- A. Einführung
- B. Die allgemeine Pflicht zur Rechts- und Amtshilfe (Abs. 1)
- C. Notstandshilfe bei Störung der öffentlichen Sicherheit (Abs. 2 S. 1)
- D. Katastrophenhilfe (Abs. 2 S. 2)
- E. Überregionale Katastrophe (Abs. 3)
- F. Kontext
- G. Weiterführende Hinweise
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
1 Art. 35 ermöglicht die Zusammenarbeit von Behörden im Bundesstaat.
2 Art. 35 Abs. 1 verpflichtet alle Behörden des Bundes und der Länder, sich gegenseitig Hilfe zu leisten. Handelt es sich um besondere Gefahren- oder gar Katastrophenlagen, entsteht eine Hilfeleistungspflicht aus Art. 35 Abs. 2. Sind mehrere Länder von eine Katastrophenlage betroffen, kann der Bund gemäß Art. 35 Abs. 3 auf eigene Faust helfend eingreifen.
3 Die Notwendigkeit solcher Unterstützungsmöglichkeiten zeigt sich anhand zweier Beispiele:
4 Im Jahr 1962 brach eine Sturmflut über Hamburg herein, die zu Strom- und Telekommunikations-ausfallen führte.
5 Eine andere Konstellation zeigte sich bei der ersten „Cyberkatastrophe“ im Landkreis Anhalt-Bitterfeld: Ransomware verbreitete sich im Jahr 2021 in der IT-Infrastruktur der Verwaltung.
I. Einordnung
6 Art. 35 durchbricht die bundestaatliche Kompetenzordnung.
7 Der Föderalismus und die Gewaltenteilung dienen der Freiheitssicherung.
8 Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 befassen sich mit dem sog. inneren Notstand, der durch Gefahren, die innerhalb des Landes bestehen und von anderen Staaten herrühren (dann läge ein äußerer Notstand i. S. v. eines Verteidigungsfalls, Art. 115a GG, vor).
9 Die Notstandsverfassung des Grundgesetzes stellt einen Gegenentwurf zu Art. 48 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung dar:
10 Die Bewältigung von Notstandssituationen fällt überwiegend der Exekutiven zu,
11 Art. 35 ist Teil der verfassungsrechtlichen Basis des Katastrophenrechts. Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 befassen sich explizit mit (Natur-)Katastrophen und erlauben sowohl die Anforderung von Unterstützung als auch das Eingreifen des Bundes zur Bewältigung. Katastrophen
12 Das Katastrophenrecht gewann insbesondere seit Beginn des 21. Jahrhunderts an Bedeutung
13 Das Katastrophenschutzrechtrecht setzt voraus, dass die unter normalen Zuständen zuständigen örtlichen Gefahrenabwehrbehörden überfordert sind – weshalb die Landkreise einspringen und zusätzlich auf nicht-staatliche Ressourcen wie Hilfsorganisationen zugreifen können.
II. Historie
14 Die Amtshilfe ist seit spätestens 1890 richterrechtlich anerkannt.
15 Die Notstandsregelungen von Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 führte die sog. „Notstandsnovelle“ im Jahr 1968 ein.
III. Normstruktur
16 Art. 35 Abs. 1 statuiert die allgemeine Pflicht zur Rechts- und Amtshilfe der Behörden des Bundes und der Länder. Die genauen Anforderungen an die Amtshilfe finden sich in §§ 4 ff. der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder und des Bundes; die Rechtshilfe ist in §§ 156 ff. GVG geregelt.
17 Die Absätze 2 und 3 regeln besondere Fälle der Amtshilfe in Notstandssituationen bzw. Katastrophenlagen, die den Einsatz besonderer Mittel wie der Polizei anderer Länder, der Bundespolizei und der Bundeswehr rechtfertigen.
