- A. Einführung
- B. Ernennungs- und Entlassungsrechte
- C. Gnadenrecht
- D. Delegationsrecht
- E. Immunität
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Artikel 60 Grundgesetz
I. Einordnung
1 Art. 60 GG ist einer der wenigen Artikel des Grundgesetzes, in denen komplett unzusammenhängende Regelungen in einer Norm zusammengefügt wurden. Er ist das Ergebnis einer „legislativen Aufräumaktion“
2 Die vorgenannten Regelungen sollten bei der Begründung des Grundgesetzes ursprünglich getrennt voneinander behandelt werden. Vorbild war hier die Behandlung in den Art. 43 Abs. 3, 46 und 49 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 (WRV). Gegen Ende der Beratungen auf Herrenchiemsee wurden die eigentlich als getrennt vorgesehenen Regelungen, Art. 82 – 84 Chiemseer Entwurf des Grundgesetzes für einen Bund deutscher Länder (HChE), dann doch allesamt in Art. 60 GG gebündelt.
3 Die gemeinhin prominenteste Regelung dürfte das Begnadigungsrecht sein. Denn einerseits lässt sich mit dem bekannten Ausspruch „Gnade vor Recht“
II. Historie
4 Durch die heterogene Struktur von Art. 60 GG ergeben sich unterschiedliche historische Herleitungen für die einzelnen Absätze:
5 Ernennungs- und Entlassungsrecht (Art. 60 Abs. 1 GG): Das Recht zur Ernennung von Staatsdienern lag in den vergangenen konstitutionellen Monarchien beim Monarchen.
6 Gnadenrecht (Art. 60 Abs. 2 GG): Den ersten verschriftlichten Rechtsrahmen für ein Gnadenrecht in Deutschland bildete das Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794: „Das Recht, aus erheblichen Gründen Verbrechen zu verzeihen; Untersuchungen niederzuschlagen; Verbrecher ganz oder zum Theil zu begnadigen; Zuchthaus-, Festungs- oder andere härtere Leibesstrafen in gelindere zu verwandeln, kann nur von dem Oberhaupte des Staats unmittelbar ausgeübt werden […]“ (II. Teil, 13. Titel, § 9). Die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871enthielt kein Gnadenrecht; solche gab es aber teilweise einfachgesetzlich kodifiziert.
7 Immunität (Art. 60 Abs. 4 GG): In Ausprägung klassisch monarchischer Rechtstellung stellte schon Art. 43 der Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat von 1850 fest: „Die Person des Königs ist unverletzlich.“ Das Staatsoberhaupt war dadurch persönlich ohne jede weitere Bedingung vor strafrechtlicher Verfolgung geschützt.
III. Normstruktur
8 Art. 60 GG gliedert sich in vier unabhängig voneinander stehende Absätze.
Art. 60 Abs. 1 GG normiert das Recht des Bundespräsidenten, Bundesrichter, Bundesbeamte sowie Offiziere und Unteroffiziere zu ernennen und zu entlassen.
Art. 60 Abs. 2 GG normiert das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten.
Art. 60 Abs. 3 GG normiert die Möglichkeit des Bundespräsidenten, die Rechte aus Abs. 1 und 2 auf andere Behörden zu übertragen.
Art. 60 Abs. 4 GG normiert die Immunität des Bundespräsidenten vor Strafverfolgung.
B. Ernennungs- und Entlassungsrechte
I. Allgemeines
9 Art. 60 Abs. 1 GG ordnet dem Bundespräsidenten formell die Kompetenz zur Ernennung und Entlassung der genannten Subjekte zu;
II. Personeller Anwendungsbereich
10 Art. 60 Abs. 1 GG regelt das Recht des Bundespräsidenten, Bundesrichter, Bundesbeamte sowie Offiziere und Unteroffiziere zu ernennen und zu entlassen.
11 Bundesrichter sind alle Richter im Dienst des Bundes.
12 Bundesbeamte sind Personen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zum Bund oder zu einer vom Bund getragenen juristischen Person, sei es einer Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts stehen.
13 Die Nennung der Offiziere und Unteroffiziere bezieht sich auf die Bundeswehr.
14 Umstritten ist in diesem Kontext, ob Art. 60 Abs. 1 GG eine institutionelle Garantie für die Existenz von Offizieren und Unteroffizieren bei der Bundeswehr enthält. Vereinzelt wird dies durch die schlichte Nennung in Art. 60 Abs. 1 GG hergeleitet.
