- A. Einführung
- B. Aussagen
- C. „Regieren“ als Funktion
- D. „Bundesregierung“ als Institution
- E. Struktur
- F. Herausforderungen
- G. Verhältnisse
- H. Kontext
- I. Weiterführende Empfehlungen
- J. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 62 GG leitet die Bestimmungen über die Bundesregierung ein. Die Einordnungen dieser Bestimmung, wie auch des VI. Abschnitts allgemein, gehen weit auseinander. Manche sehen hierin lediglich einen fragmentarischen Regelungstorso, der Personalfragen betrifft und ansonsten auf Konkretisierung in der Verfassungswirklichkeit angewiesen ist.
II. Historie
2 Bis ins frühe 19. Jahrhundert wurde der Begriff der „Regierung“ umfassend als jegliche hoheitliche Tätigkeit verstanden (siehe Rn. 30). Erst mit dem aufkeimenden Konstitutionalismus entwickelte sich eine Gliederung in Gewalt und damit die Notwendigkeit, zwischen verschiedenen Gewalten zu differenzieren. Die „Regierung“ fand in frühkonstitutionellen Verfassungstexten daher kaum einen expliziten Niederschlag, was sich beispielsweise in der „Paulskirchenverfassung“ von 1849 oder in der Reichsverfassung von 1871 zeigt.
3 Die leitenden Prinzipien dieser Regierungsformen lassen sich holzschnittartig unterschiedlichen Stoßrichtungen zuordnen. Während des aufgeklärten Absolutismus nahmen zunehmend Hofräte oder Kabinette Regierungsaufgaben wahr. Diese waren nach dem Kollegialprinzip strukturiert.
4 Unter der Bismarkschen Reichsverfassung war der Bereich der Regierung von drei Merkmalen gekennzeichnet. Zunächst finden sich Regelungen nur in Ansätzen. Eine „Reichsregierung“ war nicht ausdrücklich vorgesehen. Art. 15 legte lapidar fest, dass der vom Kaiser ernannte Reichskanzler zur „Leitung der Geschäfte“ berufen war. Zudem bedurften nach Art. 17 „Anordnungen und Verfügungen des Kaisers […] zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung des Reichskanzlers“. Darüber hinaus war die Rechtsstellung von Kaiser und Kanzler kaum umrissen. Diese „Regelungsabstinenz“ lässt sich auf drei Gründe zurückführen.
5 Mit der Weimarer Reichsverfassung von 1919 kam die Wende hin zur Regierung als selbstständigem Verfassungsorgan, zu einer kollegialen Regierungsstruktur sowie zu verantwortlichen Ressortministern.
6 Das Grundgesetz spiegelt Art. 52 WRV fast wortgleich im heutigen Art. 62 GG. Im Verfassungskonvent und parlamentarischem Rat waren die Bestimmungen über die Bundesregierung nur wenig kontrovers. Die geringe Dichte an Beratung erstaunt, bedenkt man, dass das grundgesetzliche Regierungssystem in einer zentralen Hinsicht – bei der Stellung des Reichs- bzw. Bundespräsidenten – von Weimar abweicht. Jedenfalls bestand eine grundlegende Übereinstimmung, Kanzler-, Ressort- und Kollegialprinzip miteinander zu kombinieren.
III. Normstruktur
7 Blickt man in den VI. Abschnitt des Grundgesetzes, fällt zunächst die geringe normative Dichte auf. Dies zeigt sich insbesondere beim schmallippigen Art. 62 GG. Das Grundgesetz begnügt sich mit der Regelung institutioneller Fragen. Diese Zurückhaltung lässt sich auf den Regelungsgegenstand zurückführen: Regierungstätigkeit ist notwendigerweise dynamisch. Sie bedarf daher eines besonders flexiblen Regelungsrahmens, der Raum für „Politik“ lässt.
1. Blinde Flecken?
8 Vor diesem Hintergrund bleibt auch die rechtswissenschaftliche Durchdringung des Normmaterials hinter den anderen Gewalten zurück. Lange Zeit blieb „Regieren“ ein toter Winkel, seine wissenschaftliche Begleitung Sache der Politik- und Sozialwissenschaften. Nur langsam drängt es sich in das Bewusstsein der Verfassungs- und Staatsrechtslehre.
9 Zunächst erfolgte vor allem eine negative Begriffsbestimmung: was „Regierung“ ist, wurde in Abgrenzung zu anderen Gewalten bestimmt. Bis ins frühe 19. Jahrhundert wurde der Begriff umfassend als jegliche hoheitliche Tätigkeit verstanden (siehe Rn. 30). Mit der Entwicklung des Konstitutionalismus veränderte sich seine Bedeutung. Einerseits kam es zu einer Ausdifferenzierung der verschiedenen Gewalten in Exekutive, Legislative und Judikative. Die Folge war eine schrittweise Verengung des Regierungsbegriffes: er wurde zum „Restbegriff“,
10 Zweitens finden sich regelmäßig pauschalisierende Begriffsbestimmungen. Die „Regierung“ wird in die „Exekutive“ integriert ohne sie von der „Verwaltung“ zu scheiden. Regierung und Verwaltung werden unter Verweis auf Art. 1 Abs. 3 und 20 Abs. 2 und 3 GG als Teil der „vollziehenden Gewalt“ zusammengefasst.
11 Befördert wurde diese Invisibilisierung durch den Fokus der Wissenschaft im öffentlichen Recht auf das Verhältnis von Staat und Individuum und mithin auf außenwirksames Handeln und gerichtlichen Rechtsschutz.
12 Die Regierung ist ein bewegendes Moment des Verfassungslebens, die einen entsprechenden Platz in der verfassungsrechtlichen Reflexion einnehmen sollte. Ihr Verschwinden hinter dem Begriff der Exekutive vermag jedenfalls kein angemessenes Bild ihrer verfassungsrechtlichen Bedeutung zu vermitteln (siehe Rn. 102 ff.).
2. Notwendige Offenheit?
13 Eine weitere Herausforderung für die rechtwissenschaftliche Erschließung der „Bundesregierung“ liegt in den unterschiedlichen, teils gegensätzlichen Interpretationsmaximen, welche den Umgang mit dem Bereich der Regierung anleiten: Offenheit, Einhegung und Kontextualisierung.
14 Zunächst ist dieser Bereich von einer besonderen Dynamik geprägt. Die „Regierung“ hängt von den politischen Programmen ihrer Mitglieder und den jeweiligen Herausforderungen der Gesellschaft ab. Damit bedarf es eines möglichst flexiblen Rahmens. Roman Herzog brachte dies mit folgender Formel auf den Punkt: „je ‚politischer‘ die Ebene, die es zu regeln gilt, desto flexibler, ja inhaltsärmer werden deshalb die Verfassungsartikel“.
