- A. Einführung
- B. Status und Funktion der Parteien (Abs. 1)
- C. Verfassungswidrigkeit einer Partei (Abs. 2 und Abs. 4)
- D. Finanzierungsausschluss (Abs. 3 und Abs. 4)
- E. Gesetzgebungskompetenz (Abs. 5)
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Art. 21 Grundgesetz
I. Einordnung
1 Die Bundesrepublik Deutschland ist eine repräsentative Demokratie oder in anderen Worten: eine Parteiendemokratie (Rn. 15).
1. Verhältnis zum Demokratieprinzip und zur Ewigkeitsklausel
2 Art. 21 GG ist untrennbar mit dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG (Art. 20 Rn. ###) verknüpft. Gleichzeitig stellt sich die Frage, ob das Parteiensystem über Art. 20 GG auch zum änderungsfesten Kern des Grundgesetzes nach Art. 79 Abs. 3 GG (Art. 79 Rn. ###) gehört. Dagegen ließe sich auf den ersten Blick die jüngste Parteiverbotsrechtsprechung des BVerfG beziehungsweise seine Konkretisierung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (FDGO Rn. 73 f.) anführen. Danach sind für ein demokratisches System die Möglichkeit gleichberechtigter Teilnahme aller Bürger am Prozess der politischen Willensbildung und die Rückbindung der Ausübung der Staatsgewalt an das Volk unverzichtbar.
2. Verhältnis zu den Grundrechten
3 Politische Parteien können sich unabhängig von ihrer Rechtsform (Rn. 14) gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auf Grundrechte berufen.
II. Historie
4 Obwohl die positive Verankerung der Parteien im deutschen Verfassungsrecht durch Art. 21 GG eine relativ neue Entwicklung darstellt, spielen diese nicht erst seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland eine entscheidende Rolle in der politischen Willensbildung und – wenn auch mit Verzögerung – in der Staatslenkung.
Quelle: - RF -, CC BY 3.0, https://de.wikipedia.org/wiki/Datei:Parteienstammbaum.png
5 Die deutsche Parteiengeschichte ist untrennbar mit der Parlamentarisierung verbunden.
6 Unmittelbare Regierungsverantwortung kam den Parteien jedoch erst mit dem Ende des deutschen Kaiserreichs beziehungsweise des Ersten Weltkrieges zu. Schon die sogenannten Oktoberreformen hatten bewirkt, dass Parlamentarier Regierungsmitglieder werden konnten und der Reichskanzler vom Vertrauen des Parlaments abhängig geworden war.
7 Die plurale Parteienlandschaft Weimars endete mit der Machtübernahme der Nationalsozialisten im Jahr 1933. Innerhalb weniger Monate trieben sie alle anderen Parteien in die Selbstauflösung oder verboten sie.
8 Als Lehre aus dieser Schreckenszeit nahmen nach dem Sieg der Alliierten im Mai 1945 und dem Beginn der politischen Neuordnung (West-)Deutschlands die Forderungen nach einem besonderen verfassungsrechtlichen Schutz der Parteien zu.
9 Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes hat Art. 21 GG zwei bedeutende Änderungen erfahren. Zum einen hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG festgelegte Rechenschaftspflicht im Jahr 1983 von der Herkunft der Parteimittel auf deren Verwendung und das Vermögen ausgedehnt.
III. Normstruktur
10 Vereinfacht lässt sich die Verfassungsnorm in drei Abschnitte unterteilen. Art. 21 Abs. 1 GG stellt den ersten Abschnitt dar, der den Status und die Funktion politischer Parteien näher ausformt (Rn. 11 ff.). Art. 21 Abs. 2 bis Abs. 4 GG dienen dem präventiven Verfassungsschutz und sind somit Ausdruck der wehrhaften Demokratie des Grundgesetzes (Rn. 67 ff.). Art. 21 Abs. 5 GG begründet eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des Parteienrechts (Rn. 101).
B. Status und Funktion der Parteien (Abs. 1)
11 Politische Parteien haben unter dem Grundgesetz sowohl einen verfassungsrechtlichen Status als auch eine verfassungsrechtliche Funktion inne (Art. 21 Abs. 1 GG).
I. Vermittlungsfunktion zwischen Staat und Gesellschaft
12 Bereits im Wort „Partei“ zeigt sich ein Grundkonflikt, der für die Stellung der Parteien im politischen System des Grundgesetzes kennzeichnend ist. Denn es leitet sich vom lateinischen „pars“ ab, was „Teil“ bedeutet. Davon ausgehend lautet die zentrale Frage: Teil wovon? Für die deutsche Staatsrechtslehre ist vor allem die Trennung von Staat und Gesellschaft von Bedeutung. Während der Staat an die Grundrechte gebunden ist (Art. 1 Abs. 3 GG) und das Gewaltmonopol innehat, unterwerfen sich die Bürger diesem Monopol und sind gleichzeitig grundrechtsberechtigt.