III. Befugnisse des Bundespräsidenten
1. Ernennungen und Entlassungen
15 Gem. Art. 60 Abs. 1 GG ernennt und entlässt der Bundespräsident die dort genannten Personen. Beide Begriffe werden im Grundgesetz nicht definiert und sind daher der Auslegung zugänglich.
16 Was unter eine Ernennung fällt, wird nicht einheitlich beurteilt. Denkbar wäre zunächst eine enge Auslegung des Wortlauts. Dann wäre ausschließlich die Ernennung in ihrer Form als erstmaliges Begründen eines beamtenrechtlichen Grundverhältnisses erfasst.
17 Unter den Begriff der Ernennung fallen damit neben der Begründung des Beamtenverhältnisses die Umwandlung eines Beamtenverhältnisses auf Probe, Widerruf oder auf Zeit in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, die Übernahme von einer Laufbahn in eine andere und die Beförderung in eine andere Besoldungsgruppe.
18 Auch die Entlassung kann eng am Wortlaut oder weit verstanden werden. Bei restriktiver Auslegung könnte lediglich die förmliche Entlassung im Sinne der §§ 30 Nr. 1, 31 ff. BBG gemeint sein. Nach herrscheiner Meinung ist der Begriff aber weiter zu verstehen.
2. Prüfungsmöglichkeiten des Bundespräsidenten
19 Ob und inwiefern dem Bundespräsidenten im Zuge von Art. 60 Abs. 1 GG Prüfungsrechte zustehen, ob er also die Ernennung bzw. Entlassung aus eigener Einschätzung verweigern kann, ist äußerst umstritten.
20 In der älteren Literatur aus den 1960er-Jahren wurde dem Bundespräsidenten ein nahezu freies Ermessen betreffend die Ernennung bzw. Entlassung zugesprochen.
21 Nach wohl herrschender und hiesiger Auffassung ist davon auszugehen, dass der Bundespräsident grundsätzlich eine (formelle wie materielle) Rechtsprüfung vornehmen darf, ob die Voraussetzungen für die Ernennung bzw. Entlassung vorliegen.
3. Gesetzesvorbehalt
22 Gem. Art. 60 Abs. 1 GG ernennt und erlässt der Bundespräsidenten die dort Genannten nur, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.
23 Hierdurch kann der Gesetzgeber auf Bundesebene die genannten Rechte in andere Hände verlagern. Oft wurde hiervon jedoch nicht Gebrauch gemacht.
24 Der Gesetzesvorbehalt in Art. 60 Abs. 1 GG ist zu unterscheiden vom Delegationsrecht in Art. 60 Abs. 3 GG. Das Delegationsrecht kann der Bundespräsident eigenbestimmt ausüben; durch den Gesetzesvorbehalt kann ihm die Kompetenz durch den Gesetzgeber (fremdbestimmt) entzogen werden. Weil durch diese Fremdbestimmtheit theoretisch die gesamte Kompetenz des Bundespräsidenten aus Art. 60 Abs. 1 GG wegdelegiert werden könnte, geht die herrschende Meinung davon aus, dass der Gesetzesvorbehalt nicht grenzenlos gilt.
IV. Praxis
25 In der praktischen Ausführung beschränkt sich die Aktivität des Bundespräsidenten auf die Ernennung, Entlassung und Versetzung in den einstweiligen Ruhestand von höheren Beamten und Offizieren, regelmäßig ab Besoldungsstufe B.
26 Der Bundespräsident händigt entsprechende Urkunden zudem regelmäßig auch nicht selbst aus. Das ist bei Bundesrichtern lediglich für Richtern des Bundesverfassungsgerichts die Regel. Im Übrigen erfolgt die Übergabe durch Minister oder Staatssekretäre. Ebenso erhalten die Leitenden oberster Bundesbehörden Urkunden durch den Bundespräsidenten selbst; das trifft etwa bei Bundesministerien oder dem Bundesrechnungshof zu. Gleichzeitig bleibt es dem Bundespräsidenten unbenommen, jederzeit selbst dahingehend aktiv zu werden.
C. Gnadenrecht
27 Nach Art. 60 Abs. 2 GG übt der Bundespräsident im Einzelfall für den Bund das Begnadigungsrecht aus. Der Wortlaut des Art. 60 Abs. 2 GG enthält damit drei ausfüllungsbedürftige Merkmale, nämlich was mit „Einzelfall“, „für den Bund“ und „Begnadigungsrecht“ jeweils gemeint ist.
