- A. Einführung
- B. „Die Bundesminister … “
- C. „… auf Vorschlag des Bundeskanzlers …“
- D. „werden … vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen“
- E. Amtseid
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 64 GG ist ein zentraler Baustein der Regierungsbildung. Nach der Wahl der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers (Art. 63 GG), folgt mit der Ernennung der Bundesministerinnen und -minister die Kabinettsbildung (Art. 64 Abs. 1 GG). Daran schließt sich als dritter Schritt die Vereidigung der Regierungsmitglieder an (Art. 64 Abs. 2 GG). Art. 64 Abs. 1 GG regelt sowohl die personelle Kabinettsbildung („wer?“) als auch die sachliche Organisation der Bundesregierung („was?“).
2 Prägend für das grundgesetzliche System der Regierungsbildung ist das weite Ermessen der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers. Der Vergleich zu anderen Rechtsordnungen zeigt, dass es sich hierbei um eine bundesrepublikanische Besonderheit handelt (siehe Rn. 107 ff., 112 ff.). Dies gilt zunächst für die personelle Kabinettsbildung, die auf dem Vorschlagsrecht der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers beruht. Die Einbindung des Parlaments erschöpft sich in der Kanzlerwahl. Ein rechtlicher Einfluss auf die weitere Regierungsbildung ist nicht vorgesehen. Auch die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident nimmt nur eine untergeordnete Rolle ein. Auch wenn das Staatsoberhaupt die Bundesministerinnen und -minister ernennt, ist der Vorschlag der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers maßgeblich. Ein politisches Prüfrecht steht Bellevue nicht zu (siehe Rn. 92 ff.). Gleiches gilt, wenn auch implizit, für die organisatorische Regierungsbildung, insbesondere die Bestimmung von Ressortzahl und -zuschnitt. Aus Art. 64 Abs. 1 GG wird, im Zusammenspiel mit der Richtlinienkompetenz in Art. 65 S. 1 GG, die Befugnis der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers abgeleitet, über Ressortzahl und -zuschnitt frei zu verfügen. Auch hier sind parlamentarische Eingriffe nur in engen Grenzen zulässig (siehe Rn. 33 ff.). Damit legt das Grundgesetz die personelle wie sachliche Organisationsgewalt im Bereich der Regierung in die Hände der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers (siehe Rn. 21 ff. und Rn. 76 ff.).
3 Vor diesem Hintergrund erscheint Art. 64 Abs. 1 GG als Fluchtpunkt für Lesarten der Bundesrepublik als „Kanzlerdemokratie“ (dazu und zur Kritik siehe Art. 62 GG). Zum einen wird Art. 64 Abs. 1 GG als Ausdruck der dominierenden Stellung der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers innerhalb der Bundesregierung gedeutet. Die personelle und organisatorische Abhängigkeit der Regierungsmitglieder, nicht die Richtlinienkompetenz in Art. 65 S. 1 GG, sei der „eigentliche Sitz“ dieses Führungsanspruches.
4 Dies bedeutet jedoch keine „Abwendung“ vom parlamentarischen System.
II. Historie
1. Ernennung
5 Bestimmungen zur Ernennung von „Regierungsmitgliedern“ finden sich bereits in den ersten deutschen Verfassungen. Nach § 57 der württembergischen Verfassung von 1819 etwa, ernannte der Monarch „nach eigener freier Entschließung“ die Mitglieder des „Geheimen Rathes“, zu dem auch die Minister gehörten.
6 Anders als die ersten deutschen Verfassungen sah die Bismarcksche Reichsverfassung von 1871 keine Ministerämter, sondern ein monokratisches, auf den Reichskanzler ausgerichtetes System vor (siehe Spieker zu Art. 62 GG in diesem Kommentar). Zwar erlaubte das Stellvertretungsgesetz vom 17. März 1878 dem Kaiser auf Antrag des Kanzlers die Leiter der Reichsämter zu Stellvertretern zu ernennen. Dies kam einem Ministeramt zumindest nahe. Diese Stellvertreter hatten aber keine eigene Ressortverantwortlichkeit, denn der Reichskanzler konnte die übertragenen Befugnisse stehts an sich ziehen.
7 Mit der Weimarer Reichsverfassung von 1919 kam die Wende hin zur Regierung mit kollegialer Struktur und verantwortlichen Ministern (siehe Spieker zu Art. 62 GG in diesem Kommentar). Nach Art. 53 WRV wurden die Reichsminister auf Vorschlag des Reichskanzlers durch den Reichspräsidenten ernannt und entlassen. Dieses System war von zwei Merkmalen geprägt. Erstens sah es eine Organisationsgewalt des Reichspräsidenten über die Regierung vor. In sachlicher Hinsicht konnte er die Geschäftsbereiche der einzelnen Reichsminister durch Rechtsverordnung gestalten (§ 8 GO-RReg),
8 Das Grundgesetz bricht mit beiden Aspekten. Auch wenn Art. 53 WRV fast wortwörtlich übernommen wurde, bestand Einigkeit, dass der Ernennungsvorschlag der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers bindende Wirkung entfalten sollte (siehe Rn. 93 ff.). Der Verfassungskonvent sah zunächst sogar eine unmittelbare Ernennung und Entlassung durch die Bundekanzlerin bzw. den Bundeskanzler vor.
9 Wesentlich umstrittener war die Frage, ob die einzelnen Bundesministerinnen und -minister unmittelbar vom Vertrauen des Bundestages abhängig sein sollten. Zum einen ging es um das „Herausschießen“ einzelner Regierungsmitglieder durch ein Misstrauensvotum. Obwohl sich der Verfassungskonvent dagegen ausgesprochen hatte,
10 Zum anderen war umstritten, ob Bundesministerinnen und -minister „zum Antritt ihres Amtes des Vertrauens des Bundestages“ bedürfen (so Art. 89 Abs. 2 CHE), beispielsweise durch einen zustimmenden Beschluss. Der Redaktionsausschuss wandte ein, dass die Zusammensetzung der Regierung dem Bundestag bei der Kanzlerwahl weitestgehend bekannt sei. Daher werde „indirekt auch den Bundesministern im gleichen Umfange wie dem Bundeskanzler das Vertrauen ausgesprochen.“
11 Weiterhin machte der Entwurf von Herrenchiemsee in Art. 116 Abs. 2 Fassung b) CHE Vorgaben zu Ressortzahl und -zuschnitt. In einer Anlage zum Grundgesetz fand sich eine abschließende Liste, die auswärtige Angelegenheiten, Inneres, Finanzen, Wirtschaft, Verkehr, Arbeit, Ernährung und Justiz enthielt.
2. Vereidigung
12 Der Eid auf die Verfassung ist tief in der deutschen Verfassungsgeschichte verwurzelt und lässt sich bereits im frühen 19. Jahrhundert beobachten. Verfassungseide der Monarchen galten als Mittel zur Sicherung ihrer Verfassungsbindung.