13 Ausgehend von der Lehre des Weimarer Staatsrechtslehrers und späteren Bundesverfassungsrichters Gerhard Leibholz
14 Diese Janusköpfigkeit ist den Parteien in ihre (verfassungs-)rechtliche DNA geschrieben. Einerseits sind sie personell unmittelbar mit dem Staat, insbesondere mit der Legislative und der Exekutive, verknüpft. Andererseits sind sie nicht grundrechtsgebunden, sondern können sich über Art. 19 Abs. 3 GG auf alle Grundrechte berufen (Rn. 3). Denn statt öffentliche Einrichtungen oder Körperschaften sind sie juristische Personen des Privatrechts, das heißt konkret sind sie als rechtsfähige (CSU und FDP) beziehungsweise mehrheitlich als nicht rechtsfähige Vereine organisiert
15 Vor diesem Hintergrund ist der viel bemühte Begriff des Parteienstaates
16 Der gesellschaftlichen Verwurzelung der politischen Parteien stehen ihre Einflussmöglichkeiten auf den Staat nicht entgegen.
II. Parteibegriff
17 Entscheidend für die Vermessung der Rechte und Pflichten aus Art. 21 Abs. 1 GG ist der Parteibegriff.
1. Verfassungs- und einfachgesetzlicher Parteibegriff
18 Die Mütter und Väter des Grundgesetzes haben in die Verfassungsnorm keine Legaldefinition integriert. Vornehmlich wird daher (hilfsweise) auf die einfachgesetzliche Begriffsbildung in § 2 Parteiengesetz (PartG) zurückgegriffen. Auch wenn der einfache Gesetzgeber nicht die Verfassungsinterpretation verbindlich vorgeben kann,
19 Parteien sind mithin alle Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Bundestag oder in einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten (vgl. § 2 Abs. 1 S. 1 PartG).
20 Da es keine Form der staatlichen Parteienregistrierung gibt,
2. Strukturelement
21 Erstes Merkmal einer Partei ist, dass es sich um eine Vereinigung von Bürgern handeln muss (sogenanntes Strukturelement). Bürger meint ausschließlich natürliche Personen und nicht zusätzlich juristische Personen, was sich auch aus § 2 Abs. 1 S. 2 PartG ergibt, wonach nur natürliche Personen Mitglieder einer Partei sein können. Daraus folgt zugleich, dass europäische Parteienbündnisse (Rn. 104) als Zusammenschlüsse mehrerer nationaler Parteien (das heißt, juristischer Personen) nicht unter den grundgesetzlichen Parteibegriff fallen.
22 Der Zusammenschluss zu einer Partei muss freiwillig sein und es bedarf einer gewissen organisatorischen Verfestigung. Allein der Wille, „Partei“ zu sein, ist daher nicht ausreichend (und der Unwille, Partei zu sein, ist kein Hindernis
a) Regionale Untergliederungen
23 Keine eigenständigen Parteien sind die regionalen Untergliederungen (Orts-, Kreis-, Bezirks- und Landesverbände) einer politischen Partei (Gebietsverbände im Sinne des § 7 PartG), diese gelten lediglich als Teile der Mutterpartei.
b) Neben- und Sonderorganisationen
24 Von der Parteiorganisation selbst sind jedoch die sogenannten Nebenorganisationen zu unterscheiden, die nicht unter Art. 21 GG fallen und sich nur auf Art. 9 GG berufen können.
c) Verhältnis zu Parlamentsfraktionen
25 Die Parlamentsfraktionen einer Partei sind von dieser organisatorisch eindeutig zu trennen.
d) Mitgliedermehrheit ohne deutsche Staatsbürgerschaft
26 Nicht unter den Parteibegriff fallen grundsätzlich politische Vereinigungen, deren Mitglieder oder Vorstandsmitglieder in der Mehrheit keine deutsche Staatsbürgerschaft haben oder die ihren Sitz oder ihre Geschäftsleitung außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes haben (vgl. § 2 Abs. 3 PartG). Dieser Ausschlussgrund ist im Hinblick auf EU-Ausländer jedoch unionskonform auszulegen, um sie bei der Teilnahme an Europawahlen gegenüber deutschen Parteien nicht zu benachteiligen.
