- A. Einführung
- B. Die ausschließliche Bundeskompetenz
- C. Ermächtigung der Landesgesetzgeber
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 71 GG definiert den Begriff der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes und regelt zugleich die rechtlichen Folgen, die aus der Zuordnung einer Sachmaterie zu diesem Kompetenztypus für die Gesetzgebungsbefugnis der Länder erwachsen. Die Norm enthält hierfür drei zentrale Aussagen:
Weist das Grundgesetz dem Bund – entgegen der kompetenzrechtlichen Grundsatzentscheidung des Art. 70 Abs. 1 GG – eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zu, hat dieser für die betreffende Sachmaterie eine umfassende und an keine weiteren Voraussetzungen gebundene Befugnis zur Gesetzgebung (Exklusivität) (vgl. Rn. 29).
Aus der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes folgt eine Sperrwirkung zulasten der Länder – das heißt in den ausschließlichen Kompetenzbereichen des Bundes ist jegliche Gesetzgebungstätigkeit der Länder ausgeschlossen (Sperrwirkung). Gleichwohl erlassene Landesgesetze sind nichtig, ohne dass es hierfür eines Rückgriffs auf Art. 31 GG bedarf (vgl. Rn. 32). Da Art. 71 GG für den Bund keine Gesetzgebungspflicht begründet, sondern die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz vielmehr in dessen Ermessen stellt (vgl. Rn. 29), gilt die Sperrwirkung selbst dann, wenn der Bund von seiner Gesetzgebungsbefugnis keinen Gebrauch macht.
Art. 71 GG eröffnet dem Bundesgesetzgeber zugleich die Möglichkeit, ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen durch (einfaches) Gesetz an die Länder zu übertragen (sogenannte „Delegation“) (vgl. Rn. 40 ff.). Die von Art. 71 GG statuierte strikte Kompetenzzuweisung kann somit – und zwar ausschließlich durch den Bund – wieder gelockert werden, sodass die Länder im Falle einer wirksamen Delegation auch auf den Gebieten der ausschließlichen Kompetenzbereiche des Bundes (ausnahmsweise) zur Gesetzgebung befugt sein können (Ermächtigungstatbestand). Anders als im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (vgl. Art. 72 GG) dürfen die Länder hier aber gerade nicht „kraft eigener Zuständigkeit“ tätig werden, sondern bedürfen einer bundesgesetzlichen Ermächtigung.
2 Art. 71 GG konkretisiert Art. 70 Abs. 1 GG und stellt damit eine Spezialregelung zu Art. 30 GG dar.
3 Die in Art. 71 GG enthaltene Ermächtigung bezieht sich allein auf die Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung. Für die konkurrierende Gesetzgebung wäre eine solche Ermächtigung entbehrlich, da die Länder dort ohnehin originär gesetzgebungsbefugt sind – jedenfalls solange und soweit der Bund nicht tätig wird.
4 Von der Möglichkeit, den Landesgesetzgeber durch ein Bundesgesetz zur Rechtssetzung auch im Bereich ausschließlicher Bundesgesetzgebung zu ermächtigen, hat der Bund bislang nur sehr zurückhaltend Gebrauch gemacht.
5 Auch wenn die Möglichkeit zur Delegation der Gesetzgebungsbefugnis in der Rechtspraxis bislang nur eine sehr überschaubare Rolle gespielt hat, verdeutlicht sie, dass das Grundgesetz trotz der klaren Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern eine gewisse föderale Flexibilität zulässt.
II. Historie
6 Eine (verfassungs-)rechtlich verankerte Kompetenzverteilung zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedstaaten (Ländern) ist kein Novum des Grundgesetzes. Bereits die Reichsverfassung von 1871 (RV) kannte Gesetzgebungskompetenzen, die allein dem Reich zustanden. Diese ergaben sich entweder ausdrücklich aus dem Verfassungstext (vgl. etwa Art. 35 Abs. 1 RV: „Das Reich ausschließlich hat die Gesetzgebung über das gesammte Zollwesen […]“), durch dessen Auslegung (vgl. Art. 61 Abs. 2 RV: „umfassendes Reichs-Militairgesetz“) oder „kraft Natur der Sache“.
