- A. Einführung
- B. Wahl des Präsidenten, seiner Stellvertreter und der Schriftführer (Abs. 1 S. 1)
- C. Geschäftsordnungsrecht (Abs. 1 S. 2)
- D. Hausrecht und Polizeigewalt (Abs. 2)
- E. Kontext
- F. Weiterführende Empfehlungen
- G. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 40 GG ist die zentrale Norm der Autonomie des Bundestages, der sogenannten Parlamentsautonomie,
2 Die verschiedenen Bestandteile der Parlamentsautonomie werden in Art. 40 GG konkretisiert.
3 Art. 40 GG macht nur grundsätzliche Vorgaben und trifft nur die notwenigsten Entscheidungen. Das Verfahren und die Einzelheiten werden anderweitiger Konkretisierung überlassen, verfassungsrechtlich nämlich in erster Linie, indem eine Praxis des Bundestages in verbindliches Gewohnheitsrecht erwächst. Im Übrigen soll Art. 40 GG aber gerade einen weiten Spielraum eröffnen – ganz im Sinne der Parlamentsautonomie. So ist die Ausgestaltung des Ablaufs der Wahl des Präsidenten Teil des Geschäftsordnungsrechts des Bundestages. Zudem hat der Präsident einen durch Art. 40 GG gewollten, ähnlich weiten Spielraum bei der Ausübung des Hausrechts und der Polizeigewalt.
4 Die Regelungskomplexe des Art. 40 GG sind im Alltag des Bundestages von großer Bedeutung, stehen wiederkehrend hinter öffentlichen Kontroversen und sind dadurch gegenwärtig. Beispielsweise wurde in den letzten Jahren darüber diskutiert, ob jeder Fraktion ein Vizepräsident zusteht
II. Historie
5 Die Parlamentsautonomie und ihre Ausgestaltung in Art. 40 GG folgen einer sehr langen Verfassungstradition und -praxis. Angelegt waren die Organisations- und Geschäftsordnungsautonomie schon in der Paulskirchenverfassung.
Artikel 26 WRV
Der Reichstag wählt seinen Präsidenten, dessen Stellvertreter und seine Schriftführer. Er gibt sich seine Geschäftsordnung.
Artikel 28 WRV
Der Präsident übt das Hausrecht und die Polizeigewalt im Reichstagsgebäude aus. Ihm untersteht die Hausverwaltung; er verfügt über die Einnahmen und Ausgaben des Hauses nach Maßgabe des Reichshaushalts und vertritt das Reich in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten seiner Verwaltung.
Artikel 38 WRV
[…]
(2) Eine Durchsuchung oder Beschlagnahme darf in den Räumen des Reichstags oder eines Landtags nur mit Zustimmung des Präsidenten vorgenommen werden.
6 Darauf aufbauend lautete der Verfassungsentwurf des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee von 1948, der den Beratungen über das Grundgesetz im Parlamentarischen Rat zugrunde lag, auszugsweise:
Artikel 50
(1) Der Bundestag wählt sein Präsidium, bestehend aus dem Präsidenten, dessen Stellvertretern und den Schriftführern.
(2) Der Präsident übt das Hausrecht und die Polizeigewalt im Bundestagsgebäude aus. Ohne die Genehmigung darf in den Räumen des Bundestages keine Durchsuchung oder Beschlagnahme stattfinden.
(3) Dem Präsidenten untersteht die Verwaltung des Bundestages. Er verfügt über die Einnahmen und Ausgaben des Hauses und vertritt den Bund für den Geschäftskreis des Bundestages.
Artikel 52
Der Bundestag gibt sich eine Geschäftsordnung.
7 Der aktuell geltende Art. 40 GG ist die unveränderte Urfassung des Grundgesetzes, wie sie vom Parlamentarischen Rat beschlossen wurde. Diese Fassung kombiniert die zuvor getrennten Regelungen in einem Artikel und orientiert sich teilweise an dem Herrenchiemsee-Entwurf und teilweise an der Weimarer Reichsverfassung. Diese historisch geformte Verfassungstradition ist nach dem Bundesverfassungsgericht bei der Auslegung der Geschäftsordnung zu berücksichtigen,
8 Bemerkenswert ist außerdem, dass die ausdrückliche Zuweisung der Verwaltungs- und Haushaltsbefugnisse an den Präsidenten in Art. 28 WRV und Art. 50 Abs. 3 Herrenchiemsee-Entwurf in Art. 40 GG weggefallen ist. Daraus ist jedoch nicht zu schließen, dass diese Aufgaben des Präsidenten inhaltlich gestrichen werden sollten. Vielmehr handelt es sich um eine redaktionelle Kürzung, die wohl keine rechtlichen Auswirkungen beabsichtigte, sondern lediglich die Norm straffen sollte.
9 Art. 40 GG hat seit der Urfassung des Grundgesetzes keine Veränderungen erfahren. Der rudimentäre Wortlaut erforderte schon früh in der Geschichte der Bundesrepublik Konkretisierungen des den Art. 40 GG flankierenden Verfassungsgewohnheitsrechts durch das Bundesverfassungsgericht. So ordnete es bereits 1952 die Geschäftsordnungsautonomie nach Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG ein und äußerte sich unter anderem zur Rechtsnatur und zum Geltungszeitraum der Geschäftsordnung sowie weiteren Gesichtspunkten des Geschäftsordnungsrechts.
III. Normstruktur
10 Art. 40 GG regelt verschiedene Komponenten der Parlamentsautonomie. Absatz 1 besteht aus zwei Sätzen, die sich getrennt betrachten lassen und in der folgenden Kommentierung getrennt erläutert werden, denen jedoch gemein ist, dass sie beide Innenrechte des Bundestages zur Regelung eigener Angelegenheiten kodifizieren. Satz 1 konkretisiert die Organisationsgewalt des Bundestages, indem der Bundestag seine wesentlichen Leitungsorgane selbst wählt (siehe Rn. 12 ff.). Demgegenüber betrifft Satz 2 die Verfahrenshoheit, also das Recht, Verfahrensregeln selbst festzulegen (siehe Rn. 94 ff.).
11 Der Absatz 2 regelt die Verteidigung der Parlamentsautonomie nach außen und befugt dazu, im Unterschied zu Absatz 1 nicht den Bundestag, sondern unmittelbar den Präsidenten des Bundestages (siehe Rn. 122). Während Satz 1 des Absatz 2 dem Präsidenten die Ausübung des Hausrechts und der Polizeigewalt zuweist (siehe Rn. 127 ff.), regelt Satz 2 einen Genehmigungsvorbehalt (siehe Rn. 149 ff.). Rechtlicher Ursprung der erforderlichen Genehmigung des Präsidenten nach Satz 2 ist das Hausrecht aus Satz 1. Satz 2 ist also eine Konkretisierung der Rechte aus Satz 1, die daher im Rahmen der Ausführungen zum Hausrecht und zur Polizeigewalt kommentiert werden wird (siehe Rn. 149 ff.).
B. Wahl des Präsidenten, seiner Stellvertreter und der Schriftführer (Abs. 1 S. 1)
12 Der Bundestag verfügt über einen eigenen Präsidenten, der interne Angelegenheiten des Bundestages regelt und den Bundestag nach außen vertritt. Der Bundestagspräsident (im Folgenden: Präsident) wird von seinen Stellvertretern unterstützt, mit denen er gemeinsam das Präsidium des Bundestages bildet. Jede Sitzung des Bundestages wird geleitet von dem sogenannten Sitzungsvorstand, bestehend aus einem Mitglied des Präsidiums als sitzungsleitender Präsident zusammen mit den unterstützenden Schriftführern (§ 8 Abs. 1 GOBT).
13 Der Präsident, seine Stellvertreter und die Schriftführer werden durch den Bundestag selbst, i.d.R. in der konstituierenden, also ersten Sitzung, jeder neuen Wahlperiode (auch: „Legislaturperiode“) gewählt. Dieses Recht des Bundestages, seine Leitungsorgane selbst zu wählen, ist Kern seiner sogenannten Organkreationsautonomie (als Unterkategorie der Organisationsautonomie
14 Im Folgenden werden die Aufgaben und Befugnisse sowie die Wahl der drei Leitungspositionen im Einzelnen erläutert. Außerdem sollen die praxisrelevanten Gremien Präsidium, Sitzungsvorstand und Ältestenrat begrifflich kurz erklärt und eingeordnet werden (dazu Rn. 89 ff.). Zwar finden diese Gremien im Grundgesetz keine Erwähnung, doch handelt es sich um Grundbegriffe, die im Zusammenhang mit den Leistungsorganen i.S.d. Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG häufig erwähnt werden und deswegen zum Verständnis der diesbezüglichen Literatur erforderlich sind.