13 Trotz dieser Erfahrung griff der Parlamentarische Rat die Eidesleistung unter der Weimarer Verfassung nicht nur auf, sondern erweiterte den Kreis der Verpflichteten und den Inhalt der Eidesformel. Unter dem Grundgesetz werden alle Regierungsmitglieder einschließlich der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers vereidigt. Zudem enthält die Eidesformel den Zusatz, die Verfassung und Gesetze nicht nur passiv zu „wahren“ (Art. 42 WRV bzw. § 3 Reichsministergesetz), sondern aktiv zu „verteidigen“ (Art. 56 GG). Dies wird vielfach als Ausdruck wehrhafter Demokratie gelesen (siehe Rn. 103), wurde im Parlamentarischen Rat aber kaum diskutiert.
III. Normstruktur
14 In materieller Hinsicht ist Art. 64 GG ein Baustein der „Regierungsbildung“. Diese besteht aus mehreren Stufen (siehe Rn. 1).
15 In zeitlicher Hinsicht ist zu beachten, dass Art. 64 GG gegenüber Art. 63 GG eine gewisse Permanenz aufweist. Die Bestimmung gilt nicht nur für die initiale Kabinettsbildung, sondern auch für alle nachfolgenden Kabinettsumbildungen. Dies betrifft Entlassungen und Nachbesetzungen sowie Änderungen von Ressortzahl und -zuschnitt während der laufenden Legislaturperiode.
16 Dies deutet bereits an, dass das Grundgesetz eine „bewegliche“ Regierungsorganisation erlaubt.
B. „Die Bundesminister … “
17 Das Bestellungsverfahren nach Art. 64 Abs 1 GG bezieht sich nur auf Bundesministerinnen und -minister. Entgegen den ursprünglichen Vorstellungen des Verfassungskonvents (Art. 89 Abs. 1 CHE) werden Staatssekretärinnen und -sekretäre nicht erfasst.
C. „… auf Vorschlag des Bundeskanzlers …“
18 Die Bundesministerinnen und -minister werden „auf Vorschlag des Bundeskanzlers“ ernannt. Auch wenn ein „Vorschlag“ Unverbindlichkeit suggeriert, handelt es sich um die maßgebliche Voraussetzung der Ernennung.
19 Während die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler ein weites Ermessen im Hinblick auf die sachliche („Was?“) und personelle („Wer?“) Organisation des Kabinetts hat, ist von einer grundsätzlichen Kabinettsbildungspflicht auszugehen (das „Ob“).
20 Art. 64 GG ist eng mit dem schillernden Begriff der Organisationsgewalt verknüpft. Damit wird die Befugnis bezeichnet, staatliche Stellen zu schaffen sowie ihre Aufgaben, Organisation und Verfahren zu bestimmen.
I. Sachliche Organisationsgewalt
21 Die sachliche Organisationsgewalt betrifft in erster Linie die Schaffung der für das Regieren erforderliche Verwaltung.
1. Verankerung
22 Nach § 9 GO-BReg legt die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler die „Geschäftsbereiche“ der einzelnen Bundesministerinnen und -minister „in den Grundzügen“ fest. Im Grundgesetz selbst findet sich jedoch keine ausdrückliche Zuweisung der sachlichen Organisationsgewalt. Der Wortlaut des Art. 64 GG bezieht sich nur auf die Personalauswahl. Allgemein werden drei verschiedene Ableitungswege vertreten.
23 Zunächst kann die sachliche Bestimmung der Ressorts implizit aus der personellen Organisationsgewalt in Art. 64 GG folgen.
24 Unterstützend wird daher auf die Richtlinienkompetenz in Art. 65 S. 1 GG verwiesen.
25 Einen dezidiert anderen Weg ist Ernst-Wolfgang Böckenförde gegangen, der die Organisationsgewalt in Art. 86 GG verortet hat.
26 Allerdings hält Böckenfördes These einer genaueren Untersuchung kaum stand. Zunächst lässt sich das Kernargument, die Entstehungsgeschichte, widerlegen. Grundlage für die Diskussion im befassten Ausschuss war Art. 116 Abs. 2 Fassung a des Entwurfs von Herrenchiemsee. Hiernach konnten „für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht […] selbständige Bundesoberbehörden errichtet werden“. Laut Böckenförde seien Zweifel an einer Einbeziehung von Ministerien in den Behördenbegriff „nirgends aufgetaucht“.
27 Darüber hinaus spricht die Systematik gegen eine Einbeziehung der Ministerien in den Behördenbegriff des Art. 86 GG. Diese Bestimmung betrifft, wie Satz 1 zeigt, nur die Verwaltung bei der Ausführung der Bundesgesetze („Führt der Bund die Gesetze durch bundeseigene Verwaltung […] aus“). Insofern besteht eine doppelte Eingrenzung, die auf Ministerien in großen Teilen nicht zutrifft. Auch wenn Ministerien bestimmte Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, gilt dies nicht ihre politikvorbereitende Funktion. Zudem bezieht sich Art. 86 GG nur auf die bundeseigene Verwaltung. Dazu gehören jene Bereiche, in denen gem. Art. 87 ff. GG eine Verwaltungskompetenz des Bundes besteht. Das sind z.B. der Auswärtige Dienst, die Bundesfinanzverwaltung, der Bundesgrenzschutz (Art. 87 GG), die Bundeswehr (Art 87a und b GG), der Luft- und Eisenbahnverkehr (Art. 87d und e GG) oder das Post- und Telekommunikationswesen (Art. 87f GG). Allerdings deckt dies kaum die in der Praxis bestehenden Ressorts ab.
2. Träger
28 Aus dieser Verankerung in Art. 64 Abs. 1 und Art. 65 S. 1 GG folgt zum einen, dass die sachliche Organisationsgewalt gegenüber anderen Verfassungsorganen der Bundesregierung zugewiesen ist (siehe Rn. 33 ff.). Zum anderen trifft sie eine Aussage über die Träger der sachlichen Organisationsgewalt innerhalb der Regierung: dies kann nur die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler sein (siehe Rn. 29 ff.).
a) Ausübung durch das Kabinett?
29 Teilweise wird angenommen, dass auch das Kabinett zur Wahrnehmung der sachlichen Organisationsgewalt berufen sei.
30 Dem entspricht § 9 S. 1 GO-BReg, dem zufolge der „Geschäftsbereich“ der einzelnen Ressorts „in den Grundzügen“ durch die Bundeskanzlerin bzw. den Bundeskanzler festgelegt wird. Diese Konkretisierung geht auf einen Kompromiss im ersten Kabinett Adenauer zurück.