3. Zielelement
27 Zweites Begriffsmerkmal ist, dass die Parteien das Ziel verfolgen müssen, auf die politische Willensbildung Einfluss zu nehmen und an der Volksvertretung auf Landes- und/oder Bundesebene mitzuwirken (sogenanntes Zielelement). Dabei kommt es freilich nicht auf den Wahlerfolg, sondern vielmehr auf den Plan, eigene Wahlvorschläge aufzustellen, an.
a) Vereinigungen ohne eigene Wahlvorschläge
28 Nicht alle politisch aktiven Vereinigungen sind somit Parteien. Keine Parteien sind etwa bloße Bürgerinitiativen und -bewegungen, die zwar aktiv an der politischen Willensbildung mitwirken, aber nicht zu Wahlen antreten.
b) Wahlvorschläge für kommunale Volksvertretungen
29 Nicht ausreichend ist nach der Rechtsprechung des BVerfG zudem das (alleinige) Ziel, an kommunalen Volksvertretungen mitzuwirken, da es diese nicht als Ebene politischer Entscheidungen, sondern vielmehr in erster Linie als Träger von Verwaltungsaufgaben ansieht.
c) Wahlvorschläge für das Europäische Parlament
30 Auch Vereinigungen, die allein auf eine Mitwirkung am Europäischen Parlament zielen, sind unter den grundgesetzlichen Parteibegriff zu fassen (vgl. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, der die Bundesrepublik Deutschland zur Mitwirkung an der EU verpflichtet).
d) Parteiprogramm
31 Eine besondere thematische Breite des Parteiprogramms ist infolge der Parteienfreiheit nicht erforderlich (Rn. 39).
III. Mitwirkung an der politischen Willensbildung
32 Die Kernaufgabe der Parteien ist die Mitwirkung an der politischen Willensbildung. Eine Monopolstellung kommt ihnen im politischen Diskurs gleichwohl nicht zu, wie sich schon aus der Formulierung „Mitwirkung“ ergibt.
1. Einflussmöglichkeiten
33 Mitwirkung bedeutet (rechtmäßige) Einflussnahme.
2. Grenzen der Einflussnahme
34 Den Einflussmöglichkeiten der politischen Parteien kommen auch Grenzen zu, die insbesondere in ihrer Vermittlungsfunktion zwischen Staat und Gesellschaft begründet sind. Ein zu starker Einfluss auf den Staat und seine Organe drohte die Trennlinie zwischen Staat und Gesellschaft gänzlich aufzuheben.
35 So können sich beispielsweise Abgeordnete auf ihr freies Mandat nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG berufen und sind nicht verfassungsrechtlich an ihre Parteilinie (beziehungsweise Fraktionslinie) gebunden. Dass der innerparteiliche Abweichler mit dem Verlust des Listenplatzes oder der Wahlkreisaufstellung rechnen muss, ist ein Effekt, der verfassungsrechtlich hingegen nicht zu beanstanden ist, da politische Ämter stets auf Zeit ausgelegt sind.
36 Eine deutlich stärkere Grenze ist zur öffentlichen Verwaltung zu ziehen. Das Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Art. 33 Abs. 2 GG (Art. 33 Rn. 17 ff.) steht dem Parteieinfluss entgegen. Entscheidend muss stets das Leistungsprinzip sein.
37 Die Judikative entzieht sich aufgrund ihrer verfassungsrechtlich verbürgten strikten Unabhängigkeit nach Art. 97 Abs. 1 GG (Art. 97 Rn. ###) parteipolitischen Einflussmöglichkeiten weitestgehend.
38 Weniger strenge verfassungsrechtliche Grenzen sind hingegen der Einflussnahme auf Medien gesetzt.
IV. Parteienfreiheit
39 In Deutschland herrscht Parteienfreiheit, das heißt, allen Bürgern steht es offen, eine Partei (ohne Vorgabe der Rechtsform; siehe aber Rn. 14) zu gründen oder einer Partei beizutreten (vgl. Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG). Ebenso frei können sie entscheiden, keine Parteimitgliedschaft anzustreben oder durch Austritt die Parteimitgliedschaft wieder aufzugeben. Jedes staatliche Wahrnehmungshindernis dieser positiven und negativen Parteienfreiheit erfordert als Eingriff eine Rechtfertigung.
40 Allerdings können sich nur deutsche Staatsbürger und Unionsbürger auf die Parteienfreiheit unmittelbar berufen.
41 Art. 21 Abs. 1 GG verbürgt nicht nur individuelle, sondern auch kollektive Rechte. Die Parteien selbst können ihre Organisation, ihr Programm und ihre Tätigkeit grundsätzlich frei bestimmen, da sie Satzungsautonomie und Tendenzfreiheit inne haben.
