- A. Einführung
- B. Die Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 GG
- C. Die Informationsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG
- D. Die Pressefreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 1 GG
- E. Die Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 2 GG
- F. Die Filmfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 3 GG
- G. Kontext
- H. Weiterführende Empfehlungen
- I. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Art. 5 Absätze 1 und 2 GG
I. Einordnung
1
2 So unstrittig diese Bedeutung der Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG ist, so klar ist auch, dass diese Freiheiten mit anderen Rechtsgütern in Widerspruch geraten können. Ehrenrührige Tatsachenbehauptungen und Meinungsäußerungen können Persönlichkeitsrechte beeinträchtigen, bestimmte Inhalte können Kinder und Jugendliche, Aufrufe zu Gewalt können Leib und Leben gefährden. Die Begriffe der „Hassrede“ und „Desinformation“ etwa stehen gegenwärtig für Phänomene, welche die Grenzen der Meinungsfreiheit überschreiten können.
3 Gesetze, welche die Kommunikationsfreiheiten beschränken, können gem. Art. 5 Abs. 2 GG verfassungskonform sein, soweit sie den Anforderungen dieser und weiterer Vorschriften der Verfassung genügen (Rn. 54 ff.). Die Anwendung eines an sich verfassungsgemäßen Gesetzes muss schließlich auch im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, insbesondere verhältnismäßig sein (Rn. 81 f.). Im Fall der Rundfunkfreiheit beauftragt die Verfassung den Gesetzgeber sogar mit der Ausgestaltung einer Ordnung, die der freien Meinungsbildung dient (Rn. 186, 208 ff.). Allein die spezielle Beschränkung der (Vor-)Zensur wird in Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG kategorisch ausgeschlossen (Rn. 84).
4 All diese Anforderungen hat das Bundesverfassungsgericht in den letzten Jahrzehnten stetig entwickelt. Seine Rechtsprechung wird im Folgenden dargestellt und – soweit angezeigt – kritisch reflektiert. Diese Rechtsprechung hat begonnen, den tiefgreifenden Strukturwandel, den unsere öffentliche Kommunikation gegenwärtig erlebt (Rn. 198–200), aufzugreifen. Insbesondere Plattformen wie Facebook, Instagram und TikTok, die mit algorithmischer Selektion nutzergenerierte Inhalte verbreiten, aber auch die Erfolge (und beharrlichen Schwächen) generativer künstlicher Intelligenz stellen die Auslegung und Anwendung der Kommunikationsfreiheiten vor Herausforderungen (insbesondere hinsichtlich ihrer Abgrenzung: Rn. 353). Diese werden gerade auch auf europäischer Ebene neuen Regelungen und Aufsichtsmechanismen unterstellt (Rn. 359) . Welche Auswirkungen genau die technologischen und gesellschaftlichen Veränderungen auf die Auslegung der Kommunikationsfreiheiten des Grundgesetzes letztlich haben werden, ist noch nicht abschließend geklärt.
II. Historie
5 Schon die allgemeine Erklärung der Bürger- und Menschenrechte von 1789 erkannte die Meinungsfreiheit als eines der „kostbarsten“ Menschenrechte – und zugleich die Notwendigkeit, ihrem „Missbrauch“ im Rahmen der Gesetze entgegenzutreten.
6 Die Meinungsfreiheit und die anderen Kommunikationsfreiheiten sollen zunächst und vor allem vor einer „Gängelung“ der Medien und des Einzelnen, vor einer Beherrschung des Meinungsbildungsprozesses durch den Staat schützen.
7 Wie für alle anderen Grundrechte des Grundgesetzes bildet der nationalsozialistischen Diktatur auch für die Kommunikationsfreiheiten einen Kontrastpunkt. In schneller Abfolge wurden Meinungs- und Pressefreiheit gezielt und in stetig eskalierenden Schritten abgeschafft. Die Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutze des Deutschen Volkes vom 4. Februar 1933 ermöglichte, noch in Anlehnung an ähnliche Vorschriften der Weimarer Republik, vorübergehende Zeitungsverbote. Diese unterlagen noch der Kontrolle des Reichsgerichts. Die Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat vom 28.2.1933 (Reichstagsbrandverordnung) setzte unter anderem die Meinungsfreiheit des Art. 118 der Weimarer Reichsverfassung bis auf weiteres außer Kraft und ermöglichte willkürliche, zeitlich unbegrenzte Zeitungsverbote, die nicht mehr der Kontrolle des Reichsgerichts unterlagen. Mit dem „Schriftleitergesetz“ vom 7.10.1933 wurden jüdische Journalisten und politisch unzuverlässige Personen aus der Presse entfernt. Seit Mai 1933 wurden vom Reichspropagandaministerium Presseanweisungen herausgegeben, die vorgaben, ob und wie über bestimmte Vorgänge berichtet werden durfte.
8 Die Erfahrungen einer totalitären Kontrolle des Meinungsbildungsprozesses in der DDR verdeutlichen ebenso die Bedeutung dieser Grundrechte. Dort begann eine zentrale staatliche Kontrolle des Rundfunks bereits unter der sowjetischen Militäradministration und konsolidierte sich, nach Abschaffung der Länder, in den gegenüber allen Rundfunkanstalten weisungsbefugten staatlichen Komitees für Rundfunk und Fernsehen. Zeitungen waren direkt oder indirekt an Weisungen des Zentralkomitees gebunden.
9 Wesentliche Grundpfeiler des heutigen Rundfunksystems gehen historisch auf den Einfluss der westlichen Besatzungsmächte während der Entstehung des Rundfunks in der Bundesrepublik zurück.
10 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 5 Abs. 1 GG griff vor allem zum Anfang auf solche historischen Bezüge und auch die Erfahrungen des älteren US-amerikanischen Verfassungsrechts zurück.
11 Das Grundgesetz ist jedoch nicht allein mit Blick auf historische Erfahrungen, sondern in einer Weise auszulegen, die offen dafür ist, auch bei technologischen Entwicklungen, die Kommunikationsfreiheiten weiterhin effektiv zu gewährleisten (siehe zur Entwicklung der Rundfunkfreiheit: Rn. 190 ff.). So gelten die Meinungs- und die Informationsfreiheit fraglos auch im Internet, auch wenn bei Annahme des Grundgesetzes im Jahr 1949 (Art. 144) an ein Internet noch nicht zu denken war. Klar ist ebenso, dass das Grundgesetz für Rundfunk, Presse und Film der Sache nach auch im Internet grundrechtlichen Schutz gewährleistet. Welche dieser Kommunikationsfreiheiten wann genau für Online-Angebote Anwendung findet, ist allerdings noch nicht abschließend geklärt (Rn. 154 ff.).
III. Normstruktur
12 Wie alle Grundrechte schützen die Kommunikationsfreiheiten jeweils ein bestimmtes Verhalten. Dieser Schutzbereich wird vor Eingriffen (gleichbedeutend: Beeinträchtigungen) geschützt, die klassisch hoheitlich, aber auch nur faktisch und mittelbar sein können (Rn. 50 ff.; siehe näher: Art. # Rn. #). Darüber hinaus sind diese Grundrechte auch in den rechtlichen Beziehungen zwischen Privatpersonen relevant (Rn. 53; siehe näher: Art. # Rn. #). Der Staat ist auch verpflichtet, die Ausübung dieser Grundrechte zu schützen. Aus Art. 5 Abs. 1 GG lassen sich allgemein keine (originären) Ansprüche auf bestimmte Leistungen ableiten. In Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG besteht aber ein Anspruch, von staatlichen Leistungen, die gewährt werden, nicht willkürlich ausgeschlossen zu werden. Dies wird auch als derivativer Teilhabeanspruch bezeichnet (Art. 3 Rn. #).
13 Art. 5 Abs. 1 GG schützt umfassend den Prozess der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung.
14 Die Meinungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 GG verbürgt zunächst die individuelle Freiheit der Meinungsäußerung. Diese ist aber auch „entscheidend wichtig“ für die Demokratie.
15 Eine Öffentlichkeit, in der Meinungen und Tatsachenbehauptungen ausgetauscht und verbreitet werden, entsteht in großen Gesellschaften nur durch Medien, welche diese Meinungen und Tatsachenbehauptungen einem großen Publikum zugänglich machen. Entsprechend schützt Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG die Freiheit der Presse (Rn. 117 ff.), des Rundfunks (Rn. 147 ff.) und des Films (Rn. 344 ff.). Die Rundfunkfreiheit unterscheidet sich von den anderen Medien- und Kommunikationsfreiheiten dadurch, dass sie nicht primär dem individuellen Interesse der Grundrechtsträger dient, sondern als „dienende“ Freiheit primär der Meinungsbildung dienen soll. Dieses Verständnis führt zu deutlich engmaschigeren verfassungsrechtlichen Vorgaben (Rn. 177 ff.).
16 Die Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG (Rn. 89 ff.) vervollständigt den Schutz der Kommunikationsfreiheiten auf Seiten der Empfängerinnen und Empfänger. Sie sollen selbst entscheiden, aus welchen allgemein zugänglichen Quellen sie sich unterrichten möchten.
17 Alle Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG können unter den Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 2 GG eingeschränkt werden (Rn. 55 ff.). Dieser Gesetzesvorbehalt enthält mit den allgemeinen Gesetzen die wichtigste Schranke der Kommunikationsfreiheiten. Der ebenfalls in Art. 5 Abs. 2 GG genannte Jugend- und Ehrschutz muss nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ebenso auf allgemeinen Gesetzen beruhen (Rn. 62 ff.).
18 Kategorisch ausgeschlossen wird von Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG die Zensur. Hiermit ist allerdings – abweichend vom Alltagssprachgebrauch – allein das Erfordernis einer vorherigen Genehmigung gemeint (Rn. 85). Niemand soll vor Verbreitung seiner Meinung um Erlaubnis fragen müssen. Insbesondere können Presse und Rundfunk keinem Zensursystem unterworfen werden, wie es historisch insbesondere aufgrund der Karlsbader Beschlüsse des Deutschen Bundes aus dem Jahr 1819 etabliert wurde (siehe schon Rn. 6). Nachträglich hingegen kann man für ein Verhalten, das grundsätzlich von den Kommunikationsfreiheiten geschützt wird, zivil-, disziplinar- oder gar strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden. Hierbei handelt es sich um keine Zensur im Sinne von Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG. Solche Sanktionen müssen sich auf ein Gesetz stützen, das den Anforderungen des Art. 5 Abs. 2 GG und sogenannten „Schranken-Schranken“ wie dem Bestimmtheitsgrundsatz genügt. Dieses Gesetz muss auch im Einzelfall verfassungskonform, insbesondere verhältnismäßig, angewandt worden sein (siehe zu den Schranken-Schranken: Rn. 79 ff.).
B. Die Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 GG
19 Die Meinungsfreiheit, auf die sich „jeder“ (Rn. 20 f.) berufen kann, ist unstrittig von zentraler Bedeutung für die Demokratie (Rn. 13). Ihre Auslegung und Anwendung wird durch bestimmte Grundstrukturen geprägt, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts näher dargelegt werden. So ist kategorial zwischen Meinungen und Tatsachenbehauptungen zu unterscheiden (Rn. 23 ff.). Dabei ist die Deutung sprachlicher Äußerungen von wesentlicher Bedeutung (Rn. 31 ff.). Staatliche Beeinträchtigungen (Rn. 50 ff.) der Meinungsfreiheit müssen vor den geschriebenen Schranken des Art. 5 Abs. 2 GG und ungeschriebenen Schranken und Schranken-Schranken gerechtfertigt werden (Rn. 54 ff.). Eine absolute Grenze zieht das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG (Rn. 84 ff.). Der Staat ist verpflichtet, die Meinungsfreiheit vor bestimmten Beeinträchtigungen Privater zu schützen (Rn. 87). Die Meinungsfreiheit als Wertentscheidung der Verfassung ist zudem in Rechtsstreitigkeiten zwischen Privatpersonen zu beachten (Rn. 53). Leistungsansprüche gegen den Staat ergeben sich aus der Meinungsfreiheit hingegen keine (Rn. 88).
I. Jeder
20 Auf die Meinungsfreiheit kann sich „jeder“ berufen. Damit sind zunächst alle Menschen beziehungsweise natürliche Personen gemeint. Gem. Art. 19 Abs. 3 GG können sich auch inländische juristische Personen des Privatrechts auf sie berufen, zum Beispiel eine GmbH, eine AG oder ein Verein (Art. 19 Rn. #). Denn die Meinungsfreiheit ist ihrem Wesen nach auch auf juristische Personen anwendbar. Darüber hinaus gilt die Meinungsfreiheit außerdem für juristische Personen aus dem EU-Ausland. Art. 18 AEUV, der eine Ungleichbehandlung von EU-Bürgern untersagt, gebietet es, Art. 19 Abs. 3 GG insofern analog anzuwenden. Das Bundesverfassungsgericht spricht von einer „Anwendungserweiterung“ (siehe näher: Art. 19 Abs. 3 Rn. #).
21 Staatliche Funktionsträger, Regierungsmitglieder, Bürgermeisterinnen usw., können sich in dieser Rolle nicht auf die Meinungsfreiheit berufen. Sie können sich für amtliche Äußerungen auf ihre jeweiligen Kompetenzen berufen, müssen aber auch die engeren Grenzen dieser Äußerungsbefugnisse beachten (Art. 65? Rn. #). Nehmen sie für ihre Äußerung aber weder amtliche Ressourcen noch Autorität in Anspruch, sondern nehmen als Privatperson oder als (Partei‑)Politiker am öffentlichen „Meinungskampf“ teil, können auch sie sich natürlich auf die Meinungsfreiheit berufen.
II. Meinungen, Tatsachenbehauptungen und die Deutung von Äußerungen
22 Verfassungsrechtlich sind in der Bewertung sprachlicher Äußerungen Meinungen und Tatsachenbehauptungen zu unterscheiden (Rn. 23 ff.). Zur Bestimmung ihres Inhalts müssen diese Äußerungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechend gedeutet werden (Rn. 31 ff.).
1. Äußerungen als Meinungen und Tatsachenbehauptungen
23 Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 GG schützt „Meinungen“. Hierbei handelt es sich um normative Bewertungen, also Äußerungen, die von einem „Element der Stellungnahme“ oder des „Dafürhaltens“ geprägt sind.
24 Die Richtigkeit oder gar „Wahrheit“ von Meinungen lässt sich nicht in gleicher Weise belegen wie eine Tatsache. Es kann nur versucht werden, andere davon zu überzeugen, dass die Gründe, die für diese Meinung sprechen, die stärkeren sind. Diesen Prozess des Austauschs von Gründen zu ermöglichen, ist Funktion der Meinungsfreiheit. Welche Gründe die besseren sind, kann dann prinzipiell jeder und jede für sich selbst entscheiden und insbesondere seine Entscheidungen bei demokratischen Wahlen und Abstimmungen hiernach ausrichten.
25 Daher ist es für den Schutz, den die Meinungsfreiheit garantiert, zunächst auch gleichgültig, ob die betreffende Meinung von anderen als rational oder emotional, begründet oder grundlos, nützlich oder schädlich, wertvoll oder wertlos erachtet wird.
26 Der Gegenstand, auf den sich die Meinung bezieht, ist ebenso irrelevant.
27 Demgegenüber sind Tatsachen jene Vorgänge oder Zustände der Gegenwart oder Vergangenheit, die dem Beweis zugänglich sind.
28 Vielfach ist die Unterscheidung zwischen Meinungen und Tatsachenbehauptungen intuitiv, einfach und zweifelsfrei. In manchen Fällen gibt es aber erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten. „Gemischte“ Äußerungen enthalten sowohl tatsächliche als auch wertende Aspekte, die sich nicht sinnvoll voneinander trennen lassen. Die Aussage etwa, der Kaffee sei kalt gewesen, wird einerseits eine Behauptung über die tatsächliche, objektiv dem Beweis zugängliche Temperatur des Kaffees enthalten, andererseits aber auch das Werturteil, diese sei zu gering gewesen. In diesen Fällen ist, aufgrund der grundrechtsfreundlicheren Maßstäbe, insgesamt von einer Meinung auszugehen. Der Wahrheitsgehalt der Äußerung fließt dann in die Abwägung mit anderen Rechtsgütern ein.
29 Für den Schutz von Tatsachenbehauptungen macht es einen Unterschied, ob sie wahr sind. Unrichtige Informationen können, so das Bundesverfassungsgericht, nichts zur Meinungsbildung beitragen, jedenfalls nichts Legitimes; sie sind daher kein schützenswertes Gut. Allerdings sind nur bewusst oder erwiesen unwahre Tatsachenbehauptungen von vornherein dem Schutzbereich der Meinungsfreiheit entzogen.
30 Doch dürfen die Anforderungen an die Wahrheit von Tatsachenbehauptungen auch nicht überspannt werden. Würde nur noch unbezweifelbar Wahres geäußert werden dürfen, würden wahrscheinlich auch zulässige Äußerungen aus Furcht vor Sanktion unterbleiben. Daher sind solche Tatsachenbehauptungen, die sich nachträglich als unwahr herausstellen, dann als zulässig zu bewerten, wenn ihnen eine hinreichend sorgfältige Recherche vorausging. Die Wahrheitspflicht, die sich insbesondere aus einer Abwägung der Meinungsfreiheit mit anderen Rechtsgütern wie Persönlichkeitsrechten ergibt, ist daher maßgeblich eine Sorgfaltspflicht.
2. Deutung von Äußerungen
31 Der Inhalt einer Äußerung ist anhand der grundrechtlichen Vorgaben zu bestimmen. Denn sprachliche Äußerungen sind vielfach unbestimmt und müssen entsprechend gedeutet (gleichbedeutend: ausgelegt) werden.
a) Objektive Sicht des Publikums
32 Auszugehen ist dabei grundsätzlich von jener Bedeutung, die ein unvoreingenommenes und verständiges Publikum zugrunde legen würde.
b) Satirische Äußerungen
33 Einen viel diskutierten Sonderfall, der besondere Schwierigkeiten in der Deutung seines Aussagegehalts aufwirft, stellt die Satire dar. Die bloße Behauptung, eine Äußerung subjektiv nicht ernst gemeint zu haben, genügt selbstverständlich nicht. Es muss objektiv aus der Sicht eines unvoreingenommenen, verständigen Publikums Satire vorliegen (Rn. 32). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist Satire vor allem durch „Übertreibungen, Verfremdungen und Verzerrungen“ gekennzeichnet.
34 Ein klassisches Beispiel betrifft eine satirische Zeichnung, die den damaligen bayerischen Ministerpräsidenten Franz Josef Strauß als sich mit anderen Schweinen in Richterrobe „sexuell betätigendes Schwein“ zeigte. Zwischen dem Aussagekern, der eine Kritik am Verhältnis des Politikers zur Justiz enthielt, und der satirischen Einkleidung als Karikatur, welche die Personen als kopulierende Tiere darstellte, war entsprechend zu unterscheiden. Während der Aussagekern zwar Missachtung ausdrückte, aber in grundsätzlich zulässiger Weise Kritik äußert, sah das Bundesverfassungsgericht durch die Einkleidung die Menschenwürde verletzt (siehe zur Menschenwürde auch noch Rn. 66).
35 In der Literatur wird indes vertreten, dass das Bundesverfassungsgericht diese Maßstäbe zur Satire in jüngerer Rechtsprechung richtigerweise aufgegeben habe.
c) Mehrdeutige und implizite Äußerungen
36 Ist die ausdrücklich getätigte Äußerung mehrdeutig, kann sie also ihrem sprachlichen Sinn nach Unterschiedliches bedeuten,
37 Steht eine nachträgliche straf- oder zivilrechtliche Sanktionierung der Äußerung im Raum, müssen alle Deutungen, welche diese Sanktion nicht tragen würden, mit „schlüssigen Gründen“ ausgeschlossen werden.