I. Der Präsident
15 Im Kontext des Bundestages ist häufig, auch während Plenardebatten, die Rede von „dem Präsidenten“. Am häufigsten dürfte man diese Bezeichnung wohl zu Beginn jeder Rede im Plenum des Bundestages hören, denn grundsätzlich wird jede Rede mit der Ansprache der „Frau Präsidentin“ oder des „Herrn Präsidenten“ begonnen. Damit ist jedoch nicht etwa der Bundespräsident, sondern der Bundestagspräsident gemeint.
16 Der Präsident des Bundestages wird im Grundgesetz und in der Geschäftsordnung des Bundestages in der grammatikalisch männlichen Form benannt, da Bezug genommen wird auf das Amt und nicht den:die konkrete:n Amtsträger:in. Wird jedoch eine konkrete Amtsträgerin angesprochen, ist diese auch mit dem grammatikalisch weiblichen Geschlecht, „Frau Präsidentin“, anzusprechen. Folgerichtig erhielt das Mitglied des Bundestages Jürgen Braun (AfD-Fraktion) 2021 einen Ordnungsruf, weil er darauf bestand, die Präsidentin Claudia Roth als „Herr Präsident“ zu adressieren.
17 Der Präsident oder seine Stellvertreter leiten jede Sitzung des Bundestages. Dazu sitzt der sitzungsleitende Präsident oder sein Stellvertreter (genannt „amtierender Präsident“) auf einem erhöhten Podest in der Mitte des Plenarsaals auf dem mittleren Sitzplatz.
Bild ohne Pfeil und Beschriftung: Steffen Prößdorf, CC BY-SA 4.0; https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/3/3f/2020-02-13_Deutscher_Bundestag_IMG_3438_by_Stepro.jpg; feil und Beschriftung durch Verfasser hinzugefügt
18 Der Präsident nimmt aber auch außerhalb der Sitzungsleitung viele wichtige Aufgaben wahr, die ihn zur „Personifizierung des Parlaments“
19 Der Präsident wird durch den Bundestag aus seinen eigenen Reihen gewählt, er ist mithin selbst Abgeordneter und ein sogenannter primus inter pares – ein Erster unter Gleichen.
20 Der Präsident ist kein eigenes Verfassungsorgan, sondern Repräsentant:in, Leiter:in und Teil des obersten Verfassungsorgans Bundestag sowie ein sogenannter Organwalter
1. Aufgaben und Befugnisse
21 Der Präsident wird einerseits operativ innerhalb des Bundestages tätig und sichert die geordneten parlamentarischen Abläufe. Andererseits vertritt er den Bundestag nach außen. Stets muss er dabei jedoch gewisse politische Zurückhaltung üben, um diesen Aufgaben zu genügen.
a) Gebotene Zurückhaltung
22 Der Präsident muss im Rahmen seiner Amtsausübung neutral sein,
23 Bei der Ausübung seines Mandats kann jedoch der Präsident seinen Mantel der Präsidentschaft nie vollständig abstreifen. Er sollte also, auch soweit er nicht als Präsident auftritt, ein angemessenes Maß an Zurückhaltung wahren.
24 Klein fasst insofern treffend die gebotene Zurückhaltung des Präsidenten zusammen: „In Ausübung seiner Amtsaufgaben muss er Neutralität wahren. Außerhalb dieses Bereichs hat er sich so zu verhalten, dass diese Neutralität glaubwürdig bleibt.“
b) Außenvertretung
25 Der Bundestagspräsident vertritt den Bundestag staatsrechtlich nach außen.
26 Der Präsident ist zudem Adressat aller Mitteilungen und Vorlagen an den Bundestag.
27 Ist der Bundestag an einem Gerichtsverfahren beteiligt – sei es vor dem Bundesverfassungs- oder einem anderen Gericht – vertritt der Präsident den Bundestag.
c) Sitzungsleitung
28 Der Präsident leitet die Sitzungen des Plenums sowie weiterer Gremien,
29 Alle sitzungsleitenden Maßnahmen des Präsidenten, einschließlich der Ordnungsmaßnahmen, unterliegen einem besonderen Schutz: Um die Autorität der Sitzungsleitung zu wahren und den weiteren Sitzungsverlauf nicht zu verzögern,
30 Auch außerhalb der Sitzungen bleibt öffentliche Kritik an der Sitzungsleitung unzulässig.
31 Sind die Zulässigkeitsvoraussetzungen gegeben, kann zudem ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (siehe dazu Art. 94 GG Rn. ###) zur Überprüfung einer sitzungsleitenden Maßnahme am Maßstab des Verfassungsrechts eingeleitet werden. Gleich mehrere parallele Organstreitverfahren wurden beispielsweise angestrengt gegen die Einberufung des 20. Deutschen Bundestages zu einer Sondersitzung, nachdem die Wahl zum 21. Deutschen Bundestag bereits abgehalten wurde und das Wahlergebnis festgestellt war.
d) Ordnungs- und Disziplinargewalt
32 Der Präsident übt die Ordnungs- und Disziplinargewalt einerseits sowie andererseits gem. Art. 40 Abs. 2 GG das Hausrecht und die Polizeigewalt (dazu Rn. 122 ff.) aus.
33 Die Ordnungs- und Disziplinargewalt ist ein Bestandteil der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages.
34 Entsprechend der Geschäftsordnungsautonomie als Rechtsgrundlage dient die Ordnungs- und Disziplinargewalt nur der Wahrung der inneren Ordnung des Bundestages
35 Als Ordnungsmaßnahmen stehen dem Präsidenten zur Verfügung:
Rüge, also eine mündliche Ermahnung eines:einer Abgeordneten,
BVerfG, Beschl. v. 6.6.1982 – 2 BvE 2/82 = BVerfGE 60, 374 (381 f.) (Redefreiheit und Ordnungsrecht). als ungeschriebener parlamentarischer Brauch,Sach- oder Ordnungsruf, der ebenfalls als Ermahnung dient, jedoch als verschärfte Maßnahmen erachtet wird, § 36 GOBT,
Wortentziehung, um eine die Ordnung der Sitzung störende Rede oder eine Zwischenfrage zu beenden, oder als Reaktion auf Redezeitüberschreitungen, §§ 29, 32, 35, 37 GOBT,
Verhängung eines Ordnungsgeldes, § 37 GOBT, erst 2020 eingeführt,
Ausschluss von der Sitzung als ultima ratio des Maßnahmenkatalogs, § 38 GOBT.
36 Entsteht über das Verhalten einzelner Abgeordneter hinausgehende Unruhe, kann der Sitzungspräsident die Sitzung unterbrechen oder aufheben.
37 Diese Maßnahmen dienen der Sicherung der inneren Ordnung des Parlaments, wozu auch die Wahrung der „Würde des Hauses“ zählt.
38 Auch außerhalb der Sitzungen kann es erforderlich sein, Maßnahmen zum Schutz der Würde des Hauses zu ergreifen, etwa anlässlich Äußerungen Abgeordneter oder externer (verbaler) Angriffe auf den Bundestag. Der Präsident könnte solchem Verhalten etwa mit öffentlichen Erklärungen oder Strafanzeigen begegnen.
