- A. Einführung
- B. Recht zur Bildung von Vereinen und Gesellschaften (Vereinigungsfreiheit, Abs. 1 und 2)
- C. Recht zur Bildung von Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen (Koalitionsfreiheit, Abs. 3)
- D. Weiterführende Empfehlungen
- E. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo
I. Einordnung
1 Art. 9 etabliert ein „Prinzip freier sozialer Gruppenbildung“
2 Der Schutz erfolgt nach Abs. 1 und 2 zweckfrei
3 Abs. 3 stellt demgegenüber eine zweckspezifische, den Wirtschaftsgrundrechten zuzuordnende Schutzvorschrift dar, weil sie nur Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen umfasst.
4 In der Rechtspraxis entfaltet Art. 9 GG das freiheitliche Fundament für eine Vielzahl von Vereinen, Verbänden und Unternehmen, die sowohl die politische Realität als auch das Wirtschafts-, Sozial- und Kulturleben in Deutschland maßgeblich gestalten.
5 In ihrer Bedeutung als Orte der Interessenkumulation, -artikulation und -vertretung im politischen Entscheidungsprozess kommt Vereinigungen eine nicht zu unterschätzende Partizipationsfunktion im demokratischen Prozess zu, die es vor illegitimen Einschränkungen zu schützen gilt. Gleichzeitig formuliert das Grundgesetz Grenzen der freiheitlichen Betätigung, soweit sie als Missbrauch der Vereinigungsfreiheit nicht mit konfligierenden Wertungen der Verfassung in Einklang zu bringen sind.
6 Immer wieder Gegenstand von rechtlichen Auseinandersetzungen sind auf Art. 9 Abs. 2 GG gestützte Vereinsverbote, weil sie als „schärftes Schwert“ der Beschränkung kollektive Interessenwahrnehmung unterbinden. Vereinsverbote betreffen insbesondere politisch radikalere Milieus im Bereich des Rechts- und Linksextremismus, des Islamismus und auslandsbezogenem Extremismus, aber auch Kriminalitätsbereiche wie die organisierte Kriminalität und sogenannte Rockervereinigungen.
7 Aber auch unterhalb der Schwelle des Vereinigungsverbots steht die Vereinigungsfreiheit vor Herausforderungen. Als Grundrecht freiheitlicher Betätigung im Kollektiv schützt sie auch Interessenverbände, deren Machtfülle zu politischen wie wirtschaftlichen Ungleichgewichten führen kann und gibt den Spielraum für den Gesetzgeber vor, korrigierend auf Fehlentwicklungen einzuwirken. So kann eine Repräsentation der Mitgliederinteressen aufgrund struktureller Fehlentwicklungen innerhalb einer Vereinigung nicht mehr gewahrt sein, ein Verband die Interessenvertretung zulasten Nicht- oder Anders-Organisierter monopolisieren oder einen bestimmenden Einfluss auf politische Entscheidungsprozesse zulasten anderer Positionen nehmen.
8 Auch die Koalitionsfreiheit ist herausgefordert: In einer zunehmend globalisierten Arbeitswelt droht ihr Schutzbereich zu erodieren, wenn die Koalitionsfreiheit auf globalisierten Arbeitsmärkten außerhalb des Wirkbereichs der deutschen Grundrechtsordnung beschränkt wird.
II. Historie
9 Die Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit werden historisch als „späte“ Grundrechte eingeordnet.
1. Entwicklung ab 1849
10 Mit der Paulskirchenverfassung von 1849 wird dann das Recht, Vereine zu bilden, in § 162 erstmals zugesichert.
Quelle: Gemeinfrei, https://de.wikipedia.org/wiki/Sozialistengesetz#/media/Datei:Reichsgesetzblatt34_1878.jpg
11 Nach der Aufhebung der Sozialistengesetze 1890 wurde 1908 das Reichsvereinsgesetz erlassen.
2. Entwicklung ab 1918
12 Die Novemberrevolution 1918 führte zu einer weitreichenden Liberalisierung vormals bestehender vereins- und koalitionsrechtlicher Beschränkungen.
13 Vereinigungsverbote waren in Art. 124 Weimarer Reichsverfassung zwar nicht ausdrücklich vorgesehen; dennoch wurden sie als Instrument in der Weimarer Republik durchaus mit dem Ziel einer Stabilisierung des politisch fragilen Gemeinwesens eingesetzt. Verfassungsrechtliche Grundlage bildete Art. 48 Abs. 2 WRV, der dem Reichspräsidenten auch das Recht zu Vereinsverboten einräumen sollte; einfach-rechtliche Regelung fand das Instrument des Vereinigungsverbots u.a. im Gesetz zum Schutz der Republik.
14 Nach der Machtergreifung Hitlers wurde auch die Vereinigungsfreiheit mit der Reichstagsbrandverordnung
3. Verfassungswerdung ab 1945
15 In den Verfassungsberatungen des Parlamentarischen Rates nach dem Ende des 2. Weltkrieges war die Aufnahme der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit unstreitig; gerungen wurde aber um die Ausgestaltung im Einzelnen, so etwa um die Fragen, ob Art. 9 GG sowohl die Vereinigungs- als auch die Koalitionsfreiheit beheimaten sollte und wie sich das Grundgesetz zu öffentlich-rechtlichen Zwangsvereinigungen verhalten solle; die Mehrzahl der Konflikte betraf die Ausgestaltung der Koalitionsfreiheit, etwa die Frage, wie die negative Koalitionsfreiheit auszugestalten sei, ob es einen Koalitionszwang geben solle und ein Streikrecht.
4. Entwicklung seit 1949
16 Art. 9 Abs. 1 und 2 GG sind seit Inkrafttreten des Grundgesetzes unverändert geblieben.
17 Absatz 3 wurde durch das 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 24.6.1968
18 In der DDR sah die Verfassung von 1949 in Art. 14 noch die Koalitionsfreiheit und das Streikrecht vor. In den Textfassungen von 1968 und 1974 sah Art. 29 nur noch ein konditioniertes Recht auf Vereinigung vor, „um durch gemeinsames Handeln in politischen Parteien, gesellschaftlichen Organisationen, Vereinigungen und Kollektiven ihre Interessen in Übereinstimmung mit den Grundsätzen und Zielen der Verfassung zu verwirklichen.“ Zwar wurde die Rolle der Gewerkschaften betont; das Streikrecht wurde indes nicht mehr anerkannt.
19 In der BRD hat das BVerfG seit 1949 die Grundrechte aus Art. 9 Abs. 1 und 9 Abs. 3 GG in mehreren Leitentscheidungen näher ausgeformt:
20 Art. 9 Abs. 1, 2 GG:
BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 – 1 BvR 394/58 = BVerfGE 10, 89 ([Großer] Erftverband)
BVerfG, Beschl. v. 24.2.1971 – 1 BvR 438/68 u.a. = BVerfGE 30, 227 (Vereinsname)
BVerfG, Beschl. v. 18.12.1974 – 1 BvR 430/65 und 259/66 = BVerfGE 38, 281 (Arbeitnehmerkammern)
BVerfG, Urt. v. 1.3.1979 – 1 BvR 532/77 u.a. = BVerfGE 50, 290 (Mitbestimmung)
BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985 – 1 BvR 449/82 u.a. = BVerfGE 70, 1 (Orthopädietechniker-Innungen)
BVerfG, Beschl. v. 15.6.1989 – 2 BvL 4/87 = BVerfGE 80, 244 (Vereinsverbot I)
BVerfG, Beschl. v. 9.10.1991 – 1 BvR 397/87 = BVerfGE 84, 372 (Lohnsteuerhilfeverein)
BVerfG, Beschl. v. 29.9.1998 – 2 BvL 64/93 = BVerfGE 99, 69 (Kommunale Wählervereinigungen)
BVerfG, Urt. v. 10.6.2009 – 1 BvR 706/08 u.a. = BVerfGE 123, 186 (Versicherungszwang I)
BVerfG, Beschl. v. 10.6.2009 – 1 BvR 825/08 und 831/08 = BVerfGE 124, 25 (Versicherungszwang II)
BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12 und 1106/13 = BVerfGE 146, 164 (Pflichtmitgliedschaft IHK)
BVerfG, Beschl. v. 13.7.2018 – 1 BvR 1474/12 u.a. = BVerfGE 149, 160 (Vereinsverbot II)
BVerfG, Beschl. v. 1.2.2023 – 1 BvR 1336/20 u.a.