38 Nicht ausdrücklich (gleichbedeutend: nicht explizit) in der Äußerung enthaltene Meinungen und Tatsachenbehauptungen dürfen nur unter engen Voraussetzungen in eine Äußerung hineingelesen werden. Solche impliziten (gleichbedeutend: verdeckten) Äußerungen dürfen nur hinzugedacht werden, wenn sie eine „unabweisliche Schlussfolgerung“ der getätigten Äußerung darstellen.
39 Mit diesen Maßstäben zur Bewertung mehrdeutiger Aussagen und impliziter Äußerungen wird ein Ausgleich zwischen Redefreiheit und Rechtsgüterschutz angestrebt. Einerseits sollen Grundrechtsträger möglichst unbefangen an öffentlichen Debatten teilnehmen können, ohne die Sorge, dass ihren Äußerungen im Nachhinein eine sanktionierbare Bedeutung beigelegt wird. Andererseits sollen Sanktionen für Äußerungen, die für ein objektives Publikum klar eine Bedeutung haben, die Rechtsgüter verletzt, nicht durch die vorgeschobene Behauptung abgewendet werden können, es nicht so, sondern ganz harmlos gemeint zu haben.
40 Anders wird diese Lage aufgelöst, wenn ein auf die Zukunft gerichteter Unterlassungsanspruch im Raum steht. Dieser kann bereits dann gegeben sein, wenn ein „erheblicher Teil des Publikums […] Deutungsalternativen in einer das Persönlichkeitsrecht verletzenden Weise versteht“, auch wenn unverfängliche Deutungen ebenso möglich sind. Dann muss die Person, die sich solchermaßen mehrdeutig geäußert hat, in einer Unterlassungserklärung die Deutung klarstellen. Sie muss sich in der Erklärung verpflichten, sich künftig so zu äußern, dass die rechtlich problematische Deutung ausgeschlossen ist. Geht die Person nicht auf eine solche Unterlassungserklärung ein, kann das zuständige Zivilgericht zur Beurteilung des Unterlassungsanspruchs „alle nicht entfernt liegenden Deutungsvarianten“ zugrunde legen. Hintergrund ist der Umstand, dass es zumutbar ist, sich künftig in einer Weise zu äußern, die nicht von einem erheblichen Teil des Publikums so verstanden wird, dass sie rechtsgutsverletzend ist.
III. Äußern und Verbreiten in Wort, Schrift und Bild
41 Ausdrücklich schützt Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG das Äußern und Verbreiten von Meinungen und geschützten Tatsachenbehauptungen in Wort, Schrift und Bild. Es besteht aber Einigkeit darüber, dass auch andere Ausdrucksformen wie Gesten und Mimik erfasst sind; Meinungsäußerungen auf elektronischen Datenträgern und im Internet sind selbstverständlich ebenfalls erfasst.
42 Geschützt ist auch die „negative“ Freiheit, seine Meinung nicht äußern zu müssen.
43 Das Verbreiten fremder Äußerungen ist jedenfalls dann von der Meinungsfreiheit geschützt, wenn der Verbreiter die Äußerungen auswählt und insofern ein Werturteil über die Verbreitungswürdigkeit trifft.
44 Vom Schutzbereich umfasst sind die Wahl von Ort und Zeit.
45 Die Form
46 Schließlich ist zu unterscheiden: Der Aufruf zum Boykott, der andere von der eigenen Ablehnung überzeugen will, ist geschützt;
47 1950 hatte Erich Lüth Kinos und Publikum dazu aufgerufen, den neu erscheinenden Films „Unsterbliche Geliebte“ nicht zu zeigen beziehungsweise nicht zu besuchen. Die Zivilgerichte hatten diesen Boykottaufruf als vorsätzliche sittenwidrige Schädigung im Sinne des § 826 BGB gewertet und ihm die Äußerung untersagt. Das Bundesverfassungsgericht hingegen stellte klar, dass es grundsätzlich unter die Meinungsfreiheit fällt, an andere zu appellieren, bestimmte wirtschaftliche Entscheidungen zu treffen. Im konkreten Fall war die Meinungsfreiheit von Lüth nicht hinreichend berücksichtigt worden. Dieser hatte zum Boykott aufgerufen, weil der Regisseur des Films, Veit Harlan, unter dem Nationalsozialismus antisemitische Propagandafilme produziert hatte.
48 Anders lag es 1961 im Fall der Hamburger Wochenzeitung Blinkfüer, welche unter anderem auch das Fernseh- und Radioprogramm von DDR-Sendern abdruckte. Der Verlag Axel Springer (unter dem insbesondere die „Bild“ erscheint) und der Verlag der Zeitung „Die Welt“ riefen alle Zeitungs- und Zeitschriftenhändler Hamburgs dazu auf, keine Zeitungen oder Zeitschriften mehr anzubieten, die das Programm von DDR-Sendern abdruckten. Dieser Aufruf war eine Reaktion auf den Bau der Berliner Mauer. Bei diesem – entsprechend der Lüth-Entscheidung zulässigen – Boykottaufruf beließen sie es allerdings nicht. Vielmehr kündigten Sie an, die Geschäftsbeziehungen zu jenen Händlern ggf. nicht mehr fortzusetzen. Dies nutze die „monopolartige Stellung“ dieser großen Verlage aus. Der Einsatz wirtschaftlicher Mittel zum politischen Meinungskampf ist von der Meinungsfreiheit aber nicht geschützt, zumal dieser hier gegen das Erscheinen eines Presseorgans gerichtet war.
IV. Hat das Recht
49 Die Kommunikationsfreiheiten gewähren vor allem ein Abwehrrecht gegenüber staatlichen Beeinträchtigungen (Rn. 50 ff.). Auch zwischen Privatpersonen haben Sie jedoch Bedeutung (Rn. 53).
1. Staatliche Beeinträchtigungen
50 Die Meinungsfreiheit kann klassisch-hoheitlich, aber auch mittelbar und faktisch beeinträchtigt werden. Klassische Eingriffe (Art. # Rn. #) stellen alle hoheitlichen, rechtlichen Ge- oder Verbote dar, welche die Äußerung oder Verbreitung von Meinungen zweckgerichtet und unmittelbar verbieten, behindern oder gebieten. So greift zum Beispiel der Straftatbestand der Beleidigung aus § 185 StGB in die Meinungsfreiheit ein.
51 Erfasst sind aber auch faktische und mittelbare Beeinträchtigungen, soweit sie in ihrer Qualität einem klassischen Eingriff gleichkommen, das heißt, ein funktionales Äquivalent darstellen.
52 Der Vorgang der Meinungsbildung soll sich weitgehend frei von staatlicher Beeinflussung vollziehen.
2. Bedeutung zwischen Privatpersonen
53 Wie andere Grundrechte gilt die Meinungsfreiheit zwischen Privatpersonen nicht unmittelbar (Art. # Rn. #). Als Ausdruck einer objektiven Wertordnung sind die Grundrechte, und damit die Meinungsfreiheit, aber in zivilrechtlichen Fragen gleichwohl zu berücksichtigen. Dies wird als mittelbare Drittwirkung bezeichnet. In Streitigkeiten zwischen Privatpersonen fungieren insbesondere Generalklauseln wie §§ 823, 1004 BGB, die in analoger Anwendung Unterlassungs- und Schadenersatzansprüche bereitstellen, als Einfallstore für grundrechtliche Wertungen. Das Bestehen oder Nichtbestehen dieser zivilrechtlichen Ansprüche richtet sich letztlich maßgeblich nach einer Abwägung der Meinungsfreiheit mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG und ggf. anderen Rechtsgütern. Im Sinne einer sogenannten „praktischen Konkordanz“ ist ein möglicht schonender Ausgleich zwischen den widerstreitenden Rechtsgütern zu suchen.
V. Schranken: Die Vorschriften der allgemeinen Gesetze, die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend, das Recht der persönlichen Ehre und ungeschriebene Schranken
54 Die Meinungsfreiheit darf gewissen staatlichen Beschränkungen unterworfen werden. Art. 5 Abs. 2 GG erkennt dies explizit für die Vorschriften der allgemeinen Gesetze (Rn. 57 ff.), die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und das Recht der persönlichen Ehre an (Rn. 62 ff.). Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht zusätzlich eine (enge) ungeschriebene Schranke aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes hergeleitet (Rn. 75 ff.).
1. Die geschriebenen Schranken des Art. 5 Abs. 2 GG
55 Die Meinungsfreiheit ist, wie die anderen Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG, vorbehaltlich der allgemeinen Gesetze, der gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend sowie des Rechts der persönlichen Ehre garantiert. Solche Gesetze können Eingriffe in die durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Rechte rechtfertigen. Es handelt sich nicht um einen „einfachen“ Gesetzesvorbehalt, da nicht jedes verfassungskonform zustande gekommene Parlamentsgesetz genügt, sondern – da das Gesetz bestimmte weitere Anforderungen erfüllen muss – um einen sogenannten qualifizierten Gesetzesvorbehalt (Art. # Rn. #). Untergesetzliche Rechtsnormen wie Rechtsverordnungen (etwa einer Regierung oder einer Polizeibehörde) und Satzungen (etwa einer Kommune) können genügen, soweit sie sich auf ein verfassungskonformes Parlamentsgesetz stützen können.
56 Sowohl der Jugendschutz als auch der Ehrschutz sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als Beispiele eines allgemeinen Gesetzes zu verstehen. Auch Gesetze, die dem Jugend- oder Ehrschutz dienen, müssen daher allgemein im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG sein. Für diese Deutung verweist das Bundesverfassungsgericht auf die Entstehungsgeschichte: Schon zu Art. 118 der Weimarer Reichsverfassung sei dies so verstanden worden und auch in Art. 5 Abs. 2 GG hätte sich fast der Einschub „insbesondere“ gefunden.
a) Allgemeine Gesetze
57 Ein Gesetz ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „allgemein“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, wenn es sich weder gegen den Prozess der Meinungsbildung als solchen noch gegen einzelne Meinungen richtet, sondern vielmehr allgemein den Schutz eines Rechtsguts bezweckt.
58 Ein Gesetz ist hiernach ein allgemeines, wenn es entweder gar nicht an den Inhalt der Äußerung anknüpft oder ein Rechtsgut in einer Weise schützt, die „im politischen Kräftefeld als gegenüber verschiedenen Gruppierungen offen erscheint und sich die verbotene Meinungsäußerung grundsätzlich aus verschiedenen politischen, religiösen oder weltanschaulichen Grundpositionen ergeben kann.“
59 Ob ein Gesetz in diesem Sinne allgemein und daher kein „Sonderrecht“ gegen bestimmte Meinungen ist, ist in einer Gesamtsicht zu bewerten. Die Bewertung richtet sich danach, inwiefern die Kriterien beziehungsweise Tatbestandsmerkmale des Gesetzes abstrakt und offen für eine Anwendung auf unterschiedliche Meinungen sind – oder „konkret-standpunktbezogen“. So ist es ein Indiz für Sonderrecht, wenn das Gesetz auf eine aktuelle öffentliche Debatte reagiert oder so formuliert ist, dass es im Wesentlichen nur die Positionen oder typischen Verhaltensweisen bestimmter Gruppierungen erfasst. Je klarer abzusehen ist, dass allein bestimmte Auffassungen erfasst werden, desto eher ist von Sonderrecht auszugehen.
60 Dieses Verständnis der Allgemeinheit eines Gesetzes entspricht der „Sonderrechtslehre“, wie sie von Kurt Häntzschel und Karl Rothenbücher zur Meinungsfreiheit des Art. 118 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 entwickelt wurde.
61 Die zur selben Zeit von Rudolf Smend zu Art. 118 der Weimarer Reichsverfassung vertretene „Abwägungslehre“, die davon ausging, dass allgemeine Gesetze solche sind, die dem Schutz eines gewichtigeren Rechtsguts dienen,
b) Bestimmungen zum Schutze der Jugend
62 Die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend beziehen sich auf solche Vorschriften, die vor einer „sozialethischen Desorientierung“ schützen sollen.
63 Im Bereich der Meinungsfreiheit ist die Indizierung jugendgefährdender Medien, die insbesondere Vertriebs- und Werbebeschränkungen nach sich zieht, das wichtigste Beispiel (siehe §§ 15, 18 JuSchG). Dabei ist im Einzelfall zwischen der Meinungsfreiheit (ggf. auch der Kunst- oder Filmfreiheit) und dem Gefährdungspotenzial für Jugendliche abzuwägen (siehe anschaulich für den erforderlichen Abwägungsprozess, allerdings mit Blick auf die Kunstfreiheit: BVerwG, Urt. v. 30.10.2019 – 6 C 18/18, Rn. 27 ff., 47 ff. = BVerwGE 167, 33 [Bushido]). Es ist davon auszugehen, dass der Jugendschutz abstrakt ein wichtiges Gemeinwohlziel von Verfassungsrang ist.
c) Recht der persönlichen Ehre
64 Das Recht der persönlichen Ehre dient dem Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 S. 1 GG. In der Praxis am bedeutsamsten sind die zivilrechtlichen Schadenersatz- beziehungsweise Unterlassungsansprüche aus §§ 823, 1004 BGB sowie die strafrechtlichen Ehrschutzdelikte der §§ 185 ff. StGB, einschließlich des Rechtfertigungsgrunds der Wahrnehmung berechtigter Interessen nach § 193 StGB.
65 Der Staat genießt als juristische Person ebenfalls einen gewissen „Ehrschutz“. Zwar kann sich der Staat nicht auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht berufen und hat auch keine „persönliche Ehre“. Da ein „Mindestmaß an gesellschaftlicher Akzeptanz“ für die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen aber erforderlich ist, können diese sich nach allgemeinen äußerungsrechtlichen Grundsätzen auf einfach-rechtliche Ehrschutzvorschriften berufen (siehe auch: § 194 Abs. 3 S. 2 StGB: „Richtet sich die Tat gegen eine Behörde oder eine sonstige Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt […]“). Beschränkungen der Meinungsfreiheit zum Schutz staatlicher Einrichtungen können also auf Grundlage des Rechts der persönlichen Ehre gerechtfertigt sein. Dies darf jedoch nicht dazu führen, dass der Staat sich von Kritik abschirmt, welche die Meinungsfreiheit gerade ermöglichen soll.
66 Absolute Grenzen der Meinungsfreiheit stellen bestimmte Äußerungen dar, die in der Rechtsprechung als Schmähkritik, Formalbeleidigung und Menschenwürde bezeichnet werden. Liegt einer dieser Fälle vor, ist keine (weitere) Abwägung mehr erforderlich. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht beziehungsweise andere geschützte Rechtsgüter überwiegen dann. Diese Rechtsfiguren sind richtigerweise als evidente Abwägungssituationen zu verstehen, nicht als Begrenzung des Schutzbereichs der Meinungsfreiheit. Wenn die Menschenwürde verletzt ist, hat diese Vorrang, da Eingriffe in sie nie gerechtfertigt sein können (Art. 1 Rn. #). Im Fall der Schmähkritik und Formalbeleidigung spricht so wenig für die Zulässigkeit der Äußerung, dass das Ergebnis einer Abwägung von vornherein klar ist.
67 Eine Schmähkritik liegt vor, wenn nicht mehr die sachliche Auseinandersetzung, sondern die Herabwürdigung einer Person im Vordergrund steht. Im Interesse eines freien Meinungsaustauschs ist jedoch mit der Annahme, eine Äußerung sei Schmähkritik, Zurückhaltung geboten. Es genügt noch nicht, dass eine Äußerung „überzogen oder ausfällig“ ist. Kritik wird nicht etwa dadurch zur Schmähkritik, dass sie das allgemeine Persönlichkeitsrecht besonders stark belastet.
68 Während das Bundesverfassungsgericht früher einmal die „Privatfehde“ zwischen persönlich bekannten Personen (klassisch: zwischen zerstrittenen Nachbarn) als Hauptanwendungsfall der Schmähkritik ansah, hat sich dies unter den Kommunikationsbedingungen des Internets gewandelt: Schmähkritik kann „persönlich nicht bekannte Personen, auch des öffentlichen Lebens, betreffen, die im Schutz der Anonymität des Internets ohne jeden nachvollziehbaren Bezug zu einer Sachkritik grundlos aus verwerflichen Motiven wie Hass- oder Wutgefühlen heraus verunglimpft und verächtlich gemacht werden.“
69 Eine Formalbeleidigung
70 Es geht um schwerwiegende Schimpfwörter“,
71 Die Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 S. 1 GG zieht der Meinungsfreiheit (und allen übrigen Grundrechten) eine letzte, absolute Grenze. Diese Würde wird unabhängig von einem „würdigen“ Verhalten allen Menschen zuteil. Sie erfasst insbesondere die Intimsphäre und einen grundlegenden sozialen Achtungsanspruch (Art. 1 Rn. #). Auch diese absolute Grenze, ab der keine Abwägung mit anderen Belangen mehr möglich ist, gilt es, zurückhaltend anzuwenden. Die Menschenwürde darf nicht „zur kleinen Münze“ werden.
72 Formalbeleidigung, Schmähkritik und Menschenwürde sind auf andere Grundrechte zu übertragen, soweit diese einen Spezialfall der Meinungsäußerung schützen. So wird ein Kunstwerk, das nicht lediglich l’art pour l’art ist, sondern eine Meinung transportiert („engagierte Kunst“),
73 Liegt (wie im Regelfall) weder eine Schmähkritik noch eine Formalbeleidigung noch eine Menschenwürdeverletzung vor, hat eine Abwägung zwischen der Meinungsfreiheit und dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht zu erfolgen. Das Bundesverfassungsgericht hat verschiedene Faktoren beziehungsweise Gesichtspunkte herausgestellt, die in dieser Abwägung zu berücksichtigen sind. Inhalt, Form, Anlass und Wirkung der Äußerung sowie die Personen der Äußernden, der Betroffenen und die Anzahl der Rezipienten können relevant sein. Dabei hat gerade auch der Ausgleich der Meinungsfreiheit mit dem Persönlichkeitsrecht von Politikerinnen und Politikern als besonders diffizil erwiesen. Nicht nur, aber gerade auch, unter den Bedingungen des Internets und sozialer Medien ist dies erforderlich. Denn eine „Bereitschaft zur Mitwirkung in Staat und Gesellschaft kann nur erwartet werden, wenn für diejenigen, die sich engagieren und öffentlich einbringen, ein hinreichender Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte gewährleistet“ ist.
74 Die folgenden Faktoren können relevant sein, müssen aber nicht in jedem Fall anzutreffen sein. Das Gewicht der Meinungsfreiheit ist höher, je mehr die Äußerung einen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung darstellt, geringer, wenn lediglich eine „emotionalisierende […] Verbreitung von Stimmung“ gegen Einzelpersonen bezweckt ist. Dabei ist das besondere Schutzbedürfnis von Machtkritik zu berücksichtigen. Bürgerinnen und Bürger müssen Politikerinnen und Politiker grundsätzlich auch scharf kritisieren können, ohne Sanktionen befürchten zu müssen. Ist das öffentliche Wirken einer Person Gegenstand der Äußerung, ist diese somit eher zulässig. Bei Politikern, die freiwillig in die Öffentlichkeit treten, wird das Maß zulässiger Kritik weiter zu ziehen sein, als bei Amtsträgern in Behörden. Je weiter eine Äußerung sich öffentlicher Meinungsbildung entfernt und die persönliche Herabwürdigung in den Vordergrund tritt, desto weniger schutzwürdig ist diese Äußerung. Wird die Äußerung spontan („in hitziger Situation“) getätigt, wird sie eher zulässig sein, als eine mit Vorbedacht getätigte. Mündlich ist nicht jedes Wort auf die Goldwaage zu legen, schriftlich schon eher, und zwar grundsätzlich auch im Internet. Die Reichweite (gleichbedeutend: „Breitenwirkung“) sowie Flüchtigkeit oder Dauerhaftigkeit einer Äußerung können die Wirkung der Äußerung beeinflussen und daher relevant sein.
