- A. Überblick
- B. Rechtsverhältnis zwischen öffentlicher Stelle und Datennutzer
- C. Lizenzmodelle
- D. Zusammenfassung und Fazit
Literatur: Paul Baumann/Philipp Krahn/Anne Lauber-Rönsberg, Rechtliche Rahmenbedingungen des Forschungsdatenmanagements, 2021; Peter Brettschneider/Alexandra Axtmann/Elisabeth Böker/Dirk von Suchodoletz, Offene Lizenzen für Forschungsdaten – Rechtliche Bewertung und Praxistauglichkeit verbreiteter Lizenzmodelle, o-bib 2021/3, S. 1, abrufbar unter https://www.o-bib.de/bib/article/view/5749/8517; Bundesverwaltungsamt, Open Data Handbuch, Version 2.1, 17.10.2023, abrufbar unter https://www.bva.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Behoerden/Beratung/Methoden/open_data_handbuch.pdf?__blob=publicationFile&v=13; Bundesverwaltungsamt, Anforderung an die Daten – Leitfaden, Version 1.6, August 2020, abrufbar unter https://www.bva.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Behoerden/Beratung/Methoden/open_data_anforderungen_daten.pdf?__blob=publicationFile&v=3; Bundesverwaltungsamt, Prüfschema zur Bewertung von Open Data, ohne Datumsangabe, abrufbar unter https://www.bva.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Behoerden/Beratung/Methoden/open_data_Pruefschema.pdf?__blob=publicationFile&v=2; Helene Groß, Die Datenlizenz Deutschland, in: Mario Martini/Georg Thiel/Astrid Röttgen, Geodaten und Open Government – Perspektiven digitaler Staatlichkeit, 2014, S. 97, abrufbar unter https://dopus.uni-speyer.de/frontdoor/deliver/index/docId/616/file/FB-280.pdf; Sebastian Horlacher, Die Creative Commons-Lizenzen 4.0, 2020; Jens Klessmann/Philipp Denker/Ina Schieferdecker/Sönke E. Schulz, Open Government Data Deutschland, 2012, abrufbar unter https://publica.fraunhofer.de/handle/publica/296000; Till Kreutzer, Open Content – Ein Praxisleitfaden zur Nutzung von Creative-Commons-Lizenzen, 2. Aufl. 2016, abrufbar unter https://irights.info/wp-content/uploads/2015/10/Open_Content_-_Ein_Praxisleitfaden_zur_Nutzung_von_Creative-Commons-Lizenzen.pdf; Anne Lauber-Rönsberg/Philipp Becker, Auswirkungen des Data Governance Act auf Forschungseinrichtungen und Repositorien, RuZ 2023, 30, abrufbar unter https://www.nomos-elibrary.de/10.5771/2699-1284-2023-1-30/auswirkungen-des-data-governance-act-auf-forschungseinrichtungen-und-repositorien-jahrgang-4-2023-heft-1?page=1; Open.NRW, Datenlizenzen für Open Government Data – Rechtliches Kurzgutachten, 2019, abrufbar unter https://open.nrw/system/files/media/document/file/opennrw_rechtl_gutachten_datenlizenzen_lowres_web.pdf; Heiko Richter, DNG, 2. Aufl. 2023; Heiko Richter, 2022: Ankunft im Post-Open-Data-Zeitalter, ZD 2022, 3; Gregor Schmid, Nutzung von „Open Data“-Lizenzen durch die öffentliche Hand – Gutachten im Auftrag von Wikimedia Deutschland e.V., 2024, abrufbar unter https://blog.wikimedia.de/2024/04/04/rechtsgutachten-zeigt-oeffentliche-hand-darf-und-sollte-cc-lizenzen-nutzen/; Louisa Specht-Riemenschneider/Moritz Hennemann, Data Governance Act, 2023; Andreas Wiebe, Open Data in Deutschland und Europa, 2020, abrufbar unter: https://www.kas.de/documents/252038/7995358/Open+Data+in+Deutschland+und+Europa.pdf/443eda33-cf73-172e-cba4-e599f27c4a36?version=1.2&t=1580902187055.