39 Die unscharfen Grenzen der Tatbestände für die Ordnungsmaßnahmen des Präsidenten führen regelmäßig zu Meinungsverschiedenheiten über ihre Auslegung. Gegen diejenigen Ordnungsmaßnahmen des Präsidenten, die eine Rechtsfolge haben, steht der Rechtsbehelf des Einspruchs zur Verfügung.
e) Geschäftsführungsbefugnis
40 Der Präsident ist für den Bundestag geschäftsführungsbefugt. Bei dem Bundestag handelt es sich um ein verfassungsrechtliches Staatsorgan und nicht um eine zivilrechtliche juristische Person oder ein „Unternehmen“. Gleichwohl verfügt der Bundestag über einen Verwaltungsapparat und damit über Personal, das organisiert und bezahlt werden muss. Auch im Übrigen sind dem Bundestag im Rahmen des Bundeshaushaltsplans Gelder zugewiesen, die verwendet werden, um Dienstleistungen oder Gegenstände zu beschaffen. Auch diese Geschäfte des Staatsorgans Bundestag, also die interne Verwaltung des Bundestags,
41 Als eine Komponente führt der Präsident den Einzelhaushaltsplan des Bundestages durch.
42 Er kann und sollte aber die Fraktionen und Abgeordneten zu Rechtsfragen des Parlamentsrechts beraten,
43 Eine zweite Dimension der Geschäftsführungsbefugnis ist die Organisations- und Personalhoheit für die Verwaltung des Bundestages. Beamtenrechtlich ist der Präsident als Institution die oberste Dienstbehörde (vgl. § 3 Abs. 1 BBG) für den Verwaltungsapparat des Bundestages gem. §§ 129 Abs. 1 S. 3 BBG, 7 Abs. 4 S. 1 GOBT.
2. Wahl des Präsidenten
44 Bei der konstituierenden Sitzung eines neuen Bundestages sitzt zunächst der sogenannte Alterspräsident dem Bundestag gem. § 1 Abs. 2 GOBT vor, bis der Präsident oder ein Stellvertreter dies übernimmt.
a) Wahlvoraussetzungen und Verfahren
45 Art. 40 GG sieht nur vor, dass der Präsident gewählt wird. Die konkreten Modalitäten der Wahl gibt das Grundgesetz indes nicht ausdrücklich vor. Hinsichtlich der erforderlichen Mehrheiten für alle Bundestagsbeschlüsse sieht Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG vor, dass die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich ist, also die sog. einfache Mehrheit (siehe Art. 42 GG Rn. 53). Allerdings kann die Geschäftsordnung gem. Art. 42 Abs. 2 S. 2 GG für Wahlen durch den Bundestag Ausnahmen zulassen (siehe dazu Art. 42 Rn. 63), sodass die Wählenden (also die Abgeordneten) die für die Wahl erforderlichen Mehrheiten regeln können.
46 Nach § 2 Abs. 1 S. 1 GOBT erfolgt die Wahl geheim
47 Weder das Grundgesetz noch die Geschäftsordnung des Bundestages ordnen ausdrücklich an, wer zum Präsidenten gewählt werden kann.
48 Bemerkenswerterweise leistet der Bundestagspräsident, etwa im Gegensatz zum Bundeskanzler und zum Bundespräsidenten, keinen Amtseid.
b) Parlamentarische Praxis
49 Wenngleich weder Grundgesetz noch Geschäftsordnung des Bundestages ausdrücklich formulieren, wer den:die Bewerber:in um das Amt des Präsidenten vorschlägt, ist es geübte Praxis des Bundestags, dass der Vorschlag durch die stärkste Fraktion erfolgt.
50 In der Literatur wird teilweise vertreten, diese Praxis sei bereits zu verbindlichem Gewohnheitsrecht erstarkt,
51 Stichhaltige Gegenargumente der wohl herrschenden Ansicht, die von einem Parlamentsbrauch ohne rechtliche Verbindlichkeit ausgeht,
52 Ist die Entstehung von Gewohnheitsrecht umstritten, sollte der Versuch einer methodisch-systematischen Annäherung unternommen werden. Gewohnheitsrecht entsteht kurz gesagt durch eine lang andauernde Praxis, die von dem Willen der Beteiligten getragen ist, die Praxis als verbindliche Rechtsnorm anzuerkennen.
53 Deutlich schwerer messbar ist die Intention der Beteiligten, also der Mitglieder des Bundestages. Dies gilt vor allem für ein heterogenes und in seiner Zusammensetzung wechselndes Kollektiv wie den Bundestag. Es liegt nahe, dass die Abgeordneten sich nicht ihrer freien Wahl des Präsidenten, auch eines:einer Kandidat:in einer anderen Fraktion, entledigen wollen, zumal so Druck auf die stärkste Fraktion ausgeübt werden kann, eine:n mehrheitsfähige:n Kandidat:in aufzustellen. Überzeugend lässt sich nur anhand von Indizien kein Wille der Mitglieder des Bundestages, der stärksten Fraktion verbindlich ein Vorschlagsrecht zuzubilligen, feststellen und daher auch kein Gewohnheitsrecht begründen. Tiefergehende Forschung wäre jedoch wünschenswert, um diese Rechtsauffassung substantiierter belegen zu können.
c) Abwahl
54 Der Wortlaut des Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG lässt offen, ob der Präsident (gleiches gilt für seine Stellvertreter und die Schriftführer) als sogenannter actus contrarius, also umgekehrter Gegenakt, zur Wahl auch wieder abgewählt werden kann. Die Zulässigkeit der Abwahl eines:einer Amtsträgers:Amtsträgerin i.S.d. Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG kam in der Praxis hinsichtlich einer Vizepräsidentin auf: Nach Umformung der Fraktion Die LINKE in eine parlamentarische Gruppe beantragte die AfD-Fraktion 2023 die Abwahl der Vizepräsidentin Petra Pau, die der Fraktion DIE LINKE angehörte.
"Unsere Geschäftsordnung lässt eine Abwahl von Mitgliedern des Präsidiums nicht zu. Nach § 2 Absatz 1 Satz 1 der Geschäftsordnung werden die
Mitglieder des Präsidiums nämlich für die Dauer der Wahlperiode gewählt. Diese Formulierung schließt eine Abwahl aus. Ein Antrag, der auf eine solche Abwahl zielt, ist dementsprechend als unzulässig zu werten."
55 Zum damaligen Zeitpunkt war die Wahl des Präsidenten und der Vizepräsidenten noch gemeinsam und einheitlich geregelt in § 2 GOBT. Die Begründung der Präsidenten zur Ablehnung der Abwahl von Petra Pau lässt sich also auf die Abwahl des Präsidenten übertragen.
56 Allerdings sollte zwischen der verfassungsrechtlichen und der geschäftsordnungsrechtlichen Zulässigkeit der Abwahl differenziert werden.
aa) Verfassungsrecht
57 Aufgrund des offenen oder möglicherweise missverständlichen Wortlauts des Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG und der Geschäftsordnung ist in der rechtswissenschaftlichen Literatur eine Diskussion um die Abwahlmöglichkeit des Präsidenten und der Vizepräsidenten entbrannt.
58 So wird darauf hingewiesen, der Präsident solle keine Abwahl durch die Mehrheit aufgrund der Ausübung seines Amtes und möglicherweise unbeliebter Entscheidungen befürchten müssen.
59 Es gibt also wohl keine gewichtigen Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit einer Abwahl des Präsidenten sprechen. Demgegenüber ist ein Recht zur Abwahl des Präsidenten gerade Ausdruck der Parlamentsautonomie und des Selbstorganisationsrechts des Bundestags.
bb) Geschäftsordnungsrecht
60 Die Geschäftsordnung des Bundestages dürfte also im Einklang mit Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG eine Abwahl des Präsidenten vorsehen. Die konkretisierende Vorschrift des § 2 Abs. 1 S. 1 GOBT erscheint auf den ersten Blick eine Abwahl auszuschließen, da die Wahl des Präsidenten und seiner Stellvertreter „für die Dauer der Wahlperiode“ erfolgt, infolgedessen die Amtszeit möglicherweise nicht kürzer als die gesamte Wahlperiode dauern dürfe.
61 Andererseits könnte es sich schon nach dem Wortsinn lediglich um eine Obergrenze für die Amtszeit handeln.
62 Klarheit bringt auch eine Abgrenzung zu § 2a Abs. 4 GOBT. Im November 2025 wurde mit § 2a Abs. 4 GOBT die ausdrückliche Möglichkeit der Abwahl des Vizepräsidenten geschaffen, nicht jedoch für den Präsidenten. Daraus lässt sich ableiten, dass eine Abwahl des Bundestagspräsidenten nicht vom Bundestag gewollt und daher geschäftsordnungsrechtlich nicht möglich ist, auch wenn das Verfassungsrecht ihr nicht entgegenstünde.
d) Rücktritt
63 Der Rücktritt ist dem Bundestagspräsidenten jederzeit möglich. Es liegt in der Natur der Sache, dass ein Präsident nicht gegen seinen Willen zur Ausübung seines Amtes gezwungen werden darf, zumal zweifelhaft wäre, ob das Amt zweckgemäß ausgeübt werden würde.