15 Diese Zurückhaltung darf aber keine rechtswissenschaftliche Kapitulation vor der Materie bedeuten. Einerseits sollte diese Offenheit nicht als Feigenblatt für eine rechtswissenschaftliche Leerstelle dienen, die den Blick auf eine zentrale verfassungsrechtliche Funktion versperrt. Vielmehr sollte es – mit Jannis Lennartz – darum gehen, eine Sprache zu finden, „in der man juristisch von Politik sprechen kann, ohne sie gleich einzuschränken“.
16 Schließlich ist zu beachten, dass der Bereich der Regierung von politischen Mechaniken lebt und sich daher vom rechtswissenschaftlichen Fokus auf die Exekutive, sprich: der Verwaltung, unterscheidet. Daher überrascht es kaum, dass bereits früh dafür plädiert wurde, die rechtswissenschaftliche Bearbeitung der Regierung „stärker an die Wirklichkeit des heutigen demokratischen Staatswesens anzupassen und damit fortzuentwickeln“.
B. Aussagen
17 Angesichts des dünnen rechtlichen Materials wird vielfach bezweifelt, ob Art. 62 GG überhaupt einen normativen Gehalt aufweist. Manche weisen der Bestimmung lediglich eine „Vorspannfunktion“ zu.
I. Konstitutiv: „Bundesregierung“ als Verfassungsorgan
18 Zunächst konstituiert Art. 62 GG „die Bundesregierung“ als Organ. Im Außenverhältnis, z.B. gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern, ist die Bundesregierung Staatsorgan.
19 Die Bundesregierung weist die Besonderheit auf, dass sie ein Kollegialorgan ist (siehe Rn. 21).
20 Dies wirft die Frage nach dem Grad der Selbstständigkeit dieser Untergliederungen auf. Sind sie selbstständige Organe, „Teilorgane“ bzw. „Organteile“,
II. Strukturierend: „Bundesregierung“ als Kollegialorgan
21 Die Bundesregierung „besteht aus“ der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler und den Bundesministerinnen und -ministern. Im Umkehrschluss kann die Bundesregierung nicht nur aus einer Bundeskanzlerin oder einem Bundeskanzler bestehen. Das Grundgesetz enthält also eine Absage an das monokratische Kanzlerprinzip der Reichsverfassung von 1871 (siehe Rn. 4). Art. 62 GG kann eine positive Verpflichtung zur Schaffung der Bundesregierung als Kollegialorgan entnommen werden. Damit wird die Bestimmung zum normativen Fluchtpunkt des Kollegialprinzips.
22 Dies wirft die Frage auf, wie die in Art. 62 GG enthaltene Verpflichtung mit der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers in Einklang zu bringen ist. Zum einen lässt sich Art. 62 GG entnehmen, dass die Bundesregierung aus „den Bundesministern“ – im Plural – besteht. Die Bestimmung geht daher von mehreren Ministerien aus. Zum anderen wird diskutiert, ob sich aus im Grundgesetz explizit genannten Ressorts eine Pflicht zur Schaffung oder Ernennung ergibt. Dies gilt für das Bundesministerium für Verteidigung (Art. 65a GG), das Bundesjustizministerium (Art. 96 Abs. 2 S. 4 GG) sowie das Bundesministerium der Finanzen (Art. 112 und Art. 114 GG). Diese Ressorts müssen in der Bundesregierung – zumindest der Sache nach – repräsentiert sein (siehe Art. 64 GG).
III. Abschließend: Typologie der Regierungsmitglieder?
23 Der Wortlaut des Art. 62 GG kann jedoch nicht nur als positive Verpflichtung, sondern auch als negative Begrenzung verstanden werden. Die Bundesregierung „besteht aus“ Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler und den Bundesministerinnen und -ministern – und nur aus diesen. Allgemein wird daher von einem „Numerus clausus der Regierungsmitglieder“ gesprochen.
24 So gehören Staatssekretärinnen und -sekretäre etwa nicht zu den stimmberechtigten Mitgliedern „der Bundesregierung“. Hierüber herrschte im parlamentarischen Rat Einigkeit.
IV. Legaldefinierend: Vermutung kollegialer Entscheidung?
25 Zahlreiche Bestimmungen des Grundgesetzes verweisen auf die „Bundesregierung“. Dies wirft die Frage auf, ob in diesen Fällen auf die Bundesregierung als Kollegialorgan oder auf Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler oder Bundesministerinnen und -minister verwiesen wird. Mit anderen Worten: enthält Art. 62 GG eine Legaldefinition? Diese Auffassung wird sowohl vom BVerfG
26 Dem wird ein Verständnis der „Bundesregierung“ als eine Art „Durchgangsbegriff“ entgegengehalten, der sowohl auf die Regierung als Kollegium als auch auf Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler oder die jeweiligen Ressorts verweist.
27 Systematisch spricht allerdings vieles dafür, Art. 62 GG als Legaldefinition zu verstehen. So differenziert das Grundgesetz zwischen Befugnissen der Bundesregierung, solchen einzelner Bundesministerinnen und -minister (z.B. Art. 65a, Art. 95 Abs. 2, Art. 112 S. 1 GG) und der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers (z.B. Art. 58, Art. 69, Art. 115b GG). Bei Bezugnahme auf die „Bundesregierung“ scheint daher im Umkehrschluss das Kollegialorgan gemeint. Dies stimmt mit der tatsächlichen Praxis überein, fast alle Kompetenzzuweisungen an die Bundesregierung auf das Kollegium zu beziehen.
28 Auf Grundlage dieses recht eindeutigen Bildes, lässt sich Art. 62 GG jedenfalls als Vermutungsregel verstehen.
C. „Regieren“ als Funktion
29 Der VI. Abschnitt über die Bundesregierung hat fraglos einen institutionell-organisatorischen Fokus: es geht um Bildung, Zusammensetzung und innere Struktur der Bundesregierung. Einen Aufgabenbestand enthält er hingegen nicht. Versteht man Art. 62 GG jedoch als Legaldefinition ist diese Bestimmung gleichsam in jede Aufgabenzuweisung an „die Bundesregierung“ integriert. Art. 62 GG kann damit als Fluchtpunkt für verschiedene Regierungsbegriffe verstanden werden: nicht nur als Institution, sondern auch als Funktion.
I. Regierungsbegriff: institutionell, formell, materiell?
30 Der Regierungsbegriff des Grundgesetzes steht am Ende einer langen Entwicklungsgeschichte. Bis ins frühe 19. Jahrhundert wurde „Regierung“ umfassend als jegliche hoheitliche Tätigkeit verstanden.