31 Allerdings kann die Geschäftsordnung die grundgesetzlichen Bestimmungen nur konkretisieren, aber nicht einschränken. Wird der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler die sachliche Organisationsgewalt über Art. 64 Abs. 1 und Art. 65 S. 1 GG zugewiesen, ist eine Beschränkung auf die „Grundzüge“ der Ressortorganisation kaum zu rechtfertigen. Daher wird vielfach angenommen, dass über § 9 GO-BReg hinaus auch eine „Feinabgrenzung“ vorgenommen werden kann,
32 Ob daneben eine Delegation auf das Kabinett – zumindest bei Regierungsumbildungen – möglich sein soll, ist umstritten. Befürworter verweisen auf § 15 GO-BReg wonach das Kabinett mit allen „Angelegenheiten von allgemeiner innen- oder außenpolitischer, wirtschaftlicher, sozialer, finanzieller oder kultureller Bedeutung“ befasst werden soll.
b) Ausübung durch das Parlament?
33 Wesentlich umstrittener ist, ob die sachliche Organisationsgewalt durch das Parlament ausgeübt werden kann. Praktisch wird die Regierungsorganisation zwar nur selten Gegenstand von Konflikten zwischen Regierung und Parlament sein, da die Koalitionspartner Ressortzahl und -zuschnitt vorab intensiv verhandeln. Die Frage ist aber von verfassungsrechtlicher Bedeutung. Allgemein können zwei Intensitäten des parlamentarischen Zugriffs unterschieden werden: „muss“ das Parlament regeln (Gesetzesvorbehalt)? Oder „darf“ es (Zugriffsrecht)?
34 Ein institutioneller Gesetzesvorbehalt im Bereich der Regierung wird überwiegend kritisch bewertet.
35 Problematisch bleibt indes die Herleitung. Soweit die Regierung „vollziehende Gewalt“ ist, ist sie an „Gesetz und Recht“ gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Dem Rechtsstaatsprinzip lässt sich aber nicht entnehmen, wann der Gesetzgeber tätig werden muss. Auch das Demokratieprinzip im Sinne des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG wird einen Gesetzesvorbehalt im Bereich der Regierungsorganisation nicht begründen können. Zwar ist das Gesetzgebungsverfahren transparenter, inklusiver und deliberativer, was die demokratische Qualität von mitunter weitreichenden Organisationsentscheidungen stärkt.
36 Der Verfassungsgerichtshof NRW hat demgegenüber einen Gesetzesvorbehalt aus einer Art freischwebendem Wesentlichkeitsgrundsatz abgeleitet.
37 Diese Herleitung begegnet Kritik. Zunächst bestehen Zweifel an der Übertragbarkeit des Wesentlichkeitsgrundsatz auf die Regierungsorganisation.
38 Und selbst im Falle einer Übertragbarkeit wären die vom Verfassungsgerichtshof aufgestellten Voraussetzungen nicht erfüllt. In einem ersten Schritt scheint das Grundgesetz durchaus eine Zuweisung vorzunehmen. Auch wenn die in Art. 64 Abs. 1 GG geregelte Personalauswahl nicht zwingend Ressortzahl und -zuschnitt mitumfasst, wird beides in der politischen Praxis vermengt, etwa im Rahmen von Koalitionsverhandlungen. Diese Sphären zu trennen, würde einen „natürlichen Entscheidungszusammenhang zerstören“.
39 Vom Gesetzesvorbehalt ist ein bloßes parlamentarisches Zugriffsrecht zu unterscheiden. Das Parlament muss nicht regelnd tätig werden – aber darf es? Teile der Staatsrechtslehre halten einen Zugriff zumindest auf die „Grobstruktur“ der Regierungsorganisation, z.B. auf Zahl und Aufgaben der Ministerien, für zulässig.
40 Tatsächlich versteht ein großer Teil der Staatsrechtslehre die sachliche Organisation der Regierung als zugriffsfesten Kernbereich.
41 In diesem Rahmen wird man mittelbare Regelungen, wie das ParlStG oder das BMinG, sowie gesetzliche Zuweisungen von Aufgaben an bestimmte Ressorts für zulässig halten müssen.
3. Form
42 Die Wahrnehmung der Organisationsgewalt durch die Bundeskanzlerin bzw. den Bundeskanzler ist an keine spezifische Form gebunden.
a) Organisches Regierungswachstum: Ressortgliederung durch Organisationserlass
43 Organisationserlasse bezeichnen in der Regel weit gefasste Aufgaben, die abgegrenzt oder übertragen werden sollen. Ein Beispiel bietet der Organisationserlass von Bundeskanzler Friedrich Merz vom 6. Mai 2025.
44 Die Rechtsnatur von Organisationserlassen ist bis heute umstritten. Die wenigen Arbeiten, die sich mit dieser Frage befassen, gehen von einem Rechtsakt sui generis, einer rechtsgestaltenden Verwaltungsvorschrift oder einer sonstigen Norm des Innenrechts aus, die – wie Verwaltungsvorschriften – den Binnenbereich des Staates ausgestaltet.
45 Als weitere Besonderheit kommt hinzu, dass die bundesrepublikanische Regierungsorganisation an keiner Stelle genau festgehalten ist. Einen vollständigen Überblick über die Zuständigkeiten der Ressorts, eine Art Geschäftsverteilungsplan der Regierung, sucht man vergebens. Der Gesamtbestand der Regierung lässt sich lediglich aus zwei Quellen ableiten.
b) Normhierarchische Konfusion: Gesetzesänderung durch Organisationserlass?
46 Wie bereits erörtert (siehe Rn. 41) ist eine gesetzliche Zuweisung von Aufgaben an bestimmte Ressorts ein verfassungsrechtlich zulässiges wie praktisch relevantes Phänomen. Damit geht jedoch keine Bestandsgarantie des für zuständig erklärten Ressorts einher. Da die Verfassung der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler die sachliche Organisationsgewalt zuweist (siehe Rn. 22 ff.), würde dies einen verfassungswidrigen Einbruch in den Funktionsbereich einer anderen Gewalt darstellen. Die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler muss befugt bleiben, die Ressortorganisation durch einen Organisationserlass zu verändern und damit eine Veränderung der gesetzlich begründeten Zuständigkeiten konstitutiv herbeizuführen.
47 Die im Gesetzestext enthaltene Ressortbezeichnung ändert sich durch einen Organisationserlass aber nicht. Angesichts häufiger Änderungen von Ressortbezeichnungen kann dies zur Unkenntlichkeit der gesetzlichen Zuweisung führen. So kann beispielsweise gem. § 11 Abs. 3 des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen das „Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur“ in bestimmten Fällen zuständige Genehmigungsbehörde sein (Stand: 28.02.2026), was der Bezeichnung bis in die 20. Legislaturperiode entspricht. Mit der 21. Legislaturperiode wurden jedoch die Bereiche „Verkehr“ und „Digitales“ zu eigenständigen Ressorts. An wen wäre also der Antrag für eine entsprechende Genehmigung zu richten? Ähnliche Verwirrung kann bei Verordnungsermächtigungen im Sinne des Art. 80 Abs. 1 GG bestehen. Ein allgemeiner Hinweis auf das „zuständige“ Bundesministerium würde hier nicht genügen (siehe Goldhammer/Lorenz zu Art. 80 GG in diesem Kommentar). Rechtsklarheit bringt das Zuständigkeitsanpassungsgesetz. Hiernach sind Veränderungen von Ressortzuschnitt und -bezeichnungen im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben (§ 1 Abs. 3 ZustAnpG). Weiterhin kann das Bundesjustizministerium durch Rechtsverordnung Anpassungen in Gesetzen und Rechtsverordnungen vornehmen (§ 2 ZustAnpG) und Neufassungen im Bundesgesetzblatt bekannt machen (§ 3 ZustAnpG).
