- A. Einführung
- B. Verfahrensvoraussetzungen
- C. Rechtsfolgen
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Artikel 61 GG ist eine Verfahrensvorschrift und ermöglicht die Anklage des Bundespräsidenten vor dem Bundesverfassungsgericht in den dort bezeichneten Fällen. Sie ist im Gegensatz zu den meisten anderen Verfahrensarten (siehe Art. 94 GG Rn. ##) bei dem jeweiligen Staatsorgan selbst geregelt. Die weiteren Verfahrensvoraussetzungen werden in den §§ 49-57 BVerfGG konkretisiert und ausgestaltet.
II. Historie
2 Mangels vergleichbaren Amtes gab es weder in der Paulskirchenverfassung noch in der Bismarck’schen Reichsverfassung entsprechende Regelungen.
III. Normstruktur
3 Artikel 61 GG enthält zwei Absätze. Dabei sind in Abs. 1 die Voraussetzungen für eine Präsidentenanklage geregelt, während Abs. 2 die Rechtsfolgen und Auswirkungen des Verfahrens beinhalten.
B. Verfahrensvoraussetzungen
I. Vorbemerkung: Zweistufiger Aufbau des Verfahrens
4 Vorab klarzustellen ist, dass es sich bei der Präsidentenanklage um ein zweistufiges Verfahren handelt: Art. 61 Abs. 1 S. 2 GG sieht zunächst einen Antrag vor. Dies ist jedoch nicht gleichbedeutend mit der Anklage an sich, welche sich aus Art. 61 Abs. 1 S. 3 GG ergibt. Deutlich wird dies bereits durch die unterschiedlichen Mehrheitserfordernisse: Während ein erfolgreicher Antrag ein Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages oder einem Viertel der Stimmen des Bundesrates voraussetzt, wird für die Anklageerhebung jeweils eine (sog. qualifizierte) Zweidrittelmehrheit (siehe dazu unten Rn. 5). Damit wird bereits einer Minderheit die Gelegenheit gegeben, die Diskussion über eine Anklageerhebung in Bundestag bzw. Bundesrat anzustoßen. Da bei einem erfolgreichen Verfahren neben einer erheblichen Imageschädigung des Amtsträgers oder der Amtsträgerin auch ein Amtsverlust stehen kann (s.u. Rn. 25), ist es konsequent, dass hinter einer Anklageerhebung eine breite Mehrheit stehen muss.
II. Anklageberechtigte: Bundestag und Bundesrat
5 Artikel 61 Abs. 1 S. 1 GG berechtigt ausschließlich Bundestag und Bundesrat zu einer Präsidentenanklage. Dies beruht einerseits auf dem Gedanken der Gewaltenteilung sowie der Bundesstaatlichkeit und andererseits auch als eine Art Spiegelbild zur Wahl des Bundespräsidenten (sog. actus contrarius), wenngleich diese nicht durch den Bundesrat, aber Ländervertreter erfolgt.
III. Adressat: Bundespräsident
6 Adressat, also derjenige, gegen den sich die Präsidentenanklage nach Art. 61 Abs. 1 S. 1 GG richtet, ist in erster Linie und nach dem Wortlaut der Vorschrift auch ausdrücklich nur der Bundespräsident. Auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, die ursprünglich weitere Verfassungsorgane als mögliche Adressaten enthielt, sich im Endeffekt jedoch nur auf den Bundespräsidenten beschränkte, ergibt sich, dass das Verfahren daher nicht gegen andere Verfassungsorgane möglich ist.
7 Umstritten ist jedoch, ob nicht auch der Bundesratspräsident als Stellvertreter des Bundespräsidenten (dazu Art. 57 Rn. ##) Adressat der Präsidentenanklage sein kann. Dagegen spricht, dass dieser nicht in das Amt des Bundespräsidenten einrückt, sondern nur seine Aufgaben (und diese aus eigenem Recht) wahrnimmt, weshalb gegen ihn keine Präsidentenanklage eingereicht werden kann.
IV. Klagegegenstand: Rechtsverstoß des Bundespräsidenten
8 Die Präsidentenanklage kann eingereicht werden, wenn ein vorsätzlicher Rechtsverstoß des Bundespräsidenten im Raume steht. Dabei sind lediglich Verstöße gegen das Grundgesetz oder Bundesgesetze möglich.
1. Vorsatz
9 Der Begriff der „vorsätzlichen“ Verletzung muss zunächst erläutert werden. Hier wird stark an die strafrechtliche Dogmatik erinnert. Es wird damit Fahrlässigkeit ausgeschlossen, welche etwa in der Vorgängerregelung des Art. 51 WRV genügte.
