- A. Einführung
- B. Die Schutzkonzeption: Staatsziel Umweltschutz
- C. Die Rolle Europas und der Welt
- D. Was wird geschützt?
- E. Wie wird der Schutz sichergestellt?
- F. Wer ist verpflichtet?
- G. Einforderung des Schutzniveaus durch Einzelne?
- H. Kontext
- I. Weiterführende Hinweise und Empfehlungen
- J. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Art. 20a GG
I. Einordnung
1
II. Historie
2 Die Bestimmung ist noch nicht lange Teil des Grundgesetzes. Der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen wurde 1994 nach längerer Diskussion
3 In den Jahren vor Annahme des Artikels wurde lange um den konkreten Wortlaut von Art. 20a GG und die Schutzrichtung des Artikels diskutiert. So war streitig, ob der Artikel eine anthropozentrische, also vom Menschen ausgehende, Schutzrichtung verfolge.
4 Die letztendlich in Art. 20a GG gewählte Formulierung spiegelt die gefundenen Kompromisse wider: durch den Bezug auf die künftigen Generationen ist eine vom Menschen ausgehende Schutzrichtung gewährleistet, die aber gleichzeitig auch den Schutz natürlicher Lebensgrundlagen „um ihrer selbst Willen“ erlaubt.
5 Mehr über die Historie des Artikels zum Anhören:
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Quelle: https://www.youtube.com/watch?v=JAT74dnTFgw
III. Normstruktur
6 Art. 20a GG verkörpert eine einheitliche, materielle Umweltschutzbestimmung. Sie bezieht sich auf die „natürlichen Lebensgrundlagen“ und „die Tiere“. Mit der staatlichen „Verantwortung für die künftigen Generationen“ nimmt der Artikel auch zukünftiges staatliches Handeln in den Blick. Gleichzeitig wird durch den Verweis auf die „verfassungsrechtliche Ordnung“ deutlich, dass der Schutzauftrag von Art. 20a GG hauptsächlich durch die Organe des Staates gewährt werden muss. Zur weiteren Konzeption siehe sogleich, Rn. 7 ff.
B. Die Schutzkonzeption: Staatsziel Umweltschutz
I. Staatszielbestimmung
7 Art. 20a stellt ein so genanntes Staatsziel dar.
8 Auch wenn vielfach vertreten wird, die Bestimmung Staatsziel sei von geringem normativem Gehalt,
9 Dabei etablieren die Ziele keine absoluten Stoppschilder: in Abwägungen müssen andere Ziele und Grundrechtsverwirklichungen mit dem Umwelt- und Tierschutz in Ausgleich gebracht werden.
II. Auswirkungen
10 Ganz konkret wirken sich Prinzipien, insbesondere Art. 20a GG, als Rechtfertigungen von Einschränkungen von Grundrechten aus. Art. 20a verleiht darüber hinaus Gefährdungen künftiger Freiheiten Ausdruck,
11 Gleichzeitig kann Art. 20a GG grundrechtliche Schutz und Gewährleistungen verstärken,
C. Die Rolle Europas und der Welt
12 Das Klimaschutz- und Umweltrecht wird zu einem Großteil durch internationale Übereinkünfte und Regelungen der Europäischen Union bestimmt. Für das Völkerrecht können als prominente Beispiele das Pariser Klimaübereinkommen
13 Mit Bezug auf die EU wird angeführt, der Anteil des EU-Rechts am deutschen Umweltrecht liege bei 80%.
14 Dennoch kommt es für die Entscheidung, ob eine verfassungsrechtliche Frage nach dem Unionsrecht zu beantworten ist, darauf an, ob es sich um einen Gegenstand handelt, der sich vollends nach dem Europarecht bestimmt, also „vollharmonisiert“ ist.
15 Dazu hat das Bundesverfassungsgericht eine eigene, verfassungsrechtliche Schutzdimension von Art. 20a GG jedenfalls für den Bereich des Klimaschutzes entwickelt (s.u., Rn. 53 ff). Das Gericht führte im Klimaschutzbeschluss aus, dass Art. 20a GG im Rahmen der durch den Weltklimarat gesammelten Erkenntnisse zum Klimaschutz verpflichtet.
16 Ähnliche, eigenständig aus Art. 20a herzuleitende Schutzdimensionen lassen sich problemlos für weitere, von Art. 20a GG geschützte Rechtsgüter definieren. Denkbar wäre hier etwa der Biodiversitätsschutz, der auch unabhängig von internationalen und europäischen Vorgaben national durchgeführt werden muss, sowie der Schutz von Umweltmedien wie Wasser, Luft und Boden. Ihr Schutz wird ebenfalls durch supra- und internationale Regeln sichergestellt. Gleichzeitig steht fest, dass Deutschland auch unabhängig von diesen Vorgaben für den Schutz dieser Medien und Systeme verantwortlich ist (dazu sogleich, Rn. 17 ff, 19.).
