- A. Einführung
- B. Konnexitätsprinzip (Abs. 1)
- C. Trennungsprinzip (Abs. 1)
- D. Bundesauftragsverwaltung (Abs. 2)
- E. Geldleistungsgesetze (Abs. 3, Abs. 4)
- F. Geldwerte Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen (Abs. 4)
- G. Verwaltungsausgaben (Abs. 5)
- H. Haftung für ordnungsgemäße Verwaltung (Abs. 5)
- I. Haftung für supranationale Verstöße (Abs. 6)
- J. Kontext
- K. Weiterführende Empfehlungen
- L. Literaturverzeichnis
A. Einführung
1 Der Staat erfüllt mannigfaltige Aufgaben. Beispielsweise sorgt er für die innere und äußere Sicherheit dadurch, dass er Polizei- und Streitkräfte unterhält, er bietet eine Justiz an, die es ermöglicht, Konflikte im Alltags- und Wirtschaftsleben beizulegen, er gewährt Transferleistungen, fördert Kulturveranstaltungen und betreibt Schulen oder Schwimmbäder. Immer dann, wenn der Staat tätig wird, stellt sich die Frage, wer die Kosten hierfür tragen muss. Die Bestimmungen der Ausgabenverfassung insbesondere in Art. 104a bis Art. 104d GG beantworten diese Frage in Hinblick darauf, welche föderale Ebene – Bund oder Länder – verpflichtet wird, die Ausgaben durch Bereitstellung von Mitteln in ihrem jeweiligen Haushalt zu tragen.
2 Davon zu trennen ist die Frage, welche Bürger in welchem Umfang mit Abgaben belastet werden, um Einnahmen für die jeweiligen Haushalte zu generieren. Maßgeblich sind hierfür insbesondere die Vorgaben des Leistungsfähigkeitsprinzips (siehe Art. 3 Rn. ###). Auch betrifft die Ausgabenverfassung nicht die Möglichkeiten der nach ihren Bestimmungen mit den Ausgaben belasteten Ebene, die Kosten individualnütziger Maßnahmen durch Erhebung (nichtsteuerlicher) Abgaben schlussendlich auf (einzelne) Bürger umzuwälzen, um diese Kosten nicht aus dem allgemeinen Steueraufkommen bestreiten zu müssen. Ebenso ist die Verteilung der Einnahmen zwischen den föderalen Ebenen nach den Regeln des Bund-Länder-Finanzausgleichs nicht Teil der Ausgabenverfassung (siehe Art. 107 Rn. ###).
I. Einordnung
3 Die Regelungen der Ausgabenverfassung erscheinen auf den ersten Blick als eher trockene Materie. Sie sind jedoch zentral für die Machtverteilung im föderalen Bundesstaat. Die Realisierung jeglicher politischer Gestaltungsideen hängt nicht nur davon ab, ob eine entsprechende Motivation vorhanden ist, sondern es müssen auch ausreichend Mittel zur Verwirklichung bereitstehen. Hierfür ist neben den vorhandenen Einnahmen entscheidend, welche Ausgaben zwingend getätigt werden müssen. Erst nach einer Bilanzierung der Einnahmen und obligatorischen Ausgaben ist ersichtlich, welche Mittel noch zur Entfaltung des Gestaltungsspielraumes zur Verfügung stehen.
4 Auch hat es einen erheblichen Einfluss darauf, wie attraktiv eine bestimmte gesetzliche Ausgestaltung für den Bund oder die Länder ist, in welchem Umfang die finanziellen Auswirkungen der Regelung den eigenen Haushalt (zur Trennung der Haushalte von Bund und Ländern siehe Art. 110 Rn. ###) belasten. Die Ausgabenverfassung wirkt daher maßgeblich darauf ein, ob der Bundesrat einem Gesetz zustimmt und ist damit ein wesentlicher Faktor der politischen Willensbildung.
II. Historie
5 Art. 104a GG wurde durch das 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 12. Mai 1969 (BGBl. 1969, Teil I, S. 359) auf der Basis des „Gutachtens über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland“ (Troeger-Gutachten) von 1966 eingefügt. Vor dieser Reform enthielt das Grundgesetz insbesondere, abgesehen von einer punktuellen Regelung zu der Finanzierung der Kriegsfolgelasten, keine Ausgabenverfassung. Das hatte unter anderem zur Folge, dass der Bund Einfluss auf die Ausübung der Landes- und Kommunalkompetenzen nahm, indem er den Ländern finanzielle Zuwendungen (Dotationen) versprach, wenn diese seine Vorgaben beachteten. Diese Politik der „goldenen Zügel“ reduzierte faktisch die Gestaltungsspielräume der Länder erheblich, weil die Länder bei Nichtbeachtung der Bundesvorgaben bei der Ausübung ihrer Kompetenzen die Kosten aufgrund der ausbleibenden Bundesmittel selbst tragen mussten.
6 Punktuelle Änderungen, die nicht den Kern der Lastenverteilung betrafen, erfuhr Art. 104a GG im Rahmen der Föderalismusreform I (BGBl. 2006, Teil I, S. 2034) und durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. September 2020 (BGBl. 2020, Teil I, S. 2048).