64 Ein solches Rücktrittsrecht ist auch nicht gleichzustellen mit der Abwahl eines Präsidenten und steht daher auch nicht im Widerspruch zur Unzulässigkeit der Abwahl.
e) Sonstige Beendigung der Präsidentschaft
65 Der Präsident verliert sein Amt, falls er seinen Abgeordnetenstatus verlieren sollte.
II. Die Stellvertreter
66 Die Stellvertreter des Präsidenten i.S.d. Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG werden gemeinhin als Vizepräsidenten bezeichnet.
67 Die Stellvertreter haben also zwei wichtige Funktionen: Erstens übernehmen sie einzelne Aufgaben des Präsidenten im Einzelfall. Dadurch werden die begrenzten zeitlichen Kapazitäten des Präsidenten entlastet. Als Kollektiv dienen sie zweitens einer politisch heterogenen Leitung des Bundestages und fördern so die demokratische Legitimation der präsidialen Maßnahmen und Entscheidungen.
1. Aufgaben und Befugnisse
68 Die Stellvertreter übernehmen vertretungsweise Aufgaben des Präsidenten. Die Organisation und Aufgabenverteilung obliegen dem Präsidenten, die konkrete Ausführung im Einzelfall dann aber unabhängig den Stellvertretern. Vor allem übernehmen sie in einer Rotation, die durch den Präsidenten festgelegt wird,
69 Die Stellvertreter können auch im Auftrag des Präsidenten Geschäfte für den Bundestag führen oder den Präsidenten bei repräsentativen Anlässen vertreten.
70 Verwaltungsaufgaben übernehmen die Stellvertreter indes nicht. Für die Vertretung in diesen Angelegenheiten ist der Direktor des Bundestages zuständig.
2. Die Wahl
71 Die Stellvertreter werden gem. Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG ebenfalls durch den Bundestag gewählt.
a) Wahlverfahren nach der GOBT
72 Das Wahlverfahren ist in § 2a GOBT geregelt. Demnach wird zuerst durch den Bundestag die Zahl der Vizepräsidenten beschlossen,
73 Es folgt das Wahlverfahren nach § 2a Abs. 1 GOBT, welches, wie auch für die Wahl des Präsidenten, aus bis zu drei Wahlgängen besteht. Im ersten und zweiten Wahlgang ist für eine erfolgreiche Wahl die Mehrheit der Stimmen der Mitglieder des Bundestages (zu diesem Begriff Art. 121 Rn. ###) erforderlich. Im dritten Wahlgang genügt die einfache Mehrheit (zu diesem Begriff Art. 42 Rn. 53). Auch dieser Wahlgang kann scheitern, indem mehr Abgeordnete gegen als für den:die jeweilige Bewerber:in stimmen. Darin liegt ein erheblicher Unterschied zur Wahl des Präsidenten, in deren drittem Wahlgang eine Stichwahl zwischen zwei Bewerber:innen erfolgt und nicht mit „Nein“ gestimmt werden kann. Scheitert der dritte Wahlgang zur Wahl eines Vizepräsidenten darf nur ausnahmsweise gem. § 2a Abs. 2 S. 4 GOBT ein weiterer Wahlgang durchgeführt werden. In der Regel ist ein neues Wahlverfahren durchzuführen. Innerhalb eines Wahlvorgangs, auch dies ist ein Unterschied zur Wahl des Präsidenten, darf kein:e neue:r Bewerber:in vorgeschlagen werden. Der Vorschlag neuer Bewerber:innen löst ein neues Wahlverfahren aus gem. § 2a Abs. 3 S. 2 GOBT.
74 Die konkrete Durchführung der Wahlvorgänge variiert in der Praxis. Bei der Wahl der Vizepräsidenten für den 21. Deutschen Bundestages wurde auf Grundlage von Vorschlägen der Fraktionen ein gemeinsamer Wahlgang für alle Bewerber:innen in geheimer Abstimmung durchgeführt.
75 Eine Besonderheit der Stellvertreter gegenüber dem Präsidenten ist außerdem, dass diese gem. § 2a Abs. 4 GOBT ausdrücklich abgewählt werden können.
b) Anzahl an Vizepräsidenten pro Fraktion
76 Der Bundestag beschließt gem. § 2a Abs. 1 S. 2 GOBT darüber, welche Fraktionen einen Vorschlag für welches Amt unterbreiten kann. Daraus ergibt sich, dass nicht jede Fraktion einen Vizepräsidenten vorschlagen können muss.
77 Die Verteilung der Vizepräsidentenpositionen auf die Fraktionen unterliegt keiner konsequenten parlamentarischen Praxis. Häufig waren die Fraktionen durch jeweils eine Person im Präsidium vertreten. Allerdings stellte die SPD-Fraktion von 1961 bis 1994, mit Ausnahme der 7. Wahlperiode 1972 bis 1976, zwei Vizepräsidenten.
78 Erst 1994 wurde schließlich die alte Fassung des § 2 Abs. 1 S. 2 GOBT eingeführt, nach dessen Ursprungsfassung jede Fraktion durch mindestens einen Vizepräsidenten oder eine Vizepräsidentin im Präsidium vertreten war. Darauf wurde in der 13. Wahlperiode (1994 – 1998) auch eine Vizepräsidentin der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen gewählt.
79 Über diese Kontroverse entschied das Bundesverfassungsgericht aufgrund eines Organstreitverfahrens der AfD-Fraktion mit Beschluss vom 22. März 2022, dass verfassungsrechtlich kein Recht jeder Fraktion auf einen Vizepräsidenten besteht. Nach dem Bundesverfassungsgericht erstreckt sich die aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG folgende Gleichheit der Abgeordneten und der Fraktionen auch auf gleiche Mitwirkungsbefugnisse
80 Es verbleibt also nur das Recht der Fraktionen, Kandidat:innen für die Wahl vorzuschlagen. Dieses Recht steht den einzelnen Abgeordneten – gebilligt vom Bundesverfassungsgericht – nicht zu. Ein solches Vorschlagsrecht des einzelnen Abgeordneten wird vom Grundgesetz nicht ausdrücklich ausformuliert
81 Diese Argumente greifen aber nicht durch. Stattdessen ist entscheidend, dass ein Wahlvorschlagsrecht eines jeden Abgeordneten durch wiederholte Vorschläge von Kandidat:innen, die ohnehin keine Aussicht auf einen Wahlerfolg haben, das Plenum lähmen und damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments gefährden könnte. Es ist daher dem Präsidenten zuzugestehen, nur diejenigen Vorschläge zuzulassen, die im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung tatsächliche Erfolgsaussichten haben. Damit wird auch nicht der Wille des Parlaments missachtet, schließlich steht es dem Bundestag frei, vorgeschlagene Kandidat:innen nicht zu wählen und so den Präsidenten praktisch zu zwingen, wirklich aussichtsreiche Wahlvorschläge anzunehmen. Die verfassungsrechtlich zu schützende Funktionsfähigkeit des Parlaments rechtfertigt auch den dadurch begründeten Eingriff in das freie Mandat der Abgeordneten.
82 Inwiefern die Neuregelung des § 2a GOBT, nach dessen Absatz 2 Satz 2 das Vorschlagsrecht einer Fraktion von einem Beschluss des Bundestages abhängt, im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht, wird zu beobachten sein.
III. Die Schriftführer
83 Im Unterschied zu dem Präsidenten und seinen Stellvertretern haben die Schriftführer ausschließlich im Rahmen der Sitzungsleitung besondere Aufgaben, nicht jedoch außerhalb der Sitzungen des Plenums. Sie sitzen während der Sitzungsleitung links und rechts neben dem amtierenden Präsidenten und unterstützen diesen bei seinen Aufgaben. Die Wahl der Schriftführer unterscheidet sich in der parlamentarischen Praxis, wenn auch nicht verfassungsrechtlich zwingend, ebenfalls von der Wahl der anderen Amtsträger.