A. Überblick
1 Einrichtungen der öffentlichen Hand halten ein breites Spektrum von Daten aus zahlreichen Bereichen wie Politik, Wirtschaft, Bildung und Recht bis hin zu Geografie, Umwelt und Klima. Daher wurde sowohl auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene das Ziel postuliert, dass diese Daten, die oftmals mithilfe öffentlicher Mittel erfasst oder erstellt wurden, zur Förderung des Gemeinwohls für die weitere Nutzung durch öffentliche Stellen und Private zur Verfügung gestellt werden sollen. Dies gilt nicht nur für Forschungsdaten, auf die in einem anderen Beitrag gesondert eingegangen wird, sondern auch für alle anderen Daten, die von der öffentlichen Hand erhoben, erstellt oder verarbeitet werden. Dabei wird der Begriff der Daten denkbar weit ausgelegt, beziehen sich also nicht nur auf Datenpunkte. Vielmehr umfasst der Begriff der Daten nach der Definition in Art. 2 Nr. 1 DGA
2 Dementsprechend ist in den letzten Jahren und Jahrzehnten ein Regelungsrahmen entstanden, der die Weiterverwendung von Daten fördern soll. Dieser sieht zwar keine generelle Verpflichtung zur Veröffentlichung der von öffentlichen Stellen gehaltenen Daten vor, was auch angesichts entgegenstehender Rechtspositionen etwa aus dem Datenschutz- und Immaterialgüterrecht sowie dem Schutz der Geschäftsgeheimnisse nicht so ohne weiteres möglich wäre. Die rechtlichen Vorgaben beinhalten spezifische Bereitstellungspflichten und Zugangsansprüche. Zudem wird angestrebt, die Bereitstellung von Daten durch geeignete Rahmenbedingungen zu fördern. Beispiele für gesetzliche Zugangsansprüche sind die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder,
3 Ergänzt werden diese Regelungen durch das DNG, das der Umsetzung der 2019 neugefassten Open-Data-RL
4 DNG und DGA setzen zudem weitere Rahmenbedingungen für die Weiterverwendung der Daten: So werden Regelungen zu von öffentlichen Stellen erhobenen Gebühren vorgegeben (Art. 6 DGA bzw. §§ 10–12 DNG) und der Abschluss von Ausschließlichkeitsvereinbarungen untersagt (Art. 4 DGA bzw. § 6 DNG). Zudem bestimmt § 4 Abs. 3 DNG, dass „Nutzungsbedingungen (Lizenzen) (…) zulässig (sind), soweit sie objektiv, verhältnismäßig, nichtdiskriminierend und durch ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel gerechtfertigt sind“ und dass öffentliche Stellen nach Möglichkeit offene Lizenzen verwenden sollen (siehe auch Erw. 44 Open-Data-RL). Weitere Vorgaben, wie das Rechtsverhältnis zwischen der datengebenden öffentlichen Stelle und dem Datennutzer konkret ausgestaltet sein soll, ergeben sich aus dem DNG und dem DGA allerdings nicht.
B. Rechtsverhältnis zwischen öffentlicher Stelle und Datennutzer
5 Dies wirft die Frage auf, welche rechtlichen Konzepte für die Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses in Betracht kommen und welche Anforderungen im Hinblick auf die zu regelnden Inhalte zu stellen sind.
I. Festlegung der Nutzungsbedingungen
6 Im deutschen Recht haben sich unterschiedliche rechtliche Konzepte für die Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen öffentlicher Stelle und Datennutzer herausgebildet. Eine mögliche Variante besteht darin, dass die Nutzungsbedingungen unmittelbar durch Rechtsverordnung oder ähnliche Rechtsakte festgelegt werden.
7 Soweit die Nutzungsbedingungen nicht unmittelbar durch eine Rechtsverordnung wie die GeoNutzV festgelegt werden, obliegt die Entscheidung über die Ausgestaltung des konkreten Rechtsverhältnisses der öffentlichen Stelle.
8 Die Europäische Kommission empfiehlt in ihren Leitlinien für empfohlene Standardlizenzen aus dem Jahr 2014 hingegen die Nutzung der Creative Commons-Lizenzen 4.0, insbesondere die Public Domain Dedication CC0. Auch in anderen Staaten wie den USA werden die CC-Lizenzen als für die Veröffentlichung von Verwaltungsdaten am häufigsten genutzte Open Content Lizenz empfohlen.