III. Normstruktur
7 Art. 104a GG ist in sechs Absätze gegliedert. Das Herzstück der Ausgabenverfassung ist das in Absatz 1 geregelte Konnexitätsprinzip. Absatz 2 regelt, wer die Ausgaben zu tragen hat, wenn Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG vorliegt. Absatz 3 enthält Regelungen zu Bundesgesetzen, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden. In Absatz 4 ist das Zustimmungserfordernis des Bundesrates für einige Bundesgesetze vorgesehen, die die Länder zur Erbringung von Geldleistungen und vergleichbaren Leistungen verpflichten. Die Regelung zu Verwaltungsausgaben in Absatz 5 gestaltet das Konnexitätsprinzip näher aus. Weiterhin enthält der Absatz eine Haftungsregelung für fehlerhaftes Verwaltungshandeln. Absatz 6 betrifft die Verteilung der Lasten für den Fall einer Verletzung unions- oder völkerrechtlicher Pflichten.
8 Daneben betreffen eine Vielzahl weiterer Vorschriften die Verteilung der Ausgaben im föderalen System. Art. 91a bis 91e GG regeln die Finanzierung von Gemeinschaftsaufgaben. Art. 104b bis 104d GG treffen Vorgaben für die Finanzhilfen des Bundes. Art. 120 GG bestimmt die Lastenverteilung bzgl. der Aufwendungen für Kriegsfolgelasten und die Bundeszuschüsse zu den Sozialversicherungen. Der im Zusammenhang mit Art. 87e, 143a Abs. 3 GG zu betrachtende Art. 106a GG, der einen Ausgleichsbetrag des Bundes an die Länder dafür vorsieht, dass diese seit 1996 die Aufgaben im Schienenpersonennahverkehr wahrnehmen
B. Konnexitätsprinzip (Abs. 1)
9 Das Konnexitätsprinzip besagt, dass die Verpflichtung, die aus der Erfüllung einer Aufgabe resultierenden Ausgaben zu tragen, der Verpflichtung folgt, die jeweilige Aufgabe wahrzunehmen.
I. Verfolgte Ziele
10 Diese Regelung verfolgt mehrere Zwecke.
11 Zum einen soll sie die Eigenstaatlichkeit der Länder bei der Erfüllung ihrer Aufgaben bewahren, indem sie die Länder von der Versuchung befreit, sich nur aufgrund damit einhergehender Bundesmittel an Bundesvorgaben zu halten (siehe oben Rn. 5). Damit ist Art. 104a I GG eine Stütze des Bundesstaatsprinzips und wirkt dessen Erosion und der Gefahr, dass die mit ihm verfolgten Ziele verfehlt werden, (siehe Art. 20 Rn. ### Zwecke Bundesstaat) entgegen.
12 Zum anderen besteht nach verwaltungsökonomischen Erkenntnissen die Tendenz, dass mit fremden Mitteln, die von der ausgabentätigenden Stelle nicht zu anderen Zwecken genutzt werden können, eher verschwenderisch umgegangen wird.
13 Darüber hinaus stärkt die Bestimmung die parlamentarische Kontrolle (siehe Art. 20 Rn. ###) der Verwaltung. Das geschieht erstens dadurch, dass die Exekutive Schlechtleistungen gegenüber dem Parlament nicht dadurch rechtfertigen kann, dass die durch die andere föderale Ebene bereitgestellte Finanzausstattung unzureichend ist, denn durch das Konnexitätsprinzip stammt die finanzielle Ausstattung von dem Parlament, das die Kontrolle vornimmt.
II. Aufgaben
14 Das Grundgesetz enthält keine Definition des finanzverfassungsrechtlichen Aufgabenbegriffs, dessen Gehalt wesentlich dafür ist, welche Wirkungen Art. 104a I GG entfaltet. Dabei kommt es nicht auf die staatstheoretische Frage an, welche Aufgaben ein Staat erfüllen soll bzw. muss,
15 Sowohl dem Bund als auch den Ländern werden Gesetzgebungs- (Bund: Art. 70, 71, 72; Länder: Art. 70, 72 GG), Rechtsprechungs- (Bund: Art. 94, 95, 96 GG; Länder: Art. 30, 92 GG) und Verwaltungsaufgaben (Bund: Art. 86 GG; Länder: Art. 30, 83, 84, 85 GG) zugewiesen. Darüber hinaus verlangt das Grundgesetz von ihnen, die politische Leitung des jeweiligen Staates (im staatsrechtlichen Sinn; zur Eigenstaatlichkeit der Länder Art. 20 Rn. ###) zu gewährleisten (Bund: Art. 62 ff. GG; Länder: Art. 20 I, 28 I, 79 Abs. 3 GG). Die Ausgaben, die bei der Wahrnehmung der jeweiligen Kompetenz entstehen, sind von der entsprechenden Ebene zu tragen.
16 In Hinblick auf die Verwaltungskompetenzen kommen zwei Anknüpfungspunkte in Betracht, um zu bestimmen, welcher Hoheitsträger die Verwaltungsaufgabe wahrnimmt. Es kann zum einen auf den Gesetzgeber, der die Norm, deren Vollzug Kosten verursacht, erlassen hat, als Veranlasser abgestellt werden (Gesetzeskausalität).