2. Die ungeschriebene Schranke der Meinungsfreiheit
75 Gesetze, die nicht allgemein i.S.d. Art. 5 Abs. 2 GG sind, sind in aller Regel allein deshalb verfassungswidrig. Denn sie erfüllen nicht die Anforderungen des qualifizierten Gesetzesvorbehalts. Das Bundesverfassungsgericht hat indes für einen eng umgrenzten Sonderfall eine ungeschriebene Schranke anerkannt. Diese erlaubt neben jenen des Art. 5 Abs. 2 GG Gesetze, welche die Meinungsfreiheit beschränken, obwohl sie nicht allgemein sind.
76 Das Bundesverfassungsgericht hat eine ungeschriebene Ausnahme vom Erfordernis der Allgemeinheit anerkannt für Vorschriften, die sich gegen die propagandistische Gutheißung der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft zwischen 1933 und 1945 richten.
77 Allerdings ist hiermit kein allgemeines „anti-nationalsozialistisches Prinzip“ etabliert, dass die Verbreitung solcher Meinungen prinzipiell beschränken würde. Das Grundgesetz vertraut auf die „Kraft der freien öffentlichen Auseinandersetzung“ grundsätzlich auch gegenüber den „Feinden der Freiheit“.
78 § 130 Abs. 4 StGB, der jeden bestraft, der öffentlich oder in einer Versammlung den öffentlichen Frieden in einer die Würde der Opfer verletzenden Weise dadurch stört, dass er die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft billigt, verherrlicht oder rechtfertigt, schützt zwar den öffentlichen Frieden und die Würde von Opfern von Verbrechen. Allerdings richtet dieses Gesetz sich explizit nur gegen bestimmte Meinungen, nämlich solche, die sich positiv zur nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft verhalten. Andere Gewalt- und Willkürherrschaft, etwa Opfer des Stalinismus, werden nicht erfasst. Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt, dass sie gegen Versammlungen Rechtsradikaler gerichtet war.
VI. Schranken-Schranken: Verhältnismäßigkeit, Bestimmtheit und Zensur
79 Das Grundgesetz sieht zwar in Art. 5 Abs. 2 GG vor, dass die Meinungsfreiheit beschränkt werden kann (Rn. 54 ff.). Diese Möglichkeit findet jedoch selbst wiederum ihre Grenze in anderen verfassungsrechtlichen Vorgaben. Diese werden als „Schranken-Schranke“ bezeichnet. Die wichtigsten sind das Gebot der Verhältnismäßigkeit (Rn. 80 ff.), der Bestimmtheitsgrundsatz (Rn. 83 ff.) sowie das Zensurverbot (Rn. 84 ff.).
1. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
80 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt, dass der Eingriff einen legitimen, also nicht verfassungswidrigen Zweck verfolgt. Dies muss in einer Weise geschehen, die geeignet, erforderlich und angemessen ist. Geeignet ist jedes Mittel, das dem Zweck förderlich ist. Erforderlich ist ein Mittel, wenn keine gleich geeigneten und zugleich milderen, das heißt, das Grundrecht weniger beeinträchtigende Mittel existieren. Ein Mittel ist angemessen, wenn die Schwere der Beeinträchtigung nicht außer Verhältnis zur Bedeutung des legitimen Zwecks steht. Dieser letzte Schritt erfordert eine Abwägung (siehe näher zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Art. 20 Abs. 3 Rn. # ff.). Hier entscheiden sich oft die Fälle zur Meinungsfreiheit und zu anderen Kommunikationsfreiheiten.
81 Ein Gesetz, das die Meinungsfreiheit einschränkt, muss diesen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit abstrakt genügen. Dies bedeutet, dass es in allen potenziellen Anwendungsfällen verhältnismäßig sein muss. Erlaubt es potenziell auch unverhältnismäßige Anwendungen, muss es verfassungskonform eng ausgelegt werden, das heißt so, dass es keine unverhältnismäßigen Beschränkungen erlaubt. Ist eine solche Auslegung nicht möglich, ist das Gesetz unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig. Ein Gesetz, das abstrakt den Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügt, muss auch im Einzelfall von Behörden und Gerichten verhältnismäßig angewendet werden.
82 Die Bedeutung dieses Grundsatzes und der Abwägung verdeutlicht das folgende Beispiel. Jemandem, der in Auslieferungshaft saß, durfte nicht versagt werden, einen Journalisten zu empfangen. Diese Beschränkung der Meinungsfreiheit, die auch die Form der Meinungsäußerung umfasst, konnte zwar auf das allgemeine und abstrakt verhältnismäßige Gesetz des § 119 StPO gestützt werden. Es bestanden jedoch im konkreten Fall keine hinreichenden Gründe für die Beschränkung. Konkrete Anhaltspunkte für eine Gefährdung des Zwecks der Auslieferungshaft oder der Sicherheit und Ordnung innerhalb der Haftanstalt waren nicht ersichtlich. Die Beschränkung der Meinungsfreiheit daher unangemessen und somit unverhältnismäßig.
2. Bestimmtheitsgrundsatz
83 Darüber hinaus wird der Bestimmtheitsgrundsatz relevant, der verlangt, dass die Meinungsfreiheit beschränkende Normen hinreichend klar formuliert sind. Die Adressaten der Vorschrift sollen ihr Verhalten entsprechend ausrichten sowie Behörden und Gerichte die Vorschrift willkürfrei anwenden können. Die Anforderungen sind hierbei für Straf- und Bußgeldtatbestände höher (Art. 103 Abs. 2 GG), aber hinreichend bestimmt müssen als allgemeine rechtsstaatliche Anforderung auch alle anderen Vorschriften sein (Art. 20 Abs. 3 GG). Die hinreichende Bestimmtheit ist zugleich eine Anforderung des Demokratieprinzips, welches verlangt, dass alle wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Allgemein genügt es hierfür, dass sich die Bedeutung im Regelfall durch Auslegung hinreichend sicher ermitteln lässt und in (nie vermeidbaren) Grenzfällen zumindest das Risiko einer Bestrafung ersichtlich wird. Unbestimmte Rechtsbegriffe dürfen daher auch unter dem Bestimmtheitsgebot genutzt werden, um der Vielgestaltigkeit des Lebens normativ erfassen zu können.
3. Zensurverbot
84 Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG stellt ein absolutes Verbot der Zensur auf. Diese Entscheidung des Verfassungsgebers kann weder über Art. 5 Abs. 2 GG noch in Abwägung mit anderem Verfassungsrecht relativiert werden. Das Grundgesetz übernimmt diese Regelung wortgleich aus Art. 118 Abs. 2 S. 1 der Weimarer Reichsverfassung.
85 Zensur i.S.d. Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG ist nur die formelle beziehungsweise Vor- beziehungsweise Präventivzensur. Veröffentlichungen der von Art. 5 Abs. 1 S. 1 und 2 GG geschützten Inhalte dürfen keiner behördlicher Vorprüfung und Genehmigung ihres Inhalts unterworfen werden.
86 Eine Vorzensur i.S.d. Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG wurde in der Bundesrepublik nie eingeführt. Anzeige- und Vorlagepflichten, von denen nicht die Veröffentlichung abhängt, stellen keine Vorzensur i.S.d. Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar.
VII. Schutz- und Leistungspflichten
87 Dem Staat obliegt eine Schutzpflicht gegenüber verfassungswidrigen Versuchen von Privatpersonen, jemand anderen an der Äußerung und Verbreitung von Meinungen zu hindern. So ist insbesondere vor Gewalt und Drohungen mit Gewalt Schutz zu gewähren. Im Fall körperlicher Gewalt ergibt sich diese Schutzpflicht zusätzlich aus dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG Rn. #).
88 Es besteht hingegen kein grundrechtlicher Anspruch gegenüber dem Staat darauf, dass dieser Zugang zu bestimmten Mitteln der Verbreitung verschafft, etwa auf Sendezeit oder Zugang zu einer Online-Plattform.
C. Die Informationsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG
89 Die Informationsfreiheit garantiert jedem und jeder (Rn. 91) das Recht (Rn. 92 ff.), sich aus allgemein zugänglichen Quellen (Rn. 103 ff.) ungehindert zu unterrichten (Rn. 110 ff.).
90 Dieses Grundrecht hat für die Demokratie ebenso wie für die individuelle Persönlichkeitsentfaltung besondere Bedeutung.
I. Jeder
91 Auf die Informationsfreiheit kann sich „jeder“ berufen. Wie bei anderen Grundrechten auch, sind hiermit alle natürlichen Personen, also alle Menschen gemeint. Seit langem ist anerkannt, dass es insofern auch für „besondere Gewaltverhältnisse“ wie das zwischen dem Staat und den Strafgefangenen keine Ausnahme gibt.
II. Hat das Recht
92 Die Informationsfreiheit ist, wie andere Kommunikationsgrundrechte, primär Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe (Rn. 93 f.). Sie entfaltet aber auch zwischen Privatpersonen Wirkung (Rn. 96 ff.). Schließlich kann die Informationsfreiheit den Staat zu Schutz vor Beeinträchtigungen durch andere Private (Rn. 100 f.). Zur Informationsverschaffung verpflichtet die Informationsfreiheit nicht; solche Ansprüche können sich aber aus anderen Vorschriften der Verfassung ergeben (Rn. 102).
1. Abwehrrecht
93 Die Informationsfreiheit schützt vor staatlichen Beschränkungen. Diese müssen dem qualifizierten Gesetzesvorbehalt des Art. 5 Abs. 2 GG genügen (siehe entsprechend: Rn. 54 ff.). Außerdem müssen alle Beschränkungen sich an den Schranken-Schranken der Verhältnismäßigkeit, des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Zensurverbots messen lassen (Rn. 79 ff.).
94 Bedeutsam wurde diese Grundrechtsdimension in diesem historischen Beispiel: Die Bundesrepublik zog lange Zeit umfangreich Zeitungen und andere Druckwerke, die aus der DDR in die Bundesrepublik geschickt wurden, ein. Das Bundesverfassungsgericht stellte 1969 klar, dass dies vor der Informationsfreiheit gerechtfertigt werden müsste. Es durfte nicht einfach darauf verwiesen werden, dass man sich auch aus anderen Quellen informieren könne.
95 In ihrer negativen Dimension schützt die Informationsfreiheit davor, Informationen aufgedrängt zu bekommen.
2. Bedeutung zwischen Privatpersonen
96 Im Verhältnis zwischen Privatpersonen hat die Informationsfreiheit im Wege mittelbarer Drittwirkung (vgl. Rn. 53). Bedeutung vor allem für die Nutzung technischer Einrichtungen erlangt. So konnten Vermieter das Anbringen von Parabol-Antennen zwar grundsätzlich untersagen, wenn sie stattdessen einen Kabelanschluss anbieten, der das Informationsinteresse im Regelfall ähnlich gut abdeckt. Ein ausländischer Mieter kann jedoch ein besonderes Interesse am Empfang ausländischer Sender haben, das entsprechend zu berücksichtigen ist in der Abwägung.
97 Entsprechend kann man sich für einen Internetanschluss im Wege mittelbarer Drittwirkung auf die Informationsfreiheit berufen. Bei einem Internetanschluss wird regelmäßig schon gar kein nennenswertes legitimes Gegeninteresse des Vermieters ersichtlich sein.
98 Das Verlangen eines Entgelts für den Zugang zu einer Informationsquelle ist regelmäßig verfassungsrechtlich unproblematisch. Es stellt bereits keine Beeinträchtigung der Informationsfreiheit dar, da die Person, die den Zugang eröffnet, grundsätzlich über die Modalitäten entscheiden kann, unter denen sie die Quelle allgemein zugänglich macht (Rn. 106).
99 Die negative Informationsfreiheit, die vor dem Aufdrängen von Informationen schützt, ist ebenso zwischen Privatpersonen zu berücksichtigen. Dies hat in der Praxis Bedeutung für unerwünschte Werbesendungen („Spam“), gerade auch im Internet.
3. Schutzpflichten
100 Wie andere Grundrechte muss die Informationsfreiheit vom Staat gegen Beeinträchtigungen durch Private geschützt werden.
101 Manche dieser Fragen bezüglich des Zugangs zum Internet werden richtigerweise an andere Grundrechte, etwa das Recht auf ein Existenzminimum oder die Gleichheitsrechte anzuknüpfen sein. Der Schutz gleichheitsgerechter Informationsfreiheit ist zudem zweifelsfrei ein legitimer Zweck staatlicher Regulierung. Inwiefern wirklich Leistungsansprüche herzuleiten sind, wäre im Einzelfall zu beurteilen. Es sollte beachtet werden, dass nicht alle wünschbaren Politikergebnisse verfassungsrechtlich abgesichert werden müssen. Verfassungsrechtliche Vorgaben wären auf das für den demokratischen Prozess der Meinungsbildung Unverzichtbare zu begrenzen. Dabei wäre auch zu berücksichtigen, dass auf Ebene der Europäischen Union, etwa mit dem Digital Services Act, in vergleichbarer Richtung reguliert wird. Dieser unterstellt insbesondere sehr große Online-Plattformen wie Facebook, Instagram und X bestimmten Pflichten. Dazu gehört unter anderem die Pflicht, eine Empfehlungssystem anzubieten, das nicht auf Profiling beruht, also unbeeinflusst von persönlichen Daten des Nutzers ist (Art. 38 DSA).
4. Leistungsrechte
102 Die Informationsfreiheit selbst vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch gegen den Staat auf Verschaffung bestimmter Informationen oder Einrichtung bestimmter Informationsquellen.
III. Allgemein zugängliche Quellen
103 Als Quellen werden zunächst Informationsträger verstanden, also Gegenstände und Personen, die über Tatsachen und Meinungen informieren können. Dabei spielt es keine Rolle, welcher Art das Medium ist: Zeitungen, Radio und Fernsehen sind ebenso selbstverständlich erfasst wie Internetseiten und Menschen. Quellen sind daher insbesondere auch Suchmaschinen wie Google und KI-Angebote wie ChatGPT oder Passanten auf der Straße. Eine „Quelle“ im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG kann aber auch unmittelbar ein Vorgang oder Ereignis sein, etwa eine Gerichtsverhandlung
104 Auf die Art der Information kommt es ebenso wenig an: Meinungen sind ebenso erfasst wie Tatsachen, sowohl zu privaten als auch zu öffentlichen Angelegenheiten.
105 Eine Quelle ist allgemein zugänglich, wenn sie „geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, also einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen“.
106 Quellen, die der Allgemeinheit nur gegen ein Entgelt offenstehen, sind dennoch allgemein zugänglich.
107 Der Staat kann grundsätzlich ebenso von seinem Bestimmungsrecht Gebrauch machen.
108 Der Bund und die Länder haben mittlerweile Informationsfreiheits- beziehungsweise Informationszugangsgesetze erlassen, die ein weitgehendes grundsätzliches Recht auf Zugang zu behördlichen Informationen verbürgen (siehe das Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes sowie exemplarisch für die Länder das Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt. Damit haben Sie einen Großteil staatlicher Informationen zur allgemein zugänglichen Quelle gemacht und der Informationsfreiheit unterstellt. Die von Informationszugangsgesetzen erfassten Informationen stammen aus einer allgemein zugänglichen Quelle im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG (Rn. 105), da sie im Grundsatz der Öffentlichkeit zugänglich sein sollen. Dies gilt, obwohl dieses Recht, nach den relevanten Bestimmungen der jeweiligen Gesetze, im Einzelfall unter Umständen hinter staatlichen Geheimhaltungsinteressen oder zum Schutze der Persönlichkeitsrechte anderer zurücktreten muss. Nur Informationen, die kategorisch vom Anwendungsbereich dieser Gesetze ausgenommen sind, sind nicht allgemein zugänglich.
109 Eine Quelle ist schließlich als „allgemein zugänglich“ anzusehen, soweit sich ein Anspruch auf Informationszugang unmittelbar aus der Verfassung ergibt.
IV. Sich ungehindert zu unterrichten
110 Die Informationsfreiheit garantiert, dass sich jeder aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert unterrichten kann. Geschützt ist die bloß passive Aufnahme von Informationen aus Quellen, etwa das Lesen einer Zeitung oder Ansehen eines YouTube-Videos.
111 Über die Informationsaufnahme hinaus ist aber auch das aktive Beschaffen von Informationen geschützt: Da auch Personen und Ereignisse allgemein zugängliche Quellen sein können (Rn. 103), ist die Informationsaufnahme unmittelbar an diesen Quellen, also zum Beispiel das Fotografieren des Ereignisses oder das Befragen von Personen, geschützt.
112 Die Informationsfreiheit schützt auch die Freiheit auszuwählen, aus welchen Quellen man sich informieren möchte. Das Grundgesetz schützt auch davor, Informationen ungewollt aufgedrängt zu bekommen. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher offengelassen, ob dies als negative Ausprägung der Informationsfreiheit zu verstehen ist oder durch die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG garantiert wird.
113 Der Rundfunkbeitrag zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks betrifft die negative Informationsfreiheit, anders als in einer Verfassungsbeschwerde argumentiert, nicht. Denn zwar muss er von allen Beitragszahlern gezahlt werden, er begründet aber keinen Zwang, die Inhalte des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks anzusehen.
114 Jede staatliche Maßnahme, die den Zugang zu allgemein zugänglichen Quellen verhindert, erschwert oder auch (über einen Bagatellvorbehalt hinaus) verzögert, stellt einen Eingriff in die Informationsfreiheit dar.
115 In ihrer negativen Ausprägung wird in die Informationsfreiheit eingegriffen, wenn Informationen jemandem unfreiwillig aufgedrängt werden. Eine hypothetische Pflicht, bestimmte Zeitungen zu lesen oder Fernsehproramme einzuschalten, würde klar in den negativen Schutzbereich eingreifen – und wäre wohl kaum zu rechtfertigen.
116 Beeinträchtigungen können unter den Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 2 GG gerechtfertigt sein.
D. Die Pressefreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 1 GG
I. Freiheit der Presse
1. Begriff der Presse
117 Nach dem klassischen, formalen Pressebegriff, welcher lang der Rechtsprechung zugrunde lag, besteht Presse im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 1 GG aus gedruckten Texten und Bildern, die zur Verbreitung an einen unbestimmten Personenkreis geeignet und bestimmt sind.
118 Die rechtswissenschaftliche Literatur versteht den Begriff im Gleichlauf mit den Landespressegesetzen weiter. Hiernach sind, bei entsprechender medialer Aufbereitung, letztlich alle Trägermedien erfasst, zum Beispiel USB-Sticks, CDs und andere Tonträger.
119 Ob und wie die Pressefreiheit im Internet greift, ist nicht abschließend geklärt. Unstrittig muss aber auch Publikationen im Internet entsprechender grundrechtlicher Schutz zukommen. Wegen der fehlenden Verkörperung auf einem Trägermedium wäre die Pressefreiheit nach dem klassischen und auch nach dem erweiterten Pressebegriff nicht anwendbar, sondern vielmehr die Rundfunkfreiheit.
120 Soweit Publikationen im Internet klassischen gedruckten Publikationen entsprechen, ist richtigerweise die Pressefreiheit als anwendbar anzusehen.
2. Persönlicher Schutzbereich
121 Auf die Pressefreiheit kann sich jede natürliche Person berufen. Inländische juristische Personen des Privatrechts sind nach allgemeinen Grundsätzen gem. Art. 19 Abs. 3 GG grundrechtsfähig. Über Art. 18 AEUV gilt das auch für juristische Personen des Privatrechts aus einem anderen Mitgliedstaat der EU (siehe näher: Rn. 20). Sonstige juristische Personen, die ihren effektiven Sitz nicht in Deutschland oder der EU haben, können sich nach der aktuellen Rechtslage nicht auf die Pressefreiheit berufen. Dies ist eine Lücke, die geschlossen werden sollte. Die bloße Internationalisierung des Medienmarktes kann nicht über den Wortlaut hinweghelfen.