D. Was wird geschützt?
I. Natürliche Lebensgrundlagen
1. Umwelt
17 Art. 20a GG schützt die natürlichen Lebensgrundlagen. Der Begriff wurde von der gemeinsamen Verfassungskommission und davor bereits von der Sachverständigenkommission in Übereinstimmung mit dem Begriff der „Umwelt“ verwendet.
18 Einige Autoren bemühen zur Bestimmung der natürlichen Lebensgrundlagen auch die einfach gesetzlichen Regelungen in Bundesnaturschutzgesetz oder im Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung zur näheren Erläuterung.
19 Entscheidend sind die verfassungsrechtlichen Bestimmungen „natürliche“ „Lebens-“ „Grundlagen“. Dies schließt zum einen Prozesse aus, die vollkommen künstlich sind, also vom Menschen, seinem Schaffen und seiner ständigen Begleitung abhängig sind,
2. Bodenschätze?
20 Gestritten wird darüber, ob auch Bodenschätze als natürliche Lebensgrundlagen zählen.
3. Umwelt außerhalb des deutschen Staatsgebiets?
21 Weiterhin wurde bereits vor dem Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts
22 Allgemein kann der Schutz dieser grenzüberschreitenden Umweltmedien aus der völkerrechtsfreundlichen Auslegung von Art. 20a GG im Lichte der jeweils den Schutz der globalen Umweltgüter bezweckenden internationalen Vertragsbestimmungen und den Bestimmungen des allgemeinen Umweltvölkerrechts hergeleitet werden.
4. Eigenrechte für die Natur?
23 Da Art. 20a GG den „Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen“ an den Lebensgrundlagen bezweckt, muss auch gefragt werden, wie im Rahmen von Art. 20a GG mit der Diskussion um die so genannten „Eigenrechte der Natur“ umgegangen werden muss. Die Idee, dass natürlichen Entitäten Rechte zuerkannt werden müssen, besteht seit den 1970er Jahren. Zu dieser Zeit verfasste der Amerikaner Christopher Stone seinen bahnbrechenden Artikel, der danach fragte, ob Bäumen Rechte zuerkannt werden sollten.
24 Konkret bewirkt die Verleihung von Rechtspersönlichkeit, dass natürliche Entitäten eine eigene juristische Anerkennung erhalten. Der juristischen Person „Naturentität“ können Rechte und Pflichten zugeordnet werden: Art. 71 der Verfassung von Ecuador regelt z.B., dass die Natur (oder Pacha Mama, umgangssprachlich häufig als „Mutter Natur“ übersetzt) z.B. ein Recht auf Existenz und Erhaltung ihrer Lebenszyklen habe.
25 Die Anerkennung von Rechten der Natur im Rahmen von Art. 20a GG würde allerdings eine weite Auslegung seiner Voraussetzungen verlangen:
26 Daher wäre eine neue verfassungsmäßige Regelung vorzugswürdiger. Kersten etwa schlägt eine entsprechende Änderung des Art. 19 Abs. 3 GG vor, sodass auch natürliche Entitäten als Rechtspersonen anerkannt werden können.
5. Mögliche Eingriffe: Die Rolle der planetaren Grenzen
27 Für die weitere Auslegung dessen, was die natürlichen Lebensgrundlagen und ihren Schutz ausmacht, kann schließlich auf das Konzept der planetaren Grenzen Bezug genommen werden.
Quelle: PIK „Planetare Grenzen – Bilder/Downloads“, CC BY, https://www.pik-potsdam.de/de/produkte/infot
28 Da das Konzept darauf Bezug nimmt, was als Grundlage und Erhalt natürlichen Lebens und natürlicher Prozesse auf der Erde verstanden wird, kann es dazu dienen, natürliche Lebensgrundlagen und Eingriffe in dieselben zu definieren.
29 Dabei müssen die weiteren Voraussetzungen und Kriterien für die Überschreitung der jeweiligen planetaren Grenze durch die einschlägigen Wissenschaften bestimmt werden: In einigen Bereichen, wie im Bereich des Klimaschutzes, sind die Belastungsgrenzen und die für Staaten erforderlichen Handlungen bereits klar definiert: Das Pariser Klimaübereinkommen definiert das Ziel, die menschengemachte Erderwärmung auf deutlich unter 2°C und insgesamt auf 1,5°C zu beschränken.