9 Allerdings zeigt sie sich auch für die Entwicklung einer geeigneten eigenen nationalen offenen Lizenz offen.
II. Anforderungen an Lizenzmodelle
10 Das DNG enthält den Regelungsauftrag, dass Daten nach dem Grundsatz „konzeptionell und standardmäßig offen“ erstellt werden (§ 1 Abs. 1 DNG) und dass öffentliche Stellen nach Möglichkeit offene Lizenzen verwenden sollen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 DNG/Art. 8 Abs. 2 Open Data-RL). Nach dem RegE sind hierunter „offene Lizenzen in Form von standardisierten öffentlichen Lizenzen“ zu verstehen, „die online erteilt werden, auf offenen Datenformaten beruhen und es ermöglichen, dass jede Person Daten und Inhalte zu jedem Zweck frei abrufen, verwenden, verändern und weitergeben kann“.
11 Das Rechtsverhältnis zwischen Datengeber und Datennehmer sollte so ausgestaltet sein, dass der Zweck der möglichst ungehinderten Weiterverwendung der Daten erreicht wird. Nach den Leitlinien der Kommission sollte der Lizenzgeber hierfür nach Möglichkeit weltweite, unbefristete, lizenzgebührenfreie und unwiderrufliche, nicht-ausschließliche Nutzungsrechte gewähren und, um Interoperabilitätsprobleme bei der Kombination mit anderen Lizenzmodellen zu vermeiden, allgemeine Formulierungen anstelle von detaillierten Listen mit Nutzungsformen und -rechten vorsehen.
12 Des Weiteren sollten die zur Verfügung stehenden Lizenzmodelle im Interesse von Datengeber und -nehmer Rechtssicherheit bieten und leicht verständlich sein. Dies wird durch einen hohen Verbreitungsgrad und Standardisierung gefördert, da eine Standardisierung der genutzten Lizenzmodelle zu der größeren Bekanntheit der Vertragsmodalitäten beiträgt und auf diese Weise Transaktionskosten senkt.
13 Und schließlich ist zu differenzieren, ob das Lizenzmodell für die Daten, die Inhalt der Lizenzvereinbarung sind, passend ist. So ergaben sich z.B. Unklarheiten unter den Creative Commons-Lizenzen 3.0, da diese das Datenbankherstellerrecht nicht explizit erwähnten, was sich nun unter der aktuellen Version 4.0 geändert hat.
14 Ein weiteres wichtiges Differenzierungskriterium ist, ob es sich um gemeinfreie Inhalte oder um Inhalte handelt, an denen Urheber- oder Leistungsschutzrechte bestehen. Ein rechtlicher Schutz kommt z.B. in Betracht, wenn es um Werke wie Texte, Bild-, Film- oder Tonaufnahmen geht, die die Anforderungen des § 2 Abs. 2 UrhG erfüllen, oder um durch Leistungsschutzrechte nach §§ 70 ff. UrhG geschützte Gegenstände.
15 Handelt es sich hingegen um Inhalte, an denen keine Urheberrechte der öffentlichen Stelle oder anderer Personen bestehen, dann ist die Einräumung von Nutzungsrechten genau genommen nicht erforderlich. Dies gilt z.B. für bloße Datenpunkte, die einem urheberrechtlichen Schutz nicht zugänglich sind, ebenso wie für amtliche Werke gemäß § 5 UrhG und Werke, deren Urheberrechtsschutz nach § 64 Abs. 1 UrhG 70 Jahre p.m.a. abgelaufen ist. Zudem gibt nunmehr Art. 5 (7) DGA vor, dass sich öffentliche Stellen nicht mehr auf das Datenbankherstellerrecht nach Art. 7 (1) 1 Datenbank-RL 96/9
16 Zwar ist es grundsätzlich auch möglich, Nutzungsvereinbarungen in Bezug auf gemeinfreie Inhalte zu schließen, die dann allerdings nur schuldrechtlich wirken.