122 Es wird die Tätigkeit des Journalisten beziehungsweise Presseunternehmens sowie zuarbeitender Unternehmen und Personen geschützt, die „notwendige Bedingung des Funktionierens einer freien Presse“ sind,
II. Wird gewährleistet
123 Die Pressefreiheit hat in der Demokratie eine besondere Funktion (Rn. 124 ff.). Um diese zu ermöglichen, werden bestimme Tätigkeiten geschützt (Rn. 127 ff.). Es bestehen aber auch staatliche Schutz- und Leistungspflichten (Rn. 130 ff.). Die Pressefreiheit ist außerdem relevant für Fragen der Gleichbehandlung (Rn. 135 ff.) und kann Bedeutung für die Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen haben (Rn. 138 ff.).
1. Funktion der Pressefreiheit
124 Eine vom Staat unabhängige Presse ist für die Demokratie „unentbehrlich“.
125 Die Pressefreiheit ist im Verhältnis zur Meinungsfreiheit nicht die speziellere Regelung.
126 Trotz der starken Verbindung mit dem Demokratieprinzip besteht der Schutz der Pressefreiheit unabhängig von der (vermeintlichen) Qualität des Mediums.
2. Geschützte Tätigkeiten
127 Die Pressefreiheit garantiert die Freiheit, ein Presseerzeugnis zu gründen und zu entscheiden, über welche Themen, wann, wie berichtet wird.
128 Vorgelagert zur Veröffentlichung wird die Beschaffung von Informationen geschützt, nachgelagert die Verbreitung.
129 Denn die Presse benötigt Zugang zu Informationen, um ihre öffentliche Aufgabe (Rn. 124) wirksam wahrnehmen zu können.
3. Schutz- und Leistungspflichten
130 Nach allgemeinen Grundsätzen hat der Staat sich schützend vor die Pressefreiheit zu stellen, wenn sie durch Private beeinträchtigt wird.
131 Im Fall der Pressefreiheit richtet sich die Schutzpflicht auch auf die Funktionsbedingungen der Presse. Denn die Pressefreiheit vermittelt nicht nur (als subjektives Recht) Privatpersonen einen Abwehr- und Schutzanspruch gegen den Staat, sondern garantiert die freie Presse als eine privatwirtschaftliche, vom Staat unabhängige Institution (Einrichtungsgarantie).
132 Sicherzustellen ist die „institutionelle Eigenständigkeit der Presse“. Der Staat darf die Presse weder unmittelbar noch mittelbar steuern.
133 Das Bundesverwaltungsgericht erkennt in ständiger Rechtsprechung einen presserechtlichen Auskunftsanspruch gegenüber Bundesbehörden an. Dieser ergibt sich unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 1 GG. Er steht neben dem Anspruch aus dem Informationsfreiheitsgesetz, auf das sich alle Bürgerinnen und Bürger berufen können.
134 Das Bundesverfassungsgericht hat sich zum presserechtlichen Auskunftsanspruch bislang nicht geäußert. Es hat aber anerkannt, dass ein ungehinderter Zugang zu Informationen wesentlich für die Funktion der Presse ist.
4. Gleichheitsrechtliche Relevanz
135 Die Bedeutung der Pressefreiheit für den demokratischen Diskurs wird auch in Verbindung mit den Gleichheitsrechten des Art. 3 GG wirksam. Es besteht ein Recht auf Gleichbehandlung im publizistischen Wettbewerb. Dies bedeutet, dass Presseerzeugnisse vom Staat grundsätzlich gleich zu behandeln sind, es sei denn die Ungleichbehandlung lässt sich mit hinreichend gewichtigen Gründen rechtfertigen.
136 In entsprechender Weise muss der Zugang zu Gerichtsentscheidungen
137 Die Praxis des Bundesverfassungsgerichts, seine Pressemitteilungen (nicht aber die Urteile selbst) bereits am Tag vor der Urteilsverkündung nur an Mitglieder des Justizpressekonferenz Karlsruhe e.V. herauszugeben, steht vor diesem Hintergrund in der Kritik.
5. Bedeutung zwischen Privatpersonen
138 Das Zivilrecht ist insgesamt im Lichte der Grundrechte auszulegen (siehe zur mittelbaren Drittwirkung: Rn. 53). Dies gilt somit auch für die Pressefreiheit.
139 Entsprechend der Rechtsprechung zur Rundfunkfreiheit (Rn. 337) haben Presseangehörige einen Anspruch auf Zugang auch zu öffentlichen Veranstaltungen von Privatpersonen. Anders als Übertragungsrechte für Fernsehen und Radio darf die Presseberichterstattung aber nicht von einem besonderen Entgelt abhängig gemacht werden. Denn sie verwertet nicht die wirtschaftliche Substanz der Veranstaltung, sondern schafft eine wesensmäßig andere.
140 Alle am Veröffentlichungsprozess Beteiligten sind Träger des Grundrechts der Pressefreiheit. Gleichwohl haben einzelne Journalisten und Redakteurinnen keine verfassungsrechtlichen Ansprüche gegenüber dem Verlag auf bestimmte Mitwirkungen oder eine Bestimmung der Tendenz der Publikation. Das heißt, es besteht keine „innere Pressefreiheit“.
III. Rechtfertigungsbedürftige Eingriffe
141 Die Sanktionierung eines geschützten Verhaltens stellt ebenso einen klassischen Eingriff (Einführung Grundrechte Rn. #) in die Pressefreiheit dar. So greift das Verbot, als Redakteur tätig zu sein, nicht nur in die Berufs-, sondern auch in die Pressefreiheit ein.
142 Verbindliche staatliche Vorgaben dazu, wie ein Presseerzeugnis zu gestalten ist, stellen gleichfalls Eingriffe dar. Ein Verbot von Werbeanzeigen
143 Ein mittelbarer und/oder faktischer Eingriff liegt nach allgemeinen Grundsätzen vor, soweit die Beeinträchtigung ein funktionales Äquivalent zu einem klassischen Eingriff darstellt, also letztlich vergleichbar belastend ist.
144 Eine Rechtfertigung von Eingriffen ist nach Art. 5 Abs. 2 GG möglich (siehe entsprechend die detaillierten Ausführungen bei der Meinungsfreiheit: Rn. 154 ff.). So sind zum Beispiel Gegendarstellungsansprüche im Grunde eine verfassungskonforme Beschränkung der Pressefreiheit. Sie beruhen auf allgemeinen Gesetzen (siehe etwa § 10 Pressegesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern) und dienen dem Schutz des Rechts der persönlichen Ehre, indem sie es Betroffenen einer Berichterstattung ermöglichen, ihre Sicht der Geschehnisse im selben Presseerzeugnis darzulegen. Ein solcher Anspruch darf sich allerdings nur auf Tatsachenbehauptungen beziehen und muss auch sonst verhältnismäßig bleiben.
145 Durchsuchungen und Beschlagnahmen im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungen sind nicht kategorisch ausgeschlossen. Sie müssen aber verhältnismäßig sein und dabei das besondere Gewicht der Pressefreiheit berücksichtigen.
146 Aus der Pressefreiheit ergibt sich auch kein generelles Verbot der Telekommunikationsüberwachung. Die Pressefreiheit hat gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer rechtsstaatlichen Strafrechtspflege keinen generellen Vorrang. Ergänzend zu jenem Schutz den allgemein die Telekommunikationsgrundrechte gewähren (Art. 10 Rn. ##; Art. 2 Abs. 1 ##), ist in diesen Fällen aber das besondere Gewicht der Pressefreiheit mit in die Abwägung einzustellen.
E. Die Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 2 GG
147 Wie die anderen Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG ist die Freiheit des Rundfunks schlechthin unverzichtbar für die Demokratie (siehe Rn. 13). Wie die Presse (Rn. 124) dienen die Massenmedien des Rundfunks der Information über Ereignisse und der Verbreitung von Meinungen. Bei der Rundfunkfreiheit steht dieser Zweck der technisch vermittelten Meinungsbildung noch deutlich stärker im Vordergrund.
148 Anders als bei den anderen Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG ist die Rundfunkfreiheit nämlich nicht primär Individualrecht, das zur persönlichen Entfaltung zur Verfügung steht und durch diesen individuellen Gebrauch mittelbar der Demokratie dient. Vielmehr hat die Rundfunkfreiheit vorrangig den Zweck, dem demokratischen Diskurs zu dienen und wird Veranstaltern hierzu eingeräumt. Das Bundesverfassungsgericht versteht sie in diesem Sinne seit jeher als „dienende“ Freiheit (Rn. 177 ff.).
149 Um seinen Zweck als dienende Freiheit zu erfüllen, muss die Berichterstattung insbesondere wahrheitsgemäß sein und die Vielfalt der Meinungen widerspiegeln. Diesen verfassungsrechtlichen „Rundfunkauftrag“ hat der Gesetzgeber auszugestalten (Rn. 181 ff., 209 ff.). Daneben können Eingriffe in die Rundfunkfreiheit zum Schutze anderer Rechtsgüter gerechtfertigt sein (Rn. 125 ff.).
150 Während der Rundfunk zunächst rein öffentlich-rechtlich ausgestaltet war (Rn. 221 ff.), haben die Länder maßgeblich seit den 1980er-Jahren ein duales beziehungsweise zweigliedriges System des Rundfunks eingeführt, in dem auch privater Veranstalter Rundfunksendungen anbieten (Rn. 322 ff.). Diesen beiden „Säulen“ der Rundfunkordnung sollen zur Erfüllung des Rundfunkauftrags ihrer eigenen Funktionsweise entsprechend beitragen. Hierfür ist vor allem der Grundsatz der Staatsferne maßgeblich, den das Bundesverfassungsgericht seit 1961 in vielen Entscheidungen entfaltet. Obwohl das Bundesverfassungsgericht den gesetzgeberischen Spielraum immer wieder stark betont, ist die Rundfunkordnung, wie sie heute in Deutschland existiert, doch auch und gerade Produkt seiner Rechtsprechung. Diese Rechtsprechung hat teilweise auch Auswirkungen auf die Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen (Rn. 337 ff.).
151 Rundfunk war lange durch die klassischen Medien des Radios und des Fernsehens geprägt. Die Bedeutung, welche Online-Angebote wie die sozialen Medien gewonnen haben, stellt die Rundfunkfreiheit vor verschiedene Herausforderungen. Diese technologischen und gesellschaftlichen Entwicklungen führen zu schwierigen Abgrenzungsfragen zwischen der Rundfunkfreiheit und den anderen Kommunikationsfreiheiten (Rn. 152 ff., 352 ff.).
I. Begriff der Berichterstattung durch Rundfunk
1. Der Rundfunk
a) Klassischer Rundfunk
152 Radio und Fernsehen sind die klassischen Formen des Rundfunks. Sie kennzeichnete die Verbreitung von Inhalten mittels elektronischer Schwingungen, per Funk oder kabelgebunden, an einen unbestimmten Adressatenkreis.
153 Typischerweise übertragen die klassischen Formen des Rundfunks aufgrund eines festgelegten Programmplans „linear“ redaktionell ausgewählte Inhalte zeitgleich an alle Empfängerinnen und Empfänger.
b) Online-Angebote allgemein
154 Die Einordnung von Online-Angeboten ist verfassungsrechtlich bislang nicht abschließend geklärt. Das Meinungsspektrum in der Literatur ist weit. So könnten an die Allgemeinheit gerichtete Online-Angebote immer Rundfunk sein, weil sie per elektromagnetischer Schwingungen verbreitet werden,
155 Eine funktionale Betrachtungsweise (vgl. Rn. 120) will danach unterscheiden, ob Angeboten in vergleichbarer Weise Suggestivkraft und Breitenwirkung zukommt. Hierfür sei ein Mindestmaß an Programmplanung und redaktioneller Gestaltung erforderlich.
156 Der Streit um den Rundfunkbegriff findet vor dem Hintergrund statt, dass die Rundfunkfreiheit sich in ihrer bisherigen Auslegung als „dienende Freiheit“ durch das Bundesverfassungsgericht deutlich von den anderen Kommunikationsfreiheiten unterscheidet (siehe Rn. 177 ff.). Je mehr eine Ansicht die Rundfunkfreiheit auf Online-Angebote ausweiten möchte, desto weniger will sie die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts übertragen.
c) Soziale Medien
157 Unklar ist insbesondere, wie soziale Medien und andere Plattformen, die nutzergenerierte Inhalte nach eigenen Selektionsentscheidungen aufgrund von Algorithmen verbreiten, einzuordnen sind. Hinsichtlich zentraler Eigenschaften, die die Rechtsprechung zur Rundfunkfreiheit bislang prägen, besteht kein Unterschied.
d) Online-Fernsehen und -Radio
158 Unterstellt man soziale Medien der Rundfunkfreiheit (Rn. 157), stellen sich Folgefragen. Ob und inwiefern der Gesetzgeber dann zur Ausgestaltung solcher Online-Angebote verpflichtet wäre, ist fraglich.
159 Wohl unstrittig stellen auch reine Online-Fernseh- oder Radio-Sender, die sich allein nach ihrer Verbreitungsart vom klassischen Radio und Fernsehen unterscheiden, Rundfunk im Sinne des Grundgesetzes dar. Daraus ergeben sich jedoch Abgrenzungsschwierigkeiten. Denn eine zeitgleiche beziehungsweise „lineare“ Sendung, wie sie dem klassischen Rundfunk eigen ist, ist keine notwendige Bedingung dafür, dass die Verbreitung von Inhalten Rundfunk i. S. v. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG darstellt (Rn. 153). Sender, die nicht linear allen gleichzeitig angezeigt werden, können ebenso erfasst sein, soweit sie sich von herkömmlichem Rundfunk nicht wesentlich unterscheiden.
160 Inhalte, die sich ihrer Verbreitungsart oder Form nach vom klassischen Rundfunk deutlich unterscheiden, sind jedenfalls dann erfasst, wenn sie mit diesem in einer hinreichend engen Beziehung stehen. Wohl unstrittig werden von der Rundfunkfreiheit Inhalte „akzessorisch“ erfasst, die klassisch-linear im Radio und Fernsehen verbreitet werden, aber zusätzlich online zum Abruf in einer Mediathek bereitgestellt werden.
e) Online-Presse
161 Doch nicht jede elektronische Verbreitung von Inhalten ist Rundfunk im Sinne des Art. 5 1 S. 2 Var. 2 GG. So bleibt das Online-Pressearchiv einer Zeitung der Pressefreiheit unterstellt.
162 Umgekehrt fallen Druckwerke grundsätzlich nur unter den Schutz der Pressefreiheit, auch wenn sie sich auf Inhalte beziehen, die im Rundfunk gesendet werden. Nur Druckwerke mit „vorwiegend programmbezogenem Inhalt“, also Programmmagazine von Fernseh- und Radiosendern, sind akzessorisch der Rundfunkfreiheit unterstellt, wenn diese Druckwerke lediglich eine „unterstützende Randbetätigung“ eines Rundfunkveranstalters darstellen.
2. Die Berichterstattung
163 Hinsichtlich der Frage, wer Grundrechtsträger ist, bestehen erhebliche Parallelen zwischen Presse- und Rundfunkfreiheit. Diese Parallelen liegen darin begründet, dass sie in ähnlicher Weise zur individuellen und öffentlichen Meinungsbildung beitragen sollen.
a) Inhalt der Berichterstattung
164 Jene Berichterstattung, die Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG garantiert, umfasst die Gewinnung und Verbreitung von Tatsachenbehauptungen und Meinungen im Rundfunk.
165 Die Art oder Qualität der Sendungen ist zunächst irrelevant.
b) Tätigkeit der Berichterstattung
166 Wie die Pressefreiheit kein Spezialfall der Meinungsfreiheit ist (Rn. 125), so schützt auch die Rundfunkfreiheit nicht jede Äußerung im Rundfunk. Die Zulässigkeit von Äußerungen im Rundfunk ist vielmehr an der Meinungs- oder der Kunstfreiheit zu messen.
167 Die Rundfunkfreiheit schützt allein die spezifische Vermittlungsfunktion dieses Mediums,
168 Ob und inwiefern sich Mitarbeitende im Rundfunk gegenüber ihrem Arbeitgeber auf die Rundfunkfreiheit berufen können, das heißt, inwiefern innere Rundfunkfreiheit besteht, hat das Bundesverfassungsgericht bislang offen gelassen.
c) Berichterstattende
169 Neben privaten (Rn. 170 ff.) und öffentlich-rechtlichen (Rn. 173 ff.) Rundfunkveranstaltern können sich bestimmte Mitarbeitende der Rundfunkveranstalter (Rn. 175) und ggf. weitere am Rundfunk Beteiligte (Rn. 176) auf die Rundfunkfreiheit berufen.
aa) Die privaten Rundfunkveranstalter
170 Die Rundfunkfreiheit steht als Jedermannsgrundrecht deutschen ebenso wie ausländischen Staatsbürgern zu. Inländische juristische Personen des Privatrechts sind nach allgemeinen Grundsätzen gem. Art. 19 Abs. 3 GG Grundrechtsträger. Hierzu zählen auch Parteien.
171 Auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG können sich vor allem alle Veranstalter von Rundfunkprogrammen im verfassungsrechtlichen Sinne berufen. Auf die einfachgesetzliche Einordnung ihrer Tätigkeit (insbesondere in den Landesmedien- beziehungsweise Rundfunkgesetzen) kommt es nicht an.
172 Veranstalter eines Rundfunkprogramms ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wer „Struktur und Abfolge des Programms beziehungsweise die in ihm gezeigten Sendungen festlegt, und unter einer einheitlichen Bezeichnung anbietet.“
bb) Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
173 Auf die Rundfunkfreiheit berufen können sich zudem vom Staat unabhängige öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten.
174 Normalerweise können der Staat und auch eigenständige juristische Personen des öffentlichen Rechts sich nicht auf Grundrechte berufen. Auf Hoheitsträger, die an Grundrechte gebunden sind, sind Grundrechte „ihrem Wesen nach“ nicht anwendbar (Art. 19 Abs. 3 GG Rn. #). Nur wenn eine juristische Person des öffentlichen Rechts einem grundrechtlich geschützten Lebensbereich „unmittelbar zuzuordnen ist“ gilt anderes. Dies ist bei den Rundfunkanstalten der Fall, soweit sie sich – vom Staat unabhängig – selbst verwalten und dadurch gerade der Verwirklichung dieses Grundrechts dienen.
cc) Das Personal der Rundfunkveranstalter
175 Hinsichtlich des Personals ist der Bezug der Tätigkeit zu den Inhalten der Rundfunksendungen entscheidend. Nicht erfasst sind daher rein „fernmeldetechnische Tätigkeiten“
dd) Sonstige Beteiligte
176 Inwiefern neben dem Veranstalter und dessen Personal sonst am Vorgang der Veranstaltung von Rundfunk mittelbar oder unmittelbar Beteiligte den Schutz der Rundfunkfreiheit genießen, hat das Bundesverfassungsgericht bislang offen gelassen.
II. Die Rundfunkfreiheit als „dienende“ Freiheit
177 Rundfunkfreiheit bedeutet „im Kern“ Programmfreiheit beziehungsweise Programmautonomie, also die Freiheit, das Programm nach eigenen Vorstellungen zu gestalten.
178 Der Rundfunkfreiheit kommt wesentliche Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung zu.
179 Eine solche Bedeutung für den demokratischen Diskurs kommt zwar auch der Meinungs- und Pressefreiheit zu. Doch der Akzent ist deutlich verschoben. Die Meinungs- und Pressefreiheit sind primär Individualrechte, deren Gebrauch für die Demokratie zwar wichtig ist, aber deren verantwortungsvoller Gebrauch rechtlich deutlich weniger vorgegeben wird. Jenseits insbesondere äußerungsrechtlicher Grenzen ist der verantwortungsvolle Gebrauch der Meinungs- und Pressefreiheit eine „Verfassungserwartung“. Das Grundgesetz geht davon aus, dass – überwiegend – so von ihr Gebrauch gemacht werden wird und sich insgesamt gemeinwohlorientierte Lösungen durchsetzen.