I. Einzelfall
28 Das Gnadenrecht bezieht sich ausschließlich auf Einzelfälle. Hiermit sind konkret-individuelle
Abstrakt-generelle Gnadenakte: Sanktionserlass für eine Personenmehrzahl nach allgemeinen Kriterien (Amnestie)
Heun, in: Dreier, GG, Art. 60 Rn. 26; Brinktrine, in: Sachs, GG, Art. 60 Rn. 13; Pieper, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 60 Rn. 7 (65. Edition, Stand: 1.3.2026). Abstrakt-individuelle Gnadenakte: Sanktionserlass für eine Person ohne Einzelfallprüfung
Konkret-generelle Gnadenakte: Sanktionserlass für eine Personenmehrzahl nach konkreten Kriterien
Insbesondere betreffend die Amnestie lässt sich diese Einschränkung aus dem Gedanken des parlamentarischen Rechtstaats herleiten. Denn solche abstrakt-generellen Gnadenakte sollen nach den Beratungen des Parlamentarischen Rates gerade nicht (mehr) dem Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt zustehen, sondern dem Parlament.
II. Für den Bund
29 Das Gnadenrecht des Bundespräsidenten gilt – unter Berücksichtigung des Föderalismus in Deutschland – allein auf Ebene des Bundes. Damit sind Begnadigungsakte auf Landesebene durch den Bundespräsidenten ausgeschlossen.
30 Plakativ lässt sich sagen: „Die Staatsgewalt, die bestraft, darf auch begnadigen“.
31 Insgesamt ist das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten aufgrund der vorgenannten Begrenzungen auf einige wenige Fälle beschränkt und der Großteil solcher Entscheidungen fällt in die Kompetenz der Länder. Umfasst werden durch Art. 60 Abs. 2 GG Urteile des Bundesgerichtshofs bzw. der (dann gem. §§ 120 Abs. 6, 142a Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) beliehenen) Oberlandesgerichte in Staatsschutzdelikten. Ebenfalls umfasst sind Grundrechtsaberkennungen durch das Bundesverfassungsgericht gem. Art. 18 GG.
III. Begnadigungsrecht
1. Inhalt
32 Das Begnadigungsrecht aus Art. 60 Abs. 2 GG meint inhaltlich die „Befugnis, im Einzelfall eine rechtskräftig erkannte Strafe ganz oder teilweise zu erlassen, sie umzuwandeln oder ihre Vollstreckung auszusetzen“.
33 Nicht enthalten sind Fälle des Art. 61 GG (Begnadigung des enthobenen Bundespräsidenten durch den neuen Bundespräsidenten)
34 Insofern besteht bereits ein enger inhaltlicher Rahmen, welche Entscheidungsfolgen überhaupt durch eine Begnadigung erfasst werden können. Das Begnadigungsrecht ist deswegen nicht etwa als regelmäßige Möglichkeit zu verstehen, nach Durchschreiten des Rechtswegs bei einer weiteren „Instanz“ auf eine Aufhebung von negativen Entscheidungsfolgen zu ersuchen. Davon zeugt auch die tatsächliche Anzahl von Begnadigungen. So gab es etwa zwischen den Jahren 1994 – 2017 unter den verschiedenen Bundespräsidenten insgesamt nur 206 Gnadenentscheidungen.
2. Rechtsnatur
35 Welche rechtliche Natur eine Begnadigung hat, wird nicht einheitlich beurteilt. Das Bundesverfassungsgericht
36 Die Rechtsprechung und die herrschende Meinung sieht Gnadenakte des Bundespräsidenten als verfassungsrechtliche geprägte Akte eigener Art (sui generis)
37 Daraus folgt, dass es nicht möglich ist, per presserechtlichem Auskunftsanspruch die Information einzuklagen, wie viele Gnadenentscheidungen es in einer bestimmten Zeit gab.
3. Ermessen und Rechtsfolge
38 Dem Bundespräsidenten steht ein weites Ermessen hinsichtlich der Betätigung des Gnadenrechts zu.
39 Durch das Begnadigungsrecht können nur Rechtsfolgen eines Urteils bzw. deren Vollstreckung/Vollziehung betroffen sein.
40 Zu ihrer Wirksamkeit bedürfen Gnadenakte zudem der Gegenzeichnung gem. Art. 58 GG (vgl. Art. 58 Rn. 7 ff).
4. Rechtsschutz
41 Nach der Rechtsprechung
42 Im Falle des Widerrufs einer bereits gewährten Begnadigung gilt jedoch anderes. Dieser unterliegt der gerichtlichen Kontrolle.