31 Erst in der Weimarer Republik rückte die „Regierung“ wieder in den rechtswissenschaftlichen Fokus. Diese Impulse wirken bis heute fort. Einige verneinten jegliche Andersartigkeit der Regierung gegenüber den anderen Gewalten. Besonders deutlich tritt diese Auffassung bei Adolf Merkl zutage, demzufolge außerhalb der Gesetzgebung, Gerichtsbarkeit und Verwaltung „keinerlei mysteriöse Oberleitung“ existiere, „die man als ,Regierung’ diesen drei herkömmlich unterschiedenen Staatsgewalten gegenüberstellen könnte“.
32 Vor diesem Hintergrund haben sich in der heutigen Staatsrechtslehre verschiedene Verständnisse der „Regierung“ in Art. 62 GG herausgebildet. So wird zwischen institutionellen („Regierung“ als Organ „Bundesregierung“), formellen („Regierung“ als der Bundesregierung zugewiesener Aufgabenbestand unabhängig davon, ob es sich um Verwaltungs- oder Regierungsakte handelt) und funktionalen oder materiellen Verständnissen unterschieden.
33 Auf den ersten Blick scheint Art. 62 GG keinen funktionalen oder materiellen Regierungsbegriff zu enthalten. Der gesamte VI. Abschnitt des Grundgesetzes scheint sich allein auf die Bundesregierung als Institution zu beziehen.
II. Materielle „Staatsleitung“
34 Wie ist diese „Staatsleitung“ zu bestimmen? Das Grundgesetz bleibt wortkarg. Manche sprechen gar von einem „Normierungsdefizit“
35 Das Grundgesetz bedient sich somit einer Mischtechnik. Während die Regierungsfunktion stillschweigend vorausgesetzt wird, regelt es bestimmte Teilausschnitte ausdrücklich (siehe Rn. 39 ff.). Allerdings vermitteln diese Bestimmungen nur einen „unvollständigen Ausschnitt des Aufgabenbestandes, der sich aus dem politischen Leitungsauftrag der Bundesregierung ergibt.“
36 Daran schließt sich die Frage an, ob es sich bei der Regierung als materieller Staatsleitung um einen bloß deskriptiven Begriff handelt, der die im Grundgesetz enthaltenen Aufgaben umschreibt,
37 In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob es bestimmte verfassungsrechtliche „Vorhaltebereiche“ gibt, welche der Regierung von Verfassungs wegen zugewiesen bleiben müssen. Das BVerfG stellte bereits früh fest, dass der Regierung bestimmte Befugnisse erhalten bleiben müssten, um „selbständig und in eigener Verantwortung gegenüber Volk und Parlament ihre ‚Regierungs‘-Funktion“ erfüllen zu können.
38 Schließlich führt der materielle Regierungsbegriff zu einem gewissen Auseinanderfallen von „Regierung“ als Funktion und „Bundesregierung“ als Institution.
III. Formeller Aufgabenbestand
39 Der formelle Aufgabenbestand der Bundesregierung ist im Grundgesetz nur ausschnittsweise geregelt.
40 Zunächst scheint die Verfassung – zumindest im Grundsatz – davon auszugehen, dass bestimmte Sachbereiche wie die auswärtigen Beziehungen oder die äußere Sicherheit zu typischen Regierungsaufgaben gehören.
41 Ein umfassenderes Bild ergibt sich bei einer Systematisierung nach Funktionen. Dabei lassen sich Aufgabenzuweisungen im Innen- bzw. Intraorganverhältnis (z.B. die Kompetenz zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundesministerinnen und -ministern (Art. 65 S. 3 GG) sowie für den Erlass des Geschäftsordnungsrechts (Art. 65 S. 4 GG)) von solchen im Außen- bzw. Interorganverhältnis abgrenzen. Letztere lassen sich in verschiedene Cluster gliedern. Ein erster Cluster kreist um den Begriff der Initiative. Hierunter fällt das allgemeine Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 GG) oder die Initiativrechte in der Außen-, Europa- und Verteidigungspolitik (Art. 23 Abs. 1 und 2, 24, 59 Abs. 2, 87a GG). Ein zweiter Cluster betrifft die Planung, dem beispielsweise die Haushalts- (Art. 110 Abs. 2, 3, 112, 113 Abs. 1 GG) oder Verteidigungsplanung (Art. 53a Abs. 2 GG) zugerechnet werden können. Weitere Cluster umfassen die Bereiche Aufsicht, beispielweise über Bundes- und Landesverwaltungen (Art. 84 bis 86 GG oder Art. 37 GG) oder im Fall der Kriegswaffenkontrolle (Art. 26 Abs. 2 S. 1 GG), Notstand (z.B. Art. 35 Abs. 3, Art. 81, Art. 87a Abs. 4, Art. 91 Abs. 2 sowie im Verteidigungsfall nach Art. 115a, 115f und 115i GG), Kommunikation (Art. 43 Abs. 2, Art. 53 S.3, Art. 53a Abs. 2, Art. 91a Abs. 5, Art. 114 Abs. 2 GG) sowie Organisation (zur Organisationsgewalt siehe Art. 64 GG).
42 Allerdings vermitteln diese ausdrücklichen, grundgesetzlichen Zuweisungen nur ein unvollständiges Bild vom Aufgabenbestand der Bundesregierung. Erstens lassen sich, wie bereist erörtert, ungeschriebene Kompetenzen aus der Regierungsfunktion ableiten. Insbesondere der Bereich der Kommunikation geht weit über die ausdrücklich im Grundgesetz geregelten Fälle hinaus. Das BVerfG leitet eine umfassende Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit als „integralen Bestandteil“ aus der der „Bundesregierung und ihren Mitgliedern obliegenden Aufgabe der Staatsleitung“ ab.
43 Zweitens können der Regierung einfachgesetzlich Kompetenzen zugewiesen werden. Das Grundgesetz enthält keinen numerus clausus für Zuständigkeiten des Kollegiums.
44 Ebenso ist eine geschäftsordnungsrechtliche Zuweisung möglich. Insbesondere § 15 GO-BReg enthält weitgehende Kabinettsverantwortlichkeiten, die gleichsam in Form einer „Generalklausel“ über die grundgesetzlich normierten Fälle hinauszugreifen scheinen. Der Bundesregierung sind „alle Angelegenheiten von allgemeiner innen- oder außenpolitischer, wirtschaftlicher, sozialer, finanzieller oder kultureller Bedeutung“ zur Beratung und Beschlussfassung zu unterbreiten (zur Verfassungsmäßigkeit siehe Rn. 45). Allerdings erscheinen bei genauerer Betrachtung der Regelbeispiele lediglich § 15 Abs. 1 c) zu Verordnungsentwürfen „von besonderer politischer Bedeutung“, zu deren Erlass sonst die einzelnen Bundesministerinnen oder -minister befugt wären, sowie § 15 Abs. 2 zu Personalentscheidungen von konstitutiver Bedeutung.