180 Die Rundfunkfreiheit hingegen verpflichtet die Rundfunkveranstalter auf einen besonderen „Rundfunkauftrag“. Dessen Erfüllung muss der Gesetzgeber gewährleisten (Rn. 181 ff.). Dieser Auftrag ergab sich jedenfalls ursprünglich aus Besonderheiten des Rundfunks. Der erhebliche technologisch-gesellschaftliche Wandel hat hierin bislang wenig geändert, wird es absehbar aber wohl tun (Rn. 190 ff.). Die Länder kommen ihrem Ausgestaltungsauftrag als Gesetzgeber des Rundfunkrechts
1. Rundfunkauftrag
181 Die tiefgreifenden Besonderheiten, welche die Rechtsprechung zur Rundfunkfreiheit prägen, werden traditionellerweise mit der besonderen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft des Rundfunks begründet.
182 Der Rundfunk soll freie und umfassende Meinungsbildung ermöglichen.
183 Im Unterschied zu den anderen Kommunikationsfreiheiten ist der Gesetzgeber außerdem verpflichtet, eine „positive Ordnung“ für den Rundfunk zu schaffen.
184 Der Gesetzgeber muss gesetzliche Regelungen schaffen, die sicherstellen, dass im Rundfunk tatsächlich die Vielfalt der gesellschaftlich relevanten Themen und Meinungen „in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet“ und somit der Öffentlichkeit umfassende Informationen geboten werden.
185 Vor diesem Hintergrund ist eine Nutzung des Rundfunks zu „außerpublizistischen“ Zwecken, also solchen, die nicht der Erfüllung des verfassungsrechtlichen Rundfunk- beziehungsweise Programmauftrags dienen, unzulässig.
186 Zur Erfüllung des Rundfunkauftrags muss der Gesetzgeber „materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen“ treffen.
187 Auch die Vielfaltsanforderungen werden tendenziell pragmatisch gehandhabt. Ursprünglich ging das Bundesverfassungsgericht noch davon aus, dass als Idealzustand alle in einem Bundesland empfangbaren Programme eine „gleichgewichtige Vielfalt“ darstellen müssten. Früh erkannte es jedoch, dass dies allein schon wegen des Empfangs aus anderen Bundesländern und internationaler Programme schwierig zu erfüllen war. Richtigerweise stellt das Bundesverfassungsgericht seither darauf ab, dass das Rundfunksystem in seiner Gesamtheit dem, was verfassungsrechtlich geboten ist, nur im Rahmen des Möglichen entsprechen müsse.
188 Inwiefern der öffentlich-rechtliche Rundfunk diesen Vielfaltsanforderungen nachkommt, steht immer wieder einmal in der Kritik: schon in den 1990er-Jahren
189 In einer Studie aus dem Jahr 2025 stellten Forscher der Johannes-Guttenberg-Universität Mainz 9 öffentlich-rechtliche Nachrichtensendungen der Berichterstattung von 34 privatwirtschaftlich organisierten Leitmedien gegenüber. Dabei wurde festgestellt, dass diese sich hinsichtlich der Vielfalt an Akteuren, Themen und Perspektiven nicht wesentlich unterschieden. Allerdings wurde sowohl bei öffentlich-rechtlichen als auch bei privatrechtlichen Nachrichten eine leichte Tendenz auf das Linke politische Spektrum festgestellt. Konservative und marktliberale Positionen, die in der Gesellschaft vertreten werden, sollten daher, so die Forscher, etwas stärker repräsentiert werden.
2. Technologisch-gesellschaftliche Entwicklung
190 Die technologische Entwicklung des Radios und Fernsehens, die mit einer großen gesellschaftlichen Bedeutung einherging, stellte ursprünglich den Grund für die besondere Rechtsprechung zur Rundfunkfreiheit dar. Jene historisch gewachsene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird durch neuere technologisch-gesellschaftliche Entwicklungen aber auch vor Herausforderungen gestellt.
191 1961, im Jahr der ersten Rundfunkentscheidung, existierten in der Bundesrepublik nur zwei Fernsehsender (ARD und– in diesem Jahr als Vorläufer des ZDF eingeführt – ARD 2).
- Tagesschau vom 16.11.1960. Eventuell einbindbar? https://www.tagesschau.de/video/video-ts-134988.html
192 Hintergrund waren der äußerst hohe technische und finanzielle Aufwand. Anders als in der Presse gab es daher keine große Zahl eigenständiger, politisch vielfältiger, untereinander konkurrierender Sender und eine solche Entwicklung war auch nicht in nächster Zeit zu erwarten.
193 Seither haben sich die technischen Hürden stetig verringert. Dies galt zunächst für die technischen Voraussetzungen der Veranstaltung von Rundfunkprogrammen. 1981 stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass die Sendefrequenzen nicht mehr so knapp waren und der finanzielle Aufwand nicht mehr gar so hoch. Gleichwohl hält das Bundesverfassungsgericht daran fest, dass es nach wie vor verfassungsrechtlich geboten ist, die Rundfunkordnung staatlich auszugestalten. Denn anders als beim historisch gewachsenen Zeitungsmarkt sei nicht hinreichend sicher zu erwarten, dass ein „Meinungsmarkt“ entstünde, der „die Vielfalt der Meinungsrichtungen unverkürzt zum Ausdruck“ bringt. Es bestehe eine große Gefahr der Konzentration von Rundfunksendern und damit des Missbrauchs. Einmal eingetretene Fehlentwicklungen wären nur schwer zu korrigieren.
194 Schon 1986 war die Technik noch weiter vorangeschritten. Als „neue Medien“ kamen, neben dem terrestrischen (also per Antenne gesendeten) Rundfunk das Satelliten- und das Kabelfernsehen auf. Der terrestrische Rundfunk behielt aber seine Vorrangstellung zunächst und besonders für die Veranstaltung von Fernsehprogrammen war der finanzielle Aufwand weiter sehr hoch.
195 1991 war die Bedeutung dieser neuen Medien noch immer „gering“,
196 2007 sah das Bundesverfassungsgericht die Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft immer noch als prägende Eigenschaften des Rundfunks. Aufgrund dieser Eigenschaften sei es nach wie vor verfassungsrechtlich geboten, dass der Gesetzgeber eine Rundfunkordnung ausgestaltet (siehe Rn. 183).
197 2014 und 2021 bestätigte das Bundesverfassungsgericht erneut seine Sichtweise, dass die technische Entwicklung (bislang) zu keinen grundlegenden verfassungsrechtlichen Änderungen führe.
198 Seit 2008 sieht das Bundesverfassungsgericht eine zunehmende horizontale und vertikale Verflechtung der Medienmärkte. Das heißt es lassen sich verstärkt Zusammenschlüsse und Kooperationen sowohl unter Verlagen und Rundfunkanbietern als auch zwischen diesen und anderen relevanten Unternehmen, etwa im Vertrieb, beobachten. Außerdem gebe es einen Trend zur Medienkonvergenz. Insbesondere in inhaltlicher Hinsicht lässt sich feststellen, dass dieselben Inhalte medienübergreifend verfügbar sind, also zum Beispiel Nachrichtensendung im Fernsehen und als Stream im Internet. Am Bedürfnis einer geregelten Rundfunkordnung habe dies aber nichts geändert. Alle Entwicklungen der Kommunikationstechnologie, selbst die Verbreitung von Rundfunkprogrammen über das Internet, hätten die verfassungsrechtlichen Maßstäbe, hätten den Rundfunkauftrag nicht obsolet gemacht.
199 Diese Entwicklungen im Internet erhöhen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts die Bedeutung des beitragsfinanzierten und daher nicht von wirtschaftlichen Interessen abhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunks (zur Finanzierung und deren Zweck: Rn. 278 ff.). Seine Aufgabe sei es, „durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten, die Wirklichkeit nicht verzerrt darzustellen und das Sensationelle nicht in den Vordergrund zu rücken, vielmehr ein vielfaltssicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht zu bilden“.
200 In der Literatur wird das Festhalten an den alten Prämissen teilweise kritisiert. Mittlerweile sei das Angebot privater Rundfunkanbieter groß, die Übertragungskapazitäten ebenso. Diese Änderungen müssten zur Kenntnis genommen und die Rechtsprechung jener zur Meinungs- und Pressefreiheit angepasst werden.
3. Dualer Rundfunk
201 Die Landesgesetzgeber haben sich seit vielen Jahren für ein sogenanntes duales Rundfunkmodell entschieden. Das Modell ist dual in dem Sinne, dass es zwei grundsätzlich verschiedene Arten von Rundfunkanbietern gibt. Nachdem in der Anfangszeit der Bundesrepublik allein öffentlich-rechtliche Rundfunkbetreiber existierten, wurden in der Breite seit den 1980er-Jahren auch private Rundfunkanbieter zugelassen.
202 Der verfassungsrechtliche Rundfunkauftrag (dazu Rn. 181 ff.) gilt dem Grunde nach für beide Teile dieses dualen Rundfunksystems. Öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk müssen also beide für wahrheitsgemäße Berichterstattung sowie thematische und meinungsmäßige Vielfalt sorgen. Allerdings vertraut der Gesetzgeber in der momentanen Ausgestaltung des privaten Rundfunks „im Wesentlichen“ darauf, dass der Markt hinreichende Vielfalt gewährleisten wird. Dies wird als außenpluralistisches Modell bezeichnet. Die Gesamtheit der privaten Rundfunkanbieter soll hinreichend Vielfalt generieren (Rn. 324 ff.). Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hingegen wird strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen unterworfen hinsichtlich der Vielfalt, die er abbilden soll (Rn. 206). Diese soll nicht durch die Existenz verschiedener öffentlich-rechtlicher Rundfunkanbieter gewährleistet werden, sondern durch eine vielfaltsfördernde Ausgestaltung ihrer Entscheidungsstrukturen, also ein binnenpluralistisches Modell.
203 Unter den technischen Gegebenheiten der ersten Jahrzehnte der Bundesrepublik, die vor allem in einer Knappheit an Sendefrequenzen bestanden, war selbst ein Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vereinbar. Verfassungsrechtlich vorgegeben war es aber, so das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich in seiner ersten Rundfunkentscheidung, schon damals nicht.
204 Im dualen Rundfunksystem steht die Ausgestaltung des privaten und des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer Wechselbeziehung zueinander. Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk kommt die Aufgabe zu, für die demokratische Ordnung und das kulturelle Leben eine „Grundversorgung“ zu gewährleisten (Rn. 222 ff.). „Solange und soweit“ der Rundfunkauftrag mit dieser Grundversorgung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wirksam sichergestellt ist, können an die Gewährleistung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk weniger hohe Anforderungen gestellt werden. Dennoch muss der Gesetzgeber geeignete Vorkehrungen treffen, um ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt auch im privaten Rundfunk zu erreichen und zu sichern (Rn. 324 ff.).
205 Hintergrund dieses Verhältnisses der beiden Säulen des Rundfunks sind folgende Überlegungen: Der private Rundfunk wird aus strukturellen Gründen nicht die volle Breite der Meinungen und kulturellen Strömungen vermitteln können. Dies liegt einerseits an der im Vergleich etwa mit der Zeitungslandschaft nach wie vor geringen Anzahl an Sendern, die ihren Grund in den relativ hohen Kosten eines Rundfunkangebots hat (und früher in der begrenzten Anzahl an Sendefrequenzen: Rn. 191–193). Außerdem wird der private Rundfunk maßgeblich durch die Notwendigkeit der Werbefinanzierung geprägt. Diese setzt einen Anreiz für kostengünstige, massentaugliche Programme und gegen teure „anspruchsvolle“ Programme, die nur ein kleines Publikum anziehen.
206 In der dualen Rundfunkordnung soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk somit gewissermaßen ein „Gegengewicht“ zu privaten Rundfunkanbietern darstellen, die nach marktwirtschaftlichen Anreizen entscheiden. Die Gebührenfinanzierung ermöglicht ihm nämlich andere Entscheidungsbedingungen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat daher gerade auch zu einer Vielfalt beizutragen, die der freie Markt nicht gewährleisten würde:
207 Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, das duale Rundfunksystem möglichst reinförmig zu verwirklichen. Es besteht keine Pflicht zur „Modellkonsistenz“. Denn das Modell ist kein Selbstzweck, sondern soll der Verwirklichung des Rundfunkauftrags dienen.
III. Die Ausgestaltung und der Eingriff
208 Daraus, dass das Bundesverfassungsgericht die Rundfunkfreiheit als „dienende“ Freiheit versteht, ergeben sich Besonderheiten in der Auslegung dieses Grundrechts. So ist, anders als bei den Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, zwischen der verfassungsrechtlich gebotenen Ausgestaltung der Rundfunkordnung und Eingriffen in die Rundfunkfreiheit zu unterscheiden. Ausgestaltungen sollen die Rundfunkfreiheit verwirklichen, Eingriffe beschränken sie im Interesse anderer Rechtsgüter.
1. Gesetzgeberische Ausgestaltung des Rundfunkauftrags
209 Die Ausgestaltung der Rundfunkordnung obliegt grundsätzlich dem Gesetzgeber beziehungsweise den Landesgesetzgebern.
· Gesetz über den Hessischen Rundfunk (HR-Gesetz)
· Gesetz über den Saarländischen Rundfunk (SR-Gesetz)
· Gesetz über den „Westdeutschen Rundfunk Köln“ (WDR-Gesetz)
· Radio-Bremen-Gesetz (RBG)
· Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk (NDR-Staatsvertrag)
· Staatsvertrag über den Mitteldeutschen Rundfunk (MDR-Staatsvertrag)
· Staatsvertrag über den Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB-Staatsvertrag)
· Staatsvertrag über den Südwestrundfunk (SWR-Staatsvertrag)
210 Diese Rundfunkanstalten und die Deutsche Welle (Rn. 211) haben sich in der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammengeschlossen. Sie kooperieren nach Maßgabe des MStV und der Satzung der ARD. Zusammen veranstalten sie das Fernsehvollprogramm „Erstes Deutsches Fernsehen“ (§ 28 Abs. 1 MStV). Daneben existieren in Zusammenarbeit mit dem ZDF (Rn. 211) verschiedene Schwerpunktprogramme: Für Kultur werden unter Beteiligung öffentlich-rechtlicher europäischer Veranstalter die Fernsehprogramme „3sat“ und „arte“ veranstaltet (§ 28a Abs. 1 MStV). Für Information, Bildung und Dokumentation existieren „PHOENIX“ und „ZDFinfo; für Kinder, junge Menschen, und jüngere Erwachsene werden insbesondere mit „Ki.Ka“ Angebote gemacht (§ 28a Abs. 2 und 3 MStV). Online machen ARD, ZDF und Deutschlandradio (Rn. 211) in eigenen Portalen ebenso wie in sozialen Medien Angebote gemacht (zu solchen „Telemedien“ siehe: §§ 30 ff. MStV) Bei der ARD handelt es sich nicht um eine eigene Rundfunkanstalt, sondern einen öffentlich-rechtlichen Zusammenschluss ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Dies bedeutet, dass die ARD selbst nicht verklagt werden kann, sondern nur ihre Mitglieder.
211 Darüber hinaus haben die Länder als bundesweit sendende Anstalten das Deutschlandradio (Deutschlandradio-Staatsvertrag) und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) gegründet (ZDF-Staatsvertrag). Der Bund hat, kraft seiner Gesetzgebungskompetenz für die Außenpolitik (Rn. 230), die Deutsche Welle als Rundfunkanstalt gegründet, die als Auslandsrundfunk deutsche Perspektiven verständlich machen, der Völkerverständigung dienen und die deutsche Sprache fördern soll (Gesetz über die Rundfunkanstalt des Bundesrechts „Deutsche Welle“ – DWG).
212 Die Entscheidung für einen „Ordnungsrahmen“, also die Frage, in welchem grundsätzlichen System der Rundfunkauftrag erfüllt wird, ist Ausgestaltung.
213 Ausgestaltende Regelungen sind weiterhin die Pflicht, auch privater Rundfunkanbieter, wahrheitsgemäß, sachlich und umfassend zu informieren, sowie die Pflicht, die Vielfalt der bestehenden Meinungen möglichst breit und vollständig wiederzugeben.
214 Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts bei der Auslegung der Rundfunkfreiheit ist es nicht, die beste Ausgestaltung vorzugeben. Es prüft die vom Gesetzgeber gewählte Variante lediglich darauf, ob sie den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt, insbesondere darauf, ob sie alle grundrechtlich geschützten Belange angemessen berücksichtigt.
215 Letztlich entspricht die Anforderung, dass die Ausgestaltung angemessen sein muss, der Anforderung, dass Eingriffe verhältnismäßig im engeren Sinne sein müssen, was auch als Angemessenheit bezeichnet wird (siehe Rn. 80): Die Schwere der Beeinträchtigung einer geschützten Position darf auch bei einer Ausgestaltung nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der verfolgten Ziele stehen.
216 Dem Gesetzgeber kommt bei der Ausgestaltung regelmäßig ein weiter Gestaltungsspielraum zu (beziehungsweise in diesem Kontext oft synonym gebraucht: Einschätzungs- und Ermessensspielraum). Dieser betrifft auch die Gewichtung etwaiger Gefahren für die Verwirklichung der Rundfunkfreiheit und der Geeignetheit und Erforderlichkeit der zu ihrem Schutz eingesetzten Mittel.
2. Rechtfertigungsbedürftige Eingriffe
217 Einen Eingriff, der vor Art. 5 Abs. 2 GG zu rechtfertigen ist, stellt zum Beispiel ein gesetzliches Verbot für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk dar, zusätzliche lokale und regionale Programme anzubieten.
218 Die Beschränkung oder ein Verbot von Werbung stellen ebenfalls Eingriffe dar.
219 Ein (auch nur vorläufiges) Verbot für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, bestimmte Inhalte, nämlich Ton- und Bewegtbilder, auf Abruf bereitzuhalten, etwa in einer Mediathek, stellt einen Eingriff dar, der unverhältnismäßig und daher nicht zu rechtfertigen ist. Denn die Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (siehe zur Finanzierung: Rn. 278) umfasst auch nötige Anpassungen an den Strukturwandel elektronischer Medien. Ein Verbot, bestimmte neue Techniken zu nutzen, verhindert in diesem Bereich publizistischen Wettbewerb und ist unverhältnismäßig.
220 Schließlich stellt das Verbot von Film- und Tonaufnahmen während einer Gerichtverhandlung aus § 169 Abs. 1 S. 2 GVG einen Eingriff in die Rundfunkfreiheit dar. Der Eingriff ist aber zum Schutz der Rechts- und Wahrheitsfindung sowie der Persönlichkeitsrechte der Verfahrensbeteiligten nach Art. 5 Abs. 2 GG gerechtfertigt. Vor Beginn der Verhandlung dürfen Aufnahmen hingegen nicht allgemein untersagt werden, da dies einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Freiheit der Berichterstattung darstellt.
IV. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk
221 Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk kommt im dualen Rundfunksystem (siehe Rn. 201 ff.) die Aufgabe der Grundversorgung zu (Rn. 222 ff.). Er muss staatsfern organisiert sein (Rn. 226 ff.). Hieraus ergeben sich Konsequenzen für seine Finanzierung (Rn. 278 ff.).
1. Grundversorgung
222 Als „Grundversorgung“ bezeichnet das Bundesverfassungsgericht jenes Rundfunkangebot, das der öffentlich-rechtliche Rundfunk in einem dualen Rundfunksystem bereitstellen muss.