IV. Eigene kritische Würdigung
43 Das Instrument der Gnade stellt im Rechtsstaat eine Anomalie dar, die vordergründig anachronistisch anmutet. Der Gedanke eines außerhalb der klassischen Gewaltenteilung stehenden Korrektivs lässt sich eher mit monarchischen Traditionen als dem modernen Bild eines demokratischen Rechtsstaats verbinden. Während sich nämlich materielle Rechtsstaatlichkeit durch Klarheit und Berechenbarkeit
44 Damit ließe sich leicht zu dem Schluss kommen, dass ein echtes Gnadenrecht in einem demokratischen Rechtsstaat keine Daseinsberechtigung mehr hat. Rechtsstaatlichkeit bedeutet jedoch auch „die Forderung nach materieller Gerechtigkeit“
45 Hieran kann auch der häufig vorgebrachte Einwand dadurch durchbrochener Gewaltenteilung nichts ändern. Zum einen ist der Bundespräsident selbst schon nicht klar einer Gewalt zuzuordnen, so dass es auch nicht verwunderlich sein dürfte, wenn Akte des Bundespräsidenten außerhalb der klassischen Gewaltenteilung ergehen. Zum anderen sind Ausnahmen von der Gewaltenteilung abseits des jeweiligen Kernbereichs anerkannt, soweit ein sachlicher Grund vorliegt
D. Delegationsrecht
46 Art. 60 Abs. 3 GG gestattet es dem Bundespräsidenten, „diese Befugnisse“ auf andere Behörden zu übertragen. Damit sind die Befugnisse aus Art. 60 Abs. 1 und Abs. 2 GG gemeint.
47 Die Delegation erfolgt per Rechtsverordnung. Das Gnadenrecht ist durch die Anordnung des Bundespräsidenten über die Ausübung des Begnadigungsrechts des Bundes
E. Immunität
48 Gem. Art. 60 Abs. 4 GG gelten Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG entsprechend für den Bundespräsidenten.
49 Der Bundespräsident genießt damit die in den vorgenannten Vorschriften verankerte Immunität vor strafrechtlicher Verfolgung ebenso wie Bundestagsabgeordnete. Obgleich der Wortlaut von Art. 60 Abs. 4 GG die (nur) entsprechende Anwendung konstatiert, ergeben sich keinerlei inhaltliche Unterschiede zu Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG.
50 Ob die Immunität auch für den Vertreter des Bundespräsidenten, den Bundesratspräsidenten (Art. 57 GG), gilt, ist umstritten. Vereinzelt wird dies verneint mit dem Argument, es gäbe hierzu keinerlei Grundlage im Verfassungstext.
51 Da Art. 60 Abs. 4 GG nicht auf Art. 46 Abs. 1 GG verweist, genießt der Bundespräsident die dort verankerte Indemnität nicht. Das macht Sinn, weil der Bundespräsident dieser Indemnität – also dem Ausbleiben von Strafverfolgung wegen einer Abstimmung oder einer Äußerung im Bundestag oder einem Ausschuss – nicht bedarf. Der Bundespräsident tritt dort jedenfalls nicht regelmäßig auf.
52 Außerdem genießt der Bundespräsident einen erweiterten strafrechtlichen Ehrschutz über § 90 Strafgesetzbuch (StGB) („Verunglimpfung des Bundespräsidenten“). Schließlich ergibt sich auch eine völkerrechtliche Immunität des Bundespräsidenten. Völkergewohnheitsrechtlich unterliegen Staatsoberhäupter im Ausland umfassender Immunität.
F. Kontext
53 Im einfachen Recht findet sich in § 452 Strafprozessordnung (StPO) eine Zuständigkeitsvorschrift, die bestimmt, wann dem Bund und wann den Ländern das Gnadenrecht zusteht. Es handelt sich um eine (deklaratorische) Vorschrift, die nennt, was durch die Voraussetzung „für den Bund“ in Art. 60 Abs. 3 GG bereits klargestellt ist.
G. Weiterführende Empfehlungen
Zur Frage der Justitiabilität von Gnadenentscheidungen:
BVerfG, Beschluss vom 23. April 1969 – 2 BvR 552/63Verfassungsmäßigkeit der lebenslangen Freiheitsstrafe für Mord (im Kontext auch der Gnadenpraxis):
BVerfG, Urteil vom 21. Juni 1977 – 1 BvL 14/76
H. Literaturverzeichnis
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