- A. Einführung
- B. Begriff des Rechts
- C. Erfasstes Bundesrecht
- D. Erfasstes Landesrecht
- E. Widerspruch von Bundes- und Landesrecht
- F. Rechtsfolge: „Bruch“
- G. Prozessuale Fragen
- H. Kontext
- I. Weiterführende Empfehlungen
- J. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Artikel 31 Grundgesetz
I. Einordnung
1 Bestehend aus drei Wörtern ist Art. 31 GG die kürzeste Norm des Grundgesetzes und damit Vorbild für prägnante (Verfassungs-)Gesetzgebung. Die Vorschrift gehört zu den sogenannten Kollisionsnormen
2 Die Rechtsfolge des Art. 31 GG kommt eindrucksvoll durch das Sprachbild des „Brechens“ zum Ausdruck. Soweit landesrechtliche Vorschriften inhaltlich im Widerspruch zum Bundesrecht stehen, sind beziehungsweise werden sie nichtig (sogenannte Derogation).
3 Obwohl die Norm sich auf den ersten Blick als bundesstaatliche Grundsatznorm
II. Historie
4 Die Kollisionsnorm wird angesichts der bundesstaatlichen Struktur und deren historischer Entwicklung erklärbar. Denn eine Norm wie Art. 31 GG wird überhaupt erst dann notwendig, wenn innerhalb eines mehrebigen Gemeinwesens nicht nur die mit Staatsqualität ausgestatteten Gliedstaaten, sondern auch die zentralstaatliche Ebene Recht setzen kann, das unmittelbar – das heißt ohne weitere Umsetzungsakte – auch im Bereich der Gliedstaaten gilt.
5 Der Vorrang des Bundes- gegenüber dem Gliedstaatsrecht
6 Ähnlich deutlich wie Art. 31 GG hat es dann auch Art. 13 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 zum Ausdruck gebracht: „Reichsrecht bricht Landrecht.“ Rechtsnatur, Voraussetzung und Wirkung dieser Norm wurden in der Folge Gegenstand rechtswissenschaftlicher Diskussionen, die noch im Parlamentarischen Rat nachwirkten und auch für die Interpretation von Art. 31 GG zum Teil noch relevant sind (Rn. 31, Rn. 37).
7 Das Grundgesetz knüpft an die Verfassungstraditionen von 1871 und 1919 an. Während sich Art. 31 des Herrenchiemseer Entwurfs im Wortlaut eher an die Reichsverfassung von 1871 anlehnt („Bundesrecht geht vor Landesrecht“), entspricht der bis heute unveränderte Wortlaut des Art. 31 GG der vom Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates gebilligten Fassung
8 Zum Teil finden sich zu Art. 31 GG spiegelbildliche Normen in den Landesverfassungen. Diese enthalten einen Vorrang des (künftigen) Bundesrechts gegenüber dem Landesrecht (Art. 153 Abs. 2 HessVerf: „Künftiges Recht der deutschen Republik bricht Landesrecht.“) oder sehen für den Fall des Widerspruchs zwischen (künftigem) Bundesverfassungsrecht und Bestimmungen der Landesverfassung ein Außerkrafttreten letzterer vor (vgl. Art. 152 BremVerf
9 Die (seltenen) Entscheidungen des BVerfG zu Art. 31 GG
III. Normstruktur
10 Hinsichtlich der Voraussetzungen gilt es zunächst zu klären, was unter den Begriff des Rechts fällt und welche Anforderungen an dessen Gültigkeit zu stellen sind (Rn. 11 ff.). Im Anschluss ist das von der Norm erfasste Bundesrecht (Rn. 16 f.) sowie Landesrecht (Rn. 18 ff.) zu ermitteln. Art. 31 GG verlangt tatbestandlich, dass die Normen des Bundes- und Landesrechts kollidieren (Rn. 24 ff.). Auf Rechtsfolgenseite muss die Wirkung des von Art. 31 GG angeordneten „Brechens“ näher bestimmt werden (Rn. 37 ff.). Besonderheiten ergeben sich jeweils für das Landesverfassungsrecht (Rn. 20 ff., Rn. 41).