7 Die Rechtsfolgen von Kompetenzverstößen entsprachen im Wesentlichen denen des Art. 71 GG: Lag die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz beim Reich, waren die Länder von der Gesetzgebung ausgeschlossen; Landesgesetze, die dennoch in den ausschließlichen Kompetenzbereich des Reiches fielen, waren unwirksam.
8 Eine erste verfassungsrechtliche Definition ausschließlicher Gesetzgebungskompetenzen des Reiches findet sich erst in der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Während Art. 6 WRV katalogartig die zu den ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Reiches gehörenden Sachgebiete auflistete, sperrte Art. 12 Abs. 1 WRV – als Vorläufer des heutigen Art. 71 GG – für diese die Befugnis der Länder zur Gesetzgebung. Danach galt: „Solange und soweit das Reich von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht, behalten die Länder das Recht der Gesetzgebung. Dies gilt nicht für die ausschließliche Gesetzgebung des Reiches.“ Der Ausschluss der Länder galt mithin unabhängig davon, ob das Reich von seinem Gesetzgebungsrecht auch tatsächlich Gebrauch gemacht hatte.
9 Gleichwohl entsprach Art. 12 Abs. 1 WRV inhaltlich nicht dem heutigen Art. 71 GG. Auch er sah noch keine Möglichkeit vor, ausschließliche Reichskompetenzen an die Länder zu delegieren. Eine solche Delegationsbefugnis musste – über den Verfassungstext hinaus – wiederum von der Literatur konstruiert und im Wege einfacher, nicht verfassungsändernder Reichsgesetze für zulässig gehalten werden.
10 Weder im Herrenchiemseer Verfassungskonvent noch in den Beratungen des Parlamentarischen Rates war Art. 71 GG Gegenstand grundsätzlicher Kontroversen.
11 Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes im Jahr 1949 blieb Art. 71 GG unverändert. Ernstliche Erwägungen zur Änderung der Norm gab es nicht. Auch im Rahmen der Enquete-Kommission Verfassungsreform (1970), der „Gemeinsamen Verfassungskommission“ von Bundestag und Bundesrat (1993) sowie der Föderalismusreform 2006 blieb die Vorschrift unangetastet.
III. Normstruktur
12 Art. 71 GG setzt auf Tatbestandsebene voraus, dass die konkret zu regelnde Sachmaterie in den Kompetenzbereich der ausschließlichen Bundeszuständigkeit fällt. Ist das der Fall, knüpft Art. 71 GG hieran zwei Rechtsfolgen: Eine (automatische) Sperrwirkung gegenüber der Landesgesetzgebung sowie die Ermächtigung des Bundes zur Delegation seiner Gesetzgebungsbefugnis an den Landesgesetzgeber.
13 Hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 71 GG gilt es daher zunächst zu klären, was begrifflich unter der „ausschließlichen Gesetzgebung“ zu verstehen ist (vgl. Rn. 14 f.) und ob die betreffende Sachmaterie überhaupt hierunter fällt (vgl. Rn. 16 ff.). Anschließend sind Anforderungen und Reichweite der Sperrwirkung (vgl. Rn. 29 ff.) sowie der Delegationsermächtigung (vgl. Rn. 40 ff.) zu ermitteln.
B. Die ausschließliche Bundeskompetenz
I. Begriff der (ausschließlichen) Gesetzgebung
14 Art. 71 GG adressiert lediglich förmliche Gesetze. Das ergibt sich aus der systematischen Stellung der Norm innerhalb der Art. 70 ff. GG. Rechtsverordnungen und andere nicht-gesetzesförmliche Rechtsakte sind demnach nicht von Art. 71 GG erfasst – selbst dann nicht, wenn sich deren Rechtsgrundlage auf eine der Bundeskompetenzen der Art. 71 ff. GG stützt.
15 Ebenso wenig vom Begriff des „Gesetzes“ erfasst sind andere Formen der politischen Gestaltung, wie Beschlüsse und Willensäußerungen auf kommunaler Ebene, Parlamentsbeschlüsse von Landesparlamenten, die keinen förmlichen Gesetzescharakter haben, Beiträge einzelner Abgeordneter eines Landesparlaments oder einer Landesregierung sowie sonstige hoheitliche Informationstätigkeiten einer Landesregierung. Gleichwohl sind diese Akteure im Bereich der ausschließlichen Bundeszuständigkeit verpflichtet, solche Maßnahmen zu unterlassen, die die Kompetenzen des Bundes unterlaufen (vgl. Rn. 35 ff.).