84 Achtung – Verwechslungsgefahr: Schriftführer sind nicht Protokollführer:innen oder Stenograf:innen
Die Schriftführer sind nicht zu verwechseln mit den Stenograf:innen. Während die Schriftführer inhaltliche Aufgaben
Bild ohne Pfeile und Beschriftung: Steffen Prößdorf, CC BY-SA 4.0; https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/3/3f/2020-02-13_Deutscher_Bundestag_IMG_3438_by_Stepro.jpg; feile und Beschriftung durch Verfasser hinzugefügt.
1. Aufgaben und Befugnisse
85 Jeweils zwei Schriftführer unterstützen den amtierenden Präsidenten bei seinen Aufgaben gem. § 9 S. 1 GOBT. Dabei übernehmen die Schriftführer gem. § 9 S. 2 GOBT formale Aufgaben, wie das Führen von Redner:innenlisten, die Erfassung von Redner:innenzeiten, den Aufruf von Namen, die Sammlung und Zählung von Stimmzetteln sowie die Überwachung der Korrektur von Plenarprotokollen.
86 Die Einteilung der Schriftführer nimmt der Präsident gem. § 8 Abs. 2 S. 1 GOBT vor, in der konstituierenden Sitzung benennt der Alterspräsident vorläufige Schriftführer gem. § 1 Abs. 3 S. 1 GOBT.
2. Die Wahl
#87 #Nach dem Grundgesetz besteht zwischen der Wahl der Schriftführer und etwa der Vizepräsidenten kein Unterschied, denn auch die Schriftführer werden aus der Mitte des Bundestages für jeweils eine Wahlperiode gewählt
88 Daher erfolgt in der Praxis keine individuelle Wahl der einzelnen Schriftführer, stattdessen erstellt jede Fraktion eine Vorschlagsliste ihrer Kandidat:innen, die zu einer einheitlichen Wahlvorschlagsliste zusammengefügt werden. Diese Wahlvorschlagsliste wird ohne vorherige Aussprache einstimmig angenommen,
IV. Präsidium, Sitzungsvorstand und Ältestenrat
89 Die genannten Ämter (Präsident, Stellvertreter und Schriftführer) kommen in verschiedenen Konstellationen zusammen und erfüllen als solche spezifische Aufgaben.
1. Präsidium
90 Das Präsidium ist ein ständiges Organ
91 Der große praktische Wert des Präsidiums liegt in seiner Zusammensetzung aus grundsätzlich jeweils einem:einer Vertreter:in jeder Fraktion und der Stellung der Ämter. Sowohl der Präsident als auch seine Stellvertreter sind zur unparteiischen Amtsausübung verpflichtet,
2. Sitzungsvorstand
92 Die Zusammensetzung des Sitzungsvorstands wechselt für jede einzelne Sitzung des Plenums des Bundestages.
3. Ältestenrat
93 Der Vollständigkeit halber soll der Ältestenrat Erwähnung finden. Dieses Gremium ist in Art. 40 GG ebenso wenig wie das Präsidium oder der Sitzungsvorstand vorgesehen. Er besteht aus dem Präsidenten, seinen Stellvertretern sowie weiteren, nicht zwingend den ältesten, aber erfahrenen Abgeordneten. Seine Tätigkeit hat Bedeutung für die Amtsführung des Präsidenten, da der Ältestenrat überwachende, prüfende und beratende Funktionen gegenüber dem Präsidenten ausübt. So kann im Ältestenrat etwa Kritik an der Sitzungsleitung des Präsidenten angebracht werden, außerdem werden dort grundlegende Planungen vorgenommen, wie die Festlegung der Sitzungstermine und Tagesordnungen.
C. Geschäftsordnungsrecht (Abs. 1 S. 2)
94 Der Bundestag hat das Recht, sich selbst eine eigene Geschäftsordnung zu geben. Für jede Wahlperiode wird nach der Wahl des Präsidenten der Beschluss über die Geschäftsordnung, die in der Regel aus der vorherigen Wahlperiode übernommen wird, gefasst. Nur in besonderen Fällen werden Abweichungen oder Änderungen von der bisherigen Geschäftsordnung beschlossen.
I. Bestandteile des Geschäftsordnungsrechts
95 Zu der Geschäftsordnung gehören auch sämtliche Anlagen.
96 Neben der Geschäftsordnung als geschriebenem Recht existiert auch ungeschriebenes Parlamentsrecht,
97 Dieses entsteht, wenn über einen gewissen Zeitraum eine bestimmte Verhaltensweise durch den Bundestag praktiziert wird, getragen von der Vorstellung, dass es sich dabei um verbindliche Vorgaben handeln soll.
1. Verbindlichkeit und Rechtsfolgen der Geschäftsordnung
98 Das Recht des Bundestages, sich selbst eine Geschäftsordnung zu geben, auch als Geschäftsordnungsautonomie bezeichnet, ist Bestandteil der übergeordneten Parlamentsautonomie,
2. Gerichtliche Kontrolle des Geschäftsordnungsrechts
99 Die Auslegung, Anwendung und Kontrolle der Geschäftsordnung obliegt allein dem Bundestag selbst, insbesondere durch den Präsidenten mit Hilfe der ihm eingeräumten Befugnisse. Eine externe Durchsetzung des Bundestages würde die Parlaments- und Geschäftsordnungsautonomie verletzen und letztlich der Gewaltenteilung widersprechen.
100 Die Geschäftsordnung steht im Rang unter dem Grundgesetz und ist daher am Verfassungsrecht zu messen. Das Bundesverfassungsgericht ist deswegen, als dasjenige Gericht, das für verfassungsrechtliche Streitigkeiten zuständig ist, als einziges Gericht berufen, die Handlungen des Bundestages zu prüfen. Jedoch wendet das Bundesverfassungsgericht nur Verfassungsrecht an, sodass auch in diesem Kontext keine Verstöße gegen des Geschäftsordnungsrecht gerügt werden können.
3. Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Geschäftsordnung
101 Für die adressierten Personen ist das Geschäftsordnungsrecht verbindlich und Verstöße gegen die Geschäftsordnung sind rechtswidrig. Gleichwohl haben Verstöße gegen die Geschäftsordnung keinerlei Folgen,
102 Die rechtliche Folgenlosigkeit von Verstößen gegen das Geschäftsordnungsrecht gilt auch für die vom Bundestag beschlossenen Gesetze. Ein Gesetz, das unter Verletzung des Geschäftsordnungsrechts zustande kommt, ist unbeeinträchtigt verfassungskonform und wirksam. Das Musterbeispiel in der juristischen Lehre dafür ist der Verzicht auf in der Geschäftsordnung vorgeschriebene Lesungen: Unterbleibt eine in § 81 GOBT vorgesehene Lesung, bleibt der Beschluss über das Gesetz dennoch rechtmäßig.
103 Dieser Befund wirft die Frage auf, warum es eine Geschäftsordnung überhaupt gibt und warum sich die Abgeordneten an diese Geschäftsordnung halten sollten, wenn Verstöße dagegen ohnehin folgenlos bleiben. Zunächst ist zu betonen, dass diverse Regelungen der Geschäftsordnung in Verfassungsgewohnheitsrecht erwachsen sind (siehe dazu etwa Rn. 65, 105 und strittig 50) und Verstöße gegen dieses Recht verfassungsrechtliche Folgen haben. Für die übrige Geschäftsordnung dürfte das Prinzip der Gegenseitigkeit gelten: Alle Abgeordneten haben ein Interesse daran, dass die anderen Abgeordneten sich ihrerseits an die Geschäftsordnung halten. Um aber darauf hoffen zu können, dass die anderen Abgeordneten die Geschäftsordnung achten, muss jedes Mitglied des Bundestages die Geschäftsordnung auch selbst achten. Konkreter muss sich die Regierungskoalition, die durch Mehrheitsentscheidungen das Geschäftsordnungsrecht brechen könnte, stets bewusst sein, dass die Regierung von heute möglicherweise die Opposition von morgen ist. Die künftige Opposition ist gut beraten, die Rechte der jetzigen Opposition und künftigen Regierung zu achten.