B. Begriff des Rechts
I. Rechtsnormen
11 Unter den Begriff des Rechts fallen alle Arten von Rechtssätzen jeder Rangstufe
12 Art. 31 GG differenziert nicht hinsichtlich des Ranges und der Entstehung der Normen. Erfasst sind daher Verfassungsrecht, Gesetze unterhalb der Verfassungsebene (sogenannte einfache Gesetze), untergesetzliche Normen (Rechtsverordnungen, Satzungen) sowie innerbehördliche Vorschriften in Form von (normkonkretisierenden) Verwaltungsvorschriften
II. Gültigkeit
13 Die knappe Formulierung des Art. 31 GG lädt bisweilen zu Missverständnissen ein. Denn sie erweckt den Eindruck, über die Verfassungswidrigkeit, insbesondere Kompetenzwidrigkeit, von Rechtsnormen hinweghelfen zu können. Recht im Sinne des Art. 31 GG ist nach einhelliger Auffassung indes nur gültiges, insbesondere kompetenz- und auch sonst verfassungsgemäßes Bundes- beziehungsweise Landesrecht.
14 Von besonderer Relevanz ist die Bindung an die grundgesetzliche Kompetenzverteilung. Diese ist insbesondere (aber nicht ausschließlich) in Art. 70 ff. GG niedergelegt und weist die Regelungszuständigkeit sachbezogen entweder dem Bund oder den Ländern zu. Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung steht dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu, den Ländern hingegen nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden (vgl. Art. 71 GG i.V.m. Art. 73 GG; Art. 71 Rn. ###). Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gilt grundsätzlich, dass den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung zusteht, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht und sie somit – nach Maßgabe seiner Kompetenzaktivierung – „ausgesperrt“ hat (vgl. Art. 72 Abs. 1 i.V.m. Art. 74 GG; Art. 72 Rn. ###). Bevor Art. 31 GG zur Anwendung gelangt, muss vorrangig über die Kompetenzmäßigkeit der in Betracht kommenden Rechtsvorschriften entschieden werden.
15 Eine weitere Durchgriffsnorm ist Art. 1 Abs. 3 GG, der nicht nur die Bundes-, sondern auch die Landesstaatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes bindet
C. Erfasstes Bundesrecht
16 Unter den Begriff des Bundesrechts fallen sämtliche Rechtsnormen (Rn. 11 f.), die von Bundesorganen gesetzt werden.
17 Art. 31 GG setzt Bundesrechtsnormen voraus, die mit höherrangigem Recht im Einklang stehen (Rn. 13 ff.). Gesetze müssen also mit dem Grundgesetz, Rechtsverordnungen und Satzungen mit dem Grundgesetz und den einfachen Bundesgesetzen vereinbar sein. Art. 31 GG statuiert folglich keinen bundesrechtlichen Vorrang „um jeden Preis und unter allen Umständen“
D. Erfasstes Landesrecht
I. Gültiges Landesrecht
18 Unter den Begriff des Landesrechts fallen sämtliche Rechtsnormen (Rn. 11 f.), die von Landesorganen gesetzt werden.
19 Ebenso wie Bundesrechtsnormen müssen auch Normen des Landesrechts mit höherrangigem Recht im Einklang stehen (Rn. 13 ff.). Landesgesetze müssen also mit der Landesverfassung, Rechtsverordnungen und Satzungen mit der Landesverfassung und einfachen Landesgesetzen vereinbar sein. Darüber hinaus müssen landesrechtliche Normen mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht in Einklang stehen. Dies setzt insbesondere eine Regelungsbefugnis der Länder voraus, die etwa für die Landesgesetzgebung (Art. 70 GG) und die Errichtung der Landesbehörden (Art. 84 GG) sowie deren Verfahren gegeben ist.