48 Die Veröffentlichung hat aber lediglich deklaratorische Wirkung. Konstitutiv bleibt der Organisationserlass.
4. Faktoren
49 Neben den nur schwach ausgeprägten Vorgaben des Grundgesetzes für Ressortzahl und -zuschnitt (siehe Rn 60 ff.), ergeben sich verschiedene Rationalitätskriterien aus verwaltungs-, organisations- oder politikwissenschaftliche Perspektive.
a) Organisationstheoretische Logik
50 Aus organisationstheoretischer Perspektive ist ein zentrales Ziel die Funktionsfähigkeit der Regierung bzw. die Effektivität der Kabinettsarbeit. Diese lässt sich in qualitativer wie quantitativer Hinsicht optimieren. Im Hinblick auf den Ressortzuschnitt wurde beispielsweise von der Ende der 60er Jahre eingesetzten Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform vorgeschlagen, dass kongruente Aufgaben, wie Ziele, Informationsfelder und Adressatenkreise, in einem Ressort zusammengefasst werden sollten.
51 Ein weiterer Faktor ist die Kabinettsgröße. In der Organisationssoziologie wird angenommen, dass ab einer bestimmten Gruppengröße die Effektivität von Teamarbeit abnimmt und die Transaktionskosten zunehmen.
52 Allerdings sprechen organisationstheoretische Erkenntnisse nicht allein für ein kleineres Kabinett, sondern bieten auch Gründe für eine Verkleinerung der einzelnen Ressorts und damit eine Erweiterung der Kabinettsgröße. Größere Ministerien versprechen zwar Effizienzgewinne, etwa durch Zusammenlegung der Zentralabteilungen (Stichwort: „economies of scale“, z.B. im Bereich Personal, Haushalt, IT, Registratur oder Hausverwaltung).
53 Um diese gegenläufigen Faktoren, Koordinationsaufwand, Kabinettsgröße und Kontrollspanne auszugleichen, empfahl die Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform eine weitere Ausdifferenzierung des Kabinetts. Da eine formelle Hierarchisierung der Kabinettsmitglieder oder die Schaffung eines „Kernkabinetts“ aufgrund der Gleichrangigkeit der Regierungsmitglieder ausgeschlossen ist, wurden informelle Wege, wie die Schaffung von Koalitionsausschüssen, oder eine stärkere Einbindung von Parlamentarischen Staatssekretärinnen und -sekretären empfohlen (siehe Spieker zu Art. 62 GG in diesem Kommentar).
b) Politische Logik
54 Wie bereits angedeutet, sind Entscheidungen zu Ressortzahl und -zuschnitt keineswegs auf die Effektivität der Organisationsstrukturen gedrillt. Pointiert fasste Klaus von Beyme zusammen: „Der Rationalist, der nach logischen Kriterien der Einteilung von Ressorts sucht, wird von der praktischen Politik enttäuscht“.
55 Zunächst kann ein kleineres, effektiveres Kabinett den regierungsinternen Einfluss der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers reduzieren. Ausgestattet mit großen Ressorts – und wohl auch stärkerem parteipolitischen Rückhalt – könnten mächtige Regierungsmitglieder den Führungsanspruch der Regierungschefin bzw. des Regierungschefs untergraben. Eine Vergrößerung des Kabinetts wirkt einer solchen Machtkonzentration entgegen: divide et impera!
56 Zweitens ermöglichen solche Ressortüberschneidung gegenseitige Kontrolle.
57 Eine weitere Erwägung ist die Stärkung des parlamentarischen Rückhalts der Regierung. Wichtige politische Kräfte werden durch einen Kabinettsposten in die Regierung integriert, was ihre Unterstützung sichern kann. Dies erfolgt partei-intern wie partei-extern.
58 Schließlich ermöglicht ein größeres Kabinett eine breitere gesellschaftliche Repräsentation. Ressorts repräsentieren nicht nur einen zu verwaltenden Bereich, sondern regelmäßig die Interessen gesellschaftlicher Gruppen (z.B. Wirtschaft, Arbeit, Soziales, Familie, Umwelt, Landwirtschaft, …). Und tatsächlich sind Ressorts, die solche gegensätzlichen Gruppen unter einem Dach vereinigen sollen, eher die Ausnahme geblieben. Das im Kabinett Schröder II gebildete Bundesministerium für „Wirtschaft und Arbeit“ wurde unter Bundeskanzlerin Merkel wieder auseinandergezogen.
59 Schließlich sind die Pfadabhängigkeiten des Ressortzuschnitts zu beachten. Dieser erfolgt nicht auf der grünen Wiese. Stattdessen ist jede neue Bundesregierung zunächst mit dem Ressortzuschnitt ihrer Vorgängerin konfrontiert. Der Regierungsaufbau unterliegt keinem Grundsatz der Diskontinuität. Denn nur so kann sichergestellt werden, dass Politikerinnen und Politiker gleichsam über Nacht die Regierung aufnehmen können, ohne ins Chaos zu stürzen.
5. Grenzen
60 Abseits organisationstheoretischer und politischer Erwägungen ist die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler bei der sachlichen Regierungsorganisation aber auch bestimmten rechtlichen Grenzen unterworfen. Diese Grenzen betreffen die allgemeine Gliederung der Bundesregierung in Ressorts, den Ressortzuschnitt, die Ressortzahl sowie die Ressortorganisation. Wie im gesamten VI. Abschnitt gilt jedoch: je politischer die Materie, desto zurückhaltender die verfassungsrechtliche Einrahmung. Entsprechend sind diese verfassungsrechtlichen Vorgaben regelmäßig schmal, selten justiziabel und häufig umstritten.
a) Ressortgebundenheit
61 Eine erste verfassungsrechtliche Vorgabe besteht in der grundsätzlichen Ressortgebundenheit der Bundesministerinnen und -minister. Nach dem grundgesetzlichen Leitbild sind sie mit Geschäftsbereichen betraut. Dies klingt nicht nur in Art. 65 S. 2 GG an, sondern auch in der ausdrücklichen Bezeichnung bestimmter Ressorts wie Justiz, Finanzen und Verteidigung. Entsprechend ist die Verteilung von Geschäftsbereichen auf verschiedene Regierungsmitglieder im Grundgesetz angelegt.