II. Beschluss und Änderung der Geschäftsordnung
104 Die Geschäftsordnung wird durch den Bundestag durch einen Mehrheitsbeschluss erlassen und geändert.
105 Da es sich bei der Geschäftsordnung um Binnenrecht des jeweiligen Bundestages handelt, wird die aktuelle Fassung der Geschäftsordnung in der Praxis unwirksam, sobald ein neuer Bundestag zusammentritt,
106 Die neue Geschäftsordnung für einen neu zusammengetretenen Bundestag wird als eine der ersten Amtshandlungen verabschiedet, wobei grundsätzlich die Geschäftsordnung der vorherigen Wahlperiode übernommen wird.
107 Medial große Aufmerksamkeit genoss die Änderung des § 1 Abs. 2 GOBT,
III. Grenzen des Geschäftsordnungsrechts
108 Die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages findet ihre Grenzen in kollidierendem Verfassungsrecht,
109 Aus dem Demokratieprinzip (siehe Art. 20 GG Rn. ###) wird eine verfassungsrechtliche Pflicht zum Schutz von parlamentarischen Minderheiten, also insbesondere der Opposition oder Teilen der Opposition, hergeleitet. Der gebotene Minderheitenschutz muss durch die Geschäftsordnung geachtet und durch konkrete Rechte, die dem Schutz der Minderheiten dienen, gewährleistet werden.
110 Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG regelt das freie Mandat der Abgeordneten, woraus in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weitreichende Schutzrechte hergeleitet werden
IV. Rechtsqualität und Rang der Geschäftsordnung
111 Bei einer Geschäftsordnung handelt es sich um Binnenrecht einer Institution aufgrund ihrer Kompetenz zur Regelung eigener Angelegenheiten. Daher handelt es sich bei einer Geschäftsordnung nicht um ein formelles Gesetz, sondern, so jedenfalls das Bundesverfassungsgericht, um eine Satzung.
112 Die Befugnis und wohl auch die Pflicht
113 Umstritten ist aber, in welchem Rangverhältnis die Geschäftsordnung des Bundestages zu den formellen Gesetzen steht. Für das Bundesrecht ist in absteigender Reihenfolge folgende Normenhierarchie anerkannt (siehe dazu auch Art. ### Rn. ###): Verfassungsrecht, förmliche Gesetze, Rechtsverordnungen / Satzungen.
114 Das Bundesverfassungsgericht geht daher konsequenterweise davon aus, dass die Geschäftsordnung des Bundestages als Satzung den formellen Gesetzen nachgeht.
115 Für eine Gleichrangigkeit zwischen Geschäftsordnung und formellen Gesetzen
V. Geschäftsordnungsrecht als formelles Gesetz
116 Es ist in der Literatur umstritten, ob der Bundestag sein Geschäftsordnungsrecht auch durch formelle Gesetze anstatt einer Geschäftsordnung regeln darf.
117 Der Vorteil läge für den Bundestag darin, durch ein formelles Gesetz auch in Grundrechte eingreifen zu dürfen,
118 Der Bundestag büßt durch die Regelung Geschäftsordnungsrechts im Gesetzeswege an Flexibilität ein, da ein Gesetzgebungsverfahren schwerfälliger ist als ein Parlamentsbeschluss.
119 In der Literatur wird zudem argumentiert, dass durch den Erlass des Geschäftsordnungsrechts durch Gesetz Mitwirkungsrechte anderer Verfassungsorgane ausgelöst werden, Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG jedoch gerade bezweckt, den Bundestag von Eingriffen anderer Organe zu immunisieren.
120 Im Ergebnis lässt Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG offen, in welcher Rechtsform sich der Bundestag seine Geschäftsordnung gibt.
121 Das Bundesverfassungsgericht hat eine sinnvolle, vermittelnde Lösung aufgezeigt, um die Freiheit des Bundestages zur Rechtsformwahl einerseits und die Freiheit von der Mitwirkung anderer Verfassungsorgane andererseits in Ausgleich zu bringen. Denn nach dem Bundesverfassungsgericht kann sich der Bundestag grundsätzlich eines formellen Gesetzes bedienen.
D. Hausrecht und Polizeigewalt (Abs. 2)
122 Der Präsident übt gem. Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG das Hausrecht und die Polizeigewalt im Gebäude des Bundestages aus. Nach dem sich daran anschließenden Satz darf eine Durchsuchung oder Beschlagnahme in den Räumen des Bundestages nur mit Genehmigung des Präsidenten stattfinden.
123 Das Hausrecht meint zusammengefasst die Befugnis, darüber zu entscheiden, wer sich in den Räumlichkeiten des Bundestages aufhalten darf, und Bedingungen für den Aufenthalt in Form einer Hausordnung aufzustellen (zum Hausrecht im Einzelnen Rn. 127 ff.). Indem der Präsident die Polizeigewalt ausübt, wird er in der Praxis zum Leiter einer eigenen Polizei für den Bundestag, so wie der Innenminister eines Landes an der Spitze der jeweiligen Landespolizei steht (zur Polizeigewalt im Einzelnen Rn. 183 ff.). Diese Bundestagspolizei verdrängt die Zuständigkeit der Landespolizei Berlin, in deren Hoheitsgebiet sich die Räumlichkeiten des Bundestages im Wesentlichen befinden, sowie die Bundespolizei, die für den Schutz der Verfassungsorgane zuständig ist. Durch diese eigene Polizei des Bundestages, die durch den Präsidenten geleitet wird, wird verhindert, dass ein anderer Hoheitsträger (bspw. der Bundesinnenminister) durch missbräuchliche Polizeieinsätze Einfluss auf die Abgeordneten des Bundestages nimmt.
124 Beide Befugnisse – Hausrecht und Polizeigewalt – bestehen für die „Räumlichkeiten des Bundestages“. Wenngleich die meisten bei diesem Begriff wohl jedenfalls den ikonischen Reichstag vor Augen haben, erschöpfen sich die Räumlichkeiten des Bundestages nicht in dem massiven Sandsteinbau mit Glaskuppel.
I. Räumlicher Anwendungsbereich: „Räumlichkeiten des Bundestages“
125 Der Bundestag nutzt für seine Arbeit diverse Räumlichkeiten: Am bekanntesten ist das Reichstagsgebäude. Weitere ständige Räume des Bundestages wie Büros oder Sitzungssäle befinden sich im Jakob-Kaiser-Haus, im Paul-Löbe-Haus, im Marie-Elisabeth-Lüders-Haus und in weiteren Gebäuden.
126 Eine Besonderheit gilt außerdem für die Abgeordnetenbüros innerhalb der Räumlichkeiten des Bundestages sowie für die Sitzungssäle, die den Fraktionen zugewiesen sind. Für diese Räume besteht sowohl das Hausrecht als auch die Polizeigewalt des Präsidenten.
II. Hausrecht
127 In Ausübung seines Hausrechts darf der Präsident für die Räumlichkeiten des Bundestages bestimmen, wer Zutritt hat und wer in diesen verweilen darf.
128 Das Hausrecht ergibt sich als eine unmittelbare, verfassungsrechtliche Befugnis des Präsidenten aus Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG.
129 Im Unterschied zu Maßnahmen im Rahmen der Ordnungsgewalt darf der Bundestag Entscheidungen des Präsidenten in Ausübung seines ihm originär durch Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG zugewiesenen Hausrechts nicht an sich ziehen und abändern.
1. Hausordnung und andere Vorschriften
130 Neben Einzelfallentscheidung kann der Präsident Nutzungsregeln für die Räumlichkeiten des Bundestages aufstellen, also eine Hausordnung,
131 Als eine der vielen weiteren auf das Hausrecht gestützten Rechtsakte erregten Regelungen zur Eindämmung der Corona-Pandemie große mediale Aufmerksamkeit. Auf Grundlage des Hausrechts wurde eine Allgemeinverfügung erlassen,
2. Rechtsnatur des Hausrechts
132 Das Hausrecht des Präsidenten erinnert auf den ersten Blick an das aus dem Zivilrecht besonders bekannte Hausrecht, etwa einer Supermarktbetreiberin. Das Hausrecht des Präsidenten unterliegt aber Besonderheiten im Vergleich zu einem rein zivilrechtlichen Hausrecht. Während zivilrechtlich etwa eine Eigentümerin grundsätzlich völlig frei entscheiden darf, wer ihr Eigentum betreten darf, besteht unter Umständen ein Anspruch, öffentliche Gebäude betreten zu dürfen. Insofern sind die Gäst:innen eines öffentlichen Gebäudes schutzwürdiger als hinsichtlich eines rein privat genutzten Gebäudes. Besonders gilt dies für den Bundestag, für den Art. 42 Abs. 1 GG eine Öffentlichkeit in gewissem Umfang vorsieht (siehe dazu Art. 42 GG Rn. 12 ff.).