II. Besonderheit: Landesverfassungsrecht
20 Besondere Aufmerksamkeit verdient das Landesverfassungsrecht. Wenngleich dieses dem Begriff des Landesrechts unterfällt
21 Gleichwohl ist nach zutreffender Auffassung auch das Landesverfassungsrecht an die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gebunden
22 Soweit Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG den Ländern die selbstständige Regelung ihrer Staatsorganisation ermöglicht, sie aber dabei nach dem sogenannten Homogenitätsprinzip an die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes bindet, ist die Norm lex specialis
23 Eine weitere Besonderheit gilt spezifisch für das Verhältnis von Bundes- und Landesgrundrechten. Gemäß Art. 142 GG bleiben ungeachtet der Vorschrift des Art. 31 GG Bestimmungen der Landesverfassungen auch insoweit in Kraft, als sie in Übereinstimmung mit den Art. 1 bis 18 GG Grundrechte gewährleisten. Die Norm ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Länder kraft ihrer Staatlichkeit Verfassungen erlassen können. Dies schließt die Gewährleistung von Grundrechten ein, welche die Staatsgewalt der Länder binden (sogenannte Vollverfassungen).
E. Widerspruch von Bundes- und Landesrecht
I. Unterschiedliche Rechtsfolgen bei identischem Sachverhalt
24 Als Kollisionsnorm setzt Art. 31 GG voraus, dass auf denselben Sachverhalt Regelungen des Bundes- und Landesrechts anwendbar sind und diese bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen.
25 Überzeugend ist der Ansatz, der eine Kollision bei unvereinbaren Normgehalten
26 Um eine Kollision von Bundes- und Landesrecht und damit eine Anwendung von Art. 31 GG zu vermeiden, kann eine verfassungskonforme Auslegung der landesrechtlichen Norm geboten sein. Im Falle der Auslegungsbedürftigkeit ist also derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, die zu einer Vereinbarkeit mit bundesrechtlichen Vorgaben gelangt.
II. Keine speziellen Kollisionsregeln
27 Miteinander unvereinbare Normgehalte können durch Kollisionsregeln aufgelöst werden, denen Vorrang gegenüber Art. 31 GG zukommt. Dies gilt etwa für den Fall, dass die anzuwendenden Normen in einem lex-specialis-Verhältnis zueinander stehen, also eine spezielle Norm des Bundesrechts (respektive des Landesrechts) eine allgemeine Norm des Landesrechts (respektive des Bundesrechts) verdrängt, ohne die verdrängte Norm der Geltung zu berauben.
28 Art. 31 GG tritt zudem hinter speziellere Kollisionsnormen zurück, die aus dem bundesstaatlichen Rechtsverhältnis herrühren und vor allem im Bereich der Abweichungskompetenzen für bestimmte Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72 Abs. 3 GG) und für bundesgesetzliche Regelungen über die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG) zum Tragen kommen.
29 Die Änderung der bundestaatlichen Kompetenzverteilung durch die Föderalismusreform (2006) wurde durch gegenüber Art. 31 GG speziellere Normen abgerundet, die den lex-posterior-Grundsatz zugunsten des Landesrechts (Art. 125a Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 2 GG) beziehungsweise des Bundesrechts (Art. 125a Abs. 3 S. 2 GG) abbilden.
III. Keine Anwendbarkeit bei übereinstimmendem Landesrecht
30 Streitig ist, ob Bundesrecht auch solches Landesrecht nach Art. 31 GG derogiert, das inhaltlich mit dem Bundesrecht übereinstimmt. Hier hat das BVerfG ausdrücklich für eine Kollision auf konstitutioneller Ebene entschieden, dass Landesrecht – sofern dessen Anwendung zum gleichen Ergebnis wie die Anwendung des Bundesrechts führt – jedenfalls dann gültig bleibt, wenn es sich dabei um Landesverfassungsrecht handelt.
31 Mit Blick auf den Kollisionsnormcharakter des Art. 31 GG kann nichts anderes für inhaltlich übereinstimmendes einfaches Landesrecht gelten. Inhaltsgleiches Landesrecht wird also – wie die vorzugswürdige herrschende Meinung annimmt – nicht durch Art. 31 GG gebrochen.
IV. Anwendungsfälle
32 Praktische Bedeutung erlangt Art. 31 GG in Fällen von Kompetenzüberschneidungen, das heißt wenn Bund und Länder gleichzeitig regelungsbefugt sind.
33 Eine von Art. 31 GG aufzulösende Überschneidung kann gegeben sein, wenn Sach- und Steuerkompetenzen aufeinandertreffen.