45 Wo liegen die Grenzen einer solchen geschäftsordnungsrechtlichen Zuweisung? Die Geschäftsordnung kann keine verfassungsrechtlich radizierte Entscheidungskompetenzen, etwa die Richtlinienkompetenz (Art. 65 S. 1 GG) oder Ressortzuständigkeiten (Art. 65 S. 2 GG), überschreiben.
D. „Bundesregierung“ als Institution
46 Art. 62 GG regelt zunächst nur die personelle Zusammensetzung der Bundesregierung (siehe Rn. 47 ff.), sagt aber wenig über das institutionelle Zusammenwirken der einzelnen Bestandteile aus. Dieses wird vielmehr in Art. 65 GG sowie in der Geschäftsordnung der Bundesregierung konkretisiert. Allerdings legt Art. 62 GG die kollegiale Struktur der Bundesregierung fest, die unmittelbare Relevanz für das Zuammenwirken hat (siehe 51 ff.). Entsprechend bildet Art. 62 GG eine, wenn nicht die Zentralnorm für die Bundesregierung als Institution.
I. Zusammensetzung
47 Art. 62 GG beschränkt die Zusammensetzung der Bundesregierung auf zwei Arten von Mitgliedern: die Bundeskanzlerin bzw. den Bundeskanzler sowie die Bundesministerinnen und -minister (siehe siehe Rn. 23). Personen mit anderem Status, insbesondere parlamentarische Staatssekretärinnen und -sekretäre, können keine Regierungsmitglieder sein. Art. 62 GG enthält keine Vorgaben zur Art und Zahl der Ministerien, sodass die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler in dieser Hinsicht ein großer Spielraum zukommt (zu den Grenzen der Organisationsgewalt siehe Art. 64 GG). In Zusammenschau mit Art. 65 S. 2 GG lässt sich der Bestimmung aber entnehmen, dass das Amt der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers ressortfrei ist. Ob daneben die Übernahme eines Ministeramtes möglich ist, wie etwa durch Konrad Adenauer, der von 1951 bis 1955 gleichzeitig Außenminister war, bleibt umstritten.
48 Da Art. 62 GG grundsätzlich eine Unterscheidung zwischen Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler und Bundesministerinnen und -ministern trifft, scheint die Konzeption des Grundgesetzes zunächst gegen eine Vermengung der verschiedenen Regierungsämter zu sprechen. Dieser Eindruck verstärkt sich bei den im Grundgesetz ausdrücklich genannten Ressorts, Finanzen (z.B. Art. 108 Abs. 3 GG), Justiz (Art. 96 Abs. 2 GG) und Verteidigung (Art. 65a GG). Vor diesem Hintergrund gehen einige Literaturstimmen davon aus, dass eine Personalunion mit diesen Ressorts verfassungsrechtlich unzulässig
49 Eine Personalunion von Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler und Verteidigungsressort bleibt jedoch umstritten. Nach Art. 65a GG hat die Bundesverteidigungsministerin bzw. der Bundesverteidigungsminister die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte. Eine Übernahme durch die Bundeskanzlerin bzw. den Bundeskanzler ist nur für den Verteidigungsfall vorgesehen (Art. 115b GG). Daraus wird vielfach geschlossen, dass eine Konzentration von politischer und militärischer Führung in „Friedenszeiten“ verhindert werden soll.
50 Auch unter den Bundesministerinnen und -ministern selbst sind Inkompatibilitäten die Ausnahme.
II. Zusammenwirken
51 Art. 62 betrifft auf den ersten Blick die kollegiale Zusammensetzung, nicht das kollegiale Zusammenwirken der einzelnen Regierungsmitglieder. Dennoch kann man in Art. 62 GG den Fluchtpunkt des Kollegialprinzips sehen, aus dem sich bereits zahlreiche organisatorische Grundsatzentscheidungen für einen kollegialen Regierungsaufbau ergeben (siehe Rn. 21, 70). Die Grundprinzipien dieses kollegialen Zusammenwirkens finden sich in Art. 65 GG, während konkrete Regelungen in der Geschäftsordnung getroffen werden.
1. Prinzipien
52 Drei Grundprinzipien leiten das Zusammenwirken der Bundesregierung. Das Kanzlerprinzip drückt die herausgehobene Stellung der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers aus.
53 Diese Prinzipien sollen in keinem Rangverhältnis, sondern in „funktioneller Gleichwertigkeit“ zueinanderstehen.
2. Geschäftsordnung
54 Seit 1951 wird die interne Organisation der Bundesregierung als Kollegialorgan maßgeblich durch die Geschäftsordnung der Bundesregierung (GO-BReg) bestimmt.
55 Allerdings bleiben die Grenzen des Geschäftsordnungsrechts bis heute umstritten. Dies betrifft insbesondere die Frage, ob der Bundesregierung tatsächlich eine Geschäftsordnungsautonomie zusteht. Hiergegen spricht, dass die Geschäftsordnung gem. Art. 65 S. 4 GG von der Bundespräsidentin bzw. dem Bundespräsidenten genehmigt werden muss.
56 Zweifel gibt es auch hinsichtlich der Bindungswirkung der einmal erlassenen Geschäftsordnung. Unabhängig davon, wie man die Rechtsnatur von im Grundgesetz genannten „Geschäftsordnungen“ versteht,
57 Umstritten ist, ob Abweichungen der Regierungsmitglieder zulässig sind. Hiergegen spricht zunächst, dass die Geschäftsordung der Bundesregierung – anders als § 126 GOBT – gerade keine ausdrückliche Ermächtigung enthält. Da jede Abweichung zugleich eine Änderung darstellt, müssten sie zudem von der Bundespräsidentin bzw. dem Bundespräsidenten nach Art. 65 S. 4 GG genehmigt werden.
58 In zeitlicher Hinsicht bleibt umstritten, ob die einmal beschlossene Geschäftsordnung auch nachfolgende Bundesregierungen bindet oder dem Grundsatz der Diskontinuität unterfällt. Letzteres hat das BVerfG verneint.