17 Teilweise wird der Begriff der Aufgaben dergestalt verstanden, dass er ausschließlich Verwaltungsaufgaben umfasst. Die Ausgaben für Judikative und Legislative, die bei Bund und Ländern anfallen, wären demnach lediglich eingeschlossen, soweit es sich um die Kosten der Parlaments- oder Gerichtsverwaltungen handelt. Es gelte eine besondere Form des Konnexitätsprinzips, weil die Ausübung von Legislativ- und Judikativkompetenzen keine Verwaltungskompetenz sei.
18 Dem Befund entsprechend, dass Art. 104a Abs. 1 GG für alle Aufgaben eine grundsätzliche Lastenverteilung bestimmt, besteht in den Bereichen, in denen dem Grundgesetz ungeschriebene Verwaltungskompetenzen des Bundes (siehe Art. 30/83 Rn. ###) zu entnehmen sind, eine korrespondierende Ausgabenkompetenz des Bundes.
III. Verwaltungs- und Zweckausgaben
19 Das zweite Element des Konnexitätsprinzips ist neben dem Vorliegen einer Aufgabe, dass aus ihrer Erfüllung eine Ausgabe resultiert sein muss. Ausgaben sind alle kassenwirksamen Geldzahlungen an Dritte.
20 Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 1 GG zwingt dazu, innerhalb dieser Ausgaben zwischen Verwaltungs- und Zweckausgaben zu differenzieren. Denn Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 1 GG regelt, dass Bund und die Länder die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben tragen. Dabei handelt es sich um eine Rückausnahme zu den Ausnahmen, die für Art. 104a Abs. 1 GG bestehen (Rn. 40 ff.).
21 Verwaltungsausgaben sind „Aufwendungen, die der Staat tätigen muss, um die Voraussetzungen für die Erfüllung seiner Aufgaben zu schaffen, d. h. um überhaupt Verwaltungstätigkeit entfalten zu können“.
22 Durch die strenge Zuordnung der Verwaltungsausgaben anhand der Verwaltungskompetenz wird sichergestellt, dass in Hinblick auf diese Ausgaben die mit dem Konnexitätsprinzip verfolgten Zwecke (hierzu Rn. 10) erreicht werden. Das geschieht, indem auch dann, wenn die Länder Bundesgesetze ausführen, ein Anreiz für die Länder, die auch in dieser Konstellation über die Organisation und Ausstattung ihrer Verwaltung entscheiden, besteht, die Verwaltung kosteneffizient einzurichten.
23 Die andere Form von Ausgaben sind die Zweckausgaben. Das sind die Ausgaben, die unmittelbar für die Erfüllung der Aufgabe anfallen,
24 Die Abgrenzung von Zweck- und Verwaltungsausgaben ist nicht immer einfach.
IV. Ausgabenkompetenz
25 Art. 104a I GG ordnet an, dass diejenige Ebene, die nach dem Konnexitätsprinzip die Ausgabenkompetenz besitzt, die Ausgaben zu „tragen“ hat. Damit ist nicht die Befugnis gemeint, die Ausgaben tragen zu dürfen, sondern die Pflicht, die Ausgabe tragen zu müssen. Es handelt sich um eine Exklusivbefugnis.
1. Finanzhilfen zwischen einzelnen Ländern
26 Es ist umstritten, inwiefern diese Regeln auch im Verhältnis der Länder untereinander Anwendung finden.
2. Rechts-, Amts- und Katastrophenhilfe
27 Die Anwendbarkeit von Art. 104a Abs. 1 GG auf das Verhältnis zwischen den Ländern erfasst neben Finanzhilfen auch den Bereich, in dem ein Land in zulässiger Weise fremde Aufgaben wahrnimmt bzw. ein anderes Land bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützt. Das ist insbesondere der Bereich der Rechts-, Amts- und Katastrophenhilfe nach Art. 35 GG (hierzu Art. 35 Rn. ###). Art. 35 Abs. 1 GG regelt, dass die gegenseitige Unterstützung im Rahmen von Rechts- und Amtshilfe innerhalb eines Bundesstaates keine Besonderheit ist, die einer besonderen Verwaltungsvereinbarung im Einzelfall bedarf.
28 Teilweise wird hingegen darin, dass die unterstützende Körperschaft in diesen Fällen tätig werden darf und damit auch zuständig ist, ein Tätigwerden kraft eigener Zuständigkeit angenommen, so dass diese eine eigene Aufgabe erfüllt und auch die Zweckausgaben grundsätzlich
29 Der unterstützenden Körperschaft steht ein Ausgleichsanspruch in dieser Höhe zu.
3. Kompetenzwidrige Aufgabenerfüllung und Geschäftsführung ohne Auftrag
30 Nach den gleichen Grundsätzen ist die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag zu behandeln.
31 Andere Fälle kompetenzwidriger Wahrnehmung fremder Verwaltungsaufgaben führen hingegen nicht dazu, dass die eigentlich zuständige Körperschaft mit den Verwaltungs- oder Zweckausgaben belastet wird, weil diese nicht tätig geworden ist und damit ein wesentlicher Zweck des Konnexitätsprinzips, zu einer kosteneffizienten Aufgabenerfüllung anzuhalten, verfehlt wird.