18 Abs. 2 S. 1 befasst sich mit Situationen, in denen ein Land die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht ohne Hilfe aufrechterhalten oder wiederherstellen kann. Abs. 2 S. 2 ermöglicht es Ländern, zur Katastrophenhilfe Kräfte und Einrichtungen anderer Länder, der Bundespolizei und der Streitkräfte anzufordern.
B. Die allgemeine Pflicht zur Rechts- und Amtshilfe (Abs. 1)
19 Art. 35 Abs. 1 statuiert die grundsätzliche Pflicht, dass sich die Behörden von Bund und Ländern gegenseitig Rechts- und Amtshilfe leisten. Die unterschiedlichen Verwaltungskompetenzen (Art. 83 ff.) von Bund und Ländern bewirken „keine unüberwindliche Separierung der Staatsgewalt im Bundesstaat“ und lassen „eine Kooperation von Bund und Ländern zugunsten der ‚Einheit des Staatsorganismus‘ für punktuelle Aushilfen zu“.
20 Eine Definition der Begriffe Rechts- und Amtshilfe enthält Art. 35 Abs. 1 nicht.
21 Art. 35 Abs. 1 GG begründet unmittelbar aus sich heraus eine Unterstützungspflicht der ersuchten Behörde und begründet eine „Rechts- und Amtshilferechtsbeziehung“ zwischen ersuchender und ersuchter Behörde.
22 Es kommen unterschiedliche Unterstützungsleistungen in Betracht, typischerweise aber Auskunft, Akteneinsicht, Bereitstellung von Personal oder Sachmitteln, technische Hilfe, Ermittlungen oder Vollstreckungshandlungen.
23 Das Amtshilferecht wird von anderen verfassungsrechtlichen Grundsätzen, insbesondere den Grundrechten, begrenzt.
I. Die Verpflichtung aller „Behörden des Bundes und der Länder“
24 Art. 35 Abs. 1 verpflichtet „alle Behörden des Bundes und der Länder“ zur gegenseitigen Hilfeleistung. Umfasst vom Behördenbegriff sind alle Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen,
25 Zu den Behörden zählen
Gemeinden und Gemeindeverbände
Juristische Personen des öffentlichen Rechts
Auslandsvertretungen
Bundeswehr
Gerichte i. R. d. Rechtshilfe (Rn. 29)
Untersuchungsausschüsse (vgl. aber die spezielle Regelung in Art. 44 Abs. 3 Rn. ##)
Untersuchungsausschüsse dürfen aber keine Hilfe vom Parlament verlangen, Dederer, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 35 Rn. 39 (83. EL April 2018). Parlamentsverwaltung
26 Nicht unter den Behördenbegriff fallen
Kirchen
Rundfunkanstalten
Universitäten
Verfassungsorgane
Parteien
Ferner gilt Art. 35 Abs. 1 nicht in Bezug auf die Behörden anderer Staaten.
27 Umstritten ist, ob Art. 35 Abs. 1 auch für privatrechtlich organisierte Verwaltungsträger (z. B. Beliehene, denen die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben übertragen ist) gilt: Diese nehmen immerhin, wenn auch nur in begrenztem Umfang, öffentliche Aufgaben wahr .
II. Amts- und Rechtshilfe
28 Amtshilfe bedeutet, dass die zuständige Behörde, eine andere, eigentlich unzuständige Behörde um Beistandsleistung ersucht, wobei die ersuchte Behörde Beistand entweder anstelle oder ergänzend zur ersuchenden Behörde leistet.
29 Von der Amtshilfe abzugrenzen ist die Rechtshilfe, die sich Gerichte im Rahmen von Tätigkeiten, die der rechtsprechenden Gewalt vorbehalten sind, leisten.
1. Abgrenzung gegenüber anderen Rechtsinstituten
30 Die Rechts- und Amtshilfe ist eines von vielen Instrumenten zur Unterstützung von Behörden bei ihrer Aufgabenbewältigung. Daher ist die Abgrenzung von anderen Instituten bedeutsam.