59 Zu beachten ist darüber hinaus, dass die Geschäftsordnung der Bundesregierung nicht allein den Rahmen des Zusammenwirkens der Mitglieder der Bundesregierung absteckt. Während die GO-BReg als „Kabinettsverfahrensrecht“ vor allem die Zusammenarbeit der Bundesregierung auf politischer Ebene konkretisiert, besteht daneben die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) als „Regierungsorganisationsrecht“.
III. Verfahren
60 Zentraler Entscheidungsraum der Bundesregierung sind – zumindest formal – die wöchentlichen Kabinettssitzungen. Teilnehmen dürfen nicht nur Regierungsmitglieder, sondern auch die in § 23 GO-Reg bestimmten Personen sowie weitere Gäste (siehe Rn. 23).
61 Die Teilnahme von Fraktionsvorsitzenden wird unterschiedlich bewertet. Man kann in einer solchen Teilnahme eine unzulässige Einflussnahme auf die Willensbildung des Kabinetts, eine Gefährdung der getrennten Entscheidungsfindung von Regierung und Parlament sowie eine Aushebelung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Bundesregierung erkennen.
62 Dem Kabinett sind gem. § 15 GO-BReg alle Angelegenheiten von allgemeiner politischer Bedeutung zu unterbreiten. Die Tagesordnung wird gem. § 12 GO-BReg von der Chefin bzw. dem Chef des Bundeskanzleramts festgelegt. Der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler kommt die „Tagesordnungshoheit“ zu.
63 Die Ausgestaltung von Kabinettssitzungen kann stark variieren. In den Kabinetten Merkel dauerte eine Kabinettssitzung regelmäßig nicht mehr als 45 min, da inhaltliche Debatten im Vorfeld stattfanden.
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Quelle: Timbslip, CC-BY-SA-4.0, https://de.wikipedia.org/wiki/Bundeskanzleramt_(Berlin)#/media/Datei:Kabinettssaal_Bundeskanzleramt.jpg
Quelle: Bundesarchiv, Bildnummer: B 145 Bild-P090947, CC-BY-SA 3.0, https://commons.wikimedia.org/wiki/File%3A-Bundesarchiv_B_145_Bild-P090947%2C_Bonn%2C_Sitzung_des_Bundeskabinetts-2.jpg
64 Die Bundesregierung als Kollegium entscheidet durch Beschluss. Damit Beschlüsse dem Kollegium zugerechnet werden können, müssen jedoch bestimmte Grundprinzipien demokratischen Entscheidens beachtet werden.
65 Wie erfolgt die Herleitung dieser Grundsätze? Das BVerwG leitet die Majorität bei Kabinettsbeschlüssen aus dem „Prinzip der repräsentativen Demokratie“ ab, „in das nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG auch die Regierung einbezogen ist“.
66 Die Nichteinhaltung dieser drei Grundsätze kann gewichtige Rechtsfolgen nach sich ziehen. Da der Beschluss der Bundesregierung als Kollegialorgan nicht zugerechnet werden kann, kommt es ggf. zur formellen Rechtswidrigkeit etwa von Rechtsverordnungen „der Bundesregierung“ im Sinne von Art. 80 Abs. 1 GG. Beim Regelverfahren, bei dem die Bundesregierung ihre Beschlüsse in einer gemeinsamer Sitzung trifft (§ 20 Abs. 1 GO-BReg), sind diese Grundsätze durch entsprechende Verfahrensvorschriften (§ 21 Abs. 3 GO-BReg zur Information), dem Anwesenheitserfordernis von wenigstens der Hälfte der Mitglieder (§ 24 Abs. 1 GO-BReg zum Quorum) sowie der Beschlussfassung durch Stimmenmehrheit (§ 24 Abs. 2 S. 1 GO-BReg) jedenfalls gewahrt.
67 Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme der bzw. des Vorsitzenden (§ 24 Abs. 2 S. 2 GO-BReg). Diese Lösung war in Weimer, als Stichentscheid des Reichskanzlers, noch in der Verfassung selbst verankert (Art. 58 WRV), verschob sich aber unter dem Grundgesetz in die Geschäftsordnung.
68 In der Praxis sind kontroverse Abstimmungen aber die Ausnahme.
69 Besteht nach Auffassung des federführenden Ressorts und der Chefin bzw. des Chefs des Bundeskanzleramtes kein Beratungsbedarf erfolgt die Beschlussfassung im Umlaufverfahren: Die Staatssekretärin bzw. der Staatssekretär im Bundeskanzleramt holt hierbei die Zustimmung der Regierungsmitglieder auf schriftlichem Wege ein (§ 20 Abs. 2 S. 1 GO-BReg). Den Erfordernissen von Information und Majorität ist durch § 15 Abs. 1 und § 24 Abs. 2 GO-BReg Rechnung getragen. Allerdings bestehen zwei Probleme, welche das BVerfG durch eine verfassungskonforme Auslegung überwindet.
E. Struktur
70 Als Kollegialorgan kann die Bundesregierung sehr verschiedene Formen annehmen. Der Begriff kann sowohl ein „loses Zusammengehen selbstständiger Personen“, wie auch ihr völliges Aufgehen in einer Entscheidungseinheit beschreiben.
I. Charakter: Selbständig oder solidarisch?
71 Der Charakter der Bundesregierung lässt sich aus zwei Perspektiven erschließen. Zum einen lässt sich die Selbstständigkeit der einzelnen Regierungsmitglieder betonen. Nach Böckenförde beruht die Organisation der Bundesregierung „auf einer Verbindung von verwaltungsmäßiger Selbständigkeit oberster Behördenleiter, die als solche gleichberechtigt sind, mit einer dadurch eingeschränkten monokratischen Gesamtleitung des Kanzlers über die zur ‚Regierung‘ verbundenen Ressorts“.
72 Dem wird ein Bild gegenübergestellt, welches die Solidarität der Regierungsmitglieder ins Zentrum rückt und das Regierungskollegium als „über die Addition seiner Mitglieder qualitativ beträchtlich hinausreichendes eigenständiges Beschlussorgan“ versteht.
73 In diesem Sinne wird unter dem Grundgesetz ein Solidaritätsgebot als „Rechtssatz von Verfassungsrang“ angenommen
II. Führung: Kanzler oder Kollegium?
74 Eng mit dem Charakter der Bundesregierung ist die Frage der politischen Führung verbunden. Welche Untergliederung dominiert die Geschicke der Bundesregierung? Kanzlerin bzw. Kanzler oder Kabinett?
75 Auf den ersten Blick scheint die Frage schnell gelöst: das Amt der Regierungschefin bzw. des Regierungschefs wird allgemein als das „zentrale Machtzentrum im Schoße des Machtzentrums Regierung“ verstanden.