4. Organleihe
32 Anders verhält es sich bei der Organleihe. Eine solche liegt vor, wenn ein Organ eines Hoheitsträgers an einen anderen Hoheitsträger „geliehen“ wird, damit das Organ für den entleihenden Hoheitsträger Aufgaben erfüllt. Beispielsweise sieht § 5b FVG vor, dass der Bund zur Erfüllung seiner Bauaufgaben im Wege der Organleihe unter anderem auf Landesbehörden zurückgreifen kann. In diesem Fall obliegen sowohl die Verwaltungs- als auch die Zweckausgaben der entleihenden Körperschaft, da deren Aufgaben wahrgenommen werden und das entliehene Organ zu diesem Zweck in den Verwaltungsapparat der entleihenden Körperschaft eingegliedert wird.
5. Ausführung von Gesetzen
33 Im Hinblick auf die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder ergibt sich aus Art. 104a Abs. 1 GG für den Grundfall der Landeseigenverwaltung nach Art. 83 f. GG, dass die Länder grundsätzlich (vgl. Rn. 40 ff.) sowohl die Zweck- als auch die Verwaltungsausgaben zu tragen haben. Das gilt auch dann, wenn der Bund von seinen Aufsichtsrechten nach Art. 84 GG Gebrauch macht.
6. Anwendbarkeit auf Kommunen
34 Das Grundgesetz geht von einem zweistufigen
V. Ausgaben im Zusammenhang mit der Europäischen Union
35 Die „Mitgliedsbeiträge“ der Bundesrepublik an die Europäische Union, also der Umsatzsteueranteil, die Erträge aus Agrarabschöpfungen und Zöllen, die Beiträge nach dem Bruttonationaleinkommen (Art. 2 Abs. 1 lit. a, b, d des Eigenmittelbeschlusses) werden nach Art. 104a Abs. 1 GG vom Bund getragen, da er als Völkerrechtssubjekt Mitglied der Europäischen Union und ihr damit verpflichtet ist.
36 Der mittelbare Vollzug von Unionsrecht, also die Umsetzung unionaler Vorgaben in nationale Gesetze und deren anschließender Vollzug, wirft keine Schwierigkeiten auf und richtet sich nach der Grundregel des Art. 104a Abs. 1 GG.
37 Hingegen enthält das Grundgesetz für den unmittelbaren Vollzug von Unionsrecht durch die Mitgliedstaaten, also die direkte Ausführung unionaler Vorschriften, keine Regelung. Es bleibt somit bei der grundsätzlichen Zuweisung der Verwaltungs- und damit auch der Ausgabenkompetenz an die Länder nach Art. 83, 104a Abs. 1 GG.
38 Für die Folgen von Verstößen gegen unionale Verpflichtungen enthält Art. 104a Abs. 6 GG eine speziellere Regelung (siehe Rn. 75 ff.).
C. Trennungsprinzip (Abs. 1)
39 Neben dem Konnexitätsprinzip prägt der Grundsatz, dass Ausgaben, sofern kein im Grundgesetz vorgesehener Fall der Mischfinanzierung – wie beispielsweise in Art. 91a Abs. 1 Nr. 1, 3 GG – vorliegt, von einer der beiden föderalen Ebenen (zu den Kommunen als Teil der Landesebene siehe Art. 28 Rn. ###) allein getragen werden.
D. Bundesauftragsverwaltung (Abs. 2)
40 Die Zuweisung der Zweckausgaben an die Länder im Rahmen der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder in Landeseigenverwaltung nach Art. 83 GG ermöglicht es dem Bund, Finanzierungslasten seiner politischen Agenda auf die Länder abzuwälzen.
41 Art. 104a Abs. 2 GG weist für den Bereich der Bundesauftragsverwaltung die Zweckausgaben dem Bund zu. Unerheblich ist hierbei, ob es sich um einen Fall zwingender Bundesauftragsverwaltung, wie beispielsweise für die Verwaltung sonstiger Bundesstraßen des Fernverkehrs nach Art. 90 Abs. 3 GG, handelt oder ob es, wie in Art. 87c GG für Gesetze über die Nutzung und Erzeugung der Kernenergie, der gesetzgeberischen Entscheidung überlassen bleibt, die Ausführung in Bundesauftragsverwaltung anzuordnen.
42 Die Verwaltungsausgaben bleiben auch für die Bundesauftragsverwaltung nach Art. 104a Abs. 5 S. 1 GG den Ländern zugewiesen.