42 Zu einem Konflikt zwischen individueller und kollektiver Parteienfreiheit kann es insbesondere kommen, wenn eine die Mitgliedschaft beantragende Person oder ein Parteimitglied in Widerspruch zur Parteimehrheit tritt und in der Folge ein Aufnahmeantrag abgelehnt oder ein Parteiausschluss angestrebt wird.
V. Chancengleichheit
43 Nicht ausdrücklich in Art. 21 Abs. 1 GG verankert, aber aus dieser Verfassungsnorm, dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) abgeleitet, wird das Gebot der Chancengleichheit der politischen Parteien.
1. (Abgestufter) Teilhabeanspruch
44 Einfachgesetzlich ist die Chancengleichheit insbesondere in § 5 PartG niedergelegt. Das BVerfG hat diese Norm als verfassungskonform bestätigt.
45 Freilich sind viele Ressourcen wie Sendezeiten im öffentlichen Rundfunk oder öffentliche Plakatflächen und Räumlichkeiten nicht unbegrenzt verfügbar. Einschränkend kann die Leistungsgewährung daher nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung ihres Zwecks erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden (§ 5 Abs. 1 S. 2 PartG). Die Bedeutung der Parteien bemisst sich insbesondere (aber nicht ausschließlich) nach ihren Ergebnissen bei vorausgegangenen Wahlen (§ 5 Abs. 1 S. 3 PartG). Dieses Differenzierungskriterium findet seine Stütze darin, dass sich in der unterschiedlichen Behandlung der Parteien auch ihr unterschiedlicher gesellschaftlicher Zuspruch widerspiegelt.
2. Rechtfertigung von Sperrklauseln
46 Die Chancengleichheit (und Wahlrechtsgleichheit
47 Für das Europäische Parlament hat das BVerfG in der Vergangenheit eine Sperrklausel mit der Begründung für unzulässig angesehen, dass deren Fehlen die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments nicht beeinträchtige.
3. Gebot der staatlichen Neutralität
48 Mit dem Gebot der Chancengleichheit der Parteien geht auch ein Gebot der staatlichen Neutralität einher.
49 So ist die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung
50 Eine die Gleichheit ihrer Wettbewerbschancen beeinträchtigende Wirkung kann für eine Partei auch von der Kundgabe negativer Werturteile über ihre Ziele und Betätigungen ausgehen.
VI. Innerparteiliche Demokratie
51 Die innerparteiliche Demokratie ist eine zentrale grundgesetzliche Vorgabe für die Parteiorganisation (Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG) und damit eine Einschränkung der Satzungsautonomie (Rn. 41). Sie ist gleichzeitig Voraussetzung dafür, dass die Partei ihre Scharnierfunktion zwischen Staat und Gesellschaft ausüben kann, da eine undemokratische Partei keine demokratische Willensbildung ermöglichen kann.
52 Ausgeschlossen sind somit ein autoritäres Führerprinzip sowie eine absolute Entscheidungsgewalt nach dem Vorbild der ehemaligen Zentralkomitees kommunistischer Parteien.
53 Die politische Willensbildung innerhalb der Partei muss stets von der Mitgliederbasis ausgehen. Daher bedarf es einer vertikalen Parteigliederung, um nicht durch die schiere Größe einer Partei einen Meinungsaustausch und eine Mitbestimmung zu verhindern.
54 Bei den parteiinternen Personalwahlen ist zwischen den der Satzungsautonomie unterliegenden Parteiämtern und der Kandidatenaufstellung für öffentliche Wahlen zu unterscheiden.
VII. Parteienfinanzierung
55 Eine vollständige Finanzierung der politischen Parteien durch den Staat gefährdete ihre Zwischenstellung zwischen Staat und Gesellschaft (vgl. Rn. 12 ff.).
56 Im gegenwärtigen System finanzieren sich Parteien einerseits aus Mitgliedsbeiträgen, Mandatsträgerabgaben
57 Einfachgesetzlich ist die unmittelbare Parteienfinanzierung in den §§ 18 bis 22 PartG geregelt.
58 Die relative Obergrenze der staatlichen Teilfinanzierung bestimmt sich für jede Partei nach dem Verhältnis der von ihr selbst erwirtschafteten zu den ihr unmittelbar aus staatlichen Quellen zufließenden Einnahmen (vgl. § 18 Abs. 1 S. 2 PartG).