76 Zum einen wird auf die schwachen Kompetenzen und damit eine mangelnde Führungssubstanz des Regierungskollegiums verwiesen. Das Grundgesetz weise der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler die Verantwortung für die Richtlinien der Politik und den einzelnen Regierungsmitgliedern die Verantwortung für ihre Ressorts zu. Daneben bleibe kaum ein Raum für eine Verantwortung des Kabinetts „für Irgendetwas“.
77 Zum anderen wird mit der umfassenden Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers argumentiert, die auch das Regierungskollegium binde und damit dem Kanzlerwillen unterwerfe. Dies zeige die mangelnde Führungserheblichkeit des Kabinetts.
78 Zumindest bei originären Kabinettszuständigkeiten sprechen diese Argumente gegen eine Bindung des Regierungskollegiums an Richtlinien.
79 Vor diesem Hintergrund gehen manche davon aus, dass das Kollegialorgan als „Spiegelbild der die Regierung tragenden politischen Kräfte“ die eigentliche politische Entscheidungsinstanz sei.
80 Dies passt zu Ansätzen, die das politische System der Bundesrepublik nicht als Kanzlerdemokratie, sondern als Konsensdemokratie
81 Letztlich erscheint es sinnvoll, sowohl der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler als auch dem Regierungskollegium eine politische Führungsrolle zuzusprechen. Oldiges spricht von einer „Führungskonkurrenz“.
III. Verantwortlichkeit: Individuell oder kollektiv?
82 Ein zentrales Merkmal des parlamentarischen Regierungssystems ist die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Dies drückt sich nicht nur über die allgemeine Abhängigkeit der Regierung von parlamentarischen Mehrheiten aus, die in den Bestimmungen zu Bildung (Art. 63 GG), Misstrauensvotum (Art. 67 GG) oder Vertrauensfrage (Art. 69 GG) zum Ausdruck kommt, sondern auch in zahlreichen Kontrollrechten (siehe Rn. 111). Insbesondere Art. 65 S. 1 und S. 2 GG betonen die Verantwortlichkeit der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers („trägt dafür die Verantwortung“) und der Bundesministerinnen und -minister („unter eigener Verantwortung“).
83 „Verantwortung“ meint dabei politische Rechenschafts- und Einstandspflichten.
84 Manche lehnen eine darüberhinausgehende parlamentarische Verantwortlichkeit der Bundesregierung als Kollegialorgan ab.
85 Wirkmächtiger Ausdruck dieser kollegialen Verantwortlichkeit ist die Regierungsbank im Bundestag. Diese findet sich rechts neben dem Pult der Bundestagspräsidentin bzw. des Bundestagspräsidenten und ist damit frontal gegenüber den im Plenum versammelten Abgeordneten positioniert. Insbesondere während Generaldebatten ist die Bundesregierung als „Team“ präsent. Man mag dieses Arrangement als ein Erbe des „Thronraums“ lesen, die überparteiliche Neutralität suggerieren soll und einen direkten Dialog mit den Abgeordneten verhindert.
Quelle: Olaf Kosinsky, CC BY-SA 3.0, https://commons.wikimedia.org/wiki/File:2019-06-26_Regierungsbank_by_Olaf_Kosinsky_7022.jpg
Quelle: Deutscher Bundestag, Bildnummer: 2831304, https://bilddatenbank.bundestag.de/search/picture-result?query=NOT+Portrait&sortVal=1
Quelle: Bundesarchiv, B 145 Bild-F091457-0002 / Munker, Georg / CC-BY-SA 3.0, https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Bundesarchiv_B_145_Bild-F091457-0002,_Bundestag,_Plenarsaal_w%C3%A4hrend_Sitzung.jpg
F. Herausforderungen
86 Die Bundesregierung sieht sich mit verschiedenen, teils gegensätzlichen Herausforderungen konfrontiert. So lässt sich nicht nur ein Zuwandern von Entscheidungsbefugnissen zum Kollegium (zur Kollegialisierung siehe Rn. 94 ff.), sondern auch ein Abwandern (zur Informalisierung siehe Rn. 94 ff.) sowie eine zunehmende Ausdifferenzierung beobachten (siehe Rn. 87 ff.).
I. Ausdifferenzierung?
87 Die Geschäftsordnung der Bundesregierung ermöglicht eine gewisse Hierarchisierung der Regierungsmitglieder. Dies gilt insbesondere für die in § 26 GO-BReg enthaltenen Widerspruchsrechte. Nach § 26 Abs. 1 kann die Bundesfinanzministerin bzw. der Bundesfinanzminister bei „Fragen von finanzieller Bedeutung“ einen Widerspruch gegen Entscheidungen des Regierungskollegiums erheben. Dieser Widerspruch kann nur in einer neuen Sitzung, d.h. nach einer gewissen Bedenkzeit mit der Mehrheit sämtlicher Bundesministerinnen und -minister einschließlich der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers überwunden werden. Nach § 26 Abs. 2 gilt dies auch für das Justiz- und Innenressort, die einen Widerspruch wegen einer „Unvereinbarkeit mit geltendem Recht“ erheben können. Entsprechend werden diese Ressorts auch häufig als „Verfassungsminister“ bezeichnet.
88 Der rechtliche Kontrollvorbehalt des Justiz- und Innenressorts in § 26 Abs. 2 GO-BReg lässt sich mit unterschiedlichen, teils anspruchsvollen Differenzierungen begründen. Einerseits ließe sich zwischen Sach- und Garantiekompetenzen unterscheiden. Die Kabinetts- oder Ressortkompetenzen würden sich nur auf ersteres beziehen. § 26 Abs. 2 betreffe aber die Zuweisung einer Garantiefunktion – der Rechtmäßigkeitskontrolle im Kabinett. Die gleichheitswidrige Privilegierung eines Sachressorts (z.B. Finanzen, Wirtschaft oder Verteidigung) gehe damit also nicht einher.
89 Schwerer wiegt der Gleichheitseinwand beim finanziellen Kontrollvorbehalt des § 26 Abs. 1 GO-BReg.
90 Praktisch relevanter ist eine zunehmende Ausdifferenzierung innerhalb des Regierungskollegiums. In Bereichen besonderer Sensibilität, hoher Komplexität oder ressortübergreifender Bedeutung besteht ein erhöhter Koordinierungsbedarf, der über die wöchentlichen Kabinettssitzungen hinausgeht. Diese Koordinierung kann in unterschiedlichen Graden der organisatorischen Verdichtung erfolgen. Am einen Ende der Skala stehen interministerielle Arbeitsgruppen (IMA), die in der Regel auf spezifische Themen zugeschnitten sind.