21 Art. 9 Abs. 3 GG
BVerfG, Urt. v. 18.11.1954 – 1 BvR 629/52 = BVerfGE 4, 96 (Hutfabrikant)
BVerfG, Urt. v. 29.7.1959 – 1 BvR 394/58 = BVerfGE 10, 89 ([Großer] Erftverband)
BVerfG, Urt. v. 6.5.1964 – 1 BvR 79/62 = BVerfGE 18,18 (Hausgehilfinnenverband)
BVerfG, Beschl. v. 30.11.1965 – 2 BvR 54/62 = BVerfGE 19, 303 (Dortmunder Hauptbahnhof)
BVerfG, Beschl. v. 26.5.1970 – 2 BvR 664/65 = BVerfGE 28, 295 (Mitgliederwerbung)
BVerfG, Beschl. v. 18.12.1974 – 1 BvR 430/65 und 259/66 = BVerfGE 38, 281 (Arbeitnehmerkammern)
BVerfG, Beschl. v. 28.4.1976 – 1 BvR 71/73 = BVerfGE 42, 133 (Wahlwerbung)
BVerfG, Beschl. v. 24.5.1977 – 2 BvL 11/74 = BVerfGE 44, 322 (Allgemeinverbindlicherklärung I)
BVerfG, Urt. v. 1.3.1979 – 1 BvR 532/77 u.a. = BVerfGE 50, 290 (Mitbestimmung)
BVerfG, Beschl. v. 27.3.1979 – 2 BvR 1011/78 = BVerfGE 51, 77 (Personalrat)
BVerfG, Beschl. v. 15.7.1980 – 1 BvR 24/74 und 439/79 = BVerfGE 55, 7 (Allgemeinverbindlicherklärung II)
BVerfG, Beschl. v. 17.2.1981 – 2 BvR 384/78 = BVerfGE 57, 220 (Bethel)
BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981 – 1 BvR 404/78 = BVerfGE 58, 233 (Deutscher Arbeitnehmerverband)
BVerfG, Beschl. v. 1.10.1987 – 2 BvR 1178 u.a. = BVerfGE 77, 1 (Neue Heimat)
BVerfG, Beschl. v. 26.6.1991 – 1 BvR 779/85 = BVerfGE 84, 212 (Aussperrung)
BVerfG, Beschl. v. 2.12.1992 – 1 BvR 296/88 = BVerfGE 88, 5 (Gewerkschaftliche Beratungshilfe)
BVerfG, Beschl. v. 2.3.1993 – 1 BvR 1213/85 = BVerfGE 88, 103 (Streikeinsatz von Beamten)
BVerfG, Urt. v. 10.1.1995 – 1 BvF 1/90 u.a. = BVerfGE 92, 26 (Zweitregister)
BVerfG, Urt. v. 4.7.1995 – 1 BvF 2/86 u.a. = BVerfGE 92, 365 (Kurzarbeitergeld)
BVerfG, Beschl. v. 14.11.1995 – 1 BvR 601/92 = BVerfGE 93, 352 (Mitgliederwerbung II)
BVerfG, Beschl. v. 24.4.1996 – 1 BvR 712/86 = BVerfGE 94, 268 (Wissenschaftliches Personal)
BVerfG, Beschl. v. 24.2.1999 – 1 BvR 123/93 = BVerfGE 100, 214 (Gewerkschaftsausschuss)
BVerfG, Beschl. v. 3.4.2001 – 1 BvL 32/97 = BVerfGE 103, 293 (Urlaubsanrechnung)
BVerfG, Beschl. v. 11.7.2006 – 1 BvL 4/00 = BVerfGE 116, 202 (Tariftreueerklärung)
BVerfG, Beschl. v. 15.7.2015 – 2 BvR 2292/13 = BVerfGE 140, 42 („Dritter Weg“)
BVerfG, Urt. v. 11.7.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. = BVerfGE 146, 71 (Tarifeinheitsgesetz)
BVerfG, Urt. v. 12.6.2018 – 2 BvR 1738/12 u.a. = BVerfGE 148, 296 (Streikverbot für Beamte)
BVerfG, Beschl. v. 11.12.2024 – 1 BvR 1109/21 (Tarifvertragsparteien und Gleichbehandlung)
III. Normstruktur
22 Art. 9 gliedert sich in drei Absätze, in denen sich zwei Grundrechte finden.
23 Abs. 1 verbürgt das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit, also das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Abs. 2 schränkt dieses Recht jedoch insofern ein, als Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, verboten sind.
24 Abs. 3 S. 1 enthält das Grundrecht der Koalitionsfreiheit, also das Recht darauf, im besonderen Zusammenhang der Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden. Im Verhältnis zu Abs. 1 wurde die Koalitionsfreiheit bisher überwiegend als das speziellere Grundrecht gesehen: Die Koalitionsfreiheit wurde damit eine spezielle Ausprägung der Vereinigungsfreiheit für Vereinigungen auf dem Gebiet der Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen angesehen.
B. Recht zur Bildung von Vereinen und Gesellschaften (Vereinigungsfreiheit, Abs. 1 und 2)
25 Dem Wortlaut des Art. 9 Abs. 1 GG lassen sich sowohl Aussagen über den Schutzbereich in persönlicher Hinsicht (wer kann sich auf das Grundrecht berufen?) als auch in sachlicher Hinsicht (was schützt das Grundrecht?) entnehmen.
I. Alle Deutschen (persönlicher Schutzbereich)
26 Das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit steht „allen Deutschen“ zu.
1. Natürliche Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit
27 Das Grundrecht daher nur natürlichen Personen, soweit sie die deutsche Staatsangehörigkeit (siehe dazu Art. 116 GG) haben (sogenanntes Bürger:innengrundrecht). Einschränkungen ergeben sich allein aus der Grundrechtsmündigkeit (siehe dazu allgemein Einführung Grundrechte Rn. 37): Diese wird bei Art. 9 Abs. 1 GG im Bereich rechtsgeschäftlich erheblicher Handlungen in Anlehnung an die Geschäftsfähigkeit zu bestimmen sein (§ 106 ff. BGB); im Bereich außerhalb rechtsgeschäftlicher Bindungen genügt die Einsichtsfähigkeit, die bei ungefähr zwölf Jahren verortet wird.
2. Natürliche Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit
28 Ausländischen natürlichen Personen steht das Grundrecht aufgrund seiner Qualität als Bürger:innengrundrecht grundsätzlich nicht zu. Sie können sich aber auf das einfach-rechtliche Recht zur Bildung von Vereinigungen aus § 1 Abs. 1 VereinsG berufen und sind grundrechtlich jedenfalls über Art. 2 Abs. 1 GG in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit geschützt. Eine solche Rechteeinräumung ist in Anbetracht von Art. 11 EMRK in deren Anwendungsbereich auch geboten, auch wenn Art. 16 EMRK für Ausländer:innen weitergehende Einschränkungen in ihrer politischen Tätigkeit zulässt.
29 Besonderer Betrachtung bedarf die Frage, ob sich EU-Bürger:innen auf die Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG berufen können. Es ist grundrechtsdogmatisch umstritten, ob diese sich aufgrund der Wertungen des europäischen Primärrechts im Wege einer teleologischen Reduktion des Wortlauts direkt auf Art. 9 Abs. 1 GG berufen können sollten oder Art. 2 Abs. 1 GG in seiner Ausgestaltung als allgemeine Handlungsfreiheit als Auffanggrundrecht zu aktivieren ist.
3. Juristische Personen und Personenvereinigungen
30 Das Grundrecht schützt zudem inländische juristische Personen und Personenvereinigungen des Privatrechts. Als Kollektivgrundrecht wird diese Schutzdimension von der herrschenden Meinung unmittelbar aus Art. 9 Abs. 1 GG abgeleitet, ohne zusätzlich auf Art. 19 Abs. 3 GG zu rekurrieren.
31 Einschränkend diskutiert wird, ob größere Kapitalgesellschaften vom persönlichen Schutzbereich ausgeschlossen werden sollten.
32 Für ausländische Vereine, die ihren Sitz im (Nicht-EU-)Ausland haben (siehe § 15 VereinsG), fehlt es nach der an Art. 19 Abs. 3 GG anknüpfenden Auffassung (siehe zuvor Rn. 30) an der Voraussetzung, inländisch zu sein (näher zur Sitztheorie Art. 19 Rn. ###). Demgegenüber stellen die Befürworter:innen der Lehre vom Doppelgrundrecht auf die für Ausländervereine geltenden Grundsätze ab.