C. Lizenzmodelle
17 In der Praxis haben sich insbesondere die Creative Commons-Lizenzen sowie die Datenlizenz Deutschland etabliert.
I. Datenlizenz Deutschland
1. Überblick
18 Die Datenlizenz Deutschland als Musterlizenz wurde in Zusammenarbeit von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden einer Empfehlung der Studie „Open Government Data Deutschland“ folgend
19 Der sehr knapp gehaltene Text beider Varianten gestattet die Nutzung der bereitgestellten Daten und Metadaten für die kommerzielle und nichtkommerzielle Nutzung, wogegen die Vorgängerversion nur die Weiterverwendung für nicht-kommerzielle Zwecke erlaubt. Die Variante „Datenlizenz Deutschland – Namensnennung“ verpflichtet den Nutzer zudem, als Quellenvermerk die Bezeichnung des Bereitstellers nach dessen Maßgabe, den Vermerk auf das Lizenzmodell mit Verweis auf die URL des Lizenztexts und einen Verweis auf den Datensatz (URI) beizufügen. Auf Veränderungen, Bearbeitungen, neue Gestaltungen oder sonstige Abwandlungen ist im Quellenvermerk hinzuweisen.
2. Vor- und Nachteile
20 Die beiden Versionen der Datenlizenz Deutschland bestechen zumindest auf den ersten Blick durch ihre Kürze und Verständlichkeit, die sie von den wesentlich umfangreicheren und rechtstechnischer formulierten Creative Commons-Lizenzen unterscheidet.
21 So bleibt unklar, ob es sich bei der Datenlizenz Deutschland um einen privatrechtlichen Lizenzvertrag oder um öffentlich-rechtliche Nutzungsbestimmungen handelt.
22 Dies trägt mit dazu bei, dass die Datenlizenz Deutschland zu gravierenden Unklarheiten hinsichtlich des Umfangs der Nutzungsrechte führt. So wird in territorialer Hinsicht nicht geregelt, ob die Nutzung nur innerhalb Deutschlands zulässig sein soll, was die Bezeichnung der Lizenz vermuten lassen könnte,
23 Nicht angesprochen werden zudem die Dauer der eingeräumten Nutzungsrechte sowie die Frage der (Un)Widerruflichkeit. Anders als bei urheberrechtlichen Nutzungsrechtseinräumungen üblich werden auch Aspekte wie die (Nicht‑)Ausschließlichkeit der Nutzungsrechte, ihre Übertragbarkeit und die Unterlizenzierbarkeit nicht geregelt.
24 Keine Erwähnung findet zudem, in welchem Verhältnis die eingeräumten Nutzungsrechte zu den urheberpersönlichkeitsrechtlichen Befugnissen der Urheber ggf. betroffener Werke stehen.
25 Unklarheiten bestehen auch hinsichtlich des Gegenstands der Deutschland-Lizenz. Diese bezieht sich auf die „bereitgestellten Daten und Metadaten“. Aufgrund der gewählten Formulierung ist nicht auf Anhieb ersichtlich, dass hierunter auch urheberrechtlich geschützte Texte, Zeichnungen und Videoaufnahmen fallen.
26 Aufgrund der knappen Ausgestaltung ist darüber hinaus auch unklar, wie sich weitere Nutzungsbedingungen der datenbereitstellenden Stelle, die sich z.B. aus deren Internetseite oder den Datensatzbeschreibung ergeben können, wie z.B. das Verbot zur Nutzung der Daten in diskriminierender Weise, zur Datenlizenz Deutschland verhalten, da auch diese Frage nicht geregelt wird.
II. Creative Commons-Lizenzen
1. Überblick
27 Eine Beschreibung der Creative Commons-Lizenzen erübrigt sich in diesem Kommentar. Daher sei nur kurz darauf hingewiesen, dass sich die Creative Commons-Lizenzen u.a. durch ihre weltweite Verbreitung sowie dadurch auszeichnen, dass sie neben der eigentlichen Lizenzvereinbarung zum einen auch eine kurze Zusammenfassung (license deed) sowie die einzelnen Vertragsbestandteile symbolisierende Icons nutzt, um die Verständlichkeit zu erhöhen, und dass zum anderen die Vertragsbedingungen als maschinenlesbarer HTML-Code bereitgestellt werden, der z.B. Suchmaschinen eine gezielte Suche nach gemeinfreien Inhalten ermöglicht.
