgesetz: Kommentar, 10. Aufl. 2024
Seifert, Jürgen, Der Notstandsausschuß, 1968
Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, 1980
von Münch, Ingo (Begr.)/Kunig, Philip (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Band 1: Präambel bis Art. 69, 6. Aufl. 2012
von Münch, Ingo/Kunig, Philip (Begr.), herausgegeben von Kämmerer, Jörn Axel/Kotzur, Markus, Grundgesetz Kommentar, Band 1: Präambel bis Art. 69, 8. Aufl. 2025
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