59 Aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien folgt indes nicht nur, dass die Höhe staatlicher Zuwendungen an die Parteien die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht übersteigen darf, sondern auch, dass eine Steigerung dieser Einnahmen nicht ohne Weiteres dazu führen darf, dass der Umfang der Staatsfinanzierung der Parteien immer weiter ansteigt.
60 Die mittelbare staatliche Parteienfinanzierung kommt durch eine steuerliche Begünstigung von Parteispenden zustande. Spenden an Parteien von bis zu 1.650 Euro (beziehungsweise bis zu 3.300 Euro bei Zusammenveranlagung der Ehegatten) sind zu 50 % von der Einkommensteuer abzugsfähig (§ 34g Einkommensteuergesetz [EstG]). § 10b Abs. 2 EStG gewährt zusätzlich einen Steuerabzug als Sonderausgabe für Zuwendungen an Parteien, der ebenfalls bis zu einer Höhe von 1.650 Euro (beziehungsweise bis zu 3.300 Euro bei Zusammenveranlagung der Ehegatten) pro Kalenderjahr reichen kann. Zuwendungen an kommunale Wählervereinigungen sind nur nach § 34g EstG begünstigt, was der BFH bestätigt hat.
VIII. Öffentliche Rechenschaftspflicht
61 Der liberalen Demokratie wohnt ein allgemeines Öffentlichkeitsprinzip inne.
1. Rechenschaftspflichten nach den §§ 23 bis 31 PartG
62 Die aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG unmittelbar
63 Spenden, Mitgliedsbeiträge und Mandatsträgerbeiträge an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr (Rechnungsjahr) 10.000 Euro übersteigt, sind unter Angabe des Namens und der Anschrift des Zuwenders oder anderer Angaben, die eine Identifikation der Person vergleichbar ermöglichen, sowie der Gesamthöhe der Zuwendung im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen (§ 25 Abs. 3 S. 1 PartG). Aus der Nennung des Spenders erfolgt keine Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG).
64 Verstöße gegen die öffentlichen Rechenschaftspflichten sanktionieren die §§ 31a bis 31d PartG. Für die darin enthaltenen Rückforderungsansprüche und Sanktionszahlungspflichten (§§ 31a bis 31c PartG) ist kein Verschulden erforderlich. Wer absichtlich falsche Angaben im Rechenschafts- oder Prüfungsbericht macht, begeht gemäß § 31d PartG eine Straftat, die mit Freiheits- oder Geldstrafe bestraft wird.
2. Verlust der Parteieigenschaft (§ 2 Abs. 2 S. 2 PartG)
65 Auch die Parteieigenschaft kann (unabhängig von der Beziehung staatlicher Teilfinanzierung
66 Problematisch ist in diesem Zusammenhang zum einen, was aus diesem einfachgesetzlichen Statusverlust konkret folgen soll.
C. Verfassungswidrigkeit einer Partei (Abs. 2 und Abs. 4)
67 Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer politischen Partei durch das BVerfG gemäß Art. 21 Abs. 2 und Abs. 4 GG stellt den weitreichendsten Eingriff in die Parteienfreiheit dar. Durch diese Entscheidung verlieren nicht nur die (vormaligen) Parteimitglieder ihre verbindliche Organisationsstruktur (vgl. § 46 Abs. 3 BVerfGG), sondern auch die Wähler eine Auswahlmöglichkeit.
68 Das Instrument des Parteiverbots ist daher nicht nur zum Schutz der grundgesetzlichen Wertordnung geeignet, sondern lässt sich (verfassungswidrig) auch gegen diese richten. Schließlich waren Parteiverbote nicht nur ein Phänomen der Weimarer Republik im Kampf gegen die Demokratiefeinde von links und rechts, sondern neben der monarchischen Zeit vor allem auch der NS-Herrschaft (Rn. 7). Das bundesverfassungsgerichtliche Parteiverbot ist die schärfste und überdies zweischneidige Waffe des freiheitlichen Verfassungsstaates gegen seine organisierten Gegner.
69 Bislang gab es nur sechs Parteiverbotsverfahren, von denen lediglich zwei tatsächlich im Verbot einer Partei mündeten: der nationalsozialistisch ausgerichteten Sozialistischen Reichspartei (1952) und der Kommunistischen Partei Deutschlands (1956).
I. Tatbestandsvoraussetzungen
70 Materiell betrachtet ist eine Partei dann verfassungswidrig, wenn sie durch ihre Ziele oder das Verhalten ihrer Anhänger darauf abzielt, die FDGO zu gefährden oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu bedrohen (Art. 21 Abs. 2 GG).