II. Fälle ausschließlicher Zuständigkeit
16 Welche Gesetzgebungsmaterien der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes unterliegen, ergibt sich nicht aus Art. 71 GG selbst (vgl. Rn. 2), sondern aus zahlreichen Kompetenzzuweisungsnormen. Diese werden in der Literatur unterschiedlich systematisiert.
1. Geschriebene ausschließliche Kompetenztitel in Art. 73 GG
17 Art. 73 GG enthält einen – nicht abschließenden – geschriebenen Katalog ausschließlicher Bundeskompetenzen. Grob unterteilen lassen sich die Kompetenztitel in:
Sachmaterien, die zum „Kernbereich der (Bundes-)Staatlichkeit“ gehören. Das sind solche, die schon deshalb nicht allein durch die Gliedstaaten geregelt werden können, weil der Gesamtstaat in seiner Existenz und Handlungsfähigkeit andernfalls kaum denkbar wäre. Hierunter fallen:
die Auswärtigen Angelegenheiten und die Verteidigung (Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG)
die Staatsangehörigkeit im Bund (Art. 73 Abs. 1 Nr. 2 GG)
die Freizügigkeit, das Pass-, Melde- und Ausweiswesen, die Ein- und Auswanderung, die Auslieferung (Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG)
das Währungs- und Zollwesen (Art. 73 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5 GG)
(Weitere) Sachmaterien, die jedenfalls ihrer Natur nach nicht von den Ländern geregelt werden können. Hierzu gehören:
die Eisenbahnen des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG)
die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen (Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG)
der Verfassungsschutz, die internationale Verbrechensbekämpfung sowie die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei (Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG)
die Statistik für Bundeszwecke (Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG)
Sachmaterien, die durchaus auch der konkurrierenden Gesetzgebung hätten zugeordnet werden können (und ihr teilweise vor der Föderalismusreform 2006 auch einmal zugeordnet waren), weil sie dem Bund nicht bereits kraft Natur der Sache zugewiesen sind. Erfasst sind:
der Schutz des deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland (Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG)
der Luftverkehr (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG)
das Postwesen und die Telekommunikation (Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG)
der Gewerbliche Rechtsschutz, das Urheber- und Verlagsrecht (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG)
die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG)
das Waffen- und Sprengstoffrecht (Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 GG)
die Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen sowie die Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen (Art. 73 Abs. 1 Nr. 13 GG)
die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie (Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG)
2. Geschriebene ausschließliche Kompetenztitel außerhalb des Art. 73 GG
18 Der in Art. 73 GG enthaltene Katalog ist nicht abschließend. Der überwiegende Teil der ausschließlichen Bundeskompetenzen liegt im Gegenteil außerhalb des Art. 73 GG – verstreut an unterschiedlichen Stellen des Grundgesetzes. Dass es sich um ausschließliche Kompetenztitel handelt, muss dem Wortlaut der entsprechenden Norm entnommen werden können: Das Grundgesetz spricht dann ausdrücklich davon, dass die jeweilige Sachmaterie der „ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes“ unterfällt (1. Fallgruppe), nur durch ein „Bundesgesetz“ geregelt werden kann (2. Fallgruppe) oder aber von den Beratungs- und Beschlusskompetenzen des Bundestages beziehungsweise Bundesrates erfasst ist (3. Fallgruppe).