31 Gegenüber der Notstands- und Katastrophenhilfe nach Art. 35 Abs. 2 und 3 bzw. Art. 91 GG tritt die Amtshilfe als subsidiär zurück, da diese Normen besondere Fälle der Amtshilfe regeln.
32 Im Gegensatz zur Organleihe, die einen Aufgabenbereich dauerhaft einem anderen Organ überträgt, ist eine Amtshilfe nur eine zeitweises „Aushelfen“ im Einzelfall, ohne dass ganze Aufgabenbereiche dauerhaft der unterstützenden Behörde anfallen.
33 Art. 35 Abs. 1 bildet aber keine Sperrwirkung hinsichtlich anderer Kooperationsformen. Denn er soll lediglich sicherstellen, dass Hilfe nicht mangels „(bundes-)gesetzlich oder staatsvertraglich positivierter Verpflichtung verweigert wird bzw. werden kann“.
2. Nur punktuelles Zusammenwirken
34 Die Amtshilfe erlaubt nur „ein ausnahmsweises und punktuelles Zusammenwirken“.
3. Keine Weisungsverhältnisse
35 Die Verpflichtung zur Amtshilfe impliziert die Abwesenheit von Weisungsverhältnissen, da dann eine entsprechende Anweisung möglich wäre.
III. Das Ersuchen als Voraussetzung der Amtshilfe
36 Art. 35 Abs. 1 als Rahmenvorschrift enthält keine Voraussetzungen für die Amts- und Rechtshilfe – diese ergeben sich vielmehr aus dem konkretisierenden einfachen Recht (Rn. 21), beispielsweise §§ 4 ff. VwVfG.
37 Erforderlich ist jedenfalls ein Ersuchen derjenigen Behörde, die Hilfe benötigt. Das Ersuchen muss hinreichend bestimmt sein.
38 Die Hilfeleistung muss erforderlich sein, d. h. die ersuchende Behörde muss auf Hilfe angewiesen sein, weil sie rechtlich oder tatsächlich nicht in der Lage ist, ihre Aufgaben zu erfüllen.
39 Ferner darf das Ersuchen nicht der Kompetenzordnung zuwiderlaufen – dies gilt insbesondere mit Blick auf sondergesetzliche Aufgabenzuweisungen, die nicht im Wege der Amtshilfe umgangen werden dürfen.
IV. Rechtsfolge
40 Art. 35 Abs. 1 begründet eine Pflicht zur Hilfeleistung und einen Anspruch der ersuchenden Behörde auf die Hilfe.
41 Gegenstand der Amtshilfe können Leistungen jeglicher Art sein, z. B. die Bereitstellung von Personal, Hilfsmitteln und Räumen, die technische Amtshilfe durch Vermittlung von Sachverstand, die Vermittlung von Informationen an Bürger:innen, Vernehmungen und andere Ermittlungen, die Übermittlung von Informationen an die ersuchende Behörde, finanzielle Hilfe
42 Die ersuchte Hilfe muss im Zuständigkeitsbereich der ersuchenden Behörde liegen, denn Art. 35 Abs. 1 bewirkt keine Kompetenzverschiebung.
V. Folgefragen
43 Die Kosten der Amtshilfe sind vom Einsatzland zu tragen und richten sich nach den einfachgesetzlichen Regelungen, z. B. in § 8 VwVfG.
44 Sucht die Amtshilfe anfordernde Behörde Rechtsschutz, ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet; statthaft ist die allgemeine Leistungsklage.
C. Notstandshilfe bei Störung der öffentlichen Sicherheit (Abs. 2 S. 1)
45 Gefahrenabwehr ist normalerweise Ländersache; das zuständige Land kann aber dennoch überfordert sein, weshalb Art. 35 Abs. 2 S. 1 die Anforderung von Hilfe bei „Fällen von besonderer Bedeutung“ ermöglicht.