91 Verfassungsrechtlichen Grenzen ergeben sich insbesondere aus dem Kanzler-, Ressort- und Kollegialprinzip. Zum einen ist nach der Konzeption des Grundgesetzes die „Bundesregierung“ ressortfrei ausgestaltet. Ressorts sind gem. Art. 65 S. 2 GG nur den Bundesministerinnen und -ministern zugewiesen. Diese Ressortfreiheit darf nicht dadurch unterlaufen werden, dass Kabinettsausschüsse die Kabinettsagenden selbstständig vorbereiten, ohne die eigentlich zuständigen Ressorts zu berücksichtigen.
92 Besonders problematisch erscheint vor diesem Hintergrund die Praxis, dem Bundessicherheitsrat bei Genehmigungsanträgen nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz die entscheidende Willensbildung mit abschließendem Charakter zu überlassen.
93 Viele sehen bereits die Delegation des § 11 Abs. 2 KrWaffKontrG an die betreffenden Fachminister als verfassungswidrig an.
II. Kollegialisierung?
94 Manche sehen darüber hinaus die Gefahr einer zunehmenden Kollegialisierung.
95 Befördert wird diese Verschiebung hin zu mehr Kabinettsentscheidungen durch verschiedene Faktoren. Politisch scheint eine Regierungsmentalität zu überwiegen, die Kabinetts- gegenüber Richtlinienentscheidungen der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers bevorzugt. Zudem scheint der Bedarf nach frühzeitiger interministerieller Koordinierung zu steigen. Dies wird nicht durch eine Zunahme der Ministerien (zur Stabilisierung siehe Art. 64 GG), sondern vor allem durch notwendige Abstimmungen vor der Artikulation einer gemeinsamen Linie auf europäischer Ebene bedingt. Rechtlich ist zudem eine Ausweitung der Zuständigkeiten des Kollegiums zu beobachten. Insbesondere die Generalklausel des § 15 GO-BReg enthält, wie bereits beschrieben, sehr weitgehende Kabinettsverantwortlichkeiten. Nach § 15 Abs. 1 c) können „sonstige Verordnungsentwürfe, wenn sie von besonderer politischer Bedeutung sind“ dem Kabinett zugeschoben werden. Damit besteht die Möglichkeit, sich hinter dem Kollegium zu verstecken.
96 Manche sehen hierin ein Defizit parlamentarischer Verantwortlichkeit.
III. Informalisierung?
97 Schließlich wird eine zunehmende Informalisierung, ein Abwandern von politischen Entscheidungen aus dem Kabinett in informelle Gremien, beobachtet. Stellvertretend für diese Entwicklung steht der Bedeutungszuwachs des Koalitionsausschusses. Dieses informelle Gremium setzt sich nicht nur aus Regierungsmitgliedern wie Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler, sondern auch aus Vertreterinnen und Vertretern der Fraktionen, Parteien und Landesregierungen zusammen.
98 Die Bedeutung, Zusammensetzung und Verfahrensmodi dieser Ausschüsse hängen sehr von der jeweiligen Koalition ab und unterliegen ständigen Wechseln.
99 Trotz der mit Koalitionsausschüssen verbundenen Effizienzgewinne, erscheint eine „Auswanderung“ aus den verfassungsrechtlich vorgesehenen Institutionen problematisch.
100 Dass es in jeder Parteiendemokratie informellen Abstimmungsbedarf gibt, ist unbestreitbar. Das Problem ist der Grad der Institutionalisierung an der Verfassung vorbei. Gleichzeitig zeigt sich hier eine Seite des bereits erwähnten Normierungsdefizites der Art. 62 ff. GG. Denn diese sind „samt und sonders formuliert, als ob es im Staat des Grundgesetzes keine politischen Parteien, keine Fraktionen und keine Koalitionen gäbe“.
G. Verhältnisse
I. Einordnungsschwierigkeiten
101 Versucht man die Bundesregierung zu anderen Gewalten und Organen in Beziehung zu setzen wird man unweigerlich vor gewisse Einordnungsschwierigkeiten gestellt. Denn die Bundesregierung lässt sich nur schwer in eine staatsorganisationsrechtliche Schublade stecken: zum einen oszilliert das Regieren zwischen verschiedenen Funktionen, Verwaltung und Gesetzgebung (siehe Rn. 102 ff.); zum anderen ist das Regieren auf verschiedene Institutionen, u.a. auch das Parlament, verteilt (siehe Rn. 106 ff.).
1. Regieren zwischen den Gewalten
102 Unter dem Grundgesetz scheint die Regierung in den Begriffen der „vollziehenden Gewalt“ bzw. der „Exekutive“ aufzugehen. Bereits Georg Jellinek dachte Vollziehung und Regierung als „Einheit“, die sich nur graduell in der Reichweite des jeweils eröffneten Ermessens unterscheiden.
103 Mehrere Gründe sprechen jedoch gegen eine solche undifferenzierte Zusammenfassung und für eine konzeptionelle Trennung von Verwaltung und Regierung.
104 Der Großteil der Staatsrechtslehre geht einen Mittelweg und unterscheidet Regierung und Verwaltung als zwei Teilfunktionen der Exekutive,
105 Vor diesem Hintergrund nimmt die Regierung eine „Scharnierfunktion“ zwischen Parlament und Verwaltung ein.
2. Regieren zwischen den Institutionen
106 Einordnungsschwierigkeiten ergeben sich nicht nur beim Blick auf das Regieren als Funktion, sondern auch auf die damit betrauten Institutionen. Wie bereits angerissen (siehe Rn. 38), ist diese Funktion auf verschiedene Institutionen verteilt. Begrifflich gefasst wurde diese Beobachtung von Ernst Friesenhahn mit der Formel von der „Staatsleitung zur gesamten Hand“.
107 Allerdings trifft die Gesamthandsformel auf normative Bedenken. Sie sei gefährlich, denn ein überwölbender Begriff der Staatsleitung drohe die Gewaltengliederung zu überspielen und Verantwortungsbereiche zu verwischen.
108 Auf den ersten Blick erscheinen solche Kernbereiche kaum mehr zu bestehen. Im Zuge des ausgreifenden Gesetzesvorbehaltes für „wesentliche Entscheidungen“ wird eine zunehmende Abwanderung der Staatsleitung in die parlamentarische Gesetzgebung konstatiert.
109 In diesem Sinne bestehen auch empirische Bedenken an der Richtigkeit der Gesamthandsformel. Zwar hätte die Bundesregierung kein rechtliches, aber doch ein faktisches Monopol der Staatsleitung.