30 Für andere Erdsysteme lassen sich ebenfalls quantifizierbare Grenzen bestimmen. Andere Grenzen verlangen weitere Forschungen. Das Konzept der planetaren Grenzen bezieht Unsicherheiten und Wechselwirkungen mit ein.
II. Tiere
31 Art. 20a gebietet den ethischen Schutz der Tiere.
32 Der verfassungsändernde Gesetzgeber stellte in seiner Begründung für die Einführung des Tierschutzes auf die „leidens- und empfindungsfähigen“ Tiere ab.
33 Eine Abgrenzung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, der auch den Naturschutz und die Biodiversität umfasst, wird sich jedoch häufig nicht einfach treffen lassen. Denn jedenfalls über den Naturschutz werden Arten und Lebensraumschutz erreicht. In diesen Fällen stehen „Lebensgrundlagen-„ und „Tierschutz“ nebeneinander.
E. Wie wird der Schutz sichergestellt?
I. Zukunftsverantwortung
34 Art. 20a GG gebietet den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere
1. Schutz der Lebensgrundlagen „über die Zeit“
35 Der Zuwachs an Schutz „über die Zeit“ kann bedeuten, dass der Staat je mehr Bemühungen zum Schutz der Schutzgüter von Art. 20a GG schuldet, je mehr diese gefährdet werden. Dies folgt nach dem Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts zunächst aus den Grundrechten: sie entfalten in gewissen Konstellationen eine „eingriffsähnliche Vorwirkung“. Das Unterlassen nach Art. 20a GG gebotener, angemessener Klimaschutzmaßnahmen zu einer Zeit, wenn diese möglich und machbar sind, kann sich in der Zukunft als Eingriff in die Grundrechte Betroffener, auch zukünftiger Generationen, auswirken.
36 Neben dieser grundrechtlichen temporären Schutzdimension gebietet auch Art. 20a GG selbst einen Schutz über die Zeit: dies folgt zuallererst aus dem aus Art. 20a GG gebotenen, immer dringlicher werdenden Schutzauftrag.
2. Verschieben von Abwägungsentscheidungen
37 Der aus Art. 20a GG folgende Schutzauftrag „über die Zeit“ kann im Rahmen der Abwägung das Pendel zugunsten der nach Art. 20a GG geschützten Rechtsgüter ausschlagen lassen. Im Klimaschutzbeschluss stellte das Bundesverfassungsgericht z.B. klar, dass künftige erhebliche Grundrechtseingriffe verfassungsrechtlich wegen der zunehmenden Dringlichkeit des Klimaschutzes gerechtfertigt sein könnten, selbst wenn diese Maßnahmen nach heutigen Maßstäben als unverhältnismäßig angesehen werden würden.
38 Es ist nicht auszuschließen, dass dasselbe nicht auch für andere, von Art. 20a GG geschützte Rechtsgüter gilt. Aufgrund des rasanten Aussterbens der Arten erscheint die Biodiversität ein nahegelegenes Schutzgut. Aber auch die Boden- oder Wasser-“Gesundheit“ können hier möglicherweise adressiert werden.
3. Langzeitvorsorge und Langzeitschutz
39 Der Schutzauftrag über die Zeit drückt aber auch eine Langzeitverantwortung des Staates aus.
40 Langzeitrisiken materialisieren sich unter anderem im Bereich des Klimaschutzes.
II. Im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung
41 Art. 20a GG spricht vom Schutz „im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung“, also den Normen des Grundgesetzes. Dabei folgt bereits aus der Charakterisierung der Bestimmung in Art. 20a GG als Staatsziel, dass in Art. 20a genannten Schutzgüter „Lebensgrundlagen“ und „Tiere“ im Falle eines Konfliktes mit anderen Verfassungsgütern in angemessenen Ausgleich zu bringen sind.
1. Minimum
42 Nach dem Wortlaut von Art. 20a GG steht bereits fest, dass die staatliche Gewalt in erster Linie den „Schutz“ der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere gewährleisten muss. Welche Art von Schutz gewährleistet werden muss, wird allerdings nicht vorgegeben. Dadurch, dass aus den Grundrechten ein ökologisches Existenzminimum hergeleitet werden kann,
2. Optimierungsgebot und weitere Grundsätze
43 Darüber hinaus ergibt sich bereits aus dem Charakter der Staatszielbestimmung Umweltschutz, dass die darin verfolgten Ziele als sogenanntes Optimierungsgebot gelten, insbesondere also der Gesetzgeber dazu aufgerufen ist, ihnen in Abwägung mit anderen Verfassungsgütern größtmögliche Geltung zu verschaffen.