33 Juristischen Personen des Privatrechts mit Sitz im EU-Ausland ist der Schutzbereich demgegenüber eröffnet. Dies folgt aus den oben Rn. 29 aufgezeigten Erwägungen über eine Anwendungserweiterung
34 Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind generell nicht Träger von Grundrechten (siehe dazu allgemein Einführung Grundrechte Rn. 42).
II. Vereine und Gesellschaften (sachlicher Schutzbereich)
35 Art. 9 Abs. 1 GG schützt das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Den Oberbegriff von Vereinen und Gesellschaften bildet die Vereinigung (siehe Art. 9 Abs. 2 sowie Art. 18 GG). Die Begriffe Vereine und Gesellschaften werden insoweit nur beispielhaft verwendet und sind nicht als abschließende Aufzählung zu verstehen; eine spezifische Absicherung der Rechtsform des Vereins enthält Art. 9 Abs. 1 GG daher nicht.
36 Der Begriff der Vereinigung wird weit und offen verstanden
37 Diese Definition trifft zwar auch auf Koalitionen, Parteien und Kirchen zu, die daher ebenfalls Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG sind; die Anwendbarkeit des Art. 9 Abs. 1 GG wird jedoch von spezielleren Normen (Art. 9 Abs. 3, 21 und 140 GG) verdrängt (siehe zu den Konkurrenzen noch näher Rn. 88 ff.).
1. Rechtsform
38 Unerheblich ist die Rechtsform der Vereinigung und damit auch, ob die Vereinigung rechtsfähig ist.
2. Anzahl der Mitglieder
39 Teilweise wird in der Literatur vertreten, dass es mindestens 3 Personen bedürfe, um den Schutzbereich zu eröffnen.
3. Freiwilligkeit
40 Der Zusammenschluss muss weiterhin freiwillig erfolgen. In dem Erfordernis der Freiwilligkeit des Zusammenschlusses kommt keine Begrenzung des sachlichen Schutzbereichs zum Ausdruck, sondern vielmehr eine weitere Schutzdimension des Grundrechts. Denklogisch gibt es nämlich kein Recht darauf, sich zwangsweise vereinigen zu müssen, wenn eine Vereinigung beispielsweise auf gesetzlicher Grundlage zwangsweise errichtet wird. Zwangsvereinigungen unterfallen daher nicht dem sachlichen Schutzbereich.
41 Davon zu unterscheiden sind zwei Themenkomplexe:
42 Zum einen stellt sich die Frage, ob der sachliche Schutzbereich jedenfalls die negative Freiheit umfasst, Zwangsvereinigungen nicht bilden zu müssen (siehe näher Rn. 51). Hierbei geht es nicht um den Schutz einer Zwangsvereinigung, sondern gerade um deren grundrechtliche Abwehr.
43 Zum anderen können sich Zwangsvereinigungen ausnahmsweise doch auf den Schutz des Art 9 Abs. 1 GG berufen und werden vom Vereinigungsbegriff erfasst, wenn diese zunächst freiwillig errichtet wurden und der Staat erst dann eine Zwangsmitgliedschaft anordnet.
4. Gemeinsame Zweckrichtung
44 Die gemeinsame Zweckrichtung wird inhaltlich nicht näher spezifiziert; ihr Inhalt ist verfassungsrechtlich nicht von Belang. Ob die Vereinigung also kulturelle, politische, wissenschaftliche, sportliche, wirtschaftliche, gesellige, wohltätige oder auch verbotene Zwecke verfolgt, ist für die Eröffnung des sachlichen Schutzbereichs nicht relevant.
45 Auch die Verfolgung gesetzlich verbotene Zwecke fällt an sich in den Schutzbereich; Art. 9 Abs. 2 GG hat nicht etwa die Funktion einer Schutzbereichsbegrenzung, sondern ist als Schranke auf Rechtfertigungsebene zu entfalten. Dazu führt das BVerfG aus: „Der Verfassungsgeber (…) hat mit Art. 9 Abs. 2 GG nicht von vornherein den Schutzbereich der Vereinigungsfreiheit eingeschränkt (…), sondern dem nach Art. 9 Abs. 1 GG geschützten kollektiven Recht auf Fortbestand der Vereinigung eine ausdrückliche Schranke gesetzt (…) Art. 9 Abs. 2 GG normiert demgegenüber in einem eigenen, von der Bestimmung des Schutzbereichs getrennten Absatz, wann eine Vereinigung gänzlich verboten wird, also der schwerstwiegende Eingriff in die Grundrechte der Vereinigung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen ist.“
5. Stabilität
46 Die Anforderungen an die Stabilität der Vereinigung dürfen nicht zu hoch gesetzt werden. Zwar bedarf es eines gewissen Maßes an zeitlicher und organisatorischer Stabilität; diese ist aber bereits bei bloß vorübergehender Zweckverfolgung gegeben, wie es etwa bei Bürgerinitiativen der Fall ist; auch bedarf es keiner besonderen rechtlichen Verfasstheit,
III. Haben das Recht (…) zu bilden
1. Geschützte Verhaltensweisen
47 Das Grundrecht schützt verschiedene Verhaltensweisen in Bezug auf die zuvor skizzierte Vereinigung. Das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit schützt zunächst als Individualgrundrecht das Tätigwerden der (künftigen) Vereinigungsmitglieder.
48 Geschützt ist weiterhin die Freiheit, einer Vereinigung beizutreten, sie nicht wieder verlassen zu müssen
49 Das Grundrecht entfaltet aber auch eine Schutzwirkung über die Bildung/Auflösung der Vereinigung hinaus. Dies lässt sich aus Abs. 2 ableiten, der weitergehend von „Tätigkeit“ spricht; auch Art. 18 S. 1 GG knüpft nicht an die Gründungsphase an, sondern an den Grundrechtsgebrauch.
50 Wie weit hingegen die externe Betätigungsfreiheit, als Freiheit koordinierten Wirkens nach außen reicht, ist nicht abschließend geklärt. Die Rechtsprechung des BVerfG wird als uneindeutig und teils widersprüchlich charakterisiert.
51 Umstritten ist die Reichweite der negativen Vereinigungsfreiheit. Schützt Art. 9 Abs. 1 GG auch das Recht, sich nicht vereinigen zu müssen? Dies wird nur insoweit bejaht, als es ein Recht gibt, einer privaten Vereinigung fernzubleiben oder auszutreten.
2. Abwehrrechtlicher Gehalt
52 Art. 9 Abs. 1 GG ist zunächst Abwehrrecht. Es formuliert also einen Rechtfertigungsvorbehalt für von den staatlichen Gewalten vorgenommene Eingriffe in den Schutzbereich. Jede staatliche Einflussnahme auf die zuvor umschriebenen Rechte auf positive wie negative Vereinigungsfreiheit lösen die abwehrrechtliche Dogmatik des Grundrechts aus. Dies bedeutet nicht, dass der staatlichen Gewalt jeder Eingriff verwehrt wäre. Er muss aber den grundgesetzlichen Anforderungen an die Eingriffsrechtfertigung genügen – sonst ist er verfassungsrechtlich unzulässig.
a) Eingriffe und Ausgestaltungen
53 Als Eingriffe kommen alle staatlichen Verhaltensweisen in Betracht, die den grundrechtlichen Schutzbereich verkürzen. Neben klassischen Eingriffen gehören hierzu auch nur mittelbar-faktisch wirkende staatliche Maßnahmen. Klassischerweise sind präventive Kontrollsysteme (Genehmigungsvorbehalte, Anzeige- und Registrierungspflichten) und Regelungen, die sich auf die interne Vereinigungstätigkeit auswirken (Regelungen über Mitgliedschaft und Organisation der Vereinigung) bis hin zu repressiven Verfügungen, wie dem Verbot von Vereinigungen erfasst. Letzterem Fall kommt als gravierendster Eingriff in die Vereinigungsfreiheit ein zentraler Stellenwert in der Dogmatik der Vereinigungsfreiheit zu. Art. 9 Abs. 2 GG normiert explizit die Voraussetzungen, unter denen ein Vereinsverbot zulässig ist. Moderne Eingriffe können die nachrichtendienstliche Beobachtung, aber auch die Nennung im Verfassungsschutzbericht sein.
54 Umstritten ist, ob in das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit natürlicher Personen eingegriffen wird, wenn diese Mitglied in einem Verein sind und der Verein verboten wird. Während das BVerwG allein den von der Verbotsverfügung betroffenen Verein als grundrechtsberechtigt ansieht,
55 Handlungen Privater werden von der klassischen Eingriffsdogmatik nicht erfasst. Wirken sie sich grundrechtsverkürzend aus, sind sie im Wege mittelbarer Grundrechtswirkung zu berücksichtigen. Die privatautonome Ausgestaltung einer Vereinssatzung löst also nicht die abwehrrechtliche Dimension der Vereinigungsfreiheit aus; die objektiv-rechtlichen Wertungen der Vereinigungsfreiheit können aber durchaus in der privatrechtlichen Auseinandersetzung um die Satzungsregelung Berücksichtigung finden (siehe noch Rn. 85).