62 Die Ernennung einzelner Bundesministerinnen und -minister ohne Geschäftsbereich ist verfassungsrechtlich aber zulässig,
63 Klassischer Fall von Bundesministerinnen und -ministern mit besonderen Aufgaben sind die Chefinnen bzw. Chefs des Bundeskanzleramts, die seit den 60er Jahren regelmäßig ein solches Amt bekleiden.
64 Anders als die Bundesministerinnen und -minister sind sowohl das Kabinett als auch das Amt der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers ressortfrei ausgestaltet. Das Kabinett darf sich daher nicht mit einem eigenen Unterbau versehen, der es ermöglichen würde, Kabinettsagenden ohne federführende Ressorts alleine vorzubereiten.
b) Ressortzuschnitt
65 Der Ressortzuschnitt steht grundsätzlich im Ermessen der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers. Dem Grundgesetz lassen sich nur wenige Vorgaben entnehmen. Anders als der Verfassungskonvent entschied sich der Parlamentarische Rat bewusst gegen eine Vorgabe des Ressortzuschnitts (zur Ablehnung des Art. 116 Abs. 2 Fassung b) CHE siehe Rn. 11).
66 Auch auf konzeptioneller Ebene bleiben die Vorgaben des Grundgesetzes dünn. Zum einen ist zu fragen, ob das Grundgesetz eine Ressortgliederung nach Sachbereichen verlangt. Mit anderen Worten: Wie sind die „Geschäftsbereiche“ des Art. 65 S. 2 GG zu verstehen? Böckenförde ging davon aus, dass die Bestimmung eine „sachlich-gegenständliche“ Ressorteinteilung voraussetze.
67 Zum anderen stellt sich die Frage, ob das Grundgesetz ein Gebot zur Lückenlosigkeit der Ressortverteilung enthält.
68 Solche ministerialfreien Räume stehen in einer Spannung mit verschiedenen Verfassungsprinzipien. Zunächst wird in der Ministerialfreiheit ein Eingriff in die Regierungstätigkeit und mithin in die Gewaltengliederung – gleichsam innerhalb der Exekutive – gesehen.
69 Die Kritik baut aber auf zwei, letztlich zweifelhaften Prämissen. Erstens entspricht die Bundesverwaltung wohl nur in Grenzen dem Modell einer hierarchischen Verwaltung, welche umfassende Kontroll- und Weisungsmöglichkeiten der parlamentarisch verantwortlichen Bundesministerinnen und -minister erlaubt.
70 Das BVerfG hat ministerialfreie Räume jedenfalls „in begrenzten Ausnahmefällen“ für mit dem Demokratieprinzip vereinbar erklärt. Aufgaben von „politischer Tragweite“ dürfen zwar nicht auf unabhängige Stellen übertragen werden.
71 Dies deutet grundsätzlich zwei Einschränkungen an. Einerseits dürfen ministerialfreie Räume nur in Ausnahmefällen bestehen. Sie sind daher aus besonderen Gründen zu rechtfertigen. Diese Gründe finden sich in anderen verfassungsrechtlichen Bestimmungen
72 Schließlich stellen föderale Kompetenzen eine weitere Grenze des Ressortzuschnitts dar.
c) Ressortzahl
73 In der Geschichte der Bundesrepublik hat die Zahl der Ministerien hat zwischen 13 (z.B. Kabinett Adenauer I und Schröder I) und 22 (Erhard I) sowie 24 (Kohl III) in den Spitzen geschwankt. Bis 1969 ist ein kontinuierliches, koalitionsbedingtes Wachstum der Kabinette zu beobachten. Im Zuge der „Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform“,
Eigene Darstellung der Angaben im Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Kapitel 6.3, S. 1112 f. sowie im Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages, Kapitel 6.3, S. 1-3.
74 Lassen sich bestimmte Vorgaben aus dem GG zur Zahl der Ressorts entnehmen? Das Grundgesetz selbst enthält, anders als bestimmte Landesverfassungen wie Bayern oder Berlin (siehe Rn. 111), keine zahlenmäßige Begrenzung der Ressorts. Der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee hatte noch eine Zahl von 8 ständigen Ministerien und zwei weiteren Ministerien ohne Geschäftsbereich vorgesehen (Art. 116 Abs. 1 Fassung b) CHE) siehe Rn. 11). Trotz dieser in der Organisationssoziologie befürworteten optimalen Größe für Gremienarbeit (siehe Rn. 51) entschied der Parlamentarische Rat klar gegen eine ausdrückliche zahlenmäßige Begrenzung. Das Grundgesetz bietet aber gewisse Anhaltspunkte. Eine Grenze nach oben bildet das Ziel einer funktionsfähigen Regierung.
d) Ressortorganisation
75 Weitere verfassungsrechtliche Grenzen betreffen – neben Zuschnitt und Zahl – die Ressortorganisation. Die Bundesregierung muss gem. Art. 62 und Art. 65 S. 3 GG sowie nach den Vorstellungen des Parlamentarischen Rates eine kollegiale Struktur aufweisen (siehe Spieker zu Art. 62 GG in diesem Kommentar). Aus Art. 65 S. 2 GG lassen sich zudem zwei weitere Grenzen der sachlichen Organisationsgewalt ableiten. Erstens ist eine Binnenhierarchisierung zwischen Regierungsmitgliedern nicht möglich. Denn „jede“ Ministerin bzw. „jeder“ Minister leitet den übertragenen Geschäftsbereich „selbständig und unter eigener Verantwortung“. Damit sind Über-Unterordnungsverhältnisse zwischen den Ressorts unvereinbar.
II. Personelle Organisationsgewalt
76 Art. 64 Abs. 1 GG verleiht der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler neben der sachlichen auch die personelle Organisationsgewalt über die Bundesregierung. Diese wird oft als „materielles Kabinettsbildungsrecht“ bezeichnet.
1. Voraussetzungen?
77 Im Gegensatz zur politischen Einhegung räumt das Grundgesetz der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler ein weites Ermessen bei der Bestimmung der Regierungsmitglieder ein. Ausdrücklich sieht es nur Voraussetzungen für die Ernennung – wohlgemerkt: nicht für den Vorschlag! – vor. Bei der Ernennung durch die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten sind etwa Inkompatibilitäten gem. § 4 BMinG sowie § 5 BMinG und Art. 66 GG zu prüfen, wonach Regierungsmitglieder weder Mitglieder einer Landesregierung sein, noch andere besoldete Ämter, Gewerbe oder Berufe ausüben dürfen (siehe Ellerbrok zu Art. 66 GG in diesem Kommentar).
a) Wählbarkeit?
78 Vielfach wird angenommen, dass die vorzuschlagenden Personen die Wählbarkeitsvoraussetzungen im Sinne des § 15 BWahlG erfüllen müssen. Dazu gehören die Volljährigkeit, die deutsche Staatsangehörigkeit sowie das passive Wahlrecht zum Bundestag.