1. Gefährdung des Bestands der Bundesrepublik Deutschland
71 Hinter dem Begriff des Bestands der Bundesrepublik Deutschland steht die territoriale Integrität und Souveränität des Staates. Gefahren dafür können sowohl von innen als auch von außen ausgehen.
2. Beeinträchtigen beziehungsweise Beseitigen der FDGO
72 Von zentraler Bedeutung ist die Tatbestandsvariante des Beeinträchtigens beziehungsweise Beseitigens der FDGO.
73 Der im Grundgesetz an zahlreichen Stellen verankerte Begriff der FDGO ist in der gesamten Verfassungsordnung einheitlich zu verstehen.
74 Seit seiner Entscheidung zum (abgelehnten) NPD-Verbot im Jahr 2017 differenziert das BVerfG zwischen drei Kernelementen der FDGO und deren Ableitungen. Ausgangspunkt der FDGO ist (wie schon in seiner früheren Rechtsprechung angelegt) die Menschenwürde.
75 Es reicht für den Tatbestand des Art. 21 Abs. 2 GG auch nicht aus, die FDGO lediglich abzulehnen. Die Partei muss darauf ausgehen, die FDGO zu beeinträchtigen oder sogar zu beseitigen. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn eine Partei mit ihrem politischen Konzept in hinreichendem Maße eine spürbare Gefährdung der FDGO bewirken kann.
76 Zuzurechnen ist einer Partei grundsätzlich die Tätigkeit ihrer Organe, besonders der Parteiführung und leitender Funktionäre.
3. Darauf ausgehen (Potentialität)
77 Art. 21 Abs. 2 GG begründet kein Gesinnungs- oder Weltanschauungsverbot.
78 Es ist stets eine wertende Gesamtbetrachtung vorzunehmen, um die Erfolgsaussichten der von einer Partei verfolgten Ziele beurteilen zu können.
II. Verfahren
79 Die formelle Feststellung der Verfassungswidrigkeit obliegt allein dem BVerfG (Art. 21 Abs. 4 GG). Das Verfahren ist einfachgesetzlich in den §§ 43 ff. BVerfGG niedergelegt.
80 Keine Voraussetzung für einen Antrag nach § 43 Abs. 1 BVerfGG ist, dass die Partei bundesweit existiert.
1. Grundsätzliches Antragsermessen
81 Von Amts wegen ist kein Parteiverbot zulässig. Vielmehr müssen die berechtigten Stellen – Bundestag, Bundesrat oder Bundesregierung – einen Antrag stellen (§ 43 Abs. 1 S. 1 BVerfGG). Ob sie diesen Antrag einreichen, liegt grundsätzlich in ihrem freien Ermessen.
2. Zweistufiger Verfahrensaufbau
82 Das Verfahren ist zweistufig aufgebaut. Zunächst ist ein Vorverfahren erforderlich, an dessen Ende das BVerfG entscheidet, ob der Antrag als unzulässig oder als nicht hinreichend begründet zurückzuweisen ist oder ob die Verhandlung durchzuführen ist (§ 45 BVerfGG). Die Eröffnung des Hauptverfahrens setzt dabei eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der Senatsmitglieder voraus (§ 15 Abs. 4 S. 1 BVerfGG).
83 Während eines laufenden Verbotsverfahrens steht das Gebot strikter Staatsfreiheit der Tätigkeit von Vertrauensleuten (V-Leuten) und Verdeckten Ermittlern auf den Führungsebenen einer Partei entgegen.
84 Es verletzt zudem den Grundsatz des fairen Verfahrens, wenn die Verhandlungskonzeption der von einem Verbotsverfahren betroffenen Partei gezielt in einer Weise ausgeforscht wird, die eine sachangemessene Rechtsverteidigung unmöglich macht oder wesentlich erschwert oder wenn während eines laufenden Verbotsverfahrens unter Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel nicht allgemein zugängliche Informationen über die Prozessstrategie der betroffenen Partei zufällig erlangt und in einer die Effektivität ihrer Verteidigung beeinträchtigenden Weise verwertet werden.
III. Rechtsfolgen
85 Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit wirkt ex nunc. Die näheren Rechtsfolgen ergeben sich insbesondere aus § 46 BVerfGG. Mit der Feststellung ist die Auflösung der Partei oder des selbständigen Teiles der Partei und das Verbot, eine Ersatzorganisation zu schaffen, zu verbinden (§ 46 Abs. 3 S. 1 BVerfGG). Das BVerfG kann in diesem Fall außerdem die Einziehung des Vermögens der Partei oder des selbständigen Teiles der Partei zugunsten des Bundes oder des Landes zu gemeinnützigen Zwecken aussprechen (§ 46 Abs. 3 S. 2 BVerfGG).