56 Eingriffe sind, nach hergebrachter Dogmatik, von bloßen normativen Ausgestaltungen der Vereinigungsfreiheit zu unterscheiden. Wie ausgeführt, schützt Art. 9 Abs. 1 GG Vereinigungen unabhängig von ihrer Rechtsform und Rechtsfähigkeit. Insofern liegt eigentlich der Schluss nahe, dass sich jeder normative Zugriff auf eine Vereinigung als Eingriff qualifizieren lassen müsste. Indes möchte die Rechtsprechung des BVerfG
b) Rechtfertigung
57 Eingriffe in die Vereinigungsfreiheit sind nicht per se untersagt, sondern stehen unter Rechtfertigungszwang. Unterschieden werden muss zwischen der Rechtfertigung von Eingriffen im Allgemeinen und im speziellen Fall des Verbots. Denn für Verbote normiert Art. 9 Abs. 2 GG eigenständige Voraussetzungen.
aa) Art. 9 Abs. 2 GG
58 Art. 9 Abs. 2 GG ordnet an, dass Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, verboten sind. Die Norm fügt sich in die Bestimmungen über die sogenannte streitbare oder auch wehrhafte Demokratie ein und dient dem präventiven Verfassungsschutz, um Bestrebungen gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung effektiv begegnen zu können.
(1) Qualifikation als Grundrechtsschranke und verfassungsrechtliche Direktiven für die Verbotsverfügung
59 Der Wortlaut könnte zunächst darauf hindeuten, dass es hierzu keiner konkretisierenden Verfügung bedarf, sondern das Verbot von Verfassungswegen eintritt. Teilweise wird daraus abgeleitet, dass es sich bei Art. 9 Abs. 2 GG bereits um eine Schutzbereichsbegrenzung handele, dass verbotene Vereinigungen also schon nicht Grundrechtsberechtigte der Vereinigungsfreiheit seien.
60 Das Verbot hat den Charakter eines Organisations-, nicht eines Gesinnungs- oder Betätigungsverbots im individuellen Bereich.
61 Die verfassungsrechtliche Vorgabe wird in der Rechtspraxis durch exekutive Verbotsverfügung konkretisiert. Einfach-gesetzlich regeln die §§ 3 ff. VereinsG das Verbot durch die Verbotsbehörde. Aufgrund des Wortlauts des Art. 9 Abs. 2 GG „sind…verboten“ handelt es sich nicht nur um eine bloße Ermächtigung der Exekutive, sondern um einen Gesetzgebungsauftrag, die normativen Grundlagen für Verbotsverfügungen zu schaffen und einen Auftrag an die Verwaltung, das Verbot auch exekutiv durchzusetzen.
62 Fraglich ist, ob die Formulierung Raum für mildere Mittel lässt, die behördlicherseits im Rahmen eines Ermessens berücksichtigt werden könnten; nach hier vertretener Auffassung reduziert Art. 9 Abs. 2 GG einen etwaig eingeräumten Ermessensspielraum auf 0;
63 Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob solche Minusmaßnahmen nur unter den erhöhten Anforderungen des Art. 9 Abs. 2 GG oder ob diese als Eingriffe im Übrigen (siehe Rn. 81) auch auf Grundlage sonstiger Wertungen mit Verfassungsrang gerechtfertigt werden können. Da Art. 9 Abs. 2 GG nur die Anforderungen an ein Verbot regelt, dürften der Norm keine Voraussetzungen für Minusmaßnahmen entnommen werden können,
64 Zur Entfaltung des Verhältnismäßigkeitsgebots auf Tatbestandsseite trägt zudem das (ungeschriebene) Erfordernis der Prägung der Vereinigung bei (siehe auch noch sogleich Rn. 76).
65 Solange ein Verein nicht durch Verbotsverfügung verboten wurde, greift ein Vereinigungsprivileg: Bis zur konkretisierenden Verbotsverfügung darf die Vereinigung nicht als verboten behandelt werden.
66 Die Prüfung der Verbotsgründe wird insoweit verfassungsrechtlich unter einem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit strukturiert, als die Voraussetzungen stets unter Berücksichtigung des gesamten Verhaltens der Vereinigung erfüllt sein müssen; dafür ist das Verhalten einzelner Mitglieder und der Leitungspersonen der Vereinigung nur dann zuzurechnen, soweit die Vereinigung das Verhalten kennt, billigt und sich mit ihm identifiziert.
67 Soweit Art. 9 Abs. 1 GG die kollektive Ausübung von Verhaltensweisen schützt, die auch individual-grundrechtlich geschützt sind (etwa ein privatrechtliches Forschungsinstitut, in dem von Art. 5 Abs. 3 GG geschützte Wissenschaft stattfindet), sind diese im Rahmen der Rechtfertigungsprüfung zu berücksichtigen, um zu verhindern, dass mittels eines Vereinigungsverbots ein sonst erlaubtes Verhalten untersagt wird.
68 Die Verbotstatbestände des Abs. 2 sind abschließend und eng auszulegen.
(2) Zwecke oder Tätigkeiten, die den Strafgesetzen zuwiderlaufen
69 Erster Verbotsgrund sind Zwecke oder Tätigkeiten, die den Strafgesetzen zuwiderlaufen. Erfasst sind nur die allgemeinen Strafvorschriften, nicht hingegen vereinsspezifisches Sonderstrafrecht, um den Schutzgehalt des Art. 9 Abs. 1 GG nicht zur Disposition des Gesetzgebers zu stellen.
70 Mangels Qualität als Strafgesetze werden Zwecke und Tätigkeiten, die nur dem Ordnungswidrigkeitenrecht zuwiderlaufen, nicht erfasst.
71 Da das deutsche Strafrecht kein Strafrecht der Korporationen kennt, sondern Strafbarkeit immer in Bezug auf natürliche Personen definiert, müssen die von den Mitgliedern der Vereinigung begangenen Straftaten einen hinreichenden Zurechnungszusammenhang zur Vereinigung aufweisen. Dafür müssen Organe, Mitglieder oder auch Dritte Strafgesetze verletzen und dies der Vereinigung zuzurechnen sein, weil sie erkennbar für die Vereinigung auftreten und diese das zumindest billigt, oder weil die Begehung von Straftaten durch die Vereinigung bewusst hervorgerufen oder bestärkt, ermöglicht oder erleichtert wird. Das kann auch der Fall sein, wenn eine Vereinigung solche Handlungen nachträglich billigt und fördert, sich also mit ihnen identifiziert, oder wenn zunächst nur einzelne Tätigkeiten die Strafgesetze verletzen, diese jedoch mit Wissen und Wollen der Vereinigung fortgesetzt werden.
(3) Zwecke oder Tätigkeiten, die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richten
72 Verboten sind weiterhin Vereinigungen, deren Zwecke oder Tätigkeit sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richten.
73 Die herrschende Meinung definiert die verfassungsmäßige Ordnung im Rahmen des Art. 9 Abs. 2 GG in einem engen Sinne als die elementaren Grundsätze der Verfassung, die Deutschland als freiheitlich-demokratische Grundordnung konstituieren. Hierzu gehören die Menschenwürde
74 Zwecke oder Tätigkeit müssen „Sich-Richten“: Dies erfordert eine nach außen gerichtete aggressiv-kämpferische Haltung.
75 Nicht erforderlich ist die bei Art. 21 Abs. 2, 4 GG geforderte Potentialität der Vereinigung, ihre Zwecke auch wirklich zu realisieren; ebenfalls nicht erforderlich ist Gewaltanwendung noch auf die räumliche Reichweite des Handelns.
76 Da die Erfüllung des Tatbestands unmittelbar die Rechtsfolge des Verbots nach sich zieht, ist nur auf Tatbestandsebene Raum für solche Verhältnismäßigkeitserwägungen, die den Tatbestand entfallen lassen (siehe schon Rn. 62).
