- A. Einführung
- B. Personalkörper der Bundesbehörden (Art. 36 Abs. 1 GG)
- C. Organisation der Bundeswehr, einschließlich Personalkörper (Art. 36 Abs. 2 GG)
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Art. 36 Grundgesetz
I. Einordnung
1 Die Vorschrift des Art. 36 GG ergänzt die Grundentscheidungen für den Öffentlichen Dienst in Art. 33 Abs. 2 bis Abs. 5 GG um eine föderale Komponente. Ziel ist es, dass der Personalkörper der Bundesverwaltung alle Bundesländer angemessen repräsentiert und keine einseitige Bevorzugung bevölkerungsreicher oder den Regierungssitz umgebender Länder erfolgt. Damit konkretisiert die Verfassungsvorschrift zugleich das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG. Art. 36 Abs. 2 GG stellt diesbezüglich eine Spezialregelung für die Wehrverwaltung dar; sie ist dadurch Teil der Wehrverfassung.
2 In der Verfassungswirklichkeit hat Art. 36 GG bislang nur wenig Beachtung gefunden.
II. Historie
3 Die Mütter und Väter des Grundgesetzes orientierten sich bei der Ausarbeitung des Art. 36 GG an historischen Vorläufervorschriften.
4 Bereits die Weimarer Reichsverfassung
5 Diese Vorgaben aus der Weimarer Republik fanden sich nach dem Zweiten Weltkrieg auch im Herrenchiemseer Verfassungsentwurf für die westalliierten Besatzungszonen wieder. Beamte, die nicht bei den obersten Bundesbehörden beschäftigt sind, sollten in der Regel aus dem Lande genommen werden, in dem sie tätig sind (Art. 43 Abs. 1 S. 2 HChE). Der Entwurf integrierte zudem erstmals die proportionale föderale Parität ausdrücklich in das Verfassungsrecht, indem er festlegte, dass im Dienst des Bundes Beamte und andere Bedienstete aus allen Ländern in einem angemessenen Verhältnis eingesetzt werden müssen (Art. 43 Abs. 1 S. 1 HChE). Der Parlamentarische Rat beschränkte die Regelung aus Art. 43 Abs. 1 S. 1 HChE auf Beamte und erweiterte die Regelung aus Art. 43 Abs. 1 S. 2 HChE auf den gesamten Öffentlichen Dienst.
6 Nach der Wiedervereinigung gab es in der Kommission über die Verfassungsreform des Bundesrates eine Diskussion darüber, Art. 36 Abs. 1 GG dahingehend zu erweitern, dass auf eine dezentrale Verteilung der Bundesbehörden und Institutionen sowie der europäischen und internationalen Behörden und Institutionen zu achten sei und alle Länder angemessen zu berücksichtigen seien.
7 Die einzige Änderung des Art. 36 GG erfolgte bislang im Jahr 1956, als der heutige Abs. 2 hinzugefügt wurde. Dieser hat ebenfalls eine Vorläufernorm in der ersten deutschen Demokratie, konkret Art. 79 Abs. 2 S. 2 WRV. Darin hieß es, dass die Wehrverfassung des deutschen Volkes unter Berücksichtigung der besonderen landsmannschaftlichen Eigenarten durch ein Reichsgesetz einheitlich geregelt wird. Anlass für die Grundgesetzergänzung war die gewonnene Souveränität der Bundesrepublik Deutschland und der Aufbau eigener Streitkräfte.
III. Normstruktur
8 Art. 36 GG gliedert sich in zwei Absätze. Abs. 1 gibt Vorgaben für den Personalkörper der Bundesbehörden (Rn. 9 ff.). Abs. 2 betrifft die Organisation der Bundeswehrverwaltung insgesamt, einschließlich des Personalkörpers (Rn. 29 ff.).