223 Welche Programme genau „unerlässliche Grundversorgung“ darstellen, hat das Bundesverfassungsgericht nicht entschieden.
224 Regionale und lokale Programme sind nicht per se Teil der unerlässlichen Grundversorgung. Sie können aber geboten sein, wenn Meinungsvielfalt im privaten Bereich insofern nicht gesichert ist.
225 Schließlich gilt die verfassungsrechtliche Entwicklungsgarantie auch für die Grundversorgung im Rahmen des dualen Rundfunksystems. Diese Garantie hat eine inhaltliche und eine technologische Seite (zur Bedeutung für die Finanzierung siehe: Rn. 278).
2. Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
226 Um den Rundfunkauftrag erfüllen zu können, der insbesondere in der Sicherung gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt besteht, muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk staatsfern organisiert sein (zum privaten Rundfunk siehe: Rn. 323).
227 Historischer Kontrast zum staatsfernen öffentlich-rechtlichen Rundfunk der Bundesrepublik sind die Organisation des Rundfunks in der Weimarer Republik sowie in der Zeit des Nationalsozialismus und in der DDR. Der Rundfunk war jeweils staatlich organisiert, also wurden auch die Inhalte staatlich bestimmt. Unter der Weimarer Republik mag sich das Missbrauchspotenzial, welches das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung auszuschließen sucht, nicht voll entfaltet haben.
228 Die Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks der Bundesrepublik findet Ausdruck vor allem im Grundsatz der Programmautonomie (Rn. 229 ff.) sowie in den Vorgaben zur Organisation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, welche letztlich die Programmautonomie sichern und so eine dem Rundfunkauftrag entsprechende Vielfalt ermöglichen sollen (Rn. 232 ff.).
a) Grundsatz der Programmautonomie
229 Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Rundfunkauftrags und dessen Konkretisierung im einfachen Recht gebunden. Innerhalb dieses rechtlichen Rahmens genießen sie Programmautonomie. Sie entscheiden aufgrund ihrer eigenen publizistischen Maßstäbe frei über Inhalt und Form der Rundfunksendungen.
230 Die Deutschland-Fernsehen-GmbH, welche die Bundesregierung 1961 einrichten wollte, scheiterte unter anderem an diesen organisatorischen Vorgaben. Denn dieser Fernsehsender hätte direktem staatlichen Einfluss auf seine Inhalte unterlegen.
231 Gesetzliche Programmbegrenzungen sind jedoch nicht per se verfassungswidrig.
232 So durfte der Gesetzgeber dem RBB vorgegeben, dass die Programme für Berlin und für Brandenburg täglich für je 60 Minuten auseinandergeschaltet werden. Denn hiermit wurde das legitime Ziel gleichgewichtiger regionaler Vielfalt verfolgt. Die Vorgabe beschränkte auch die Programmautonomie nicht übermäßig, da sie zeitlich begrenzt war und damit weiterhin viel Raum für eigene Entscheidungen ließ: Es gab keine inhaltlichen Vorgaben und es war möglich, die 60 Minuten aufzuteilen und selbst zu entscheiden, wann sie gesendet werden.
b) Organisationsstruktur
233 Die Organisationsstruktur öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten muss eine weitgehende Staatsferne sichern, also die direkte oder indirekte Beherrschung einer Rundfunkanstalt durch den Staat verhindern.
234 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist daher zwingend nach einem binnenpluralistischen Modell zu organisieren. Die Entscheidungsstrukturen sind also so auszugestalten, dass Vielfalt innerhalb einer Rundfunkanstalt – in ihren Entscheidungsstrukturen und ihrem Programm – abgebildet wird. Wie genau eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt organisiert ist, welche Organe mit welchen Kompetenzen es gibt und wie genau ihre Mitglieder bestellt werden, ist verfassungsrechtlich nicht in jedem Detail vorgegeben. Der Gesetzgeber hat Gestaltungsfreiheit, solange die gewählte Ausgestaltung nicht die Erfüllung des Rundfunkauftrags gefährdet.
235 Klassischerweise trägt ein Intendant oder eine Intendantin als Leitungsorgan die Gesamtverantwortung (Rn. 236 f.). Er oder sie wird durch pluralistisch besetzte Gremien, üblicherweise einen Rundfunk- beziehungsweise Fernsehrat sowie einen Verwaltungsrat (Rn. 238 ff.), gewählt und kontrolliert.
aa) Die Leitungsebene
236 Die Erfüllung des Rundfunkauftrags erfordert eine effektive Kontrolle der Leitungsebene. Hierfür sind Verantwortlichkeiten der Leitungsebene in einer klaren, dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz aus Art. 20 Abs. 3 GG genügenden Weise zu regeln. Etwaige Auslegungsprobleme müssen also mit juristischen Methoden zu bewältigen sein.
237 Üblicherweise leitet der sogenannte Intendant beziehungsweise die Intendantin als monokratisches Organ (das heißt, als Einzelperson) die Geschäfte der Rundfunkanstalt. Andere Organisationsformen der Leitungsebene können aber ebenso verfassungskonform sein. So konnten die Länder Berlin und Brandenburg die Organisation des RBB im Jahr 2023 grundlegend verändern. Infolge der Kündigung der damaligen Intendantin nach Vorwürfen strafrechtlich relevanter Untreue sollte die Leitungsebene umstrukturiert werden. Zusätzlich zur Position des Intendanten wurde ein Direktorium eingeführt, das aus dem Intendanten und zwei weiteren Direktoren besteht.
bb) Die Aufsichtsgremien
238 Zur Herstellung der verfassungsrechtlich geforderten Staatsferne werden Aufsichtsgremien eingerichtet, die nicht staatlich beherrscht werden. Sie treffen wesentliche Personalentscheidungen, berufen insbesondere den Intendanten
239 Wie viele solcher Gremien es gibt und welche Zuständigkeiten diese genau haben, steht grundsätzlich im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (siehe Rn. 216). Üblich sind zwei Organe: ein Rundfunkrat und ein Verwaltungsrat.
240 Der Rundfunkrat beruft die Leitungsebene und berät sie bezüglich der Programmentscheidungen. Er genehmigt den Haushalt. Nur bei ZDF und Deutschlandradio wird dieses Gremium als Fernseh- beziehungsweise Hörfunkrat bezeichnet.
241 Als zweites Aufsichtsgremium existiert ein Verwaltungsrat, dessen Mitglieder unter anderem vom Rundfunkrat gewählt werden. Der Verwaltungsrat kontrolliert die Geschäftsführung der Leitungsebene mit Ausnahme der Programmentscheidungen.
(1) Die Rundfunkräte
242 Der Rundfunkrat – der bei ZDF und Deutschlandradio Fernseh- beziehungsweise Hörfunkrat heißt – soll dafür sorgen, dass die Programmgestaltung den Rundfunkauftrag einhält, insbesondere der Meinungsvielfalt dient. Er beruft die Leitungsebene und berät sie bezüglich der Programmentscheidungen. Dabei ist der Rundfunkrat nicht selbst für die Programmgestaltung zuständig, sondern kontrolliert und berät als pluralistisch besetztes, anstaltsinternes Kontrollgremium jene Personen, die das Programm verantworten, also insbesondere den Intendanten.
243 Rundfunkräte müssen als Kollegialorgane ausgestaltet sein, das heißt, mit mehreren Personen besetzt sein. Nur so ist nämlich eine binnenpluralistische Organisation möglich. Binnenpluralismus bedeutet hier konkret, dass dieses Organ nicht einseitig durch eine Regierung, Partei oder anderen Machtfaktor beherrscht wird. Die Mitgliedschaft im Rundfunkrat muss vielmehr verschiedene gesellschaftliche Strömungen abbilden. Daher ist die Bestellung der Mitglieder des Rundfunkrats durch möglichst unterschiedliche Gruppen angezeigt.
244 Der Binnenpluralismus soll verhindern, dass der Rundfunk als „modernes Instrument der Meinungsbildung“ dem Staat „ausgeliefert“ wird. Dasselbe gilt aber für den Einfluss gesellschaftlicher Gruppen. Auch von diesen soll keine allein das Programm bestimmen können.
245 Die Mitglieder der Rundfunkräte werden zwar von Interessengruppen benannt. Dennoch ist die Vertretung dieser Interessen im Rundfunkrat nicht ihre Aufgabe. Vielmehr sollen alle Mitglieder des Rundfunkrats gemeinsam im Gemeininteresse auf Vielfaltssicherung hinwirken.
246 Die Entscheidung, welche gesellschaftlichen Gruppen in welchem Ausmaß im Rundfunkrat mitwirken, ist eine wesentliche (Art. 20 Rn. #). Der Gesetzgeber muss daher regeln, welche Gruppen und gesellschaftlichen Kräfte im Rundfunkrat vertreten sind. Hierzu kann er diese Gruppen im Gesetz explizit auflisten, also einen abschließenden Katalog erstellen.
247 Aus dem Umstand, dass Vertreter gesellschaftlicher Gruppen stets ihre eigenen Perspektiven einbringen (Rn. 244 f.), folgt, dass der Rundfunkrat nicht „grob einseitig“ zusammengesetzt sein darf. Denn dies wäre nicht geeignet, um Meinungsvielfalt zu gewährleisten. Verfassungsrechtlich kann dies allerdings nur begrenzt kontrolliert werden. Es lassen sich keine gänzlich detaillierten Vorgaben aus dem Grundgesetz ableiten. Die gesetzgeberische Entscheidung ist darauf zu kontrollieren, ob sie den Rundfunkauftrag erfüllen kann.
248 Die Kriterien, nach denen die Mitglieder der Rundfunkräte ausgewählt werden, müssen gleichheitsgerecht bestimmt und angewendet werden. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG wäre verletzt, wenn eine Ungleichbehandlung zweier Gruppen nicht auf Unterschieden von solcher Art und solchem Gewicht beruht, welche die ungleiche Behandlung rechtfertigen können.
249 Bei der Auswahl der Mitglieder ist zudem als verfassungsrechtliche Vorgabe der Gleichstellungsauftrag des Art. 3 Abs. 2 GG zu berücksichtigen.
250 Eine oft praktizierte, verfassungsrechtlich zulässige Gestaltung besteht in einer Mischung aus Vertretern, die von Verbänden, dem Parlament, dem Kulturbereich und von schwach organisierten Interessen (wie Älteren und Ausländern) benannt werden.
(2) Die Verwaltungsräte
251 Als zweites Aufsichtsgremium existiert ein Verwaltungsrat, dessen Mitglieder unter anderem vom Rundfunkrat gewählt werden. Der Verwaltungsrat kontrolliert die Geschäftsführung der Leitungsebene mit Ausnahme der Programmentscheidungen (siehe zum Beispiel: Art. 21 Abs. 1 WDR-Gesetz).
(3) Die Mitwirkung staatlicher und staatsnaher Vertreter
252 In Kontrollgremien können auch Vertreterinnen und Vertreter aus dem staatlichen Bereich Mitglied sein.
253 Staatliche und staatsnahe Mitglieder sind in den Kontrollgremien aber insgesamt nur in „eng zu begrenzendem Umfang“ zulässig.
254 So ist es verfassungsrechtlich ausgeschlossen, dass staatliche oder staatsnahe Mitglieder allein eine Entscheidung treffen oder verhindern können. Schon diese Überlegung schließt aus, dass solche Mitglieder die Hälfte oder noch mehr Mitglieder stellen. Ihnen darf aber auch bei wichtigen Entscheidungen, die nach gesetzlichen Vorgaben mit einer qualifizierten Mehrheit getroffen werden, also mehr als 50 % der Mitglieder zustimmen müssten, keine Sperrminorität zukommen.
255 Insgesamt dürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr als ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder staatliche oder staatsnahe sein.
256 Denn auch wenn diese staatlichen und staatsnahen Mitglieder wiederum pluralistisch aus unterschiedlichen politischen Richtungen besetzt werden, ist doch die „Prägekraft“ informeller politischer „Kommunikationsstrukturen“ zu berücksichtigen.
257 Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass sich solche informellen Strukturen nicht kontrollieren lassen, und beanstandet sie verfassungsrechtlich nicht.
258 In seinem abweichenden Votum zur ZDF-Entscheidung im Jahr 2014 kritisierte Bundesverfassungsrichter Paulus, dass diese bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben zur Staatsferne unzureichend seien.
259 Das Sondervotum verwies darauf, dass sich in anderen Rundfunkanstalten ein deutlich besseres Bild hinsichtlich der Staatsferne zeige: Der Rundfunkrat des WDR etwa hatte keine Mitglieder, die der Regierung angehören, jene vom Norddeutschen Rundfunk (NDR) und vom Südwestrundfunk (SWR) weitgehend nicht. Beim WDR hatten sich vier, sich teils überlappende Freundeskreise etabliert. Mit Ausnahme des saarländischen Rundfunks saß in keiner Rundfunkanstalt der ARD im Verwaltungsrat ein Mitglied der Regierung. Gleichwohl funktionierten alle diese Gremien gut, meinte Paulus.
260 Im Zeitalter der Medienkonvergenz stellten Unabhängigkeit und Vielfalt die Grundvoraussetzung für die Existenzberechtigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dar. Insgesamt sei der Senat 2014 einen zu kleinen Schritt in die richtige Richtung gegangen. Das „Versprechen der Staatsferne“ bleibe weiter unerfüllt.
261 Diese Kritik ist im Grunde berechtigt. Entscheidend hierfür ist aber nicht, ob und inwiefern staatliche und staatsnahe Vertreter tatsächlich versuchen Einfluss in einer Weise zu nehmen, die dem Instrumentalisierungsverbot (Rn. 185) zuwiderläuft. Vielmehr genügt es, wenn mit gewisser Berechtigung die Sorge geäußert werden kann, dass dem so sein könnte. Denn zur Erfüllung des Rundfunkauftrags (Rn. 181) ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk auf das Vertrauen der Bevölkerung angewiesen.
262 Wer staatliches oder staatsnahes Mitglied ist, bestimmt sich funktional. Denn nicht um eine formale Zuordnung, sondern um die effektive Durchsetzung des Instrumentalisierungsverbots (Rn. 185) geht es. Jede Person, die ein staatliches Amt innehat, wird dem Staat zugerechnet. Damit zählen alle Regierungsmitglieder, Abgeordnete, politische Beamte, Wahlbeamte in Leitungsfunktionen wie Bürgermeisterinnen und Landräte, aber auch sonstige Vertreter der Kommunen als staatliche Mitglieder. Denn in einer Demokratie ist man, um ein solches Amt zu erlangen oder zu behalten, auf die Zustimmung der Öffentlichkeit angewiesen und könnte daher ein Interesse an der Instrumentalisierung des Rundfunks zum Machtgewinn oder -erhalt haben.
263 Anders liegt es bei Hochschulmitgliedern wie Professorinnen und Professoren und Mitgliedern aus der Richterschaft oder aus der funktionalen Selbstverwaltung, etwa den Industrie- und Handelskammern. Diese sind zwar formal dem Staat zugehörig. Sie stehen aber nicht im Wettbewerb um Amt und Mandat. Ihre Unabhängigkeit ist teilweise, insbesondere im Fall der Richterschaft, sogar besonders gesetzlich und/oder verfassungsrechtlich abgesichert.
264 Werden staatliche und staatsnahe Vertreter als Mitglieder im Rundfunk- oder Verwaltungsrat vorgesehen, müssen auch diese möglichst vielfältige Perspektiven widerspiegeln. Das Bundesverfassungsgericht spricht insofern von einer „perspektivischen Brechungen“. Es darf also nicht eine politische Strömung unter den staatlichen und staatsnahen Mitgliedern dominieren. Vielmehr ist parteipolitische Vielfalt anzustreben. Eine Abstufung nach der Bedeutung der Strömungen ist möglich, aber auch kleinere sind grundsätzlich einzubeziehen.
265 Hinsichtlich der Frage, wie genau diese Vielfalt unter den staatlichen und staatsnahen Mitgliedern hergestellt wird, hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum. Verfassungsrechtlich muss die Ausgestaltung die Vielfaltsicherung bezwecken und „bei realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis“ führen.
(4) Die Bestellung staatsferner Mitglieder
266 Die Bestellung der übrigen, also „staatsfernen“ Mitglieder muss sodann ohne „bestimmenden Einfluss“ staatlicher oder staatsnaher Personen erfolgen. Denn der Anreiz für staatliche oder staatsnahe Personen, „staatsferne“ Vertreter zu berufen, die ihrer eigenen Perspektive nahestehen, ist evident.
267 Hinsichtlich des ZDF-Fernsehrats musste das Bundesverfassungsgericht 2014 konstatieren, dass diese Vorgaben nicht eingehalten wurden. Einige der Mitglieder des Fernsehrats waren „möglichst einmütig“ von allen Ministerpräsidenten der Länder gemeinsam auszuwählen. Diese Gestaltung verletzte das Gebot der Staatsferne und war entsprechend verfassungswidrig. Bei den so ausgewählten Mitgliedern war nämlich, so das Bundesverfassungsgericht, „nicht ansatzweise“ ersichtlich gewesen, dass die Auswahl der Vielfaltssicherung diente. Es sei noch nicht einmal erkennbar, für welche gesellschaftlichen Bereiche diese Mitglieder stünden oder ob und in welchem Umfang sie in einem der gesetzlich vorgeschriebenen Bereiche überhaupt tätig waren. Vielmehr waren es vielfach Spitzenpolitiker oder sonstige Personen mit herausgehobener politischer Verantwortung in Parteien.
268 Die Auswahl der staatsfernen Mitglieder muss der Vielfaltssicherung dienen. Den verschiedenen gesellschaftlichen Strömungen und Kräften in Deutschland soll bei der Auswahl Rechnung getragen werden. Die Auswahl über „gruppenbezogene Entsenderechte“ soll eine „Dominanz von Mehrheitsperspektiven“ ebenso ausschließen wie eine „Versteinerung“ der Zusammensetzung. Es muss jedoch kein „in jeder Hinsicht wirklichkeitsgerechtes Abbild des Gemeinwesens“ geschaffen werden. Dies wäre nämlich nicht möglich.
269 Daher steht dem Gesetzgeber wiederum ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Gestaltung muss aber „erkennbar auf Vielfaltsicherung angelegt“ und geeignet sein, die Rundfunkfreiheit zu wahren. Sie muss willkürfrei erfolgen sowie unter Beachtung weiterer Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Gebots der Gleichstellung von Mann und Frau (siehe näher Art. 3 Abs. 2 Rn. # GG). Die gewählten Auswahlkriterien müssen gleichmäßig angewandt und nicht ohne sachlichen Grund verlassen werden.
270 Die Berufung der staatsfernen Mitglieder muss durch Inkompatibilitätsregelungen ausgestaltet werden. Personen, die als staatliche Mitglieder gelten würden (Rn. 262), können keine staatsfernen Mitglieder sein. Aber auch, wer in „herausgehobener Position“ für eine Partei tätig wird, kann kein staatsfernes Mitglied sein. Parteien sind zwar nicht Teil des Staates, aber konkurrieren um staatliche Ämter (siehe Rn. 262). Die bloße Parteimitgliedschaft schließt es aber von Verfassungs wegen noch nicht aus, als staatsfernes Mitglied berufen zu werden. Wo die Grenze genau zu ziehen ist, ist vom Gesetzgeber zu regeln. Dabei kommt ihm ein erheblicher Wertungs- und Typisierungsspielraum zu. Denkbar ist es, so das Bundesverfassungsgericht, Amtsinhaber oberhalb der Kreis- oder Bezirksebene auszuschließen. Auch Karenzzeiten nach Ende einer Amtszeit wären möglich.