19 Zur ersten Fallgruppe („ausschließliche Gesetzgebung des Bundes“) gehören:
die Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole (Art. 105 Abs. 1 GG)
alle Angelegenheiten, die sich aus der Umwandlung der in bundeseigener Verwaltung geführten Bundeseisenbahn in Wirtschaftsunternehmen ergeben (Art. 143a Abs. 1 S. 1 GG)
alle Angelegenheiten, die sich aus der Umwandlung des Sondervermögens Deutsche Bundespost in Unternehmen privater Rechtsform ergeben (Art. 143b Abs. 1 S. 2 GG)
20 Zur zweiten Fallgruppe, bei der sich die ausschließliche Bundeskompetenz implizit aus dem grundgesetzlich artikulierten Vorbehalt einer bundesgesetzlichen Regelung ergibt („durch Bundesgesetz“ geregelt beziehungsweise „das Nähere regelt ein Bundesgesetz“), gehören insbesondere:
die Regelung der Kriegsdienstverweigerung (Art. 4 Abs. 3 S. 2 GG)
die Regelung des Parteienwesens (Art. 21 Abs. 5 GG)
Zustimmungsgesetze zur Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union (Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG)
Zustimmungsgesetze zur Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen (Art. 24 Abs. 1 GG) – unbeschadet der Art. 24 Abs. 1a und Art. 32 Abs. 3 GG und ohne Aussagen zur Transformationskompetenz
die Regelung der Herstellung, Beförderung und des Inverkehrbringens von Kriegswaffen (Art. 26 Abs. 2 S. 2 GG)
die Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 Abs. 2 S. 1, Abs. 4, Abs. 5 S. 3 und 4, Abs. 6 S. 2, Abs. 7 S. 2, Abs. 8 S. 5 Hs. 2 GG)
die Regelung der Bundestagwahlen (Art. 38 Abs. 3 GG)
die Regelung der Wahlprüfung (Art. 41 Abs. 3 GG)
die Regelung des Wehrbeauftragten (Art. 45b S. 2 GG)
die Regelung der Befugnisse des Petitionsausschusses (Art. 45c Abs. 2 GG)
die Regelung der Befugnisse des Parlamentarischen Kontrollgremiums (Art. 45d Abs. 2 GG)
die Regelung der Abgeordnetenrechte (Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG)
die Regelung der Wahl des Bundespräsidenten (Art. 54 Abs. 7 GG)
Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen (Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG)
die Freigabegesetze (Art. 72 Abs. 4 GG)
Einzelweisungen bei der Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder (Art. 84 Abs. 5 S. 1 GG)
Bestimmungen über die Behördeneinrichtung bei der Bundesauftragsverwaltung durch die Länder (Art. 85 Abs. 1 S. 1 GG)
die Erweiterung der bundeseigenen Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 S. 1 GG)
die Regelung der Bundeswehrverwaltung (Art. 87b Abs. 1 S. 3, Abs. 2 S. 1 GG)
die Regelung von Organisation und Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d Abs. 1 S. 2, Abs. 2 GG)
die Regelung der Eisenbahnverkehrsverwaltung (Art. 87e Abs. 1 S. 2, Abs. 2, Abs. 3 S. 4, Abs. 4 S. 2 GG)
die Dienstleistungsgewährleistung im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation (Art. 87f Abs. 1, Abs. 3 GG)
die Verwaltung der Bundesautobahnen in Bundesverwaltung (Art. 90 Abs. 2 S. 6 GG)
die Regelung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a Abs. 2 GG)
Zuständigkeitszuweisungen an das Bundesverfassungsgericht (Art. 94 Abs. 3 GG)
Bestimmungen über das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 5 S. 1 GG)
die Regelung zur Bildung eines Gemeinsamen Senats der obersten Bundesgerichte (Art. 95 Abs. 3 S. 2 GG)
die Einrichtung weiterer Bundesgerichte und Ausübung der Bundesgerichtsbarkeit durch Gerichte der Länder (Art. 96 Abs. 2 S. 3, Abs. 5 GG)
die Regelung der Rechtsstellung der Richter (Art. 98 Abs. 1 GG)
die Regelung ausgabenrelevanter Länderpflichten sowie die Regelung der Verwaltungsausgaben (Art. 104a Abs. 4, Abs. 5 S. 2 GG)
die Festsetzung der Umsatzsteueranteile von Bund und Ländern, der Ausgleich von Mehrbelastungen der Länder durch den Bund, die Bestimmung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer sowie die Regelung der Gewerbesteuerumlage (Art. 106 Abs. 3 S. 3, Abs. 4 S. 2, Abs. 5 S. 2, Abs. 6 S. 5 GG)