E. Geldleistungsgesetze (Abs. 3, Abs. 4)
43 Der Regelungsgehalt von Art. 104a Abs. 3 GG erschließt sich nur im Zusammenhang mit Art. 104a Abs. 4 GG.
I. Verfolgte Ziele
44 Die zuletzt genannte Vorschrift sieht vor, dass Bundesgesetze, die Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungen gegenüber Dritten begründen, der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, wenn daraus entstehende Ausgaben von den Ländern zu tragen sind. Es handelt sich bei derartigen Gesetzen damit um Zustimmungsgesetze im Sinne des Art. 77 Abs. 2 S. 4, Abs. 2a, 3 GG. Das Zustimmungserfordernis des Bundesrates im Gesetzgebungsvorgang schützt die das Bundesgesetz ausführenden Länder davor, dass der Bund ihnen gegen ihren Willen große Zweckausgaben auferlegt. Beispielsweise fallen für die Gewährung der Berufsausbildungsförderungshilfe (BAFöG) erhebliche Kosten an. Ohne die Regelungen der Art. 104a Abs. 3, 4 GG müssten die Länder nach dem Grundsatz des Art. 104a I GG diese Zweckausgaben tragen, ohne das Gesetz verhindern zu können.
45 Die Schattenseite des Schutzes der Länder durch das Zustimmungserfordernis des Art. 104a Abs. 4 GG liegt darin, dass angesichts der chronisch angespannten Haushaltslage die Motivation der Länder, erhebliche vermeidbare Kosten zu übernehmen, die aus der Ausführung von Bundesgesetzen resultieren, gering ist. Die dafür verwendeten Mittel fehlen den Ländern für die Verwirklichung ihrer eigenen politischen Ziele. Dadurch droht eine erhebliche Einschränkung der politischen Gestaltungsmöglichkeiten des Bundes. Dieser Gefahr begegnet Art. 104a Abs. 3 S. 1 GG, der ermöglicht, dass als Ausnahme zum Konnexitätsprinzip Geldleistungsgesetze die Zweckausgaben ganz oder zum Teil dem Bund zuweisen können. Der Bund kann sich dadurch die Zustimmung im Bundesrat „erkaufen“.
46 Weiterhin genießt die Verwaltung bei Geldleistungsgesetzen regelmäßig einen geringen Ermessenspielraum und kann damit nur geringen Einfluss auf die Höhe der Zweckausgaben nehmen.
II. Begriff der Geldleistung
47 Geldleistungen sind einmalige oder laufende, aus öffentlichen Mitteln erbrachte Zuwendungen an Dritte, die ohne Gegenleistung gewährt werden.
48 Neben der Berufsausbildungsförderung (BAFöG) sind das Wohngeld und das Bundeselterngeldgesetz bekannte Beispiele für eine Geldleistung im Sinne des Art. 104a Abs. 3 GG.
III. Steuersubventionen
49 Nicht unter den Begriff der Geldleistung im Sinne des Art. 104a Abs. 3 GG fallen Steuersubventionen, da es sich bei ihnen um Steuergesetze und nicht um Geldleistungsgesetze handelt.
IV. Fakultative Übernahme der Zweckausgaben durch den Bund
50 Die Rechtsfolge davon, dass ein Geldleistungsgesetz im Sinne des Art. 104a Abs. 3 GG vorliegt, besteht darin, dass der Bundesgesetzgeber entscheiden kann, ob er die Zweckausgaben ganz oder zum Teil trägt. Aus dem Zusammenspiel mit Art. 104a Abs. 4 GG, der unter anderem für Geldleistungsgesetze die Zustimmung des Bundesrates verlangt, erklärt sich, warum der Bund nicht in jedem Fall die gesamten Zweckausgaben zu tragen hat, obwohl der Gedanke hinter Art. 104a I GG in dieser Konstellation nicht greift (Rn. 10 ff.). Wenn die Länder mit der vom Bund vorgeschlagenen Kostenquote nicht einverstanden sind, können sie die Zustimmung zu dem Geldleistungsgesetz verweigern und damit sein Zustandekommen verhindern.
51 Vereinzelt wird davon ausgegangen, dass der Bund sich nicht nur mit einer bestimmten Quote an den Zweckausgaben beteiligen kann, sondern dass er sich auch in Form eines festen Geldbetrages einbringen kann.
V. Ausführung in Bundesauftragsverwaltung
52 Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG regelt, dass Geldleistungsgesetze des Bundes, die bestimmen, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, in Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG ausgeführt werden. Aus dem Wortlaut der Vorschrift, die auf „die Hälfte oder mehr“ abstellt, ergibt sich, dass bereits, wenn die Hälfte – also 50% – der Zweckausgaben vom Bund getragen werden, das Gesetz in Bundesauftragsverwaltung ausgeführt wird. Im Gegenzug dafür, dass der Bund mindestens die Hälfte der Zweckausgaben trägt, erlangt er die Aufsicht über die Gesetz- und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung nach Art. 85 Abs. 3, 4 GG. Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG ist eine speziellere Regelung als Art. 104a Abs. 2 GG, der vorsieht, dass bei Vorliegen von Bundesauftragsverwaltung der Bund alle Zweckausgaben trägt. Bei Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG, also der Beteiligung des Bundes zu mindestens 50% an den Zweckausgaben des Geldleistungsgesetzes, findet Art. 104a Abs. 2 GG keine Anwendung.