133 Diese besondere Interessenlage gibt Anlass zu hinterfragen, ob das Hausrecht des Präsidenten anders zu kategorisieren ist als das zivilrechtliche Hausrecht und welche rechtlichen Folgen eine solche Einordnung hat. Es handelt sich dabei um eine Frage, die nicht nur für den Bundestag, sondern im allgemeinen Verwaltungsrecht für alle öffentlichen Gebäude mit ähnlichen Überlegungen diskutiert wird.
134 Eine einfache, abschließende Einordnung des Hausrechts des Präsidenten ist der Rechtswissenschaft bisher nicht gelungen. Sie ist wohl auch aufgrund der Vielschichtigkeit des Hausrechts nicht möglich. Ein Versuch ist die Herleitung aufgrund der Rechtsgrundlage des Hausrechts. So wird von der wohl herrschenden Meinung das Hausrecht aus dem Eigentum an den Räumlichkeiten hergeleitet,
135 Ein rein zivilrechtliches Hausrecht, welches allein an zivilrechtlichen Maßstäben zu messen wäre, genügt außerdem nicht den erwähnten Besonderheiten des Hausrechts und den schutzwürdigen Interessen der Adressat:innen hausordnungsrechtlicher Maßnahmen. Deswegen gibt es den Ansatz, die Rechtsnatur des Hausrechts anhand des Grundes zu differenzieren, aus dem sich der:die Adressat:in einer hausrechtlichen Maßnahme in den Räumlichkeiten aufhält.
136 Alternativ könnte man anstatt auf den Zweck der Nutzung der Räumlichkeiten auch auf die Funktion des Hausrechtes abstellen.
137 Zusammenfassend überzeugt es nicht, das Hausrecht allein zivilrechtlich zu verorten. Jedenfalls in den Einzelfällen, die im Kontext des Bundestages häufig sind, ist die Ausübung des Hausrechts öffentlich-rechtlich.
III. Polizeigewalt
138 Der Präsident übt die Polizeigewalt für den Bundestag aus, das heißt, er trägt die rechtliche Befugnis, polizeirechtliche Entscheidungen zu treffen und Maßnahmen anzuordnen.
139 Achtung – Verwechslungsgefahr: Begriff Polizeigewalt
„Polizeigewalt“ meint im allgemeinen Sprachgebrauch häufig die missbräuchliche, willkürliche oder unverhältnismäßige Anwendung physischer Gewalt, sogenannten „unmittelbaren Zwangs“, z.B. durch Schläge, Polizeigriffe, Wasserwerfer oder gar Schüsse.
„Polizeigewalt“ als juristischer Fachbegriff meint die sogenannte Hoheitsgewalt polizeilicher Behörden. „Gewalt“ ist nicht physische oder psychische Gewalt, sondern kann im verfassungsrechtlichen Sinn mit einem „Recht“, also einer Befugnis oder Zuständigkeit verglichen werden. Die Hoheitsgewalt verleiht Hoheitsrechte, das heißt das Recht, verbindliche Regelungen gegenüber ihren Subjekten anzuordnen und durchzusetzen. Der Staat hat diese „Staatsgewalt“ inne aufgrund verfassungsrechtlicher Ermächtigung durch das Volk und gibt sie weiter an die staatlichen Behörden.
140 Diese Polizeigewalt darf der Präsident nicht auf einen anderen Hoheitsträger und auch nicht auf private Sicherheitsdienstleister übertragen.
141 Der Präsident übt seine Polizeigewalt offensichtlich regelmäßig nicht höchstpersönlich aus. Vielmehr wurde eine eigene Polizeidirektion mit eigenen Polizeibeamt:innen für den Bundestag eingerichtet, derer sich der Präsident bedient.
Ein Streifenwagen der Bundestagspolizei. Es führt ein Kennzeichen mit dem Kürzel „BD“. Dies steht für „Bundesdienst“ und wird verwendet für die Behörden des Bundestages, des Bundesrates, des Bundespräsidialamtes, der Bundesregierung, der Bundesministerien, der Bundesfinanzverwaltung und des Bundesverfassungsgerichts. Quelle: Kleinf97, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/wiki/File:20240529_Fustkw_PolDtBundestag.jpg
142 Die große Schutzbedürftigkeit und Verletzlichkeit des Bundestages sowie die daraus folgende Bedeutung der Polizeibefugnisse des Präsidenten und der Bundestagspolizei wurden in den letzten Jahren besonders deutlich. So musste die Bundestagspolizei am 18. November 2020 einschreiten,
143 Neben der eigenen Polizei des Bundestages kann der Präsident, praktisch etwa für die Einlasskontrollen für Besucher:innen des Bundestages, private Sicherheitsdienste beauftragen. Außerdem kann der Präsident jederzeit im Wege der Amtshilfe einen anderen Hoheitsträger, insb. die Berliner Landespolizei
144 Inhaltlich umfasst die Polizeigewalt das gesamte sogenannte materielle Polizeirecht.
145 Rechtsgrundlage des polizeilichen Handels des Präsidenten ist unmittelbar Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG,
146 Zur Konkretisierung des Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG dient lediglich eine nicht im Volltext veröffentlichte „Dienstanweisung für den Polizeivollzugsdienst beim Deutschen Bundestag“ (DA-PVD) als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift.
147 Während dies für das Hausrecht strittig ist (siehe Rn. 128), besteht die Polizeigewalt nach allgemeiner Ansicht auch gegenüber den Abgeordneten
148 Die Polizeigewalt nach innen wurde etwa 2018 bedeutsam, als die Bundestagspolizei ohne Einverständnis eines Abgeordneten dessen Büro betrat. Zu diesem Zeitpunkt war der türkische Staatspräsident in Berlin zu Gast und ein Abgeordneter der Fraktion DIE LINKE hatte als Protest hiergegen kritische Plakate von innen an die Scheiben seines Abgeordnetenbüros gehängt.
IV. Genehmigungsvorbehalte
149 Der Präsident muss aufgrund des sogenannten Genehmigungsvorbehalts nach Art. 40 Abs. 2 S. 2 GG jeder Durchsuchung oder Beschlagnahme in den Räumlichkeiten des Bundestages
150 Die Strafverfolgung und dieser dienende Ermittlungsmaßnahmen bleiben jedoch in der Zuständigkeit der außerhalb des Bundestages ebenfalls zuständigen Behörden.
151 Der Genehmigungsvorbehalt ist – im Unterschied zur Immunitätsaufhebung – eine Ausprägung des präsidialen Hausrechts.
152 Erfolgt die Durchsuchung oder die Beschlagnahme ohne die erforderliche Genehmigung, entsteht ein strafprozessuales Beweisverwertungsverbot.
153 Wird eine Durchsuchung durch den Präsidenten genehmigt, wird diese in der Praxis durch zwei Zeug:innen beaufsichtigt: Erstens einen Vertreter des Präsidenten, meistens ein:e Verwaltungsmitarbeiter:in, der Eingriffe in das Hausrecht verhindern soll, zweitens ein Bundestagsmitglied, das die Beeinträchtigung parlamentarischer Arbeit möglichst gering halten soll.
E. Kontext
154 Art. 40 GG ist die zentrale Norm für die Autonomie des Bundestages, sie steht dabei in engem Zusammenhang mit den weiteren Normen, die der Parlamentsautonomie dienen,
Selbstversammlungsrecht, Art. 39 Abs. 3 S. 1 GG (siehe Art. 39 GG Rn. ###),
Untersuchungsausschüsse, Art. 44 GG (siehe Art. 44 GG Rn. ###),
Immunität der Abgeordneten, Art. 46 GG (siehe Art. 46 GG Rn. ###),
Wahlprüfung, Art. 41 Abs. 1 S. 1 GG (siehe Art. 41 Rn. ###),
Behinderungsverbot, Art. 48 GG (siehe Art. 48 Rn. ###).