34 Eine Kollision im Sinne des Art. 31 GG kann sich auch im Bereich des Verwaltungsorganisations- und Verwaltungsverfahrensrechts ergeben.
35 Nichtigkeit gemäß Art. 31 GG hat das BVerfG auch im Bereich der früheren Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG a.F. angenommen.
36 Kompetenzüberschneidungen können schließlich im Bereich der – mit der Rahmengesetzgebung strukturell vergleichbaren
F. Rechtsfolge: „Bruch“
I. Nichtigkeit widersprechenden Landesrechts
37 Wenn Art. 31 GG davon spricht, dass Bundesrecht das Landesrecht bricht, lässt sich dies in zwei Rechtsfolgen übersetzen. Zum einen wird widersprechendes Landesrecht aufgehoben und damit nichtig (sogenannte Aufhebungswirkung);
38 Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zum Niedersächsischen Landesbesoldungsgesetz betont, dass Art. 31 GG verschiedene Kollisionsregeln bestehen lasse und in sich aufnehme „mit der Folge, daß ‚brechen‘ je etwas Verschiedenes bedeuten kann“
II. Rechtsfolgen in zeitlicher Hinsicht
39 In zeitlicher Hinsicht gilt, dass das Bundesrecht noch gültig sein muss, um den „Bruch“ des Landesrechts zu bewirken. Ist Landesrecht einmal gebrochen, ist es unerheblich, wenn Bundesrecht später unwirksam wird, etwa durch das Außerkrafttreten eines Bundesgesetzes. Da das Landesrecht aufgehoben wird und damit endgültig außer Kraft tritt, fehlt ihm die Kraft, wieder aufzuleben, wenn die verdrängende Vorschrift des Bundesrechts später beseitigt wird.
40 Art. 31 GG stellt nicht auf den Zeitpunkt des Gültigwerdens ab. Dies bedeutet, dass das Bundesrecht auch späterem Landesrecht vorgeht. Die allgemeine Kollisionsregel, wonach das spätere Recht das frühere Recht verdrängt (lex posterior derogat legi priori), gilt im Verhältnis von Bundes- zu Landesrecht also nicht.
III. Besonderheit: Landesverfassungsrecht
41 Die Rechtsfolge des „Bruchs“ – nämlich Nichtigkeit – gilt auch für widersprechendes Landesverfassungsrecht.
G. Prozessuale Fragen
42 Für die Feststellung der materiellrechtlichen Wirkungen des Art. 31 GG stehen verschiedene gerichtliche Verfahren bereit. Zunächst kann das BVerfG im Wege der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG die Vereinbarkeit von Landesrecht, einschließlich Landesverfassungsrecht, mit dem Bundesrecht überprüfen und widersprechendes Landesrecht für nichtig erklären (§ 31 Abs. 2, § 78 BVerfGG).
43 In Betracht kommt zudem eine konkrete Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 S. 2 GG, wenn ein nachkonstitutionelles Landesgesetz nach Auffassung eines Gerichts unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht ist.
44 Im Wege der Divergenzvorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG kann ein Landesverfassungsgericht die Entscheidung des BVerfG einholen, wenn es bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des BVerfG oder eines anderen Landesverfassungsgerichts abweichen will. In Betracht kommt hier eine unterschiedliche Beurteilung, ob Landesverfassungsrecht mit Art. 31 GG (sowie Art. 28 GG und Art. 142 GG) vereinbar ist.
45 Sofern natürliche oder juristische Personen durch ein bundesrechtswidriges Landesgesetz in ihren Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten des Grundgesetzes verletzt werden, kann Verfassungsbeschwerde nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG erhoben werden.
H. Kontext
46 Bei rechtsvergleichender Betrachtung lassen sich Bundesstaaten ausmachen, die eine mit Art. 31 GG vergleichbare Kollisionsnorm kennen.
47 In einem Staatenbund, in dem bündische Regelungen nur dann in Gliedstaaten gelten, wenn sie durch gliedstaatliches Recht umgesetzt werden, stellen sich Vorrangfragen von vornherein nicht.
I. Weiterführende Empfehlungen
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