271 Weil je gesellschaftlichem Bereich nur wenige Vertreter benannt werden können, besteht die Gefahr beziehungsweise das „strukturelle Risiko“, dass nur die größten und etabliertesten Verbände zum Zug kommen. Wenn diese Gruppen zudem in einem faktisch schwer änderbarem Staatsvertrag gesetzlich festgelegt werden, erschwert dies das Aufgreifen neuer gesellschaftlicher Entwicklungen. Eine funktionsgerechte Ausgestaltung muss daher einen Ausgleich zwischen Kontinuität und Flexibilität schaffen. Hierfür besteht ein weiter Gestaltungsspielraum. Es muss aber eine Form der Dynamisierung vorgesehen sein. Diese kann in einer formalisierten regelmäßige Prüfpflicht zur Aktualität der Zusammensetzung des Rundfunkrats bestehen (siehe etwa § 21 Abs. 7 ZDF-Staatvertrag). Denkbar sind aber auch freie Sitze, auf die man sich bewerben kann und die dann mit qualifizierter Mehrheit durch das Parlament besetzt werden.
272 Wird die Auswahl der staatsfernen Mitglieder eines Kontrollgremiums gesellschaftlichen Gruppen übertragen, darf staatlichen Vertretern nur ein eng begrenztes Mitwirkungsrecht eingeräumt werden. Vorschriften, die etwa einem Ministerpräsidenten ein Mitwirkungsrecht einräumen, sind entsprechend restriktiv verfassungskonform auszulegen.
(5) Die Stellung der Mitglieder der Aufsichtsgremien
273 Alle Mitglieder der Rundfunk- und Verwaltungsräte müssen weisungsfrei sein und nur aus wichtigem Grund abrufbar sein (siehe etwa § 19a Abs. 1 S. 2 ZDF-Staatsvertrag). Dieser Schutz der persönlichen Rechtsstellung der Mitglieder soll davor bewahren, dass sie in intransparenter Weise unter Druck geraten und unsachlichen Einflussnahmen ausgesetzt werden.
(6) Die Transparenz der Aufsichtsgremien
274 Der Gesetzgeber muss die Aufsichtsgremien zu einem „Mindestmaß an Transparenz“ verpflichten. Dies dient der praktischen Wirksamkeit des Gebots der Staatsferne. Denn staatliche und staatsnahe Vertreter wirken in den Kontrollgremien zwar begrenzt, aber letztlich eben doch „in erheblichem Umfang“ mit. Daher komme der Transparenz eine „heilsame Vorwirkung“ zu. Sie soll Machtmissbrauch und der Vereinnahmungen durch Partikularinteressen entgegenwirken. Die Gremien werden so für die Möglichkeit einer externen Kontrolle durch die Öffentlichkeit geöffnet.
275 In der Ausgestaltung des verfassungsrechtlich geforderten Mindestmaßes an Transparenz muss der Gesetzgeber einen Ausgleich schaffen mit den Vertraulichkeitserfordernissen einer sachangemessenen Gremienarbeit. Die Sitzungen selbst müssen nicht zwingend öffentlich sein. Die Organisationsstrukturen der Rundfunkanstalten, die Zusammensetzung ihrer Gremien und deren Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen müssen aber „ohne Weiteres“ in Erfahrung zu bringen sein. Grundsätzlich müssen Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich gemacht werden oder die Öffentlichkeit anderweitig über Gegenstand und Ergebnisse der Beratungen in substantieller Weise unterrichtet werden.
276 Noch 2014 waren Sitzungen der Gremien des ZDF regelmäßig nichtöffentlich und Niederschriften nur zu wissenschaftlichen Zwecken einsehbar. Vor Veröffentlichung wissenschaftlicher Arbeiten, die unter Verwendung der Sitzungsniederschriften erstellt wurden, sollte die vorherige Freigabe des Sekretariats des ZDF-Fernsehrats eingeholt werden. Unterlagen über Beratungen der Ausschüsse hatten eine Schutzfrist von acht Jahren. All dies war mit den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen an Transparenz unvereinbar.
277 Mittlerweile sind die Plenarsitzungen des ZDF-Fernsehrats grundsätzlich öffentlich und werden im Livestream online übertragen.
3. Finanzierung
278 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk steht im dualen Rundfunksystem unter einer Bestands- und Entwicklungsgarantie (siehe auch Rn. 219, 225).
279 Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten muss aus verfassungsrechtlichen Gründen ganz überwiegend über staatliche Abgaben finanziert werden. Dies geschieht gegenwärtig über Beiträge der Rundfunkempfänger (Rn. 280 ff.). Zusätzlich sind jedoch auch Werbung und Sponsoring in gewissem Maße zulässig (Rn. 320 ff.).
a) Abgaben
280 Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, zu welcher der Gesetzgeber im dualen Rundfunksystem aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verpflichtet ist, muss aus verfassungsrechtlichen Gründen primär durch Abgaben erfolgen (Rn. 281 ff.). Momentan kommt der Gesetzgeber dem mit Beiträgen nach (siehe Rn. 313). Die Verfassung gibt auch gewisse Parameter für den Umfang der Finanzierung vor (Rn. 287 ff.). Um eine verfassungskonforme Finanzierung sicherzustellen, ist jedoch vor allem ein verfassungsgemäßes Verfahren zur Bestimmung der Beitragssätze einzuhalten (Rn. 231 ff.). Die Pflicht der Rundfunkempfänger zur Zahlung von Rundfunkabgaben ist verfassungskonform (Rn. 310 ff.).
aa) Pflicht zur Abgabenfinanzierung
281 Mit der Entscheidung des Gesetzgebers für ein duales Rundfunksystem (Rn. 201 ff.) geht die Verpflichtung einher, die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu sichern. Die Finanzierung muss „funktionsgerecht“ sein, das heißt, den Anstalten die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben ermöglichen (siehe staatsvertraglich: § 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag). Denn jene Tätigkeiten, die verfassungsrechtlich geboten sind, dürfen vom Gesetzgeber nicht auf dem Umweg unzureichender Finanzierung unterbunden werden.
282 Die Finanzierung über Beiträge, Gebühren, oder sonstige öffentlich-rechtliche Abgaben ist die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk angemessene. Denn diese Finanzierungsart erlaubt es den Rundfunkanstalten, unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm zu bieten, das Vielfalt in thematischer beziehungsweise gegenständlicher und meinungsmäßiger Hinsicht am ehesten garantiert.
283 Die Pflicht des Gesetzgebers zur Finanzierung kann von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als subjektives Recht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geltend gemacht werden. Dies stellt im Grundgesetz den Ausnahmefall dar. Allgemein geben Grundrechte den Grundrechtsträgern keinen Anspruch auf Finanzierung der grundrechtlich geschützten Tätigkeit. Eine weitere wesentliche Ausnahme bildet der Anspruch auf Gewährleistung des Existenzminimums (Art. 1 Rn. 1). Die Ausnahme für die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten findet ihren Grund in den Besonderheiten der Rundfunkfreiheit als „dienende“ (siehe Rn. 177 ff.). Eine Verletzung dieses grundrechtlichen Finanzierungsanspruchs können die Rundfunkanstalten mit der Verfassungsbeschwerde nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG geltend machen.
284 Die Finanzierung der Rundfunkanstalten der Länder wird seit langem mit einer bundesweit einheitlichen Abgabe gesichert. Solange die Ausgestaltung des gegenwärtigen Rundfunkbeitragsstaatsvertrag die Gesamtheit aller Länder zum Beitragsgesetzgeber macht, ist die Finanzierung des Rundfunks die Aufgabe der hierdurch geschaffenen föderalen Verantwortungsgemeinschaft. In diesem Rahmen ist die kooperative Zusammenarbeit und Mitwirkung aller Länder verfassungsrechtlich geboten. Jedes Land ist Mitverantwortungsträger.
285 Vor diesem Hintergrund sind die Länder grundsätzlich dazu verpflichtet, einer bedarfsgerechten Finanzierung zuzustimmen.
286 2021 stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass das Land Sachsen-Anhalt seine Zustimmung zu einer Beitragserhöhung mit der unzulässigen inhaltlichen Begründung fehlender Strukturreformen verweigert hatte. Um eine weitere erhebliche Beeinträchtigung der Rundfunkfreiheit abzuwenden – im Beitragszeitraum gab es ein Defizit von 1,5 Milliarden Euro –, setzte das Bundesverfassungsgericht gem. § 35 BVerfGG die Erhöhung vorübergehend selbst in Kraft.
bb) Umfang der Abgabenfinanzierung
287 Die Finanzierung der öffentlichen Rundfunkanstalten muss ihren Aufgaben entsprechen, deren Grundzüge verfassungsrechtlich feststehen und die einfachrechtlich konkretisiert werden.
288 Bei der Bestimmung des Umfangs der Finanzierung besteht ein Spannungsverhältnis zwischen der Programmautonomie der Rundfunkanstalten und der Budgethoheit des Gesetzgebers, der auch die Interessen der Beitragszahler zu berücksichtigen hat. Denn zur Programmautonomie der Rundfunkanstalten gehört im Grundsatz auch die Bestimmung des Umfangs der Programme. Doch der Umfang der Finanzierung darf nicht allein Sache der Rundfunkanstalten sein. Entschieden sie in eigener Sache über ihre Finanzmittel, könnte das (strukturell bei allen Organisationen vorzufindende) „Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresse“ zu einer Ausweitung der Finanzierung über das verfassungsrechtlich gebotene Maß führen. Der Wettbewerb mit privaten Veranstaltern wäre ein weiterer Anreiz in diese Richtung.
289 Das zu finanzierende Programm ist kein „Mindestprogramm“. Erst recht wird dieses Programm nicht durch andere als die Rundfunkanstalten festgelegt. Es besteht aber auch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Finanzierung aller Programme, welche die Rundfunkanstalten für wünschenswert halten. Vielmehr ist das zur Erfüllung des Rundfunkauftrags erforderliche Programm zu finanzieren. Hiermit wird ein Ausgleich zwischen Programmautonomie und Budgethoheit des Gesetzgebers sowie den Interessen der Beitragszahler geschaffen.
290 Das Bundesverfassungsgericht erkennt an, dass die Bestimmung der „erforderlichen“ Finanzierung schwierig ist. Das Grundgesetz gibt keinen genauen Betrag vor. Verfassungsrechtliche Eingrenzungen lassen sich aber herleiten.
291 Jedenfalls ist alles zu finanzieren, was zur Grundversorgung unerlässlich ist. Denn diese Grundversorgung, die keine „Mindestversorgung“ darstellt, ist im dualen System dafür entscheidend, dass etwaige Vielfaltsdefizite des privaten verfassungsrechtlich „hinnehmbar“ sind (siehe Rn. 205).
292 Die Rundfunkanstalt entscheidet im Rahmen ihrer Programmautonomie selbst über die Aufteilung und Verwendung ihrer Mittel. Sie kann aus dieser Entscheidung aber keine Ansprüche auf zusätzliche Finanzierung herleiten. So konnte der Hessische Rundfunk 1992 keine zusätzliche Finanzierung mit der Begründung verlangen, dass er die Werbeeinnahmen aus seinem „dritten“ Programm für einen „vierten“ Kanal nutzte.
293 Ein Regionalprogramm wird in aller Regel erforderlich zur Erfüllung des Rundfunkauftrags und daher zu finanzieren sein. Dies gilt jedenfalls für Rundfunkanstalten, die einen größeren Flächenstaat oder mehrere Bundesländer mit Rundfunk versorgen, selbst wenn man Regionalprogramme nicht zur Grundversorgung zählt (Rn. 191). Regionalprogramme dienen nämlich dazu, den regionalen Unterschieden und besonderen Identifikations- und Informationsbedürfnissen der Empfänger Rechnung zu tragen (Rn. 232). Für lokale Programme ließ das Bundesverfassungsgericht die Frage bislang offen.
cc) Verfahren der Abgabenfestsetzung
294 Die materiellen, also inhaltlichen, Vorgaben der Verfassung bezüglich des Umfangs der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind sehr unbestimmt (Rn. 287 ff.). Dies ist so trotz gewisser verfassungsrechtlicher Eingrenzungen. Weder die Erforderlichkeit des Programms noch der Umfang der für dieses Programm erforderlichen Mittel lässt sich verfassungsrechtlich genau beziffern. Dies gilt auch für die Frage, ob alle Spar- und Rationalisierungsmöglichkeiten ausgeschöpft wurden.
295 Daher gebietet Art. 5 Abs. 2 S. 2 GG, den genauen Betrag in einem Entscheidungsverfahren zu ermitteln und festzusetzen, das geeignet ist, die verfassungsrechtlichen Vorgaben möglichst voll zu verwirklichen.
296 Die Finanzierungsentscheidung muss den Grundsätzen der Programmneutralität und der Programmakzessorietät entsprechen.
297 Die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten müssen sich aber natürlich im Rahmen der verfassungs- und einfachrechtlichen Vorgaben halten und zur Erfüllung des Rundfunkauftrags erforderlich sein (Rn. 181 ff.). Zudem sind die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu berücksichtigen (siehe staatsvertraglich: § 35 MStV; vgl. allgemein Art. # Rn. #). Der Gesetzgeber darf bei der Festsetzung außerdem die Vermögensinteressen der Beitragszahlerinnen und -zahler berücksichtigen, aber auch deren Interesse an Informationszugang.
298 Solche Vorgaben bezüglich der Erwägungen, die in die Entscheidungsfindung einfließen dürfen, wären allein jedoch unzureichend. Sollten nämlich doch rechtswidrige Erwägungen in die Entscheidung Eingang finden, etwa die inhaltliche Qualität des zu finanzierenden Programms (siehe zum Trennungsgrundsatz: Rn. 295), so wäre dies oftmals praktisch nicht nachzuweisen.
299 Damit der Grundrechtsschutz in dieser Situation effektiv sein kann, ergeben sich aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG prozedurale Anforderungen. Der Gesetzgeber muss ein Verfahren schaffen, das von vornherein die Gefahr unzulässiger Erwägungen möglichst weitgehend minimiert.
300 Auf erster Stufe bildet die Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten die Grundlage für das Verfahren. Allerdings ist eine externe Kontrolle des so gemeldeten Bedarfs im Interesse der Beitragszahler erforderlich. Denn da sich Beitragszahler dem Beitrag nicht entziehen können, kann der Markt unter Umständen zu hohe Beiträge nicht korrigieren. Daher wird auf zweiter Stufe geprüft allein, ob der angemeldete Bedarf sich im Rahmen des Rundfunkauftrags (siehe Rn. 181 ff.) hält und den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (Rn. 297) genügt. Diese Bewertung, die mit einer Bedarfsfeststellung endet, ist keine politische, sondern eine fachliche Aufgabe. Es liegt daher nahe, das Gremium rundfunk- und politikfrei mit Sachverständigen zu besetzen.
301 Auf dritter Stufe muss auf der Grundlage dieser fachlichen Bedarfsfeststellung die abschließende Entscheidung über die Höhe des Beitrags getroffen werden. Wer diese Entscheidung trifft, ist gesetzlich festzulegen. Der Gesetzgeber kann diese Entscheidung selbst treffen, er kann sie aber auch unter Beachtung rechtsstaatlicher Vorgaben delegieren. Denn medienpolitische Grundentscheidungen sind mit ihr gerade nicht zu treffen.
302 Zur Vorbereitung dieser Entscheidungen treten die Landesregierungen in der Rundfunkkommission der Länder zusammen. Hierbei handelt es sich um eine informelle Struktur, die im Wesentlichen organisatorischen Zwecken dient. Sie wird durch das Land Rheinland-Pfalz koordiniert.
303 Abweichungen von dem Bedarfsvorschlag, den die KEF (Rn. 300) auf zweiter Stufe vorlegt, sind auf dritter Stufe (Rn. 301) möglich. Allerdings begrenzt die Rundfunkfreiheit die Gründe, aus denen Abweichungen vorgenommen werden dürfen. Damit nachträglich überprüft werden kann, ob die Grenzen, welche die Rundfunkfreiheit für die abschließende Finanzierungsentscheidung aufstellt, eingehalten wurden, muss diese eine schriftliche Begründung enthalten.
304 Mit Abweichungen dürfen nämlich weder die verfassungsrechtlich gebotene Funktionsfähigkeit der Rundfunkanstalten infrage gestellt noch medienpolitische Zwecke verfolgt werden.
305 Zulässige Gründe zur Abweichung vom fachlich Bedarfsvorschlag der KEF sind die angemessene Belastung der Beitragszahler und ihr Interesse am Informationszugang.
306 Der Beitragsvorschlag im Sinne des § 7 Abs. 2 S. 1 RFinStV, welche die KEF auf zweiter Stufe vornimmt, ist jedoch keine bloße Entscheidungshilfe für die Festsetzung auf der dritten Stufe. Als fachlich ermittelter Finanzbedarf ist dieser Vorschlag, der früher als Bedarfsfeststellung bezeichnet wurde, „mit Gewicht“ zu berücksichtigen.
307 Zulässiger Grund für Abweichungen soll es auch sein, wenn die Beitragshöhe Bürgerinnen und Bürger in nennenswerter Zahl davon abhalten würde, das Programmangebot zu nutzen.
308 Die Erhöhung der damaligen Gebühren im Jahr 2005 verstieß gegen diese Grundsätze. Die KEF hatte die Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten bereits nach unten korrigiert. Der Gesetzgeber aber reduzierte den Betrag noch einmal. Teilweise wurden hierfür verfassungsrechtlich unzulässige Gründe angeführt, verfassungsrechtlich zulässige teilweise nicht hinreichend nachvollziehbar beziehungsweise mit offensichtlichen Fehlannahmen begründet.
309 Eine Reformmöglichkeit hinsichtlich der Finanzierung besteht in einer indexgestützten Berechnung bestimmter Kostenfaktoren, wie sie etwa auch für die Anpassung von Abgeordnetendiäten genutzt wird.
dd) Beitragspflicht
310 Die Leistungspflicht der Beitragszahlerinnen und -zahler greift in deren allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ein. Die Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG ist nicht tangiert. Diese schützt einzelne vermögenswerte Rechte, grundsätzlich aber nicht das Vermögen als Ganzes, das durch eine solche Abgabe belastet wird (Art. 14 Rn. #). Dieser Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit ist aber dem Grunde nach gerechtfertigt (siehe allgemein zu den Rechtfertigungsmöglichkeiten Art. 2 Rn. #). Denn die Beitragspflicht dient der Aufrechterhaltung eines Rundfunkangebots, das von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gefordert ist und im Allgemeininteresse liegt. Auf die Nutzungsgewohnheiten einzelner Empfänger kommt es nicht an.
311 Für die Erhebung des Rundfunkbeitrags haben die Länder gem. Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz. Denn es handelt sich nicht um eine Steuer im Sinne des Art. 105 ff. GG, für die grundsätzlich der Bund zuständig wäre, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz für solche Abgaben folgt jener für die Sachmaterie, die für das Rundfunkrecht bei den Ländern liegt (Rn. 180).
312 Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben muss aber dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG entsprechen: Grundsätzlich muss wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich behandelt werden (Art. 3 Rn. #). Ungleichbehandlungen müssen durch Sachgründe, die dem Ziel und Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind, gerechtfertigt werden. Wie für alle Abgaben gilt auch hier der Grundsatz der Belastungsgleichheit. Solche Abgaben müssen sich aus einem individuell zurechenbaren Vorteil rechtfertigen, der über den Tatbestand beziehungsweise die Voraussetzungen der Norm erfasst wird.
313 Die frühere Rundfunkgebühr knüpfte an das Bereithalten eines Empfangsgeräts an. Der 2013 eingeführte Rundfunkbeitrag ist zu zahlen von Inhabern einer Wohnung, einer Betriebsstätte und eines nicht ausschließlich privat genutzten Kraftfahrzeugs.
314 Der Rundfunk ist ein Vorteil, den der Tatbestand der Wohnungsinhaberschaft hinreichend erfasst. Es besteht dann nämlich die realistische Möglichkeit der Nutzung. Ob von ihr Gebrauch gemacht wird, ist nicht entscheidend. Etwaige Ungleichheiten erreichen ganz überwiegend nicht eine solche Qualität oder ein solches Ausmaß, dass sie verfassungsrechtlich zu beanstanden wären.