86 Mildere Maßnahmen zur Auflösung sieht die aktuelle Rechtslage nicht vor. Zumindest denkbar wäre es aber, § 46 BVerfGG dahingehend zu ändern, anstatt der Parteiauflösung auch den (befristeten) Wahlausschluss vorzusehen.
1. Mandatsverlust
87 Außerdem verlieren Abgeordnete der verfassungswidrigen Partei ihre Mandate (§ 46 Abs. 1 Nr. 5 BWahlG, § 22 Abs. 2 Nr. 5 EuWG, Landeswahlgesetze). Obwohl der einfache Gesetzgeber diese Rechtsfolge ursprünglich bewusst nicht vorgesehen hatte, leitete das BVerfG sie unmittelbar aus dem Verfassungsrecht ab, woraufhin sie einfachgesetzlich normiert wurde. Einem automatischen Mandatsverlust steht indes die EGMR-Rechtsprechung entgegen, die es den betroffenen Abgeordneten erlaubt, ihre eigene Verfassungsmäßigkeit darzulegen.
2. Verbot einer Teilgliederung
88 Das BVerfG kann seine Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei auf einen rechtlich oder organisatorisch selbständigen Teil der Partei (zum Beispiel einen Landesverband oder die Jugendorganisation) beschränken (§ 46 Abs. 2 BVerfGG). Diese Beschränkungsmöglichkeit ist zwar nicht ausdrücklich im Grundgesetz niedergelegt, aber das gesamte Verfahren liegt über Art. 21 Abs. 5 GG größtenteils in den Händen des einfachen Gesetzgebers. Der Parteibegriff des Art. 21 GG verengt sich zudem nicht auf Bundesparteien.
89 Die Frage, ob ein Antrag gemäß § 43 BVerfGG von Beginn an entsprechend eingeschränkt werden kann, ist hingegen umstritten.
IV. Reichweite des Parteienprivilegs
90 Auch wenn das BVerfG das Entscheidungsmonopol über die Verfassungswidrigkeit einer politischen Partei nach Art. 21 Abs. 4 GG hat, gilt das Parteienprivileg nicht unbegrenzt. Denn es errichtet keinen parteienrechtlichen „Ehrschutz“, der es verböte, das Kriterium der Verfassungsfeindlichkeit außerhalb von Verfahren nach Art. 21 GG zu verwenden.
91 Daher dürfen die Ämter für Verfassungsschutz des Bundes und der Länder nicht verbotene Parteien und ihre Mitglieder überwachen, ihre politischen Ziele und Handlungen inhaltlich bewerten und diese Bewertungen auch veröffentlichen (Rn. 50).
92 Auch bei der Überprüfung der Verfassungstreue von Beamten und Bewerbern für den Öffentlichen Dienst (Art. 33 Rn. 38 f. und Rn. 77 f.) darf die zuständige Behörde, die Mitgliedschaft in einer nicht verbotenen Partei berücksichtigen, deren politische Ziele als verfassungsfeindlich bewerten und daraus negative Rückschlüsse auf die persönliche Einstellung des Beamten oder Bewerbers ziehen. Denn auch wenn sich das Parteienprivileg nicht allein auf die Partei, sondern auch auf die Parteitätigkeit ihrer Mitglieder erstreckt, berührt eine Berücksichtigung der Parteimitgliedschaft einen Beamten beziehungsweise Bewerber nur in seiner Stellung als (zukünftiger) Amtsträger und nicht als Privatperson.
93 Ein weiteres Beispiel für die verfassungskonforme Bewertung einer politischen Partei beziehungsweise ihrer Haltung zur FDGO durch eine andere staatliche Stelle als das BVerfG ist die waffenrechtliche Zulässigkeitsprüfung (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 WaffG). Auch diese beeinträchtigt die von Art. 21 GG geschützte Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung nicht in rechtserheblicher Weise.
D. Finanzierungsausschluss (Abs. 3 und Abs. 4)
94 In seinem NPD-Urteil kam das BVerfG zwar zu dem Schluss, dass es der verfassungsfeindlichen Partei an Potentialität fehle und ein Verbot daher ausgeschlossen sei, zeigte dem verfassungsändernden Gesetzgeber aber wenig subtil andere Optionen des Verfassungsschutzes auf: die Möglichkeit, verfassungsfeindliche Parteien von der staatlichen Teilfinanzierung auszuschließen.