die Regelung des Länderanteils für den Personennahverkehr (Art. 106a S. 2 GG)
Regelungen zur Steuerertragsaufteilung (Art. 107 Abs. 1 S. 2 und S. 4 Hs. 2 GG)
Regelungen zur Finanzverwaltung beziehungsweise zur Finanzgerichtsbarkeit (Art. 108 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 2, Abs. 4 S. 1, Abs. 5, Abs. 6 GG)
die Regelungen zur Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern und zur Abwehr von Störungen für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 3, Abs. 4 S. 1 und S. 4 Hs. 2 GG)
die Regelung von Haushaltsüberschreitungen (Art. 112 S. 3 GG)
die Regelung der Befugnisse des Bundesrechnungshofes (Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG)
Regelungen zur Kreditbeschaffung und zu Gewährleistungsübernahmen (Art. 115 Abs. 1 S. 1 und 3, Abs. 2 GG)
die Erweiterung der grundrechtlichen Einschränkungsbefugnis im Verteidigungsfalle; die Ermächtigung zu Änderungen der Verwaltungskompetenzen und des Finanzwesens im Verteidigungsfalle (Art. 115c Abs. 2, Abs. 3 GG)
der Friedensschluss (Art. 115l Abs. 3 GG)
die Aufhebung freizügigkeitseinschränkender Gesetze (Art. 117 Abs. 2 GG)
die Neugliederung der badischen und württembergischen Länder (Art. 118 S. 2 GG)
die Regelung der Besatzungskosten und der sonstigen Kriegsfolgelasten (Art. 120 Abs. 1 S. 1 GG)
das Freigabegesetz (Art. 125a Abs. 2 S. 2 GG)
die Regelung der Rechtsverhältnisse der früheren Angehörigen des öffentlichen Dienstes (Art. 131 S. 1 und 2 GG)
die Regelung des Übergangs des Reichsvermögens (Art. 134 Abs. 4 GG)
die Regelung der Rechtsnachfolge in das Vermögen früherer Länder und sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts (Art. 135 Abs. 4, Abs. 5, Abs. 6 S. 2 GG)
Regelungen zur (Nicht-)Erfüllung alter Verbindlichkeiten (Art. 135a Abs. 1, Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 GG)
Regelungen zur Aufgabenerfüllung im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs der früheren Bundeseisenbahnen und im Bereich der Eisenbahnverkehrsverwaltung (Art. 143a Abs. 3 S. 3 GG)
Detailbestimmungen zur Umwandlung des Sondervermögens Deutsche Bundespost (Art. 143b Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 und 3, Abs. 3 S. 3 GG)
21 Zur dritten Fallgruppe zählen solche Gegenstände, deren Regelung nach dem Grundgesetz eine Beratung, die Möglichkeit der Stellungnahme und/oder die Beschlussfassung durch den Bundestag oder den Bundesrat erfordert. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich hier aus einem Umkehrschluss: Wenn das Grundgesetz für die Regelung der betreffenden Sachmaterie ein Beratungs- und Beschlussverfahren auf Ebene des Bundes vorsieht, weist es dem Bund auch implizit die ausschließliche Regelungskompetenz zu.
22 So setzt etwa Art. 79 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 GG für Änderungen des Grundgesetzes eine qualifizierte Zustimmung von Bundestag und Bundesrat voraus. Verfassungsändernde Gesetze können folglich denknotwendig nur der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterfallen. Ein Rückgriff auf eine ungeschriebene Bundeskompetenz „kraft Natur der Sache“ bedarf es daher gerade nicht. Gleiches gilt für den Erlass von Haushaltsgesetzen, die nach Art. 110 Abs. 2 S. 1 und Abs. 3 GG in den „Bundestage eingebracht“ und dem Bundesrat zugeleitet werden müssen. Ebenfalls zu dieser Fallgruppe gehören die Bestimmung sicherer Drittstaaten im Asylrecht (Art. 16a Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG), die Beteiligung des Bundestages und Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 23 Abs. 3 S. 3 und Abs. 7 GG) sowie der Erlass von Gesetzen zur Durchführung des Lastenausgleichs (Art. 120a Abs. 1 S. 1 GG).