2. Verstoß gegen das Grundgesetz
10 Erste Alternative ist ein Verstoß gegen Bestimmungen des Grundgesetzes. Hier sind sämtliche Vorschriften denkbar, denn der Wortlaut schränkt nicht weiter ein. Gleichwohl dürfte es im Kern in erster Linie um die Verletzung von Amtspflichten des Bundespräsidenten gehen. Es ist jedoch kein allgemeines Verfahren zur Überprüfung von Handlungen des Bundespräsidenten, etwa ob seine Kompetenzen überschritten wurden, denn hierfür ist das sog. Organstreitverfahren nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 4 BVerfGG (dazu Art. 94 Rn. ##) vorgesehen.
11 Umstritten ist, ob sich hierunter auch sog. ungeschriebenes Verfassungsrecht subsumieren lässt. Teilweise wird dies abgelehnt, weil es dann eben kein Verstoß gegen das Grundgesetz sein kann, wenn es sich nicht aus dem Verfassungstext ergibt.
3. Verstoß gegen Bundesgesetze
12 Zweite Alternative ist die Verletzung von Bundesgesetzen. Auch hier kommen mangels Einschränkung sämtliche Bundesgesetze in Betracht. Gemeint sind hiermit aber lediglich formelle Bundesgesetze.
13 Gemäß Art. 59 Abs. 2 GG (dazu Art. 59 Rn. ##) sind auch vom Bund ratifizierte völkerrechtliche Verträge im Rang von Bundesgesetzen möglicher Gegenstand eines Präsidentenanklageverfahrens.
14 Problematischer ist das Verhältnis zum EU-Recht: Wegen Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG (dazu Art. 23 Rn. ###) kann man das für das sog. Primärrecht (Unionsverträge) ebenfalls annehmen, da es über den dort enthaltenen innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl (Brückentheorie) Wirkung in der deutschen Rechtsordnung hat.
15 Es wird vertreten, dass eine politische Relevanz der Tätigkeiten notwendig ist.
16 Außerdienstliches (privates) Verhalten kann für eine Verletzung der Präsidentenanklage nicht relevant sein, gibt der Rechtsstaat hier doch genug Möglichkeiten zur gerichtlichen Überprüfung.
V. Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts
17 Das zuständige Gericht für die Präsidentenanklage ist das Bundesverfassungsgericht (Art. 61 Abs. 1 S. 1 GG, § 13 Nr. 4 BVerfGG). Die Vorschrift ist insoweit eindeutig und als ausschließliche Zuständigkeit einzuordnen. Diese Zuständigkeitszuweisung wird der Bedeutung des Amtes auch gerecht. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet hierbei erst- sowie letztinstanzlich. Es existieren keine Rechtsmittel gegen diese Entscheidung. Innerhalb des Bundesverfassungsgerichts ist aufgrund von § 14 Abs. 2 i.V.m. § 13 Nr. 4 BVerfGG der Zweite Senat für die Durchführung des Verfahrens und Entscheidung zuständig. Für die mögliche Voruntersuchung nach § 54 BVerfGG ist kein Richter im Geschäftsverteilungsplan zugewiesen, womit dieser entsprechend § 19 Abs. 4 BVerfGG per Los bestimmt werden muss.
VI. Erforderliche Mehrheiten und Form des Antrags
18 Der Antrag auf Einreichung einer Bundespräsidentenanklage muss nach Art. 61 Abs. 1 S. 2 GG von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages (158 Abgeordnete, vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG) oder einem Viertel der Stimmen des Bundesrates (18 Stimmen, vgl. Art. 51 Abs. 2 GG) gestellt werden. Zwar nicht eindeutig aus Art. 61 Abs. 1 S. 2 GG, aber nach Sinn und Zweck ergibt sich, dass der Antrag nur im jeweiligen Staatsorgan möglich ist; es kann also nicht der Bundesrat ein Verfahren im Bundestag erwirken oder umgekehrt.
19 Zu einer möglichen Form des Antrages sagt Art. 61 Abs. 1 S. 2 GG nichts, weshalb hier auf die Geschäftsordnungen zurückgegriffen werden muss: Im Bundesrat ist für die Antragstellung keine Form genannt (§ 26 Abs. 1 GOBR),
VII. Klageeinreichungsvoraussetzungen
20 Der Antrag bedeutet jedoch nicht unmittelbar die Einreichung des Verfahrens. Es wird zunächst in Bundestag bzw. Bundesrat hierüber debattiert. Am Ende der Debatte muss ein Beschluss von Bundestag bzw. Bundesrat stehen. Zur Klageeinreichung ist nach Art. 61 Abs. 1 S. 3 GG eine Mehrheit von zwei Drittel der Mitglieder des Bundestages (420 Abgeordnete, vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG) oder zwei Drittel der Stimmen im Bundesrat (46 Stimmen, vgl. Art. 51 Abs. 2 GG) erforderlich. Hierbei handelt es sich jeweils um eine qualifizierte Mehrheit, die einen breiten Konsens sichern soll.