77 Große mediale Aufmerksamkeit hat das Verbot der hinter dem Compact-Magazin stehenden und vom Bundesamt für Verfassungsschutz als gesichert rechtsextremistisch eingestuften Vereinigung durch das Bundesministerium des Inneren erfahren. Das BVerwG hat zunächst 2024 in einem Eilbeschluss Zweifel daran angemeldet, ob die durchaus teilweise Menschenwürde-verletzenden Ausführungen und die in zahlreichen Beiträgen aufscheinende kämpferisch-aggressive Haltung gegenüber elementaren Verfassungsgrundsätzen gegenüber den in Hinblick auf die Meinungs- und Pressefreiheit nicht zu beanstandenden Beiträgen die Vereinigung insgesamt so prägt, dass sich ein Verbot als verhältnismäßig darstellte.
(4) Zwecke oder Tätigkeiten, die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten
78 Zum Dritten verboten sind Vereinigungen, deren Zweck oder Tätigkeit sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richtet. Der Begriff der Völkerverständigung ist auslegungsbedürftig, da er nur an dieser Stelle des Grundgesetzes verwendet wird. Er wird konkretisierend dahingehend verstanden, dass er sich am völkerrechtlichen Gewaltverbot orientiert, wie es in Art. 26 Abs. 1 GG Ausdruck findet (siehe Art. 26 Rn. ###).
79 Es erscheint aber zweifelhaft, ob bloße Kritik an anderen Ländern oder die Ablehnung von Kontakten zu diesen bereits ausreichen können, um eine Vereinigung zu verbieten. Eine solch weite Auslegung des Begriffs der Völkerverständigung geriete in Konflikt mit der freiheitlichen Grundstruktur der Verfassung und insbesondere der Grundrechte, die über die Grundrechte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit gerade auch unliebsame, kontroverse Stellungnahmen im Rahmen des strafrechtlich Erlaubten unter Schutz stellen (siehe zuvor Rn. 74). Aufgrund seiner Interpretationsoffenheit besteht die Gefahr des Missbrauchs der Vorschrift, weshalb sie im Sinne eines freiheitlichen Verständnisses der Grundrechte eng ausgelegt werden muss. Daher bedarf es einer schwerwiegenden, ernsten und nachhaltigen Beeinträchtigung der Völkerverständigung, den die Vereinigung zumindest billigend in Kauf nimmt.
80 Unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit (siehe schon Rn. 62) erforderlich ist, dass die Ausrichtung der Vereinigung gegen die Völkerverständigung schwer wiegen und die Vereinigung prägen muss.
bb) Eingriffe im Übrigen
81 Für Eingriffe im Übrigen besteht kein geschriebener Schrankenvorbehalt. Eine Rechtfertigung von Eingriffen in die Vereinigungsfreiheit ist daher auf Grundlage kollidierenden Verfassungsrechts zulässig.
82 Die Erwähnung von Vereinigungen im Verfassungsschutzbericht, auf Grundlage der dafür geschaffenen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen, hat das BVerfG mit Art. 9 Abs. 1 GG für vereinbar erachtet.
83 Für das Lobbyregistergesetz (siehe schon Rn. 7) ist umstritten, ob der von ihm ausgehende Eingriff in die Vereinigungsfreiheit über kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden kann.
3. Objektiv-rechtliche Dimension
84 Art. 9 Abs. 1 GG entfaltet sich auch in einer objektiv-rechtlichen Dimension. Das Grundrecht löst zuvorderst eine staatliche Schutzpflicht aus, die sich in einer Kodifikation vereinigungsrechtlicher Strukturen ausdrücken muss, die eine Grundrechtsentfaltung der Grundrechtsberechtigten ermöglicht und dafür auch Schutzvorkehrungen vorsieht, um Übergriffen Privater in den Schutzbereich begegnen zu können.
85 Im Gegensatz zu Art. 9 Abs. 3 S. 2 GG wird Art. 9 Abs. 1 GG keine unmittelbare Drittwirkung zugewiesen. Die Norm entfaltet also keine unmittelbaren Wirkungen im Privatrechtsverkehr, sondern adressieren unmittelbar allein die öffentliche Gewalt. Über die Figur der mittelbaren Drittwirkung fließen die Wertungen des Art. 9 Abs. 1 GG aber durchaus auch in das Privatrecht ein. Praktische Relevanz entfaltet die mittelbare Drittwirkung im Bereich von monopolartigen Verbänden.
86 Die Ableitung von Leistungsansprüchen aus Art. 9 Abs. 1 GG wird hingegen abgelehnt.
87 Ein status activus im Sinne einer politischen Dimension des Grundrechts wird der Vereinigungsfreiheit nicht zugemessen.
IV. Kontext
1. Konkurrenzen und Verortung im Grundgesetz
88 Das Verhältnis der Vereinigungsfreiheit zu den übrigen Grundrechten ist nicht abschließend bestimmt. Das BVerfG hat (in Bezug auf Art. 5 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG) ausgeführt, dass sich der Grundrechtsschutz weder verringert noch erweitert, wenn eine Vereinigung handelt und mehrere Grundrechte berührt werden.
89 Indes ist umstritten, ob die religiöse und weltanschauliche Assoziationsfreiheit von diesem Grundsatz abweichend, doch vorrangig in Art. 4 Abs. 1, 2 GG (i.V.m. Art. 140 iVm Art. 137 Abs. 2 S. 1 WRV) zu verorten sein sollte. Die Abgrenzung ist deshalb von Relevanz, weil sich im Falle eines Vorrangs des Art. 4 GG die Frage stellt, ob die Schrankenregelung des Art. 9 Abs. 2 GG auch auf religiöse und weltanschauliche Vereinigungen Anwendung finden kann; sie wird daher regelmäßig im Falle von Vereinigungsverboten mit religiösem Bezug praktisch relevant. Das BVerfG hat sich, soweit ersichtlich, in der Sache noch nicht abschließend geäußert. Es hat die religiöse Vereinigungsfreiheit zwar in Art. 4 Abs. 1, 2 GG verortet, aber ohne Bezug zur Frage des Vereinigungsverbots.
90 In Hinblick auf die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) besteht Idealkonkurrenz.
91 Gegenüber Art. 8 GG soll insofern kein Überschneidungsbereich bestehen, als dass Vereinigungen eine gewisse organisatorische Verfestigung aufweisen, während Vereinigungen bloß vorübergehender Natur sind;
92 Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG ist gegenüber der allgemeinen Vereinigungsfreiheit, nach einer Literaturauffassung, das speziellere Grundrecht in Hinblick auf die von seinem Anwendungsbereich erfassten Personenzusammenschlüsse;
93 Zwischen Art. 18 GG und Art. 9 Abs. 2 GG besteht kein Rangverhältnis:
94 Art. 9 Abs. 1 GG wird von der spezielleren, für Parteien geltenden Regelung des Art. 21 GG verdrängt (lex specialis). Ein Parteiverbot ist deutlich schwerer zu realisieren als ein Vereinsverbot; Parteien kommt insoweit das sogenannte Parteienprivileg zugute. Dies gilt aber nur, soweit es sich um eine Partei im Sinne des Art. 21 GG handelt. Politische Verbindungen, die davon nicht erfasst sind, wie etwa kommunale Wählervereinigungen, werden weiterhin von Art. 9 Abs. 1 GG erfasst.
95 Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG regelt die Bundeskompetenz für das Vereinsrecht, von dem der Bund mit dem Vereinsgesetz Gebrauch gemacht hat. Hiervon erfasst ist das öffentliche Recht des Vereins, während die privatrechtlichen Regelungen im Bürgerlichen Gesetzbuch auf Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 beziehungsweise Nr. 11 GG geregelt wurden.
96 In der Gesamtschau des Grundgesetzes bildet Art. 9 Abs. 2 GG eine Teilmenge des grundgesetzlichen Prinzips der wehrhaften Demokratie (siehe schon Rn. 58).