44 Einen verstärkten Schutz könnte jedenfalls ein weiterer Abwägungsgrundsatz bieten, der sich in lateinamerikanischen Rechtsordnungen und auf internationaler Ebene herauskristallisiert hat:
3. Schutz entlang etablierter Umweltprinzipien
45 Zugunsten des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere wirken diverse, auch aus dem Völker- und Europarecht abzuleitende, umweltrechtliche Prinzipien.
46 Im Völkerrecht ist für den Schutz grenzüberschreitender Umweltgüter das so genannte Schädigungsverbot, das Vorsorgeprinzip, das Kooperationsprinzip, die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, die Informationspflicht über grenzüberschreitende Umweltauswirkungen, der Schutz des gemeinsamen Erbes, sowie das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeit bekannt.
47 Diese Prinzipien müssen in völkerrechtsfreundlicher Auslegung des Art. 20a GG jedenfalls dann herangezogen werden, wenn Art. 20a auf den Schutz gemeinsamer oder auswärtiger Umweltgüter abstellt.
48 Das Vorsorgeprinzip, das Verursacherprinzip und das Kooperationsprinzip
49 Dass Art. 20a zumindest den Grundsatz der Vorsorge enthält, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, welche die „Verantwortung“ für die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere, „für die künftigen Generationen“ anmahnt.
50 In seiner Entscheidung zu den Treibhausgas-Emissionberechtigungen hat das Bundesverfassungsgericht auch auf das Nachhaltigkeitsprinzip Bezug genommen.
51 Daneben wird etwa diskutiert, ob sich aus Art. 20a GG auch ein Verschlechterungsverbot bezogen auf den Zustand der natürlichen Lebensgrundlagen herleiten lässt.
52 Allerdings ist fraglich, wie eine Verschlechterung allgemeinen Zustands der Umwelt im Bundesgebiet, oder aber auch einzelner, erneuerbarer Ressourcen festgestellt werden soll. Hier sind viele Fragen offen: welcher zeitliche Referenzpunkt soll gewählt werden, welche Marker und Kriterien sind für den Gesamtzustand maßgeblich (Gewässerqualität, Waldzustand, Böden, Luftverschmutzung, Klima…)? Können lokale Verbesserungen gegen Verschlechterungen aufgewogen werden? Da dies auch von den Befürwortern dieser Auffassung offengelassen wird,
4. Klimaschutz als Spezialfall
53 Die Einbeziehung der „künftigen Generationen“ und der daraus abzuleitende Vorsorgeauftrag gilt nach dem Bundesverfassungsgericht auch im Bereich des Klimaschutzes. Er enthält dann ein Gebot der Verteilung von Freiheitslasten über die Zeit, und ein korrespondierendes Verbot der übermäßigen Belastung einer Generation.
54 Dazu konkretisierte das Bundesverfassungsgericht, dass der Schutzauftrag aus Art. 20a GG neben dieser Vorsorge auch eine Pflicht zur internationalen Kooperation enthalte (Rn. 48). Denn der Schutz globaler Umweltgüter wie des Klimas könne allein erreicht werden, wenn „weltweit Maßnahmen zum Klimaschutz ergriffen werden“
55 Darüber hinaus lässt sich eine eigenständige Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zur weiteren Kooperation in Umwelt- und Klimafragen aus dem grundrechtlichen Schutzanspruch der Drittstaatler herleiten, welche durch den Klimawandel und den durch Deutschland verursachten Beitrag dazu in ihren Rechten verletzt werden können.
56 Die Grundsätze der Vorsorge und der Kooperation sind also auch nach der bundesverfassungsrechtlichen Rechtsprechung bereits Teile des objektiv-rechtlichen Schutzes, den Art. 20a GG gebietet. Speziell für das Klima entwickelte das Bundesverfassungsgericht die Schutzdimension von Art. 20a unter Rückgriff auf die „zukünftigen Generationen“, die Natur globaler Umweltgüter und das Konzept der „Verteilung von Freiheit über die Zeit“. Dies hatte maßgeblich damit zu tun, dass das Gericht in dem Fall die Notwendigkeit stärkerer Klimaschutzmaßnahmen aus der „eingriffsähnlichen Vorwirkung“ der Freiheitsrechte bzw. den Grundrechten der betroffenen Drittstaatler ableitete.
5. Übertragbarkeit der freiheitsrechtlichen Begründung des Klimaschutzbeschlusses auf andere natürliche Lebensgrundlagen, etwa den Biodiversitätsschutz?
57 Nach dem Klimabeschluss plädierten nicht wenige für eine Übertragung der freiheitsrechtlichen Begründung dieses Schutzauftrags („Verteilung von Freiheit über die Zeit“) in andere Bereiche.