53 Eine Abweichung von der 50%-Regel des Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG enthält Art. 104a Abs. 3 S. 3 GG. Hiernach wird das Geldleistungsgesetz in Teilbereichen der Grundsicherung nur dann in Bundesauftragsverwaltung ausgeführt, wenn der Bund drei Viertel der Ausgaben oder mehr trägt. Die Vorschrift hebt die 50%-Grenze auf 75% an. Die erfassten Sachgebiete sind die Gewährung von Leistungen für Unterkunft und Heizung auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Sie sind einfachgesetzlich in § 22 SGB II geregelt. Der Zweck dieser Regelung besteht darin, dem Bund die Möglichkeit zu geben, sich in größeren Umfang an diesen Ausgaben zu beteiligen, ohne dass die Gesetze durch Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG in Bundesauftragsverwaltung ausgeführt werden müssen.
F. Geldwerte Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen (Abs. 4)
54 Art. 104a Abs. 4 GG enthält neben dem Zustimmungserfordernis für Geldleistungsgesetze ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates für Bundesgesetze, die Pflichten der Länder zur Erbringung geldwerter Sachleistungen oder vergleichbarer Dienstleistungen gegenüber Dritten begründen. Die in Art. 104a Abs. 3 GG für Geldleistungsgesetze vorgesehene Möglichkeit, den Bund an den Zweckausgaben zu beteiligen, besteht für die anderen in Art. 104a Abs. 4 GG genannten Gesetze nicht.
55 Hintergrund des Zustimmungserfordernisses ist, dass Gesetze, die geldwerte Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen vorsehen, den Ländern zwar einen größeren Entscheidungsspielraum als Geldleistungsgesetze einräumen, der Einfluss der Länder auf die anfallenden Zweckausgaben jedoch trotzdem gering ist.
56 Eine Abgrenzung zwischen Sachleistungen und Dienstleistungen ist schwer möglich,
57 Nach der Gesetzesbegründung umfassen geldwerte Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen nicht reine Genehmigungen, Erlaubnisse oder sonstige Verwaltungsakte, die keine darüber hinausgehenden Leistungen bestimmen.
58 Art. 104a Abs. 4 GG erfasst nur Gesetze, die die Länder als staatliches Organ verpflichtet. Wenn das Gesetz die Länder wie einen privaten Dritten, beispielsweise als Betreiber einer Einrichtung oder Anlage, betrifft, resultiert aus der Vorschrift keine Zustimmungsbedürftigkeit.
G. Verwaltungsausgaben (Abs. 5)
59 Das Konnexitätsprinzip umfasst nach Art. 104a V GG auch Verwaltungsausgaben (zum Begriff und zur Abgrenzung Rn. 19 ff.).
60 Teilweise wird Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 1 GG als eine speziellere Regelung als Art. 104a Abs. 1 GG für Verwaltungsausgaben begriffen, was zur Folge hat, dass die für die Zweckausgaben bestehenden Vorschriften insbesondere der Art. 104a Abs. 1, 2, 3 GG keine Anwendung auf Verwaltungsausgaben finden.
61 Im Ergebnis stimmen beide Auffassungen darin überein, dass für Verwaltungsausgaben ein strenges Konnexitätsprinzip gilt, das im Gegensatz zu dem allgemeinen in Art. 104a Abs. 1 GG nur ganz punktuell Ausnahmen unterworfen ist. So trägt der Bund gem. Art. 91e Abs. 2 2 GG alle notwendigen Ausgaben „einschließlich der Verwaltungsausgaben“ für die Optionskommunen (§§ 6a, 6b SGB II), die Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach Art. 91e Abs. 1 GG wahrnehmen.
62 Art. 104a Abs. 5 S. 2 GG ermöglicht den Erlass eines zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzes, um „das Nähere“ auch zu Verwaltungsausgaben zu bestimmen. Dabei handelt es sich ausweislich dieses Wortlauts und der Gesetzgebungsmaterialien
H. Haftung für ordnungsgemäße Verwaltung (Abs. 5)
63 Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG enthält eine Anspruchsgrundlage (hierzu Rn. 67), die einem mit den Zweckausgaben belasteten Hoheitsträger gegenüber einem anderen die Aufgabe wahrnehmenden Hoheitsträger einen Ausgleichsanspruch für Schäden einräumt, die aus einer nicht ordnungsgemäßen Verwaltung resultieren.
I. Anwendungsbereich
64 Die Vorschrift trifft keine Regelung zum Staatshaftungsrecht im Verhältnis zwischen dem Bürger und dem Staat; ebenso wenig erfasst sie Haftungsfragen in Bereichen, in denen ein Land dem Bund wie ein Bürger gegenübersteht.
65 Der Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG beschränkt sich auf Konstellationen, in denen die Zuständigkeit für eine Aufgabe und die korrespondierende Ausgabenkompetenz bei unterschiedlichen Hoheitsträgern liegen. Das ergibt sich daraus, dass die Anspruchsgrundlage in Art. 104a Abs. 5 1 GG geregelt ist, der für die Fälle, in denen Ausnahmen vom Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG bestehen, so dass die Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeit auseinanderfallen, die Verwaltungsausgaben zuweist.