B. Personalkörper der Bundesbehörden (Art. 36 Abs. 1 GG)
9 Der Regelungsgehalt des Art. 36 Abs. 1 GG unterscheidet sich danach, ob eine öffentliche Stelle eine oberste Bundesbehörde (Rn. 10 ff.) oder eine übrige Bundesbehörde (Rn. 24 ff.) ist. Über die Landesverwaltung trifft die Vorschrift keine Aussage.
I. Oberste Bundesbehörden
10 In obersten Bundesbehörden sind Beamte aus allen Ländern in angemessenem Verhältnis zu verwenden (Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG). Auf diese Weise soll im unitarischen Bundesstaat des Grundgesetzes einerseits das regionale Wissen in der Bundesverwaltung bewahrt und andererseits das Vertrauen der Länder in die Bundesverwaltung gestärkt werden.
11 Die Verfassungsnorm steht in einem Spannungsverhältnis zu Art. 33 Abs. 2 GG, der einen allgemeinen Zugangsanspruch zum Öffentlichen Dienst begründet und diesen nur von der individuellen Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung abhängig macht (Art. 33 Rn. 17 ff.). Während die herrschende Meinung
1. Erfasste Behörden
12 Von Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG sind alle obersten Bundesbehörden, das heißt alle öffentlichen Stellen des Bundes, die keiner anderen exekutiven Stelle untergeordnet sind, erfasst.
13 Auch die Gerichtsverwaltungen (nicht die rechtsprechende Tätigkeit, die nicht vom Behördenbegriff erfasst ist; vgl. Rn. 16) der obersten Gerichtshöfe des Bundes (Art. 95 Rn. ###) und des BVerfG fallen unter Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG.
14 Die Bundeszentralstellen gemäß Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG (zum Beispiel das Bundeskriminalamt) und die Bundesoberbehörden gemäß Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG (zum Beispiel das Statistische Bundesamt) sind zwar vom Wortlaut des Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG nicht ausdrücklich erfasst. Da sie aber für das gesamte Bundesgebiet zuständig sind, liefe der Regelungszweck der Norm leer, wenn auf sie das Heimatprinzip (Rn. 28) anwendbar wäre.
15 Mittel- und Unterbehörden des Bundes unterfallen hingegen Art. 36 Abs. 1 S. 2 GG (Rn. 26).
2. Erfasste Personen
16 Ausweislich seines Wortlauts gilt Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG im Unterschied zu Art. 36 Abs. 1 S. 2 GG ausdrücklich nur für Beamte im statusrechtlichen Sinne.
17 Aus der Verfassungsregelung lässt sich nicht folgern, dass sich der Personenkreis auf vorherige Landesbeamte beschränken würde.
3. Proportionale föderale Parität?
18 Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG wird allgemein mit dem Prinzip der proportionalen föderalen Parität beschrieben.
19 Wonach sich die angemessene Berücksichtigung aller Länder bemisst, wird unterschiedlich beantwortet. Teilweise wird hierfür auf die Einwohnerzahl zurückgegriffen,
20 Kriterien für die Landeszugehörigkeit stellt das Grundgesetz selbst nicht auf. In der Verwaltungspraxis sind dies insbesondere eine vorherige Tätigkeit im Landesdienst und bei deren Fehlen der gegenwärtige Wohnsitz.
4. Verfassungsmäßigkeit einer „Ost-Quote“?
21 Auch über 35 Jahre nach der friedlichen Revolution und der anschließenden Wiedervereinigung sind Ostdeutsche nicht entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil in Höhe von ca. 20 % in der Führungsebene der Bundesverwaltung vertreten
22 Vor diesem Hintergrund gab es immer wieder Forderungen nach einer „Ost-Quote“ (auf Führungsebene).
23 Infolge der hohen Pensionierungswelle dürfte in den nächsten Jahren mit der personellen Neubesetzung die Möglichkeit bestehen, Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG wieder stärker in den Blickpunkt zu nehmen. Dabei ist freilich nicht einseitig auf die „neuen“ Bundesländer zu achten, sondern auch die „alten“ Bundesländer sind zu berücksichtigen.