110 Vor diesem Hintergrund gehen viele von einem „Regierungsverbund“ aus Bunderegierung und Parlamentsmehrheit aus.
II. Verhältnis zur Legislative
111 Die Bundesregierung ist in ein parlamentarisches Regierungssystem eingebettet.
112 Allgemein entspricht das Bild von miteinander kontrastierenden, sich gegenseitig kontrollierenden Organen aber kaum den politischen Realitäten. Wie bereits erwähnt gehen heute zahlreiche Stimmen von einem Verbund von Parlamentsmehrheit und Regierung aus. Diese Erkenntnis ist keinesfalls neu. Schon im 19. Jahrhundert stellte Walter Bagehot im britischen Kontext eine „close union, the nearly complete fusion, of the executive and legislative powers“ fest.
113 Das heutige, weit verbreitete Verständnis lässt sich anschaulich mit Dieter Grimms Beobachtung zur weitgehenden Auflösung der „Gewaltenteilungslinien“ zwischen Regierung und Parlament zusammenfassen: „Der natürliche Gegensatz zwischen den beiden Organen entfällt damit. Die Parlamentsmehrheit sieht es als selbstverständliche Aufgabe an, die von ihr gestellte Regierung zu stützen […] Dementsprechend sinkt ihre Bereitschaft zur Regierungskritik und -kontrolle. Diese kann vielmehr nur noch bei der Opposition vorausgesetzt werden, so daß die Scheidelinie heute zwischen Parlamentsmehrheit und Regierung auf der einen und Parlamentsminderheit auf der anderen verläuft“.
114 Diese Einheit steht unter „gubernativer Hegemonie“.
115 Zwar kann der Bundestag die eingebrachten Entwürfe abändern. Viele verstehen den Bundestag, insbesondere in der Ausschussphase, als „Arbeitsparlament“.
116 All dies ist weder neu noch spezifisches Merkmal des deutschen Regierungssystems. Ähnliche Beobachtungen wurden in Großbritannien
III. Verhältnis zur Verwaltung
117 Auch wenn man die Bundesregierung als Teil der Exekutive versteht, wird sie überwiegend von der Verwaltung unterschieden (siehe Rn. 103). Das Problem: Ähnliche Unschärfen, die den Regierungsbegriff charakterisieren (siehe Rn. 30 ff.), finden sich auch bei der Bestimmung des Verwaltungsbegriffs.
118 Erste Unterschiede ergeben sich im Hinblick auf das Personal. Während sich die Regierung aus politischen Amtsträgern zusammensetzt, besteht die Verwaltung regelmäßig aus Beamtinnen und Beamten. Der Status der Regierungsmitglieder ist zwar ein „öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis“ (§ 1 BMinG). Allerdings bestehen tiefgehende Unterschiede zu der die Verwaltung prägenden Beamtenschaft, insbesondere im Hinblick auf die Kontinuität (Stichwort: Lebenszeitprinzip), Fachkenntnis (Stichwort: Bestenauslese) und Neutralität (Stichwort: Neutralitätsgebot).
119 Zweitens haben Regierung und Verwaltung unterschiedliche Aufgaben. Stark vereinfacht ist die Regierung mit dem Treffen einer Entscheidung (politischen Gestaltung) und die Verwaltung mit der Ausführung des Entschiedenen (rechtlicher Vollzug) betraut.
120 Und schließlich bestehen Unterschiede im Hinblick auf den normativen Freiraum der handelnden Organe. Regierungshandeln ist gegenüber der Verwaltung durch eine gelockerte Gesetzesbindung, einen abgeschwächten Gesetzesvorbehalt und eine schwächere Justiziabilität bzw. gerichtliche Kontrolldichte bestimmt.
121 Diese Typisierungen sind keinesfalls trennscharf, sondern fließende Übergänge. Regierungsmitglieder bearbeiten durchaus auch „klassische“ Verwaltungsaufgaben in verwaltungsrechtlichen Formen, etwa im Rahmen der Fusions- (§ 42 GWB), Kriegswaffen- (§ 11 Abs. 1 KrWaffKontrG) oder Investitionskontrolle (§ 4 Abs. 1, § 6 Abs. 1 AWG, § 59 AWV), bei Warnungen zur Gefahrenabwehr oder bei beamtenrechtlichen Maßnahmen.
122 Weiterhin begründen diese Unterscheidungen keine strikte Trennung von Regierung und Verwaltung, sondern bedingen – im Gegenteil – zahlreiche Verknüpfungen. Die Verwaltung ist Gelingensbedingung effektiver Regierung,
H. Kontext
I. Länder
123 In den Verfassungen der Bundesländer finden sich, was die kollegiale Struktur der Regierungsorgane angeht, kaum relevante Abweichungen von Art. 62 GG.
II. National
124 Die Vielfalt demokratischer Regierungssysteme ist ein Forschungsfeld, das bisher fest in der Hand der vergleichenden Politikwissenschaften geblieben ist und nur wenig Aufmerksamkeit im vergleichenden Verfassungsrecht erfahren hat.
125 Auch die Dichte an verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Regierung unterscheidet sich zwischen den verschiedenen Rechtsordnungen. Manche bleiben ähnlich schmal wie der VI. Abschnitt und beschränken sich auf Regelungen zur Zusammensetzung der Regierung.
III. Supranational
126 Die Europäische Union stellt die „Regierung“ vor eine doppelte Herausforderung. Auf nationaler Ebene sind gleich mehrere Strukturveränderungen zu beobachten.
127 Auf supranationale Ebene besteht die Herausforderung in der Bestimmung des Regierungssystems der EU.
128 Betrachtet man die EU hingegen als (Semi-)Präsidialsystems rückt ein anderer Akteur ins Zentrum: der Europäische Rat. Dieser wird als zentrale Entscheidungsinstanz
I. Weiterführende Empfehlungen
Für einen Einstieg in die Arbeit der Bundesregierung aus Praktikersicht sind Volker Busse und Hans Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, 8. Aufl., Baden-Baden 2022 und Thomas de Maizière, Regieren. Innenansichten der Politik, Freiburg 2019 zu empfehlen.
Die unterschiedlichen Schwerpunkte auf das Kanzlerprinzip einerseits und das Kabinettsprinzip anderseits kommen insbesondere bei Florian Meinel, Vertrauensfrage, Frankfurt a.M. 2019 und der älteren Arbeit von Martin Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, Hamburg 1983 zum Ausdruck.
Eine theoretische Fundierung findet man bei Klaus-Ferdinand Gärditz, Der Begriff der Regierung, in: Krüper/Pilniok (Hrsg.), Die Organisationsverfassung der Regierung, Tübingen 2021, S. 25–54.
Für einen Blick über Deutschland hinaus, siehe Rosanvallon, Pierre, Die gute Regierung, Berlin 2018.
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