II. Verfolgte Ziele
66 Der Hintergrund der Regelung ist, dass der mit den Zweckausgaben belastete Bund ohne Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG die finanziellen Auswirkungen fehlerhafter Verwaltungstätigkeit durch die Länder zu tragen hätte.
III. Anspruchsvoraussetzungen
67 Bisher ist kein einfaches Bundesgesetz unter Rückgriff auf Art. 104a Abs. 5 S. 2 GG ergangen, welches „das Nähere“ der Haftung regelt. Bei der Ausgestaltung dieses Gesetzes ist es dem Gesetzgeber verwehrt, die Haftung ganz auszuschließen, da er sich damit in Widerspruch zu der in Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG geregelten Haftung setzen würde. Für diejenigen Haftungsfälle, bei denen damit nach der Verfassung eine Haftung bestehen muss, kann der Gesetzgeber eine Haftung nicht durch Untätigkeit ausschließen.
68 Die verfassungsunmittelbare Haftung aus Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG beschränkt sich damit auf einen Kernbereich der Haftung für nicht ordnungsgemäße Verwaltung.
69 Das Kriterium „in Ausübung“ ist dabei dem allgemeinen Amtshaftungsanspruch aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG entnommen und erfordert einen inneren Zusammenhang zwischen der Ausübung von Verwaltungstätigkeit und dem schadensbegründenden Ereignis. Es muss bei wertender Betrachtung gerade durch einen Fehler in der Verwaltungstätigkeit ein Schaden entstanden sein. Es genügt nicht, dass lediglich kausal im Zusammenhang mit der Verwaltungstätigkeit ein Schaden entstanden ist.
70 Eine schuldhafte Pflichtverletzung liegt unproblematisch vor, wenn sie vorsätzlich erfolgte. Bloße Fahrlässigkeit ist hingegen nicht von der verfassungsunmittelbaren Haftung aus Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG umfasst, da es denkbar ist, dass der Gesetzgeber im Rahmen eines künftigen Ausgestaltungsgesetzes auf eine Haftung für fahrlässige Verletzungen verzichtet. Schwierigkeiten wirft der Bereich grober Fahrlässigkeit auf. Grobe Fahrlässigkeit liegt vor, wenn die gebotene Sorgfaltspflicht in einer das gewöhnliche Maß erheblich übersteigenden Schwere verletzt wird, indem ganze naheliegende Überlegungen nicht angestellt werden, so dass nicht beachtet wurde, was jedem hätte einleuchten müssen.
IV. Ausgleich als Rechtsfolge
71 Der Anspruch aus Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG ist nicht wie im zivilrechtlichen Regelfall auf Naturalrestitution nach den §§ 249 ff. BGB, also die Herstellung des Zustandes, der ohne das schädigende Ereignis bestehen würde, gerichtet. Stattdessen ist er auf vollen Ausgleich des Schadens in Geld gerichtet.
72 Der in § 254 BGB enthaltene allgemeine Rechtsgedanke, dass sich der Anspruch des Geschädigten in dem Verhältnis reduziert, in dem er selbst zu der Verursachung des Schadens beigetragen hat, findet auf Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG Anwendung.
73 Weiterhin enthält Art. 104a Abs. 5 S. 1 GG einen Anspruch dahingehend, dass die Informationen, die notwendig sind, um zu prüfen, ob ein Haftungsanspruch besteht, bereitgestellt werden.
V. Gerichtliche Durchsetzung
74 Es ist umstritten, ob für die Durchsetzung des Anspruchs der Weg zu den Fachgerichten nach § 40 I VwGO bzw. § 51 SGG eröffnet ist, oder ob es sich um verfassungsrechtliche Streitigkeiten mit der Konsequenz, dass ein Bund-Länder-Streit vorliegt, handelt.
I. Haftung für supranationale Verstöße (Abs. 6)
75 Während Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG die Lastenverteilung innerhalb des Bundesstaates für die Kosten nicht ordnungsgemäßer Verwaltung regelt, betrifft Art. 104a Abs. 6 GG die innerstaatliche Verteilung der Lasten, die aus der Verletzung völker- und unionsrechtlicher Pflichten resultieren.
76 Art. 104a Abs. 6S. 4 GG ist die Grundlage des Lastentragungsgesetzes
I. Anwendungsbereich
77 Im völker- und unionsrechtlichen Außenverhältnis haftet die Bundesrepublik als Völkerrechtssubjekt – und damit der Bund – gegenüber den anderen Vertragsstaaten, unabhängig davon, ob die Vertragsverletzung durch die Länder oder den Bund erfolgte. Art. 104a Abs. 6 GG räumt dem Bund einen Erstattungsanspruch gegen die Länder ein.
78 In der Gesetzesbegründung des durch die Föderalismusreform I ergänzten Art. 104a Abs. 6 GG werden als Beispiele die Verhängung von Zwangsgeldern oder Pauschalbeträgen durch die Europäische Union, Finanzkorrekturen durch die Europäische Union aufgrund fehlerhafter Verausgabung von EU-Mitteln (Anlastungen) oder Verurteilungen durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte genannt.