46 Art. 35 Abs. 2 S. 1 unterscheidet sich von Art. 91 (#Art. 91#) dadurch, dass er auf die allgemeine polizeiliche Generalklausel rekurriert, statt bestimmte Rechtsgüter (Bestand oder die freiheitliche Grundordnung des Bundes oder eines Landes) zu nennen.
I. Voraussetzungen der Notstandshilfe
47 Voraussetzung für eine Hilfeleistung nach Art. 35 Abs. 2 S. 1 ist zunächst die Anforderung von Unterstützung.
48 Abs. 2 S. 1 regelt die Unterstützung im Falle einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung von besonderer Bedeutung. Die Begrifflichkeiten entsprechen dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht.
49 Ein Fall von „besonderer Bedeutung“ liegt vor, wenn die Gefahrenlage den Normalfall überschreitet
II. Durchführung der Notstandshilfe
50 Der Bund ist verpflichtet, dem Land Hilfe zu leisten und die angeforderten Kräfte zur Verfügung zu Stellen.
51 Die Nothilfe beschränkt sich auf den Umfang, der zur Unterstützung des anfordernden Landes erforderlich ist.
52 Während der Unterstützungsleistung gilt das Landesrecht des betroffenen Landes (vgl. bspw. § 11 Abs. 2 S. 1 BPolG).
53 Durch Anfragen an die Bundesregierung kann die parlamentarische Opposition Informationen über den Einsatz von Bundesbehörden (z. B. der Bundespolizei) – erlangen und ihre Kontrollaufgabe erfüllen.
III. Folgefragen
54 Die Kosten der Unterstützung trägt das Land, „da die angeforderten Kräfte und Einrichtungen zur Erfüllung von Landesaufgaben eingesetzt werden"
D. Katastrophenhilfe (Abs. 2 S. 2)
55 Ist ein Land mit der Bewältigung einer Katastrophe überfordert, kann es gem. Art. 35 Abs. 2 S. 2 Hilfe von anderen Ländern, der Bundespolizei und der Streitkräfte anfordern. Diese Anforderungsmöglichkeit stellt einen Sonderfall gegenüber der Notstandshilfe nach Abs. 2 S. 1 dar und geht ihr daher als lex specialis vor.
56 Die Modalitäten der Katastrophenhilfe sind z. T. im einfachen Recht geregelt, insbesondere in § 11 BPolG und in den Katastrophenschutzgesetzen der Länder.
I. Voraussetzungen
57 Die Katastrophenhilfe setzt eine Naturkatastrophe oder einen besonders schweren Unglückfall, der auf menschliches Einwirken
58 Naturkatastrophen „sind unmittelbar drohende Gefahrenzustände oder Schädigungen von erheblichem Ausmaß, die durch Naturereignisse […] ausgelöst werden.“
59 Besonders schwere Unglücksfälle gehen auf menschliches Fehlverhalten oder technische Unzulänglichkeiten zurück oder wurden von Dritten absichtlich herbeigeführt.
60 Diese Ereignisse müssen „katastrophische Dimensionen“ erreichen.
61 Der Schaden muss noch nicht eingetreten sein; erforderlich ist, dass der Unglücksverlauf begonnen hat und der Schaden mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eintritt.
62 Erforderlich ist, wie bei Abs. 2 S. 1 (Rn. 47) eine Anforderung. Das zuständige Organ bestimmt sich nach dem Landesrecht; in der Regel ist die Landesregierung bzw. der Ministerpräsident zuständig.
63 Die Hilfeleistung muss aber erforderlich sein, d. h. dem betroffenen Land muss unmöglich oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich sein, die Katastrophenlage aus eigener Kraft zu bewältigen (siehe bereits Rn. 51).
II. Durchführung
64 Ebenso wie Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 begründet die Anforderung von Katastrophenhilfe eine Pflicht, der Anforderung Folge zu leisten.