2. Landesverfassungsrecht
97 In den Landesverfassungen finden sich ebenfalls Verbürgungen der Vereinigungsfreiheit:
Bundesland | Vorschrift |
Baden-Württemberg | Art. 2 Abs. 1 BWVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 1, 2 GG |
Bayern | Art. 145, 169 Abs. 2, 170 BayVerf |
Berlin | Art. 27 BlnVerf |
Brandenburg | Art. 20, 51 BbgVerf |
Bremen | Art. 17, 51 Abs. 3 BremVerf |
Hamburg | - |
Hessen | Art. 15, 29, 36 HessVerf |
Mecklenburg-Vorpommern | Art. 5 Abs. 3 MVVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 1, 2 GG |
Niedersachsen | Art. 3 Abs. 2 S. 1 NdsVerfG i.V.m. Art. 9 Abs. 1, 2 GG |
Nordrhein-Westfalen | Art. 4 Abs. 1 NRWVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 1, 2 GG |
Rheinland-Pfalz | Art. 13, 66 RhPfVerf |
Saarland | Art. 7, 56, 57 Abs. 2 SaarlVerf |
Sachsen | Art. 24 SächsVerf |
Sachsen-Anhalt | Art. 13 LSAVerf |
Schleswig-Holstein | Art. 3 SchlHVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 1, 2 GG |
Thüringen | Art. 13, 37 ThürVerf |
3. Unionsrecht
98 In der Europäischen Grundrechtecharta wird das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GRCh verbürgt.
99 Primärrechtlich wird die Vereinigungsfreiheit auch als Ausprägung der Europäischen Grundfreiheiten geschützt (siehe Art. 49 Abs. 2, und Art. 54 AEUV). Während den Grundrechten primär abwehrrechtlicher Charakter gegenüber hoheitlichen Eingriffen zukommt (siehe bereits Rn. 52), erfüllen die Grundfreiheiten hauptsächlich die Funktion von Integrationsnormen für den europäischen Binnenmarkt. Sie dienen also nicht vorrangig der Abwehr freiheitsbeeinträchtigender, sondern marktzugangsbeeinträchtigender Regelungen, insbesondere der Mitgliedstaaten.
4. Internationales Recht
100 Auf Ebene der völkerrechtlichen Menschenrechtsabkommen werden Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit zunächst mit regionaler Bedeutung in Art. 11 EMRK verbürgt. Hierbei wird das Recht, Gewerkschaften zu gründen, als Unterfall der allgemeinen Vereinigungsfreiheit behandelt.
101 Die Vereinigungsfreiheit findet sich auch in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte v. 10.12.1948, siehe Art. 20 AEMR. Eine besondere Ausprägung der Vereinigungsfreiheit, als Aspekt der Eigentumsfreiheit, findet sich zudem in Art. 17 Abs. 1 AEMR.
102 Im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte findet sich die Vereinigungsfreiheit in Art. 22.
C. Recht zur Bildung von Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen (Koalitionsfreiheit, Abs. 3)
103 Mit der Koalitionsfreiheit (zum Begriff siehe schon Rn. 3) schützt das Grundgesetz die freie Bildung von Arbeitnehmer:innen- und Arbeitgeber:innenvereinigungen.
I. Jedermann und für alle Berufe (persönlicher Schutzbereich)
104 Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG gilt für „jedermann und für alle Berufe“. Als Menschenrecht steht Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG, im Gegensatz zur Vereinigungsfreiheit daher nicht nur Deutschen zu, sondern auch Ausländerinnen und Ausländern, unabhängig davon, ob aus dem EU-Ausland oder nicht
1. Natürliche Personen
105 Dieser Schutz erfasst zunächst natürliche Personen. Auch Minderjährige werden erfasst, wobei die Grundrechtsmündigkeit teilweise als auf die Fähigkeit beschränkt angesehen wird, Gewerkschafts-mitglied werden zu können.
106 Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG spricht weder von Arbeitnehmer:innen noch von Arbeitgeber:innen. Das Grundrecht steht demgemäß Koalitionen sowohl der einen als auch der anderen Gruppe zu.
2. Juristische Personen des Privatrechts
107 Auch die Koalition selbst – in der Regel in der Rechtsform einer juristischen Person – kann sich auf Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG berufen. Eines Rückgriffs auf Art. 19 Abs. 3 S. 1 GG braucht es nach der Lehre vom Doppelgrundrecht (siehe schon Rn. 30) nicht.
108 Ob auch juristische Personen des Privatrechts, die vom Staat beherrscht werden, Grundrechtsträger sind, ist umstritten (siehe dazu sogleich Rn. 109).
3. Juristische Personen des Öffentlichen Rechts
109 Nicht abschließend geklärt ist, ob sich auch staatliche Arbeitgeber:innen und ihre Verbände auf Art. 9 Abs. 3 GG berufen können. Das BVerwG lehnt die Grundrechtsberechtigung von staatlichen Arbeitgeber:innen und Arbeitgeber:innenverbänden, deren Mitglieder überwiegend von der öffentlichen Hand beherrscht werden, unter Hinweis auf das Konfusionsargument, nach dem Grundrechtsverpflichtete nicht zugleich Grundrechtsträger:innen sein können, ab.
II. Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen (sachlicher Schutzbereich)
110 Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG schützt in sachlicher Hinsicht Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen. Der Vereinigungsbegriff entspricht dabei dem des Art. 9 Abs. 1 GG (siehe dazu bereits Rn. 35 ff.). Soweit solche Vereinigungen der Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen dienen, wird von Koalitionen gesprochen, auch um eine begriffliche Abgrenzung zu Art. 9 Abs. 1 GG zu ermöglichen.
111 Der Koalitionsbegriff ist in seiner Definition umstritten. Neben den dem Wortlaut entnehmbaren Merkmalen, werden als ungeschriebene Definitionsmerkmale auch die Gegnerfreiheit und Gegnerunabhängigkeit (siehe dazu näher sogleich Rn. 115) hinzugezählt; diskutiert wird zudem, ob Koalitionen auch tariffähig und „kampfbereit“ sein müssen. Soweit die Definitionsbemühungen auf die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Koalitionen abzielen, „das Arbeitsleben sinnvoll und sozial befriedend ordnen“
112 Der Begriff der Arbeitsbedingungen umfasst alle das Arbeitsverhältnis direkt
113 Der Begriff der Wirtschaftsbedingungen umfasst die über das konkrete Arbeitsverhältnis hinausgehenden wirtschafts- und sozialpolitischen Verhältnisse.
114 Koalitionen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG liegen nur vor, wenn die Vereinigung kumulativ das Ziel verfolgt, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern.
115 Erforderlich für die Qualifikation als Koalition angesehen wird es weiterhin, dass die Koalition sogenannte Gegnerunabhängigkeit aufweist, also weder von außen noch von innen durch den Koalitionsgegner Einfluss auf die Zielsetzungen der Koalition genommen werden kann.
116 Das Kriterium der Tariffähigkeit, das Durchsetzungsfähigkeit und soziale Mächtigkeit verlangt, ist nicht Voraussetzung für den Koalitionsbegriff.
III. Das Recht (…) zu bilden
1. Geschützte Verhaltensweisen
117 Die Koalitionsfreiheit schützt die positive Freiheit, eine Koalition zu bilden, ihr beizutreten und in ihr zu verbleiben.
118 Zudem geschützt ist die negative Koalitionsfreiheit, also das Recht, einer Koalition fernzubleiben
a) Interne und externe Betätigungsfreiheit
119 Die Rechte der Koalition selbst werden teilweise unter dem Begriff der sogenannten kollektiven Koalitionsfreiheit gefasst; die dabei bemühte Lehre vom Doppelgrundrecht (siehe schon zur Vereinigungsfreiheit oben Rn. 30) soll auch hier dazu dienen, den Schutz des Grundrechts der Koalition auf den der Koalitionsfreiheit immanenten Freiheitsgebrauch zu limitieren und gegenüber solchem Freiheitsgebrauch abzugrenzen, der von anderen Grundrechten erfasst wird.
120 Die interne Betätigungsfreiheit ist umfassend geschützt und umfasst das Recht der Koalition auf Existenzsicherung (Tätigkeiten, die dem Bestand der Koalition dienen) sowie die Organisations- und Personalhoheit und Satzungsautonomie.
121 Im Bereich der externen Betätigungsfreiheit ist jedenfalls ein Bezug zur Koalition zu fordern, also koalitionsspezifische Verhaltensweisen,
b) Tarifautonomie
122 Zur externen Betätigungsfreiheit als Kernbetätigungsfeld zählt es, dass Koalitionen sich um die Ordnung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen bemühen und dafür Vereinbarungen miteinander schließen. Dieses Recht ist als sogenannte Tarifautonomie grundrechtlich anerkannt.