58 Doch ist ein ähnlicher Schutz jedenfalls für bestimmte Umweltgüter nicht in gleicher Weise möglich: z.B. ist im Biodiversitätsschutz bekannt, dass die Welt derzeit mit einem massiven Artensterben konfrontiert ist.
59 Daher spricht für andere Fälle als den Klimaschutz nichts dagegen, die Schutzdimension des Art. 20a GG unter Rückgriff auf die etablierten umweltrechtlichen Prinzipien der Vorsorge, des Schädigungsverbotes und der Kooperation auszuformulieren. Denn Art. 20a GG gebietet einen objektiv-rechtlichen Schutzauftrag
6. Schutz durch Verfahren?
60 In der Legehennenentscheidung aus dem Jahr 2010 betonte das Bundesverfassungsgericht, dass ein angemessener Schutz der Tiere nur „auf der Grundlage spezieller Fachkenntnisse, Erfahrungen und systematisch erhobener Informationen möglich ist“
61 Der Verweis auf das Verfahren, also die Prozeduralisierung der Schutzverpflichtung aus Art. 20a GG ist, angesichts der komplexen Entscheidungsgrundlagen, in die Erkenntnisse aus diversen Wissenschaften einfließen, verständlich
62 Die Legehennenentscheidung jedenfalls wurde für die Prozeduralisierung der Schutzverpflichtung aus Art. 20a GG stark kritisiert. Denn dort diente das einfachgesetzlich festgelegte Verfahren dann wiederum als Maßstab für die Entscheidung, dass ein Verstoß gegen Art. 20a GG vorlag. Das wurde von manchen als problematisch angesehen.
F. Wer ist verpflichtet?
I. Private?
63 Bereits der Wortlaut der Vorschrift legt nahe, dass allein der „Staat“ und seine Einrichtungen durch die Bestimmung verpflichtet werden sollen. Private können durch die Vorschrift nicht unmittelbar verpflichtet werden. Allerdings kann die Bestimmung durch das Schädigungsverbot, die Prinzipien der Vorsorge und Kooperation die öffentliche Gewalt verpflichten, privates, umweltschädigendes Handeln zu regulieren.
II. Staat und seine Einrichtungen
64 Art. 20a formuliert einen Schutzauftrag für alle drei Gewalten.
65 Für die einzelnen Staatsgewalten bedeutet die Bestimmung, dass das durch Art. 20 a GG begründete Schutzniveau geachtet und umgesetzt werden muss.
66 Insbesondere muss der Gesetzgeber für eine Umsetzung von Art. 20a GG sorgen.
67 Mit der „vollziehenden Gewalt“ sind in Art. 20a GG alle Organe, die Gesetze vollziehen, gemeint. Zusätzlich sind sämtliche Formen des Verwaltungshandelns umfasst, nicht nur die im engen Sinne Verwaltung, die Gesetze vollzieht oder Planungen durchführt.
68 Die Judikative ist durch die in Art. 20a GG angelegten Maßstäbe und Schutzaufträge zur Überprüfung des durch das bestehende Recht gewährten Schutzniveaus berufen. Die Einhaltung des in Art. 20a GG enthaltenen Schutzauftrags ist voll justiziabel.
G. Einforderung des Schutzniveaus durch Einzelne?
69 Dadurch, dass Art. 20a GG als Schranke von Grundrechten fungiert und als Staatsziel Teil der verfassungsmäßigen Ordnung ist, ist es indirekt möglich, den Schutzgehalt von Art. 20a GG im Klageweg durchzusetzen.
70 Obwohl diese Möglichkeit der Überprüfung der Staatsziele und Staatsstrukturprinzipien kritisch betrachtet wird,
H. Kontext
71 Materielle Umweltschutzklauseln finden sich in diversen Verfassungen der Welt.
72 Art. 20a GG führte aufgrund seiner Kodifikation als objektiv-rechtlich wirkende „Staatsziel“-Bestimmung lange ein Schattendasein. Nunmehr beweisen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere der Klimaschutzbeschluss, dass die Bestimmung in Verbindung mit den grundrechtlichen Verpflichtungen aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG auch individuell justiziabel ist und – im Zusammenspiel mit den einfachgesetzlichen Vorgaben – einen verbindlichen Rahmen für gesetzgeberische Verpflichtungen im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes beschreibt.
I. Weiterführende Hinweise und Empfehlungen
Art. 20a für die Ohren: https://www.deutschlandfunkkultur.de/25-jahre-artikel-20a-des-grundgesetzes-das-staatsziel-100.html
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