II. Übrige Bundesbehörden
24 Der Personalkörper der übrigen Bundesbehörden soll sich in der Regel aus dem Lande zusammensetzen, in dem die Behörden tätig sind (Art. 36 Abs. 1 S. 2 GG). Insofern weicht die Regelung vom Grundsatz des Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG ab. Ziel der Verfassungsvorgabe ist sowohl eine heimatnahe Beschäftigung als auch eine bürgernahe Verwaltung.
25 Art. 36 Abs. 1 S. 2 GG begründet kein subjektives Recht, sondern gibt nur den Ländern die Möglichkeit, eine Rechtsverletzung über Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG im Bund-Länder-Streit zu ahnden.
1. Erfasste Behörden
26 Zu den übrigen Bundesbehörden zählen im Umkehrschluss aus Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG alle anderen Bundesbehörden, das heißt alle Bundesmittelbehörden und unteren Bundesbehörden sowie solche öffentlichen Stellen des Bundes, die außerhalb des dreistufigen Verwaltungsaufbaus stehen, etwa das Bundesarchiv oder die Deutsche Rentenversicherung Bund.
2. Erfasste Personen
27 Auch in personeller Hinsicht unterscheidet sich Art. 36 Abs. 1 S. 2 GG von Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG, indem die Vorschrift auf alle Beschäftigten des Öffentlichen Dienstes Anwendung findet. Die Landeszugehörigkeit lässt sich unterdessen nach denselben Kriterien wie bei Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG bestimmen (Rn. 20).
3. Heimatprinzip
28 Die Regelung des Art. 36 Abs. 1 S. 2 GG wird als Heimatprinzip bezeichnet.
C. Organisation der Bundeswehr, einschließlich Personalkörper (Art. 36 Abs. 2 GG)
29 Die Wehrgesetze
30 Ein Unterschied zu Art. 36 Abs. 1 GG besteht darin, dass Art. 36 Abs. 2 GG nicht nur die Personalstruktur, sondern die gesamte Organisation der Bundeswehr auf den Föderalismus verpflichtet.
31 Es handelt sich um einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber. Dessen Gestaltungsspielraum ist weit, da die Gliederung des Bundes in Länder und ihre besonderen landsmannschaftlichen Verhältnisse nur „auch“ zu berücksichtigen sind.
32 Aus dieser einschränkenden Formulierung folgt zugleich, dass Art. 36 Abs. 2 GG nicht Art. 33 Abs. 2 GG vorgeht (vgl. Rn. 11), sondern den allgemeinen Zugangsanspruch zum Öffentlichen Dienst und das Leistungsprinzip lediglich ergänzt.
D. Kontext
I. Landesverfassungsrecht
33 Auf Landesebene gibt es mit Art. 91 Verfassung des Landes Baden-Württemberg eine ähnliche Regelung zu Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG, die historisch darin begründet ist, dass Baden-Württemberg 1952 aus dem Zusammenschluss der Länder Württemberg-Baden, Baden und Württemberg-Hohenzollern entstand.
II. Unions- und Völkerrecht
34 Art. 36 Abs. 1 GG steht grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zur Arbeitnehmerfreizügigkeit des Art. 45 AEUV. Die primärrechtliche Grundlage findet ausweislich ihres Wortlauts keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung (Art. 45 Abs. 4 AEUV). Diese Ausnahme ist jedoch eng auszulegen: Ihre Tragweite beschränkt sich auf das, was zur Wahrung der Belange, die diese Bestimmung den Mitgliedstaaten zu schützen erlaubt, unbedingt erforderlich ist.
35 Die Idee einer geographischen Repräsentation findet sich auch im Unionsrecht wieder. Art. 27 Abs. 1 S. 1 Statut der Beamten der Europäischen Union
36 Die gleiche Zielvorgabe verfolgt der Art. 101 Abs. 3 S. 2 Charta der Vereinten Nationen
E. Weiterführende Empfehlungen
F. Literaturverzeichnis
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