79 Woraus lassen sich entsprechende Voraussetzungen also ableiten? Art. 65 S. 2 GG, wonach die Ressorts „selbständig und unter eigener Verantwortung“ geleitet werden sollen, könnte zunächst ein Erfordernis der Volljährigkeit entnommen werden. Denn eine solche „selbstständige“ und „eigene“ Verantwortung können Minderjährige nicht übernehmen.
80 Schwieriger verhält es sich mit der Voraussetzung der deutschen Staatsangehörigkeit. Auf den ersten Blick könnte man eine Parallele zum Beamtenverhältnis ziehen. Zwar können nach § 7 Abs. 1 BBG auch ausländische Staatsangehörige in das Beamtenverhältnis berufen werden. Allerdings ist eine Begrenzung solcher Stellen, wie § 7 Abs. 2 BBG in Anlehnung an Art. 45 Abs. 4 AEUV zeigt, auf deutsche Staatsangehörige möglich, wenn „die Aufgaben es erfordern“. Darunter fällt regelmäßig die Ausübung hoheitlicher Befugnisse und die Wahrung „allgemeiner Belange des Staates“.
b) Verfassungstreue?
81 Umstritten ist weiterhin, ob die vorzuschlagenden Personen die Gewähr der Verfassungstreue bieten müssen.
82 Zunächst ließe sich bei den Pflichten der Bundesministerinnen und -minister ansetzen. Regelmäßig wird auf § 6 Abs. 3 BMinG verwiesen.
83 Entsprechend ist eine mögliche Verankerung dieser Voraussetzung im weiteren System des Grundgesetzes zu suchen. Zum einen ließe sich auf die Pflichten der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers rekurrieren. Als Verfassungsorgan ist er oder sie verpflichtet, dem Risiko von Verfassungsbrüchen bei der Kabinettsbildung entgegenzuwirken. Zum anderen könnte man auf die Funktion der Bundesministerinnen und -minister im grundgesetzlichen System verweisen. Über ihre parlamentarische Verantwortlichkeit vermitteln die Regierungsmitglieder demokratische Legitimation in die Ministerialverwaltung (siehe Rn. 51, 67 ff.). Kann eine Person, die nicht die Gewährt der Verfassungstreue bietet, diese Legitimation vermitteln? Hieran bestehen begründete Zweifel, insbesondere wenn die freiheitlich demokratische Grundordnung als Referenzpunkt dient. Denn diese umfasst nicht nur die Menschenwürde und das Rechtsstaatsprinzip, sondern auch das Demokratieprinzip.
84 Allerdings stellt sich die Frage, wem die Einschätzungsprärogative eines solchen Risikos zugewiesen wird.
2. Pflicht, Form, Frist?
85 Wie bereits erörtert geht der Ermessensspielraum der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers nicht so weit, dass er oder sie ganz ohne Kabinett regieren könnte. Es besteht eine Kabinettbildungs- und damit eine abstrakte Vorschlagspflicht (siehe Rn. 19). Allerdings lässt sich daraus keine konkrete Frist ableiten.
86 Der Vorschlag unterliegt auch keinem Formerfordernis. In der Regel handelt es sich um ein an die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten gerichtetes Schreiben. Allerdings wäre ein Vorschlag auch mündlich möglich.
87 Offen ist schließlich, ob bei Wegfall der Vorschlagsvoraussetzungen eine Rechtspflicht der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers besteht, dem Staatsoberhaupt die Entlassung des betreffenden Regierungsmitglieds vorzuschlagen.
D. „werden … vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen“
I. „ernannt“
88 Die Ernennung der Bundesministerinnen und -minister erfolgt durch Aushändigung der Urkunde durch die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten. Diese bedarf der Gegenzeichnung durch die Bundeskanzlerin bzw. den Bundeskanzler.
II. „entlassen“
89 Das Amt der Bundesministerinnen und -minister kann auf verschiedene Weise enden, etwa nach Art. 69 Abs. 2 GG mit dem Zusammentritt des neuen Bundestages oder mit jeder sonstigen Erledigung des Amtes der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers. In diesen Fällen endet das Amt ipso iure. Die Aushändigung der Entlassungsurkunde hat lediglich deklaratorischen Charakter (vgl. § 10 S. 1 BMinG).
90 Schwieriger ist die Frage zu beantworten, ob auch ein „Rücktritt“ von Bundesministerinnen und -ministern möglich ist. Der Entwurf von Herrenchiemsee sah in Art. 95 Abs. 2 CHE eine solche Möglichkeit vor. Diese blieb noch bis in den Redaktions- und Hauptausschuss unbestritten und wurde erst im April 1949 in einem vereinfachten Entwurf der SPD gestrichen,
91 Das Grundgesetz kennt keinen „echten“ Rücktritt, der zur Beendigung des Amtes führt.
92 Umstritten ist, ob eine Pflicht besteht, diesem Verlangen nachzukommen.
III. „werden“
93 Die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident unterliegt wie alle öffentliche Gewalt der Gesetzesbindung des Art. 20 Abs. 3 GG. Entsprechend besteht die Möglichkeit, eine Ernennung aus Rechtsgründen zu verweigern. Damit kommt dem Staatsoberhaupt ein rechtliches Prüfrecht zu. Allerdings bezieht sich dieses nur auf die schmalen Ernennungsvoraussetzungen (siehe Rn. 77 ff.).
94 Umstritten ist, ob darüber hinaus auch ein politisches Prüfrecht besteht. Insbesondere in den frühen 1950er Jahren wurde dies kontrovers diskutiert.
95 Der Wortlaut des Art. 64 Abs. 1 GG suggeriert zunächst Unverbindlichkeit.
96 Gegen ein politisches Prüfrecht wird daher vor allem auf das im Grundgesetz angelegte System rekurriert. Zum einen bringe es die Entscheidung für eine Schwächung der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten und eine Stärkung der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers zum Ausdruck.
97 Vor diesem Hintergrund ist ein politisches Prüfrecht der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten für Ernennungen und Entlassungen abzulehnen. Allenfalls kann das Staatsoberhaupt mit Hinweisen, Anregungen oder Bedenken versuchen, auf die Bestellung der Regierungsmitglieder Einfluss zu nehmen.
E. Amtseid
98 Art. 64 Abs. 2 GG enthält schließlich die Vorgabe, dass alle Regierungsmitglieder zu vereidigen sind. Die Vereidigung markiert den letzten Schritt der Regierungsbildung unter dem Grundgesetz.
I. „Der Bundeskanzler und die Bundesminister leisten … den in Artikel 56 vorgesehenen Eid“
99 Allgemein wird zwischen assertorischem Eid, der sich auf die Darstellung vergangener Ereignisse bezieht (Wahrheitsbehauptung), und promissorischem Eid, der auf die Verpflichtung zu einem zukünftigen Verhalten gerichtet ist (Willensbehauptung), unterschieden.