155 Andere Teile des Grundgesetzes begrenzen Art. 40 GG und die Parlamentsautonomie jedoch auch, insbesondere hinsichtlich des Geschäftsordnungsrechts gem. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG. Bei der Ausübung des Geschäftsordnungsrechts muss der Bundestag also Rücksicht auf das übrige Verfassungsrecht nehmen. Etwa regelt das Grundgesetz in Art. 76 GG das Gesetzgebungsverfahren, von dem auch der Bundestag nicht auf Grundlage von Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG abweichen darf. So bedarf jedes Gesetzgebungsverfahren einer Vorlage nach Art. 76 Abs. 1 GG (dazu Art. 76 Rn. ###). Der Bundestag würde gegen diese Regelung verstoßen, wenn er in der Geschäftsordnung die Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens auf einer anderen Grundlage vorsähe. Als wichtiges weiteres Beispiel muss die Geschäftsordnung das freie Mandat der Abgeordneten gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG schützen. Das freie Mandat besteht zwar nicht vorbehaltlos, jedoch müssen Beschränkungen des freien Mandats durch die Geschäftsordnung gerechtfertigt werden und verhältnismäßig sein (dazu Art. 38 Rn. ###).
156 Es bestehen aber auch Wechselwirkungen zwischen dem Wahlrecht nach Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG sowie dem Hausrecht und der Polizeigewalt gem. Art. 40 Abs. 2 GG auf der einen Seite und dem freien Mandat der Abgeordneten gem. Art. 38 GG auf der anderen Seite. Das freie Mandat begründet nämlich eine Gleichheit aller Abgeordneten (dazu Art. 38 GG Rn. ###), die auch eine gleichberechtigte Mitwirkung an der Wahl der in Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG genannten Positionen umfasst. Der Präsident darf außerdem sein Hausrecht und seine Polizeigewalt nach Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG nur unter verhältnismäßiger Beachtung des freien Mandats ausüben.
157 Die Parlamentsautonomie ist kein Alleinstellungsmerkmal des Bundestages. Vielmehr verfügen alle deutschen Landesparlamente über diese Rechtsposition. Daher sehen die Landesverfassungen ebenfalls die in Art. 40 GG verankerten Rechte für ihre Landtage, Bürgerschaften und Abgeordnetenhäuser und deren Präsidenten vor.
Land | Entsprechung zu Art. 40 Abs. 1 GG | Entsprechung zu Art. 40 Abs. 2 GG | Besonderheiten |
Art. 32 Abs. 1 | Art. 32 Abs. 2 | 2/3-Mehrheit für Geschäftsordnungsänderungen | |
Art. 20 | Art. 21 | Kein Genehmigungsvorbehalt | |
Art. 41 Abs. 1, 2 | Art. 41 Abs. 4 | ||
Art. 69 Abs. 1, 3 | Art. 69 Abs. 4 | Abwahl wird ausdrücklich erwähnt | |
Art. 86, 106 | Art. 92 Abs. 2, 96 Abs. 2 | Hausrecht und Polizeigewalt werden nicht ausdrücklich benannt | |
Art. 18 Abs. 1 | Art. 18 Abs. 2 | ||
Art. 84, 99 | Art. 86, 97 | ||
Art. 29 Abs. 1 | Art. 29 Abs. 3, 4 | Abwahl wird ausdrücklich erwähnt | |
Art. 18 Abs. 1, 21 Abs. 1 | Art. 18 Abs. 2 | ||
Art. 38 Abs. 1 | Art. 39 Abs. 2, 49 Abs. 2 | ||
Art. 85 Abs. 1, 2 | Art. 85 Abs. 3 | Kein Genehmigungsvorbehalt | |
Art. 70 | Art. 71 Abs. 2 | ||
Art. 46 Abs. 1, 47 Abs. 1 | Art. 47 Abs. 3 | ||
Art. 46 Abs. 1, 49 Abs. 1 | Art. 49 Abs. 2, 59 Abs. 2 | ||
Art. 20 Abs. 1 | Art. 20 Abs. 3, 32 | Polizeigewallt nicht erwähnt | |
Art. 57 Abs. 1, 5 | Art. 57 Abs. 3 |
Anmerkung: Die genannten Artikel sind Artikel der jeweiligen Landesverfassung
158 Auch im Recht der Europäischen Union gibt es dem Art. 40 GG ähnliche Vorkehrungen für das Europäische Parlament. Die Wahl des Präsidenten und – dieses wird anstelle der Vizepräsidenten genannt – des Präsidiums erfolgt gem. Art. 14 Abs. 4 EUV. Die Geschäftsordnungsautonomie des Europäischen Parlaments ist in Art. 232 Abs. 1 AEUV geregelt.
F. Weiterführende Empfehlungen
Das Präsidium des Bundestages stellt sich auf der Homepage des Bundestages vor: https://www.bundestag.de/parlament/praesidium/
Selbiges gilt für die Bundestagspolizei: https://www.bundestag.de/parlament/verwaltung/polizei
Die Bundestagspolizei wird darüber hinaus in zwei Videos auf dem Youtube-Kanal des Deutschen Bundestages vorgestellt: https://www.youtube.com/watch?v=fT8M2nnjh64 und https://www.youtube.com/watch?v=q3IeOOmPC6g
Die Geschichte der Polizei beim Deutschen Bundestag wird ausführlich nachvollzogen von Igel/Feldkamp, ZParl 44 (2013), 126
Ein auf das Hausrecht des Präsidenten gestütztes Zutrittsverbot für Verfassungsfeinde diskutiert Mathias Honer im Verfassungsblog: https://verfassungsblog.de/zutritt-verboten/
G. Literaturverzeichnis
Austermann, Philipp, Im Parlamentsrevier, Hat die Bundestagspolizei eine gesetzliche Grundlage -oder muss die erst noch geschaffen werden?, Verfassungsblog v. 18.12.2023, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/im-parlamentsrevier/
Austermann, Philipp/Waldhoff, Christian, Parlamentsrecht, 2. Aufl. 2025
Brinktrine, Ralf/Schollendorf, Kai (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar Beamtenrecht Bund, 39. Edition Stand: 1.10.2025
Detterbeck, Steffen, Hausrecht, Polizei- und Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten, in: von Coelln/Kempen/Nußberger/Windthorst (Hrsg.), Konsistenz und Dogmatik des Rechts – Gedächtnisschrift für Michael Sachs, 2024, S. 121 ff.
Drossel, Jan-Marcel/Weber, Ferdinand, „2G+“ im Plenum des Bundestags – Eingriff auf Grundlage des Hausrechts?, NVwZ 2022, S. 365 ff.
Dürig, Günter (Begr.) /Herzog, Roman/Scholz, Rupert (Hrsg.), zudem herausgegeben von Herdegen, Matthias/Klein, Hans H., Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Band IV: Art. 29–67, Stand: 107. Ergänzungslieferung März 2025
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, 62. Edition Stand: 15.6.2025
Hilbert, Patrick/Meier, Cederic, 2G+ im Deutschen Bundestag, ZJS 2022, S. 162 ff.
Honer, Mathias, Zutritt verboten, Zu einem hausrechtlichen Zutrittsverbot für Verfassungsfeinde im Deutschen Bundestag, Verfassungsblog v. 11.3.2024, abrufbar unter https://verfassungsblog.de/zutritt-verboten/
Igel, Raphael/Feldkamp, Michael F., Die Polizei des Bundestagspräsidenten in parlamentsgeschichtlicher Perspektive, ZParl 44 (2013), S. 126 ff.
Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland
- Band III: Demokratie – Bundesorgane, 3. Aufl. 2005
- Band V: Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Aufl. 2007
Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand 230. Aktualisierung Juni 2025
Lepsius, Oliver, Normenhierarchie und Stufenbau der Rechtsordnung, JuS 2018, S. 950 ff.
Morlok, Martin/Schliesky, Utz/Wiefelspütz, Dieter (Hrsg.), Parlamentsrecht Praxishandbuch, 2016
Schmidt, Thorsten Ingo, Die Abwahl des Parlamentspräsidenten und seiner Vertreter, DÖV 2024, S. 481 ff.
Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Klein, Franz/Bethge, Herbert (Hrsg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, 64. Aufl. 2024
Schönberger, Christoph, Auf der Bank – Die Inszenierung der Regierung im Staatstheater des Parlaments, 2022
Creative Commons Lizenz
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