65 Art. 34 Abs. 2 S. 2 GG ermöglicht es, 1. Polizeikräfte anderer Länder, 2. Kräfte und Einrichtungen der Verwaltung anderer Länder, 3. Kräfte und Einrichtungen der Bundespolizei oder 4. die Streitkräfte anzufordern.
66 Die Hilfe kann hoheitliche oder schlicht-hoheitliche Form (z.B. beim Einsatz technischer Geräte) annehmen.
67 Der Einsatz der Streitkräfte ist nur als letztes Mittel zulässig.
68 Die entsendeten Kräfte üben die Hoheitsgewalt des Landes aus, das sie angefordert hat, und nehmen daher dessen Aufgaben wahr.
III. Folgefragen
69 Ebenso wie Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 trifft auch Abs. 2 S. 2 keine Aussage über die Kosten.
E. Überregionale Katastrophe (Abs. 3)
70 Besteht eine überregionale Katastrophenlage, ermöglicht Abs. 3 die sog. Bundesintervention, d. h. das einseitige Eingreifen des Bundes.
71 Voraussetzung der Bundesintervention ist zunächst eine überregionale Katastrophenlage i. S. v. Abs. 2 S. 2, d. h. eine Naturkatastrophe oder ein besonders schwerer Unglücksfall, die mehr als ein Land betrifft.
72 Zudem muss ein Eingreifen des Bundes erforderlich sein, um die überregionale Katastrophe zu bewältigen.
73 Der Bund kann nach Abs. 3 S. 1 die Landesregierungen anweisen, Kräfte und Einrichtungen ihrer Verwaltung in die von der Katastrophe betroffenen Länder zu entsenden.
74 Die Entscheidung über die Bundesintervention und die konkreten Maßnahmen trifft die Bundesregierung als Kollegium (Art. 62 Rn. ##).
75 Nach Abs. 3 S. 2 besteht eine Aufhebungspflicht, wenn der Bundesrat dies verlangt oder wenn die Gefahr gebannt ist. Über den Bundesrat haben die Länder folglich die Möglichkeit, die Bundesintervention zu beenden.
F. Kontext
76 Bedeutend für die Katastrophenhilfe ist zudem die Zusammenarbeit und gegenseitige Unterstützung auf europäischer Ebene.
77 Die Europäische Union als Staatenverbund ist geprägt von Solidaritäts- und Loyalitätspflichten der Mitgliedstaaten, die sich „als roter Faden durch die Verträge“ ziehen.
78 Besondere Solidaritätspflichten zur Katastrophenbewältigung ergeben sich aus Art. 222 AEUV.
79 Die Zusammenarbeit und gegenseitige Unterstützung der Mitgliedstaaten und der Union schaffen ein Spannungsverhältnis zwischen Solidaritäts- und Subsidiaritätsprinzip
80 Die EU hat schrittweise ein eigenes supranationales Katastrophenschutzmanagement entwickelt,
81 Bislang wurde der UCPM über 700 Mal aktiviert.
82 Darüber hinaus bestehen spezielle Katastrophenbewältigungsmechanismen bei Cyberangriffen und ‑vorfällen, u. a. durch die europäische Cybersolidaritätsverordnung
83 Auf die lange Sicht wird die supranationale Katastrophenbewältigung auf europäischer Ebene zunehmen, um gegen die vielfachen Bedrohungen – ob durch die vom Klimawandel verstärkten Naturkatastrophen oder durch Angriffe auf Kritische Infrastrukturen in geopolitischen Konfliktlagen – gemeinsam gewappnet zu sein.
G. Weiterführende Hinweise
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H. Literaturverzeichnis
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Sachs, Michael (Begr.), herausgegeben von von Coelln, Christian/Mann, Thomas, Grundgesetz: Kommentar, 10. Aufl. 2024
Schlink, Bernhard, Die Amtshilfe. Ein Beitrag zu einer Lehre von der Gewaltenteilung in der Verwaltung, 1982
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