123 Indes entmachtet die Tarifautonomie den Gesetzgeber nicht gänzlich: „Da Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG den sozialen Schutz der abhängig Beschäftigten im Wege der kollektivierten Privatautonomie garantiert (…) und mit Blick auf das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG kommt es dem Gesetzgeber zu, strukturelle Rahmenbedingungen dafür zu schaffen, dass Tarifverhandlungen einen fairen Ausgleich auch tatsächlich ermöglichen.“
124 Vom Schutz der Tarifautonomie umfasst ist insbesondere der autonome Abschluss von Tarifverträgen, ihr Bestand und ihre Anwendung und auch das Recht, sich auf die Ergebnisse der Vereinbarungen zu berufen.
c) Arbeitskampfmaßnahmen
125 Extern wirken auch Arbeitskampfmaßnahmen. Diese sind ausweislich des Art. 9 Abs. 3 S. 3 GG vom Schutzgehalt des Art. 9 Abs. 3 GG erfasst, dürften aber auch vom Schutzgehalt des Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG umfasst sein, da es sich bei Arbeitskämpfen um eine wesentliche Ausdrucksform von Koalitionen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen handelt; sie sind insofern Ausdruck der Tarifautonomie.
aa) Streik
126 Anerkannt werden als klassische Formen des Arbeitskampfs der Streik auf Arbeitnehmer:innenseite.
127 Dass sich Streikmaßnahmen auch auf Infrastruktureinrichtungen und Daseinsvorsorge (Nahverkehr, Abfallentsorgung, Krankenversorgung, Bahn- und Flugverkehr) auswirken, lässt den Schutz des Streikrechts durch Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG nicht entfallen;
128 Politische Streikmaßnahmen sind unzulässig: Sie verfolgen allgemeinpolitische Zielsetzungen, dienen aber nicht dem Arbeitskampf zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen.
129 Sympathie-, Solidaritäts- und Unterstützungsstreiks werden demgegenüber aufgrund ihres jedenfalls mittelbaren Bezugs zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen (durch eine andere Koalition) für von Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG geschützt angesehen.
130 Wilde Streikmaßnahmen, die von keiner tariffähigen Koalition getragen werden, werden als nicht von Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG geschützt angesehen, weil es an der Eröffnung des persönlichen Schutzbereiches mangelt.
bb) Aussperrung
131 Pendant zum Streik ist auf Arbeitgeber:innenseite die sogenannte Aussperrung: Hierbei wird Arbeitnehmer:innen die Erbringung ihrer Arbeitsleistung unter Verweigerung der Entgeltzahlung verwehrt.
2. Abwehrrechtlicher Gehalt
132 Wie die übrigen Grundrechte weist Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG auch einen abwehrrechtlichen Gehalt auf und bindet in dieser Funktion alle staatliche Gewalt (Art. 1 Abs. 3 GG). Staatliche Maßnahmen, die in den Schutzbereich eingreifen, sind daher rechtfertigungsbedürftig.
a) Eingriffe und Ausgestaltungen
133 Wie Art. 9 Abs. 1 GG wird Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG als ausgestaltungsbedürftiges Grundrecht angesehen. Demgemäß sind bloße Ausgestaltungen von rechtfertigungsbedürftigen Eingriffen abzugrenzen. Als Ausgestaltungen der Koalitionsfreiheit erfasst das BVerfG gesetzliche Regelungen, die die erforderlichen Rechtsinstitute und Normkomplexe erst schaffen, damit die Koalitionsfreiheit ausgeübt werden kann.
134 Die Lehre von der Ausgestaltung trifft in der Literatur teilweise auf Kritik, weil auch das BVerfG Ausgestaltungen einen teilweise eingreifenden Charakter zumisst und eine geradezu „verwirrende Vielfalt“ an Abgrenzungsansätzen vorgeschlagen wird, ohne dass bisher eine dogmatisch stringente, der Rechtssicherheit zuträgliche Linie erkennbar sei.
135 Als Eingriffe kommen alle staatlichen Verhaltensweisen in Betracht, die den grundrechtlichen Schutzbereich verkürzen. Neben klassischen Eingriffen gehören hierzu auch nur mittelbar-faktisch wirkende staatliche Maßnahmen (moderner Eingriffsbegriff; siehe hierzu Einführung Grundrechte Rn. 18). Als Eingriffe erfasst wären generelle Koalitionsverbote, das Verbot, einer Koalition beizutreten oder sie wieder zu verlassen, die Koalitionstätigkeit behindernde Vorschriften, bis hin zu verbalen Parteinahmen in einem Arbeitskampf oder auch die Vorgabe von Tarifeinheit und Mindestlohnvorschriften.
b) Rechtfertigung
136 Eingriffe in die Koalitionsfreiheit sind nicht per se untersagt, sondern stehen unter Rechtfertigungszwang. Umstritten ist, ob dafür auf die Schrankenregelung des Art. 9 Abs. 2 GG zurückgegriffen werden kann.
137 Da für Eingriffe im Übrigen kein geschriebener Schrankenvorbehalt besteht, ist eine Rechtfertigung (nur) auf Grundlage kollidierenden Verfassungsrechts zulässig.
138 Zudem muss der Eingriff der Dogmatik der sogenannten Schranken-Schranken genügen (siehe dazu Einführung Grundrechte, Rn. 20) und sich insbesondere als verhältnismäßig darstellen.
139 Eine besondere Schranken-Schranke normiert Art. 9 Abs. 3 S. 3 GG (siehe noch Rn. 151).
140 Zuletzt hat das BVerfG Art. 3 Abs. 1 GG als Schranke des Art. 9 Abs. 3 GG näher konkretisiert. Das Grundrecht bindet auch die Tarifvertragsparteien bei der Vereinbarung von Tarifnormen.
141 Das Verbot des Einzelfallgesetzes (Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG) und das Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG) finden keine Anwendung.
c) Einzelfälle
142 Das Streikverbot für Beamt:innen greift zwar in Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG ein, kann jedoch als eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gerechtfertigt werden.
143 Zusätzliche, über den Begriff der Koalition hinausgehende Anforderungen an die Tarifvertragsparteien, um wirksame Tarifverträge schließen zu dürfen, stellen sich ebenfalls als Eingriff in die Koalitionsfreiheit dar. Dieser kann jedoch gerechtfertigt werden: Das von den Arbeitsgerichten in Auslegung des TVG formulierte Erfordernis der Tariffähigkeit hat das BVerfG für gerechtfertigt erachtet, weil es sicherstelle, dass nicht jede Splittervereinigung Tarifverträge erkämpfen und abschließen kann, da nur diejenige Vereinigung als tariffähig anzusehen ist, die ein Mindestmaß an Verhandlungsgewicht und also eine gewisse Durchsetzungskraft gegenüber dem sozialen Gegenspieler aufweist.
144 Die gesetzliche Anordnung von Tarifeinheit mittels des Tarifeinheitsgesetzes wird vom BVerfG im Wesentlichen für verfassungsgemäß erachtet; der damit verbundene Eingriff in Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG ist gerechtfertigt, um die strukturellen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass Tarifverhandlungen einen fairen Ausgleich in der Gestaltung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ermöglichen.
145 Bisher nicht höchstrichterlich durch das BVerfG entschieden ist über die Zulässigkeit des Mindestlohngesetzes (MiLoG).
3. Objektiv-rechtliche Dimension
146 Auch Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG werden keine originären staatlichen Leistungspflichten entnommen, auf die ein grundrechtlich fundierter Anspruch bestünde; das Grundrecht prägt sich aber durchaus in derivativen Leistungsrechten aus und entfaltet sich darüber hinaus in organisationalen wie verfahrensrechtlichen Vorgaben und löst als soziales Schutzrecht auch staatliche Schutzpflichten aus.
147 Die Dimension als Schutzpflicht entfaltet sich vorrangig im an den Gesetzgeber adressierenden Gebot, die Koalitionsfreiheit überhaupt erst zu ermöglichen, indem die dafür erforderlichen Rechtsinstitute und Normkomplexe geschaffen werden (siehe zur Ausgestaltung bereits Rn. 134). Eine Besonderheit besteht jedoch insofern, als das Grundrecht der Koalitionsfreiheit gerade auch eine gewisse Staatsferne voraussetzt und die Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen vorrangig in die Hände der Tarifvertragsparteien legt (Tarifautonomie, siehe Rn. 122). Die Schutzpflichtendimension steht also unter dem Vorbehalt der Wahrung der Tarifautonomie. Zugleich ist der Gesetzgeber berechtigt, die Strukturbedingungen der Tarifautonomie gesetzlich zu regeln und im Falle nachhaltiger Störungen der Funktionsfähigkeit des Systems dazu verpflichtet.
IV. Verbot der Einschränkung oder Behinderung der Koalitionsfreiheit (S. 2)
148 Abreden, die die Koalitionsfreiheit einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Das Grundgesetz ordnet mit Art. 9 Abs. 2 S. 2 GG die sogenannte unmittelbare Drittwirkung der Koalitionsfreiheit im von Satz 2 vorgegebenen Umfang an: Sie schützt nicht – wie bei den Grundrechten regelmäßig – nur vor der staatlichen Gewalt (Art. 1 Abs. 3 GG), sondern vor jeglichen die Koalitionsfreiheit beeinträchtigenden Abreden, also auch solchen zwischen Privaten. Satz 2 schließt damit aber Abreden mit staatlichen Stellen nicht vom Anwendungsbereich aus.