100 Die Funktion der Vereidigung wird angesichts der schwachen rechtlichen Auswirkungen in der einschlägigen Literatur gelegentlich in Frage gestellt. Zunächst ist die Eidesleistung keine Wirksamkeitsvoraussetzung der Ernennung oder Amtsübernahme.
101 Weiterhin ist der Eid kein Rechtmäßigkeitsmaßstab für Handlungen von Regierungsmitgliedern.
102 Schließlich besteht Einigkeit in der Literatur, dass der Eid keine Kompetenzbegründung enthalten soll.
103 Diese Einsichten werfen die Frage nach der eigentlichen Funktion der Vereidigung unter dem Grundgesetz auf. Oft wird die symbolische Funktion ins Zentrum gerückt. Die feierliche Vereidigung diene der Selbstdarstellung des Staates, die ein integrierendes Potenzial generieren könne.
104 Ob diese Grundannahmen wirklich zutreffen, lässt sich rechtswissenschaftlich nicht beantworten. Hinweise bietet jedoch die Ritualforschung. Diese geht davon aus, dass Rituale in Beteiligten Gefühle der Verpflichtung erzeugen können.
105 Ein Blick auf die Verfassungswirklichkeit schürt jedoch Zweifel, ob die drögen Feierlichkeiten in der entzeremonialisierten Bundesrepublik dieser Funktion wirklich gerecht werden. Letztlich ist ein Eid wohl vor allem das, was in der Praxis daraus gemacht wird. Wird ihm in Deutschland kaum Bedeutung zugemessen, ist der Eid der Präsidentin bzw. des Präsidenten der Vereinigten Staaten eng mit Pflichten und Amtsführung verknüpft.
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106 Während in der Bundesrepublik der Eidbruch keine unmittelbaren Rechtsfolgen nach sich zieht, stellt sich die Frage, ob dies auch für eine Eidesverweigerung gilt, sei es eine Verweigerung der Eidesleistung insgesamt oder nur in Teilen. Sofern der Unwille noch vor Ernennung erklärt wird, soll die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten eine Pflicht zur Ablehnung der Ernennung treffen.
II. „vor dem Bundestage“
107 Der Eid ist „vor dem Bundestage“ abzulegen. Dabei wird der Eid von der Bundestagspräsidentin bzw. dem Bundestagspräsidenten abgenommen. Zwingend folgt dies aus dem Wortlaut zwar nicht. Allerdings wurden entsprechende Vorstellungen im Parlamentarischen Rat artikuliert,
108 Zweitens unterstreicht die Vereidigung vor dem Bundestag die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierungsmitglieder.
III. „bei der Amtsübername“
109 Während die „Ernennung“ durch Aushändigung der Urkunde erfolgt (siehe Rn. 88), hat die Vereidigung „bei der Amtsübernahme“ stattzufinden. Entsprechend kommt es zu einem Auseinanderfallen von „Ernennung“, „Eid“ und „Amtsübernahme“. Letztere ist kein rechtlich definierter Begriff.
F. Kontext
I. Länder
110 Während im Hinblick auf den Amtseid in Art. 64 Abs. 2 GG kaum relevante Abweichungen auf Ländereben zu beobachten sind,
111 In der Mehrzahl der Landesverfassungen finden sich jedoch Einschränkungen der sachlichen Organisationsgewalt der Regierungschefin bzw. des Regierungschefs. Einige Landesverfassungen enthalten verfassungsunmittelbare Vorgaben, etwa zur zahlenmäßigen Begrenzung der Regierungsmitglieder (Art. 55 Abs. 2 BerlVerf: „bis zu zehn Senatoren“ und Art. 42 Abs. 2 BayVerf: „bis zu 17 Staatsminister und Staatssekretäre“). Die bayerische Verfassung enthielt bis 1998 sogar Vorgaben der aufzustellenden Ressorts, wobei Ressortzahl und -zuschnitt aber durch Beschluss des Landtags geändert werden konnte.
112 Auch die personelle Organisationsgewalt ist oft nicht allein der Regierungschefin bzw. dem Regierungschef vorbehalten. In Bremen etwa werden die Senatsmitglieder durch die Bürgerschaft gewählt (Art. 107 Abs. 2 BremVerf). Damit ist die Regierungsbildung – personell wie sachlich – voll parlamentarisiert. Häufiger anzutreffen sind Bestimmungen, welche die Amtsübernahme der Regierung von einer Bestätigung des Parlaments abhängig machen. So ernennt zwar die hessische Ministerpräsidentin bzw. der Ministerpräsident die Ministerinnen und Minister (Art. 101 Abs. 2 HessVerf). Allerdings kann die hessische Landesregierung die Geschäfte erst übernehmen, nachdem ihr der Landtag „durch besonderen Beschluß das Vertrauen ausgesprochen hat“ (Art. 101 Abs. 4 HessVerf).
113 Die Regelungen auf Länderebene zeigen somit anschaulich, dass ein Auseinanderziehen von sachlicher und personeller Organisationsgewalt möglich ist. In Sachsen etwa ist „der Ministerpräsident“ Träger der personellen Organisationsgewalt, indem er die Regierungsmitglieder ernennt (Art. 60 Abs. 4 S. 1 SächsVerf). Die sachliche Organisationsgewalt ist jedoch der „Staatsregierung“ zugewiesen, die über die Geschäftsbereiche beschließt (Art. 59 Abs. 3 SachsVerf).