I. Tatbestandsvoraussetzungen
95 Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die FDGO zu beeinträchtigen oder zu beseitigen (Rn. 72 ff.) oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden (Rn. 71), sind von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen (Art. 21 Abs. 3 S. 1 GG). Ein „Darauf Ausgerichtetsein“ im Sinne von Art. 21 Abs. 3 S. 1 GG setzt lediglich ein qualifiziertes und planvolles Handeln voraus.
96 Das BVerfG erklärte die Norm 2024 für verfassungskonform.
II. Verfahren
97 Das Entscheidungsmonopol liegt beim BVerfG (Art. 21 Abs. 4 GG). Das Verfahren ist grundsätzlich identisch mit dem Verfahren im Falle eines beantragten Parteiverbots (Rn. 79 ff.). Es steht den antragsberechtigten Stellen auch frei, den Antrag auf Entscheidung über den Ausschluss von staatlicher Finanzierung hilfsweise zu einem Antrag auf Entscheidung, ob eine Partei verfassungswidrig ist, zu stellen (§ 43 Abs. 1 S. 2 BVerfGG).
III. Rechtsfolgen
98 Der Ausschluss von der Finanzierung gilt für sechs Jahre (§ 46a Abs. 1 S. 1 BVerfGG), wobei eine Minderung der Zeitdauer durch eine programmatische Abschwächung der Parteiziele ausgeschlossen ist.
99 Bei der Inanspruchnahme anderer öffentlicher Leistungen als der staatlichen Parteienfinanzierung kann sich die politische Partei vollumfänglich auf ihre Chancengleichheit (Rn. 43 ff.) berufen.
100 Wird der Ausschluss festgestellt, so entfällt auch eine steuerliche Begünstigung dieser Parteien und von Zuwendungen an diese Parteien (Art. 21 Abs. 3 S. 2 GG).
E. Gesetzgebungskompetenz (Abs. 5)
101 Dem Bund steht nach Art. 21 Abs. 5 GG eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die nähere Regelung der Art. 21 Abs. 1 bis Abs. 4 GG zu. Damit unterliegt das gesamte Parteienrecht seiner Befugnis. Allein kommunale Wählervereinigungen fallen nach dem BVerfG in den Regelungsbereich der Landesgesetzgeber, da sie nicht vom Parteienbegriff erfasst sind (Rn. 29). Die wesentlichen parteirechtlichen Vorschriften finden sich im 1967 in Kraft getretenen PartG. Es stellt jedoch keine parteienrechtliche Kodifikation dar. Stattdessen finden sich weitere relevante Vorschriften insbesondere im Bürgerlichen Gesetzbuch (§§ 21 ff.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz (insbesondere §§ 43 ff.), Bundeswahlgesetz (§§ 18 ff.) und im Steuerrecht (Rn. 60).
F. Kontext
I. Landesverfassungsrecht
102 Nach der Rechtsprechung des BVerfG gilt Art. 21 GG nicht nur für den Bereich des Bundes, sondern unmittelbar auch für die Länder; er ist also insoweit zugleich Bestandteil der Landesverfassung.
II. Unions- und Völkerrecht
103 Das ehemalige Überwachungsorgan der EMRK – die Europäische Kommission für Menschenrechte – kam im Jahr 1957 (infolge eines Antrags der KPD) zu dem Ergebnis, dass Art. 21 GG mit der EMRK vereinbar ist.
104 Im Unterschied zum Völkerrecht erwähnt das Unionsrecht politische Parteien mehrmals im Primärrecht. Konkret hält es fest, dass politische Parteien auf Unionsebene essentiell für die Bildung eines politischen Willens der Unionsbürger sind (Art. 12 Abs. 2 GRCh; Art. 10 Abs. 4 EUV). Gestützt auf Art. 224 AEUV hat der Unionsgesetzgeber zudem eine EU-Parteienstatut-VO erlassen. Europäische Parteien haben danach eine eigene Rechtspersönlichkeit. Transnationale Parteien gibt es gleichwohl nicht. Vielmehr gibt es europaweite Parteifamilien, die einen gemeinsamen Oberbau haben. Einer anderen Entwicklung steht schon das gegenwärtige Recht entgegen. Denn nur politische Bündnisse, die selbst oder deren Mitglieder in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten Parlamentsmandate errungen oder bei den letzten Europawahlen in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten jeweils mindestens drei Prozent der Stimmen erhalten haben, können als europäische Parteien eingetragen werden (Art. 3).
G. Weiterführende Empfehlungen
Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Parteiverbot und Ausschluss verfassungsfeindlicher Parteien von der staatlichen Finanzierung, WD 3 – 3000 – 044/13, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/406618/df955123ee727f8f38af428c95720571/WD-3-044-13-pdf.pdf
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