VIII. Vertretung vor dem Bundesverfassungsgericht
21 Die Anklage wird nach Art. 61 Abs. 1 S. 4 GG von einem Beauftragten der anklagenden Körperschaft vertreten. Diese konkrete Person muss hierzu von der jeweiligen Körperschaft auch benannt werden, was jedoch mangels Vorgaben formlos erfolgen kann.
IX. Fristen und Rücknahmemöglichkeit
22 Weder Fristen noch die Rücknahmemöglichkeit sind in Art. 61 GG regelt. § 49 Abs. 2 BVerfGG sieht eine Frist von einen Monat ab Beschluss zur Erhebung der Anklage vor, innerhalb dessen die Anklageschrift übersandt worden sein muss.
23 Eine Rücknahme der Anklage ist möglich (§ 52 BVerfGG), wenngleich dem Bundespräsidenten das Recht zusteht, ihr zu widersprechen und so auf einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu beharren.
C. Rechtsfolgen
I. Feststellung des Bundesverfassungsgerichts
24 Am Ende des Verfahrens steht die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts (Art. 61 Abs. 2 S. 1 GG, § 56 BVerfGG) durch Urteil.
II. Amtsverlust
25 Steht die Verletzung des Grundgesetzes oder von Bundesgesetzen nach Abschluss des Verfahrens fest, so erklärt das Bundesverfassungsgericht den Amtsverlust des Bundespräsidenten (§ 56 Abs. 2 S. 1 BVerfGG). Erforderlich ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des zuständigen Senats des Bundesverfassungsgerichts (§§ 15 Abs. 4 S. 1, 56 Abs. 2 BVerfGG, d.h. sechs von acht Richterinnen und Richtern).
26 Für den Fall des Amtsverlustes vertritt nach Art. 57 Var. 2 GG der Bundesratspräsident den Bundespräsidenten (s. Art. 57 Rn. ##). Dieser rückt jedoch nicht in das Amt des Bundespräsidenten nach, sondern nimmt nur dessen Befugnisse wahr. Es ist sodann binnen 30 Tagen eine Neuwahl des Bundespräsidenten nach Art. 54 Abs. 4 S. 1 GG i.V.m. BPräsWahlG durchzuführen (siehe Art. 54 Rn. ##).
27 Wird der Bundesratspräsident als Stellvertreter angeklagt, so kann das Bundesverfassungsgericht nur das Amt des Stellvertreters des Bundespräsidenten i.S.v. Art. 57 GG für verlustig erklären, nicht hingegen das des Bundesratspräsidenten als solches.
III. Einstweilige Anordnung der Verhinderung der Amtsausübung
28 Grundsätzlich bleibt der Bundespräsident auch in einem Präsidentenanklageverfahren im Amt voll handlungsfähig. Seine Befugnisse sind rechtlich nicht eingeschränkt. Dennoch gebietet es die Würde des Amtes, dass hier noch mehr politische Zurückhaltung geübt werden muss als ohnehin bereits erforderlich. Da dies jedoch auch nicht genügen kann, wurde die Möglichkeit der sog. einstweiligen Anordnung in Art. 62 Abs. 2. S. 2 GG (i.V.m. § 53 BVerfGG) ausdrücklich aufgenommen. § 53 BVerfGG geht hierbei als Spezialregelung der allgemeinen Vorschrift über die einstweilige Anordnung (§ 32 BVerfGG) vor.
D. Kontext
29 Art. 61 GG ist das prozessuale Gegenstück zur Verpflichtung des Bundespräsidenten, seinen Amtseid aus Art. 56 GG wahrzunehmen und das Grundgesetz sowie die Gesetze des Bundes zu wahren und zu verteidigen. Tut er dies nicht, besteht mit Art. 61 GG die Möglichkeit der Entfernung aus dem Amte. Während Art. 61 GG die außerordentliche Beendigung des Amtes des Bundespräsidenten regelt, ist das reguläre Gegenstück Art. 54 GG (dazu Art. 54 Rn. ##).
E. Weiterführende Empfehlungen
Steinbarth, Sebastian, Das Institut der Präsidenten- und Ministeranklage in rechtshistorischer und rechtsvergleichender Perspektive: Ursprünge, Erscheinungsformen und bleibende Sinnhaftigkeit von Gerichts- und Impeachmentverfahren zur Durchsetzung gubernativer Verantwortlichkeit, 2011
F. Literaturverzeichnis
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