79 Art. 104a Abs. 6 GG regelt auch die Lastenverteilung für Altfälle, die vor der Einfügung der Vorschrift in das Grundgesetz ihren Anfangspunkt hatten und deren Abwicklung noch nicht abgeschlossen ist.
80 Eine speziellere
81 Im Verhältnis zu Art. 104a Abs. 5 S. 1 GG ist Art. 104a Abs. 6 GG eine lex specialis, so dass Art. 104a Abs. 5 S. 1 GG nicht zur Anwendung gelangt, wenn ein Fall des Art. 104a Abs. 6 GG vorliegt.
II. Verfolgte Ziele
82 Art. 104a Abs. 6 GG dient dazu, die Europatauglichkeit des Grundgesetzes zu erhöhen
III. Verursacherprinzip
83 Das Verursacherprinzip verwirklicht Art. 104a Abs. 6 S. 1 GG dadurch, dass die Vorschrift an die „innerstaatlichen Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung“ anknüpft. Damit bezieht sich die Norm auf die vom Grundgesetz vorgenommene Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern (siehe Rn. 14 ff.).
84 Das einfachgesetzliche, auf Art. 104a Abs- 6 S. 4 GG gestützte Lastentragungsgesetz regelt die Details. Beispielsweise enthält § 5 LastG den Erstattungsanspruch des Bundes gegen die Länder. § 4 I LastG betrifft die genaue Zuordnung der Last danach, welches Gericht in welchem Umfang an dem Verstoß beteiligt war. § 1 Abs. 2 LastG enthält eine Quotelung nach Verursachungsbeiträgen, wenn sowohl der Bund als auch die Länder innerstaatlich zuständig waren. § 3 LastG sieht unter anderem eine Verteilung der Kosten zwischen mehreren Ländern vor, wenn mehrere an dem Verstoß beteiligt waren.
85 Das Verursacherprinzip gilt im Rahmen des Art. 104a Abs. 6 GG nicht nur im Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern, sondern weist auch grundsätzlich – unter dem Vorbehalt näherer Ausgestaltung durch das Gesetz nach Art. 104a Abs. 6 S. 4 GG – die Kostenverantwortung den Ländern zu, die den Verstoß zu verantworten haben.
86 Es kommt im Rahmen des Art. 104a Abs. 6 S. 1 GG nicht darauf an, ob die Körperschaft den Verstoß verschuldet hat.
87 § 7 Abs. 1 Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union
IV. Länderübergreifende Finanzkorrekturen
88 In Art. 104a Abs. 6 S. 2 2, 3 GG ist eine Ausnahme vom Verursacherprinzip enthalten. Bei länderübergreifenden Finanzkorrekturen kommt es zu einer Solidarhaftung, um Streit zu vermeiden und den Rechtsfrieden zu fördern.
89 Der Begriff der Länderübergreifenden Finanzkorrektur ist in § 2 LastG legaldefiniert. Sinngemäß liegt nach § 2 I LastG eine Finanzkorrektur der Europäischen Union vor, wenn die Kommission entscheidet, dass Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union auszuschließen sind, weil die Ausgaben durch den Mitgliedstaat nicht in Übereinstimmung mit den Vorgaben der Europäischen Union getätigt wurden. Bei diesen Ausgaben handelt es sich um „fehlerhafte Ausgaben“. Eine länderübergreifende Finanzkorrektur liegt sinngemäß nach § 2 Abs. 2 LastG vor, wenn der Entscheidung über die Finanzkorrektur die Feststellung der Kommission zugrunde liegt, dass die fehlerhaften Ausgaben gleichermaßen in den übrigen Ländern aufgetreten sind. Der verfassungsrechtliche Begriff der länderübergreifenden Finanzkorrekturen entspricht dieser Definition, ohne dass das einfache Recht die Verfassung konkretisiert.
90 Im Fall Länderübergreifender Finanzkorrekturen tragen gem. Art. 104a Abs. 6S. 2, 3 GG i.V.m. § 3 LastG der Bund 15% und die Länder 85% des Korrekturbetrages. Von diesen 85% werden 35% von der Ländergesamtheit getragen und 50% des Korrekturbetrages werden im Verhältnis der Höhe der erhaltenen Mittel von den Ländern getragen, denen es nicht gelungen ist, nachzuweisen, dass sie die Unionsmittel ordnungsgemäß ausgegeben haben. Die Beteiligung des Bundes wird teilweise als Durchbrechung des Verursacherprinzips und als ein Entgegenkommen des Bundes den Ländern gegenüber wahrgenommen.
V. Gerichtliche Durchsetzung
91 Hinsichtlich der Frage, ob eine verfassungsrechtliche Streitigkeit vorliegt, besteht eine Parallele zu Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG (Rn. 74). Erstinstanzlich ist damit im Regelfall das Bundesverwaltungsgericht zuständig, §§ 40 I 1, 50 I Nr. 1 VwGO.
J. Kontext
92 Das unionsrechtliche Pendant zu Art. 104a GG ist für die Finanzierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik Art. 41 EUV. Jenseits dessen enthält das unionale Primärrecht keine speziellen Regelungen zur Ausgabenverteilung. Die Landesverfassungen
K. Weiterführende Empfehlungen
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