315 Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Erfüllung des Rundfunkauftrags in einer verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage gegen einen Rundfunkbeitragsbescheid geltend gemacht werden. Unter bestimmten, eng zu verstehenden Voraussetzungen könnte die Beitragspflicht nämlich gegen verfassungsrechtliche Vorgaben verstoßen. Kommt das Verwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass dies so sei, müsste es die gesetzlich in § 2 Abs. 1 RBStV festgelegte Beitragspflicht dem Bundesverfassungsgericht in einer konkreten Normenkontrolle vorlegen, das allein formelle Parlamentsgesetze verwerfen kann (Art. 100 Abs. 1 Rn. #). Die Inanspruchnahme der Beitragszahler muss sich nämlich vor dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG damit rechtfertigen, dass diesen ein Vorteil zukommt. Bei der Bestimmung dieses Vorteils hat der Gesetzgeber – auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – einen weiten Gestaltungsspielraum, der erst überschritten ist, wenn der Vorteil in einem „groben Missverhältnis“ zur Beitragspflicht steht.
316 Dass Mehrpersonenhaushalte entlastet werden, stellt eine Ungleichbehandlung dar. Diese ist aber gerechtfertigt. Denn es würden häufig Wohnungsgemeinschaften gebildet und die Ungleichbehandlung sei auch nicht zu groß.
317 Richtigerweise werden im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) Befreiungen von der Beitragspflicht vorgesehen. So können sich unter anderem Sozialhilfe-, Grundsicherungs- und BaföG-Empfänger gem. § 4 RBStV befreien lassen. Menschen mit Seh- und Hörbeeinträchtigungen können sich, je nachdem, ob und inwieweit sie den Rundfunk nicht nutzen können, ebenso befreien lassen. Zur Verwaltungsvereinfachung sollen Befreiungen grundsätzlich auf diese explizit vorgesehenen Fälle beschränkt werden, in denen bereits ein Bescheid die Bedürftigkeit feststellt. Darüber hinaus sind weitere Härtefälle jedenfalls dann anzuerkennen, wenn die betroffene Person ihre Bedürftigkeit nicht durch die zuständigen Sozialbehörden nachprüfen lassen und so eine Bescheid-gebundene Befreiung vom Rundfunkbeitrag erreichen kann. Dies gilt etwa für Studierende, die sowohl vom Bafög als auch von der Grundsicherung ausgeschlossen sind, aber dennoch bedürftig sind.
b) Werbung und Sponsoring
318 Eine zusätzliche Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Werbung und/oder Sponsoring ist verfassungsrechtlich zulässig. Der Gesetzgeber kann diese Finanzierungsquelle zulassen, er muss es aber nicht.
319 Eine reine oder auch nur „vornehmliche“ Werbefinanzierung wäre hingegen unzulässig. Dies würde nämlich in zweierlei Hinsicht die gebotene Vielfalt verengen. Das Programm müsste dann auf eine möglichst hohe Einschaltquote ausgerichtet werden.
320 Ein gesetzlich vorgesehenes Werbeverbot für das „Dritte“ Fernsehprogramm des Hessischen Rundfunks befand das Bundesverfassungsgericht nach diesen Maßstäben 1992 als eine rechtmäßige Ausgestaltung. Denn die verfassungsrechtlich geforderte Grundversorgung sowie darüber hinaus das verfassungsrechtlich erforderliche Programm (siehe Rn. 291) war auch ohne zusätzliche Werbeeinnahmen gesichert.
321 Während das Bundesverfassungsgericht ursprünglich akzeptierte, dass eine zusätzliche Werbefinanzierung unter Umständen sogar der Unabhängigkeit und damit Vielfalt des öffentlich-rechtlichen Rundfunks förderlich sein könne, schlug es 2007 skeptischere Töne an. Auch mit einer nur zusätzlichen Werbefinanzierung sei die Gefahr verbunden, dass im Programm Rücksicht auf die Interessen der Werbewirtschaft genommen werde. Sie könnte einer Ausrichtung auf Massenattraktivität und einer „Erosion der Identifizierbarkeit“ öffentlich-rechtlicher Programme Vorschub leisten. Der Gesetzgeber habe daher zu prüfen, ob die Erwartungen an die Werbefinanzierung noch tragfähig sind.
V. Der private Rundfunk
322 Nachdem Fernsehen und Radio ursprünglich den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorbehalten waren, wurden ab 1984 die ersten privaten Radio- und Fernsehsender zugelassen (Rn. 203). Die Ausgestaltung und Handhabung der Zulassung unterliegt verfassungsrechtlichen Vorgaben (Rn. 331 ff.). Der außenpluralistisch geordnete private Rundfunk tendiert zur Ähnlichkeit mit der Pressefreiheit.
1. Staatsferne
323 Der Grundsatz der Staatsferne (gleichbedeutend: Staatsfreiheit, siehe Rn. 226) gilt erst recht für den privaten Rundfunk.
2. Vielfaltsanforderungen
324 Der private Rundfunk muss als Teil eines dualen Rundfunksystems (Rn. 201 ff.) gesetzlich geordnet werden. Dies gilt vor allem hinsichtlich der thematischen und meinungsmäßigen Vielfalt. Die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks allein, der den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, ist für sich gesehen nämlich unzureichend. Würden gar keine Anforderungen an private Programme gestellt, entstünde wieder ein Ungleichgewicht hinsichtlich der Vielfalt des Rundfunkangebots.
325 Die Entwicklung des privaten Rundfunks völlig den Kräften des Marktes anzuvertrauen wäre verfassungsrechtlich unzulässig. Die Entstehung eines echten Marktes, der etwa dem Zeitungsmarkt vergleichbar ist und daher hinreichend Vielfalt bietet, sei nicht absehbar, hielt das Gericht 1986 fest.
326 Der Gesetzgeber hätte die bei privaten Rundfunkanbietern nötige Vielfalt jedenfalls ursprünglich binnenpluralistisch organisieren können. Dann wäre entsprechend den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein mit gesellschaftlichen Kräften besetztes, pluralistisches Gremium mit der Programmkontrolle betraut worden.
327 Der Gesetzgeber konnte sich aber auch für ein primär außenpluralistisches Modell entscheiden. Dies ist die Gestaltung, die sich mittlerweile in allen Ländern etabliert hat. In einem außenpluralistischen Modell konkurriert eine Vielzahl unterschiedlich ausgerichteter Sender, die jeweils für sich genommen kein völlig ausgewogenes Programm aufweisen müssen.
328 Das Entstehen einer „vorherrschenden Meinungsmacht“ im privaten Rundfunk ist – gerade im Fall des außenpluralistischen Modells – zu verhindern. Der Tendenz zur Konzentration von Marktanteilen in wenigen Händen, also einer Oligo- oder gar Monopolisierung, ist aus verfassungsrechtlichen Gründen entgegenzuwirken.
329 Das Grundgesetz kennt allerdings keine „publizistische Gewaltenteilung“. Presseunternehmen dürfen sich im Grundsatz am Rundfunk beteiligten. Allerdings ist im Medienkonzentrationsrecht der besonderen Gefahr für die Meinungsvielfalt Rechnung zu tragen, die in einer Verbindung dieser beiden Massenmedien liegt.
330 Der private Rundfunk darf im dualen Rundfunksystem keinen Bedingungen unterworfen werden, die ihn erheblich erschwerten oder gar unmöglich machten.
3. Zulassung und Aufsicht
331 Der Gesetzgeber muss eine begrenzte Rechtsaufsicht über den privaten Rundfunk vorsehen und den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen regeln.
332 Über die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben wachen die Landesmedienanstalten. Früher waren es Landesrundfunkanstalten oder -ausschüsse. Diese sind, vergleichbar den Rundfunkräten, welche die öffentlich-rechtlichen Anstalten kontrollieren (Rn. 242 ff.), staatsfern und pluralistisch organisiert. Als staatliche Aufsichtsorgane handeln sie gleichwohl hoheitlich und sind daher grundrechtsverpflichtet.
333 Anders als die Rundfunkräte sind die Landesmedienanstalten im Wesentlichen darauf beschränkt, nachträglich eine Programmkontrolle durchzuführen, auch und gerade hinsichtlich der Vielfaltsanforderungen.
334 Bei den Voraussetzungen der Zulassung zum privaten Rundfunk handelt es sich um eine wesentliche, grundrechtsrelevante Frage, die der Gesetzgeber aufgrund des Demokratieprinzips (Art. 20 Rn. #) selbst entscheiden muss und nicht der Verwaltung überlassen darf.
335 Soweit aus technischen Gründen nicht allen Antragstellern eine Zulassung erteilt werden kann, müssen die zur Verfügung stehenden Konzessionen chancengleich nach Art. 3 Abs. 1 GG verteilt werden. Möglich ist es unter verschiedenen Antragstellern nach sachgerechten Grundsätzen auszuwählen; es können aber auch verschiedenen Antragsteller begrenzte Sendezeiten zugeteilt werden.
336 Bei der Zulassung kann auf die Gewährleistung der Meinungsvielfalt durch die Antragsteller abgestellt werden. Dies stellt ein sachgerechtes Auswahlkriterium dar. Ob die redaktionell Beschäftigten im Sinne innerer Rundfunkfreiheit an der Programmgestaltung und -verantwortung beteiligt werden sollen, darf daher bei der Vergabe berücksichtigt werden.
VI. Bedeutung der Rundfunkfreiheit zwischen Privaten
337 Die Rundfunkfreiheit erlangt auch im Ausgleich mit grundrechtlich geschützten Interessen anderer Personen Bedeutung. So darf der Gesetzgeber ein Recht zur Kurzberichterstattung vorsehen, das es Rundfunkveranstaltern erlaubt, über Veranstaltungen und Ereignisse, die öffentlich zugänglich und von allgemeinem Informationsinteresse sind, vor Ort nachrichtenmäßig kurz zu berichten. Soweit hierin ein Eingriff in die Berufsfreiheit der Veranstalter dieser Ereignisse liegt (Art. 12 Rn. #), ist dieser zur Sicherung pluraler Informationsvermittlung gerechtfertigt. Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG soll gewährleisten, dass Informationen über Ereignisse aus verschiedenen Quellen verfügbar sind. Denn Informationen, die über Medien verteilt werden, stellen nicht lediglich ein Abbild der Wirklichkeit dar, sondern sind stets Ergebnis eines „Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsprozesses“.
338 Dieses Recht der Kurzberichterstattung liegt allerdings nicht allein im Allgemeininteresse, sondern – soweit es sich um eine berufsmäßig durchgeführte Veranstaltung handelt – notwendig auch im Interesse des wirtschaftlichen Konkurrenten, der es in Anspruch nimmt. Daher ist es verfassungsrechtlich geboten, ein gesetzlich zu regelndes Entgelt für die Kurzberichterstattung zu leisten.
339 Soll eine über die Kurzberichterstattung hinausgehende Berichterstattung über private kommerzielle Veranstaltungen erfolgen, ist – vorbehaltlich spezieller gesetzlicher Regelungen – das Zivilrecht im Wege mittelbarer Drittwirkung (Art. # Rn. #) verfassungskonform auszulegen. Dabei ist ein Ausgleich zwischen der Rundfunkfreiheit und der Berufsfreiheit anzustreben. In Übertragung der Rechtsprechung zur Kurzberichterstattung kann in diesem Fall erst recht ein „billiges“ (angemessenes) Entgelt verlangt werden, das über das übliche Eintrittsgeld und eine Aufwandsentschädigung hinausgeht.
340 Schließlich ist es zum Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Rn. #) verfassungsrechtlich geboten, einen Gegendarstellungsanspruch gegenüber Rundfunksendungen einzuräumen. Wer von einer ehrenrührigen Tatsachenbehauptung in den Medien betroffen ist, muss die rechtliche Möglichkeit eingeräumt bekommen, dieser mit einer eigenen Darstellung der Tatsachen entgegenzutreten. Sonst wäre er zum bloßen Objekt öffentlicher Erörterung herabgewürdigt.
VII. Kontext
341 Für die Ausübung der Rundfunkfreiheit durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten der Gleichbehandlungsanspruch politischer Parteien aus Art. 21 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG (Art. 1 Rn. #) besondere Bedeutung. Der Ausgleich zwischen der Programmfreiheit der Rundfunkanstalt und dem Recht der Parteien auf Chancengleichheit ist mit einem schlüssigen Gesamtkonzept zu vollziehen.
342 Die Frage, ob über die Wahlergebnisse einer Partei in der begrenzten Zeit einer Sendung berichtet wird, darf sich etwa am politischen Kräfteverhältnis und an der 5%-Hürde orientieren. Soweit nach dem Konzept auch über Parteien berichtet wird, die unterhalb dieser Grenze liegen, besteht ein Spielraum, ab welchem Ergebnis eine Partei ausdrücklich eingeblendet und genannt werden muss.
343 Bei jedem Konzept ist zu berücksichtigen, ob es die Wahlchancen von Parteien nachhaltig mindern kann. Ist dem so, ist dies rechtfertigungsbedürftig. So wäre es sicher verfehlt, stets nur und ausschließlich über die beiden größten Parteien zu berichten. Vielmehr müssen Parteien jedenfalls in der Gesamtheit der wahlbezogenen Sendungen ihrer Bedeutung nach berücksichtigt werden.
F. Die Filmfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 3 GG
I. Begriff des Films und Funktion der Filmfreiheit
344 Filme im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 3 GG sind jedenfalls jene (audio-)visuellen Medien, die auf einem physischen Datenträger verkörpert sind.
345 Die Filmfreiheit schützt zwar den gesamten Prozess der Herstellung und Verbreitung eines Films. Klassischerweise wurde aber nur das Vorführen des Films für ein präsentes Publikum geschützt.
346 Ebenso ist bislang nicht geklärt, wie mit Streaming-Diensten umzugehen ist, die Filme im Internet zum Abruf vorhalten, ohne sie in ein Programm einzubinden. Nur Filmvorführungen im klassischen Fernsehen fallen unstrittig unter die Rundfunkfreiheit. Das Streaming im Internet wird teilweise ebenfalls als Rundfunk verstanden.
347 Das Recht, einen Film zu erwerben und anzusehen, ist nicht durch die Film-, sondern die Informationsfreiheit geschützt (Rn. 89 ff.).
II. Eingriffe
348 Eingriffe in die Filmfreiheit wären nach allgemeinen Grundsätzen gem. Art. 5 Abs. 2 GG zu rechtfertigen (siehe entsprechend: Rn. 54 ff.). Beschränkungen müssen dem Verhältnismäßigkeits- und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügen; eine (Vor-)Zensur ist gem. Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG ausgeschlossen (siehe entsprechend: Rn. 79 ff.).
III. Schutz- und Leistungspflichten
349 Es besteht auch hinsichtlich der Filmfreiheit eine Schutzpflicht vor verfassungswidrigen Beeinträchtigungen durch Private (vgl. Rn. 87).
350 Ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Förderung aus der Filmfreiheit wird nicht anerkannt.
IV. Kontext
351 Die praktische Bedeutung der Filmfreiheit ist in der Praxis bislang sehr gering geblieben – und wird es voraussichtlich bleiben.
G. Kontext
I. Grundrechtskonkurrenzen
352 Die Abgrenzung zwischen den Kommunikationsfreiheiten wirft viele Detailfragen auf. Diese Abgrenzung wird auch als „Grundrechtskonkurrenz“ bezeichnet. Allgemein gilt: Die rechtliche Bewertung der Inhalte einer Äußerung richtet sich nach der Meinungsfreiheit. Betrifft die Äußerung aber den Schutzbereich anderer Grundrechte, wie die Kunst- oder Religionsfreiheit, können diese spezieller und daher vorrangig anzuwenden sein (siehe: Art. 5 Abs. 3 Rn. #; Art. 4 Abs. 1 Rn. #). Die Presse- und die Rundfunkfreiheit schützen jeweils allein die über einzelne Äußerungen hinausgehende spezifische Vermittlungstätigkeit dieser Medien.
353 Seit langem ist ein Trend hin zur Medienkonvergenz zu beobachten: Die Grenzen zwischen verschiedenen Medien verschwimmen, vielfach werden dieselben Inhalte auf mehreren Medien angeboten.
354 Zur Auflösung dieser Abgrenzungsschwierigkeiten wird vorgeschlagen, Art. 5 Abs. 1 S. 1 und 2 GG als einheitliches Mediengrundrecht zu verstehen.
355 Schwieriger im Rahmen einer einheitlichen Medienfreiheit zu verarbeiten wären die divergierenden Maßstäbe, welche die Rechtsprechung seit vielen Jahrzehnten ausgearbeitet hat. In wesentlichen Aspekten bestehen auch hier Überschneidungen. In dem Maße, in dem die Rechtsprechung zu den Kommunikationsfreiheiten sich aber unterschiedlich entwickelt hat, ist dies inhaltlichen Unterschieden geschuldet. Diese Unterschiede würden auch bei einem Verständnis als einheitliches Grundrecht im Rahmen der Rechtfertigung und bezüglich etwaiger Schutz- und Leistungspflichten fortbestehen.
356 Insofern scheint der Mehrwert einer einheitlichen Medienfreiheit begrenzt. Es sollten klare, aber sachgerechte Zuordnungen angestrebt werden. Mit Blick auf die Medienkonvergenz sollte dabei weniger auf formale technische Unterscheidungen als auf materielle, inhaltliche abgestellt werden. Eine funktionale Betrachtungsweise sollte maßgeblich sein (siehe Rn. 120, 155). In Randbereichen werden sich, wie stets, Zweifelsfälle ergeben. Wenn aber in den weit überwiegenden Fällen hierüber sachnähere Maßstäbe zur Anwendung kommen können, scheint dies hinnehmbar.
II. Internationale Menschenrechte
357 Im Rahmen des Europarats schützt Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) jene Kommunikationsfreiheiten, die das Grundgesetz in Art. 5 Abs. 1 GG verbürgt. Dabei unterscheidet die EMRK ebenso zwischen Meinungs- und Informationsfreiheit. Rundfunk-, Presse- und Filmfreiheit werden im Rahmen eines einheitlichen Grundrechts der Meinungsfreiheit verortet. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) wird aber den strukturellen Unterschieden zwischen diesen Kommunikationsfreiheiten ebenso Rechnung getragen. So fordert auch der EGMR, dass der Staat auf eine vielfältige Medienlandschaft hinwirken und Bürgerinnen und Bürgern Zugang zu wahrheitsgemäßer Information und vielfältigen Meinungen ermöglichen muss.
358 Es ergeben sich aber auch Unterschiede zwischen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und jener des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Am bekanntesten ist wohl der unterschiedliche Ausgleich zwischen Meinungsfreiheit der Presse und Privatsphäre von Prominenten. Der EGMR hat diese gegenüber der früheren Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts zugunsten der Privatsphäre korrigiert.
359 Die Grundrechtecharta der Europäischen Union garantiert in Art. 10 Abs. 1 GRC die Meinungs- und Informationsfreiheit. In Absatz 2 wird die Freiheit der Medien und ihre Pluralität geschützt. An diesen Freiheiten sind auch Sekundärrechtsakte der EU zu messen. Dies gilt für die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (RL 2010/13/EU)
360 In Protokoll Nr. 32 zum Vertrag von Amsterdam, dem gem. Art. 51 AEUV Primärrechtsrang zukommt, wird die Befugnis der Mitgliedstaaten anerkannt, ein öffentlich-rechtliches Rundfunksystem zu schaffen.
361 Auf universeller beziehungsweise globaler völkerrechtlicher Ebene schützt Art. 19 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte die Meinungs- und Informationsfreiheit. Verletzungen können mit einer Beschwerde an den UN-Menschenrechtsausschuss geltend gemacht werden.
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Creative Commons Lizenz
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