149 Das Verbot des Satzes 2 adressiert einerseits Abreden, die die Koalitionsfreiheit einzuschränken oder zu behindern suchen. Diese sind in der Rechtsfolge nichtig. Andererseits adressiert das Verbot Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, die Koalitionsfreiheit einzuschränken oder zu behindern; diese sind in der Rechtsfolge rechtswidrig. Diese Rechtsfolgenanordnungen werden als verfassungsunmittelbarer Vorrang der Koalitionsfreiheit vor der Privatautonomie qualifiziert.
150 Wesentlich kommt es daher auf die Bewertung an, wann die Koalitionsfreiheit eingeschränkt beziehungsweise behindert wird. Nicht davon umfasst wird das von Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG geschützte grundrechtliche Verhalten: Das Grundrecht eröffnet gerade die Freiheit, sich auf Grundlage der Tarifautonomie in freiwillige Bindungen zu begeben und dafür Einigungen in Tarifverträgen zu finden. Solche Einigungen schränken die Koalitionsfreiheit nicht ein, sondern sind ihr Ausdruck.
V. Verbot der Einschränkung von Arbeitskämpfen im Notstandsfall (S. 3)
151 Art. 9 Abs. 3 S. 3 GG verbietet ausdrücklich, dass sich Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden. In der Literatur wird die Vorschrift vielfach als Schranken-Schranke der Koalitionsfreiheit eingeordnet:
VI. Kontext
1. Konkurrenzen und Verortung im Grundgesetz
152 Art. 3 Abs. 1 GG kommt insbesondere Bedeutung als Rechtfertigungsgrund von Eingriffen in die Tarifautonomie zu (siehe schon Rn. 140).
153 Gegenüber Art. 5 Abs. 1 GG und 8 Abs. 1 GG wird die Koalitionsfreiheit als spezielleres Grundrecht angesehen, etwa wenn es im Zusammenhang mit Arbeitskämpfen zu Versammlungen und Meinungskundgaben kommt.
154 Soweit keine koalitionsspezifischen Verhaltensweisen berührt sind, sind die übrigen Grundrechte vorrangig anzuwenden.
155 Im Verhältnis zu Art. 9 Abs. 1 GG ist die Koalitionsfreiheit nach der Rechtsprechung des BVerfG ein aliud.
156 Art. 12 GG kann parallel zu Art. 9 Abs. 3 GG anwendbar sein (Idealkonkurrenz).
157 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG normiert die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Arbeitsrecht (siehe hierzu näher Art. 74 Rn. ###). Erfasst von der Kompetenz ist auch das kollektive Arbeitsrecht und damit das Arbeitskampfrecht;
2. Landesverfassungsrecht
158 In den Landesverfassungen finden sich ebenfalls Verbürgungen der Koalitionsfreiheit:
Bundesland | Vorschrift |
Baden-Württemberg | Art. 2 Abs. 1 BWVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 3 GG |
Bayern | Art. 170 BayVerf |
Berlin | Art. 27 Abs. 1 BlnVerf |
Brandenburg | Art. 51 BbgVerf |
Bremen | Art. 48, 51 BremVerf |
Hamburg | - |
Hessen | Art. 29 HessVerf |
Mecklenburg-Vorpommern | Art. 5 Abs. 3 MVVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 3 GG |
Niedersachsen | Art. 3 Abs. 2 S. 1 NdsVerfG i.V.m. Art. 9 Abs. 3 GG |
Nordrhein-Westfalen | Art. 4 Abs. 1 NRWVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 3 GG |
Rheinland-Pfalz | Art. 66 RhPfVerf |
Saarland | Art. 56, 57 SaarlVerf; Art. 115 Abs. 5 SaarlVerf normiert ausdrücklich das Streikverbot für Beamte. |
Sachsen | Art. 25 SächsVerf |
Sachsen-Anhalt | Art. 13 LSAVerf |
Schleswig-Holstein | Art. 3 SchlHVerf i.V.m. Art. 9 Abs. 3 GG |
Thüringen | Art. 37 ThürVerf |
159 Den als heterogen bewerteten Regelungen wird attestiert, keine vom Grundgesetz abweichenden Akzente für die Koalitionsfreiheit gesetzt zu haben.
3. Europäisches Unionsrecht
160 Art. 12 GRCh schützt die Vereinigungsfreiheit auch unter dem Aspekt gewerkschaftlicher Zusammenschlüsse. Art. 28 GRCh schützt darüber hinaus mit dem „Recht auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen“ die Koalitionsfreiheit in ihrer Ausprägung als Tarifvertragsfreiheit und Streikrecht. Der vorrangig die Europäische Union adressierende Grundrechtecharta kommt jedoch deshalb geringere Bedeutung zu, weil die Union allein eine Kompetenz zur Unterstützung der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Vertretung und kollektiven Wahrnehmung der Arbeitnehmer:innen- und Arbeitgeber:inneninteressen hat (Art. 153 Abs. 1 lit. f AEUV), dem rechtspraktisch nur geringe Bedeutung zukommt
4. Völkerrecht
161 Das Völkerrecht wirkt im Wege der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes auch auf das Verständnis der Koalitionsfreiheit des Grundgesetzes ein.
162 Von der von Art. 11 Abs. 1 Hs. 2 EMRK geschützten Vereinigungsfreiheit ist auch die Koalitionsfreiheit umfasst; ausweislich des Wortlauts umfasst die Vereinigungsfreiheit auch das Recht, „zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.“ Auch das Streikrecht wird von der EMRK geschützt.
163 Art. 5 der Europäischen Sozialcharta verpflichtet die Vertragsparteien, die Freiheit der Arbeitnehmer:innen und Arbeitgeber:innen zu gewährleisten oder zu fördern, örtliche, nationale oder internationale Organisationen zum Schutze ihrer wirtschaftlichen und sozialen Interessen zu bilden und diesen Organisationen beizutreten. Art. 6 verpflichtet zudem zum Schutz des Rechtes auf Kollektivverhandlungen einschließlich des Streikrechts.
164 In der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte v. 10.12.1948 ist die Koalitionsfreiheit in Art. 23 Nr. 4 AEMR verbürgt; ihr kommt jedoch keine rechtliche Verbindlichkeit zu.
165 Art. 22 Abs. 1 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte verbürgt das Recht, sich frei mit anderen zusammenzuschließen und auch Gewerkschaften zu bilden und ihnen beizutreten; das Streikrecht ist davon nicht umfasst, fließt aber aus Art. 8 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (siehe Abs. 1 lit. d).
5. Rechtsvergleichende Aspekte
166 Art. 23 der Verfassung von Südafrika (1996) gewährleistet in Art. 23 das Grundrecht der Koalitionsfreiheit.
D. Weiterführende Empfehlungen
Über Vereinsverbote informiert das Bundesministerium des Innern und für Heimat unter https://www.bmi.bund.de/DE/themen/sicherheit/extremismus/vereinsverbote/vereinsverbote-artikel.html
Die Historie der Gewerkschaftsbewegung beleuchtet der Beitrag „Gewerkschaften – Der lange Kampf ums Arbeitsrecht“ aus der Reihe „Der Rest ist Geschichte“, abrufbar unter https://www.ardaudiothek.de/episode/der-rest-ist-geschichte/gewerkschaften-der-lange-kampf-ums-arbeitsrecht/deutschlandfunk/13343645/
Über das Thema Gewerkschaften informiert auch die Sendung „Planet Wissen“, der Beitrag ist abrufbar unter https://www.ardmediathek.de/video/planet-wissen/gewerkschaften-warum-sie-jetzt-neu-gefordert-sind/wdr/Y3JpZDovL3dkci5kZS9CZWl0cmFnLWY0ZjQxNmVjLTZkNTktNDBlMy1iYTliLTIyNDAwMDYzYTdjYw
E. Literaturverzeichnis
Arnold, Arnd, Der Verein mit überragender Machtstellung, npoR 2024, S. 163 ff.
Austermann, Philipp, Das neue Lobbyregistergesetz des Bundes, NVwZ 2021, S. 585 ff.
Brosius-Gersdorf, Frauke/Gersdorf, Hubertus, Medienverbote nach dem Vereinsgesetz – Zum COMPACT-Beschluss des BVerwG, NVwZ 2024, S. 1697 ff.
Dreier, Horst (Begr.), herausgegeben von Brosius-Gersdorf, Frauke, Grundgesetz-Kommentar, Band I: Präambel, Art. 1–19, 4. Aufl. 2023
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