Sachliche Organisationsgewalt | Personelle Organisationsgewalt | ||||
Regierungschefin/-chef | Landes- | Landtag | Regierungschefin/-chef | Landtag | |
BW | Art. 45 BWVerf | + Zustimmung + ZugriffsR | Art. 46 BWVerf | + Zustimmung | |
Bayern | Art. 49 BayVerf + VerfR Grenzen | + Zustimmung | Art. 45 BayVerf | + Zustimmung | |
Berlin | Art. 56 BerlVerf + VerfR Grenzen | Ebenda | |||
Brandenburg | Art. 84 VerfBbg | Ebenda | |||
Bremen | 120 BremVerf | Art. 107 BremVerf | Ebenda | ||
Hamburg | Art. 42 HmbVerf | Art. 33 HmbVerf | Art. 34 HmbVerf | + Zustimmung | |
Hessen | Art. 104 HessVerf | + ZugriffsR | Art. 101 & 112 | + Zustimmung | |
MV | Art. 43 MVVerf | Ebenda | |||
Niedersachsen | Art. 37 NdsVerf | Art. 29 NdsVerf | + Zustimmung | ||
NRW | Art. 52 NRWVerf | Ebenda | |||
Rheinland-Pfalz | Art. 105 RhPfVerf | + ZugriffsR | Art. 98 RhPfVerf | + Zustimmung | |
Saarland | Art. 91 SaarVerf | Art. 87 SaarVerf | + Zustimmung | ||
Sachsen | Art. 59 SächsVerf | Art. 60 SächsVerf | |||
Sachsen-Anhalt | Art. 65 SAVerf | Ebenda | |||
Schleswig-Holstein | Art. 33 SHVerf | Ebenda | |||
Thüringen | Art. 76 ThürVerf | Art. 70 ThürVerf | |||
114 Zusammenfassend kommen drei Prinzipien in der Regierungsorganisation der Länder stärker zum Ausdruck als auf Bundesebene. Zunächst zeigen die obigen Ausführungen, dass die Regierungsorganisation einem weitaus stärkeren parlamentarischen Zugriff untersteht (siehe Rn. 111 f.). Zweitens ist die parlamentarische Verantwortlichkeit nicht allein über die Regierungschefin oder den Regierungschef mediatisiert. In Hessen und Rheinland-Pfalz kann die Regierung – als Ganzes – ihre Geschäfte erst aufnehmen, wenn ihr der Landtag das Vertrauen ausspricht (Art. 101 Abs. 4 HessVerf und Art. 99 Abs. 1 RhPfVerf). Dies unterstreicht ihre kollektive Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament. Die individuelle Verantwortlichkeit der Ministerinnen und Minister zeigt sich darin, dass der Landtag ihrer Ernennung oder Abberufung zustimmen muss (siehe Rn. 112) und teilweise sogar den Rücktritt bzw. die Entlassung einzelner Regierungsmitglieder erzwingen kann. Dies illustriert Art. 88 Abs. 1 der saarländischen Verfassung: „Die Mitglieder der Landesregierung bedürfen zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Landtages. Sie scheiden aus ihrem Amt, wenn ihnen der Landtag das Vertrauen entzieht“.
II. National
115 Das weite Ermessen der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers bei der Regierungsbildung sticht auch im europäischen Vergleich heraus.
116 Auf den ersten Blick mag der Verfassungstext auch in (semi-)präsidentiellen Regierungssystemen dem Art. 64 GG ähneln.
117 Näher am grundgesetzlichen System sind parlamentarische Regierungssysteme. Dieser Vergleich unterstreicht die starke Stellung der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers bei der Regierungsbildung und -organisation. Betrachtet man die personelle Organisationsgewalt, erfolgt zwar auch hier die Ernennung und Entlassung von Regierungsmitgliedern regelmäßig durch das Staatsoberhaupt (i.d.R. Präsidentin bzw. Präsident oder Monarchin bzw. Monarch) auf Vorschlag der Regierungschefin oder des Regierungschefs.
118 Auch im Hinblick auf die sachliche Organisationsgewalt kommt der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler im Vergleich zu anderen parlamentarischen Regierungssystemen eine besondere Stellung zu. Zwar machen nur wenige Verfassungen unmittelbare Vorgaben für Ressortzahl und -zuschnitt.
119 Vor diesem Hintergrund kommt es in zahlreichen europäischen Rechtsordnungen zu einem Auseinanderfallen von personeller und sachlicher Organisationsgewalt. Während die personelle Organisationsgewalt regelmäßig der Regierungschefin bzw. dem Regierungschef über ein Vorschlagsrecht zugewiesen ist, bleibt die sachliche Organisationsgewalt Sache des Parlaments oder der Regierung als Kollegium. Die Konzentration von personeller und sachlicher Organisationsgewalt in einer Hand, wie in Art. 64 GG, ist eher die Ausnahme.
120 Im Hinblick auf die Ressortzahl liegen deutsche Regierungen im europäischen Mittelfeld. Hier kann nur ein Schnappschuss aus 2025 erfolgen.
121 Tiefgreifende Unterschiede bestehen im Hinblick auf die parlamentarische Verantwortlichkeit von Ministerinnen und Ministern. So kennen zahlreiche europäische Verfassungen Misstrauensvoten gegen einzelne Regierungsmitglieder. Nach Art. 74 Abs. 1 der österreichischen Bundesverfassung etwa kann der Nationalrat einzelnen Regierungsmitgliedern das Vertrauen entziehen und damit die Amtsenthebung auslösen. Vergleichbare Regelungen finden sich in zahlreichen EU-Mitgliedstaaten.
122 Unterschiede bestehen auch in den Regelungen zur Vereidigung. Während in Frankreich und Schweden keine Vereidigung stattfindet, ist diese in manchen Rechtsordnungen einfachgesetzlich ausgestaltet.
III. Supranational
123 Auch die supranationale Ebene lässt sich durch die Linse der personellen und sachlichen Organisationsgewalt im Bereich der Regierung betrachten. Dies gilt insbesondere dann, wenn man die Europäische Kommission als „Regierung“ der EU begreift (zur Einordnung siehe Spieker zu Art. 62 GG in diesem Kommentar).
124 Die Kommissionsmitglieder werden in einem komplexen mehrstufigen Verfahren gem. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 EUV ernannt, das durch Konsenserfordernisse und Vetopositionen geprägt ist.
125 Dies lässt bereits gewisse Rückschlüsse auf die Organisationsgewalt im Bereich der europäischen Regierungsorganisation zu. Die personelle Organisationsgewalt ist jedenfalls über zahlreiche Institutionen verteilt – auch wenn eine sukzessive Stärkung der Rolle der Kommissionspräsidentinnen und der Kommissionspräsidenten zu beobachten ist.
126 Während also die personelle Organisationsgewalt auf mehrere Institutionen verteilt ist, liegt die sachliche Organisationsgewalt fest in den Händen der Kommissionspräsidentin bzw. des Kommissionspräsidenten.
127 Zu beachten ist schließlich, dass es auch auf europäischer Ebene keine individuelle Verantwortlichkeit der Kommissionsmitglieder vor dem Europäischen Parlament gibt. Das Misstrauensvotum beschränkt sich auf die Kommission „als Kollegium“ (Art. 17 Abs. 8 EUV). Allerdings kann das Parlament nach einer Rahmenvereinbarung die Kommissionspräsidentin bzw. den Kommissionspräsidenten dazu auffordern, einem Kommissionsmitglied das Vertrauen zu entziehen.
128 Bei Aufnahme ihrer Tätigkeit haben die Mitglieder der Kommission eine „feierliche Verpflichtung“ gem. Art. 245 Abs. 2 S. 2 AEUV zu übernehmen, die sich aus ihrem Amt ergebenden Pflichten zu erfüllen.
G. Weiterführende Empfehlungen
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Eine gute Übersicht zu den politik- und organisationswissenschaftlichen Faktoren beim Ressortzuschnitt findet sich bei Hans-Ulrich Derlien, Zur Logik und Politik des Ressortzuschnitts, Verwaltungsarchiv 87 (1996), S. 548–580.
Eine gute Übersicht zum „law in the books“ bietet Meinhard Schröder, Bildung, Bestand und parlamentarische Verantwortung der Bundesregierung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III: Demokratie – Bundesorgane, 3. Aufl. 2005, § 65.
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