28 Seit 2013 liegt die vierte Version der Creative Commons-Lizenzen vor, die nunmehr ausdrücklich auch das Sui-generis-Recht nach Art. 7 Datenbank-RL
2. Vor- und Nachteile
29 Die in älteren Gutachten und Empfehlungen an der CCPL geäußerten Kritikpunkte wurden z.T. mit der seit 2013 vorliegenden Version 4.0 behoben. So wurde das Datenbankherstellerrecht nach § 87a UrhG in die Lizenz einbezogen und eine offizielle Übersetzung der Vertragstexte ins Deutsche bereitgestellt. Bei weiteren Kritikpunkten stellt sich in der Rückschau die Frage, ob die Kritik tatsächlich berechtigt war. So ist das Bestreben, auch für urheberrechtlich gemeinfreie Inhalte Nutzungsbestimmungen zu formulieren,
30 Allerdings werfen die CCPL aus der Perspektive des deutschen Rechts nach wie vor einige Fragen im Hinblick auf den Haftungs- und Gewährleistungsausschluss, das Attributionserfordernis sowie die Wirksamkeit der CC0 auf. Es besteht wohl Einigkeit darüber, dass der umfassende Haftungsausschluss nach § 276 Abs. 3 BGB unzulässig ist und auch einen Verstoß gegen § 309 Nr. 7 und § 307 Abs. 2 Nr. 1 BGB darstellen kann.
31 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Haftungsrisiken des Datengebers durch §§ 521, 523, 524 BGB begrenzt werden, die einen angemessenen Interessenausgleich zwischen Datengeber und -nehmer schaffen. Unabhängig hiervon stellt sich jedoch die Frage, ob öffentliche Stellen die CCPL mit dem umfassenden Gewährleistungs- und Haftungsausschluss nutzen können, der trotz seiner rechtlichen Unwirksamkeit allein aufgrund seiner faktischen Autorität juristisch nicht versierte Datennehmer davon abhalten könnte, ihre Ansprüche geltend zu machen.
32 Umstritten ist auch die Wirksamkeit der CC0. Diese kann insbesondere dann vorteilhaft sein, wenn sich die Attribution als sehr aufwändig erweist, z.B. bei der Auswertung von großen Datenmengen aus verschiedenen Quellen („attribution stacking“). Bei der CC0 handelt es sich nach ihrer Grundkonzeption nicht um einen Lizenzvertrag, sondern um einen Verzicht auf das Urheberrecht. Allerdings ist dieser Ansatz nicht mit dem deutschen Urheberrechtsgesetz vereinbar, da das Urheberrecht danach wegen seiner starken persönlichkeitsrechtlichen Komponente nicht disponibel ist. Ein Verzicht ist somit grundsätzlich nicht möglich.
33 Ein weiterer Nachteil ist, dass die Attribution im Rahmen der CCPL-BY recht kontraintuitiv ausgestaltet ist, da nach Abschnitt 3.a.1.A und nicht nur die Bezeichnung des Urhebers anzugeben ist, sondern neben dem Copyright-Vermerk und dem Hinweis auf die vorliegende CCPL auch ein Hinweis auf den Haftungsausschluss und, soweit vernünftigerweise praktikabel einen URI oder Hyperlink zum lizenzierten Material beizufügen sind, soweit sie vom Lizenzgeber dem lizenzierten Material beigefügt wurden, und nach Abschnitt 3.a.1.C angegeben ist, dass das lizenzierte Material unter der CCPL steht, und deren Text oder URI oder einen Hyperlink darauf hinzufügen. Allerdings gilt auch hier, dass die öffentliche Stelle als Datengeber es in der Hand hat, dass es bei inkorrekter Attribution, weil z.B. ein Link auf den Lizenztext fehlt, nicht zu einem Rechtsstreit kommt.
D. Zusammenfassung und Fazit
34 Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die Kürze der Datenlizenz Deutschland als Nachteil erweist. Unklar bleiben insbesondere die Rechtsnatur der Datenlizenz und der Umfang der eingeräumten Nutzungsrechte.
35 Unabhängig von dieser konkreten Ausgestaltung ist fraglich, ob die Entwicklung nationaler Standardlizenzen aus rechtspolitischer Sicht sinnvoll ist. Eine Zersplitterung der Lizenzlandschaft führt zu höheren Transaktionskosten für Datennutzer durch höhere Aufwände für Informationen. Zudem bergen divergierende Lizenzen das Risiko von Inkompatibilitäten.
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