3. Ungeschriebene ausschließliche Kompetenztitel
23 Neben den geschriebenen, das heißt ausdrücklich im Grundgesetz genannten, ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen erkennen Rechtsprechung und Literatur auch sogenannte ungeschriebene Kompetenzen des Bundes an.
a) Bundeskompetenz kraft Natur der Sache
24 Der Bund ist für einen Gegenstand „kraft Natur der Sache“ zuständig, wenn dieser „begriffsnotwendig“ nur durch den Bund – also durch ein Bundesgesetz – geregelt werden kann.
b) Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs
25 Die zweite Gruppe der ungeschriebenen Bundeskompetenzen erfasst solche, die „kraft Sachzusammenhangs“ bestehen. Sie entstehen, wenn dem Bund im Grundgesetz für einen bestimmten Gegenstand eine geschriebene Gesetzgebungskompetenz ausdrücklich zugewiesen ist, dieser Gegenstand aber sinnvoll und wirksam nur dann geregelt werden kann, wenn zugleich ein anderer, eng damit verbundener – aber gerade nicht explizit zugewiesener – Gegenstand mitgeregelt wird.
26 Bei der Frage, ob die Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs ausschließlicher oder konkurrierender Natur ist, ist zu differenzieren: Ist die geschriebene Gesetzgebungskompetenz, an die kraft Sachzusammenhangs angeknüpft wird, eine ausschließliche Kompetenz, verleiht sie dem Bund auch eine ausschließliche Sachzusammenhangskompetenz – handelt es sich hingegen um eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, bleibt auch die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs eine konkurrierende.
c) Annexkompetenz des Bundes
27 Auch bei der Annexkompetenz handelt es sich um eine hilfsweise Ergänzung eines geschriebenen Kompetenztitels. Beispielsweise darf der Bund als Annex zu seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG) auch die Vorschriften zur Abwehr der vom Luftverkehr ausgehenden Gefahren erlassen.
28 Bei der Frage, ob es sich bei der Annexkompetenz um eine ausschließliche oder konkurrierende Kompetenz handelt, gilt dasselbe wie bei den Bundeskompetenzen kraft Sachzusammenhangs (vgl. Rn. 26): Ist der Anknüpfungspunkt der Annexkompetenz eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, besitzt der Bund lediglich eine konkurrierende Annexkompetenz – ist der Anknüpfungspunkt eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz, ist auch die Annexkompetenz eine ausschließliche.
III. Rechtsfolgen
1. Voraussetzungslose Gesetzgebungsbefugnis des Bundes
29 Fällt eine Sachmaterie in den Anwendungsbereich der ausschließlichen Gesetzgebung, kann der Bund seine Gesetzgebungsbefugnis ohne weitere kompetenzrechtliche Voraussetzungen ausüben.
2. Sperrwirkung für die Landesgesetzgebung
a) Inhalt der Sperrwirkung
30 Liegt ein Fall des Art. 71 GG vor, sind die Länder von der Gesetzgebung ausgeschlossen. Gesetzgeberisch tätig werden dürfen sie ausnahmsweise nur dann, wenn der Bund sie hierzu ausdrücklich ermächtigt (vgl. Rn. 40 ff.). Art. 71 GG begründet insoweit eine strikte Kompetenzregelung, deren Sperrwirkung unmittelbar mit der Zuweisung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz an den Bund eintritt – unabhängig davon, ob und inwieweit der Bund tatsächlich tätig geworden ist und von seiner Befugnis Gebrauch gemacht hat.
31 Diese „generelle Sperrwirkung“ unterscheidet sich deutlich von der Sperrwirkung im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 72 Abs. 1 GG: Während dort die Länder zunächst gesetzgebungsbefugt bleiben und erst durch ein tatsächliches Tätigwerden des Bundes davon ausgeschlossen werden, fehlt den Ländern bei Art. 71 GG bereits originär jede Gesetzgebungskompetenz. Es handelt sich mithin um eine negative Kompetenzabgrenzung zulasten der Länder. Selbst eine deklaratorische oder wortgleiche Wiederholung von Bundesrecht durch die Länder ist daher unzulässig.
32 Fehlt eine bundesgesetzliche Ermächtigung gemäß Art. 71 Hs. 2 GG, ist jedes Landesgesetz in diesem Bereich verfassungswidrig und nichtig.
b) Sachlicher und zeitlicher Umfang
33 Die Reichweite der Sperrwirkung richtet sich nach dem Umfang der jeweiligen Kompetenznorm. Maßgeblich hierfür ist ihr gesamter – durch Auslegung zu ermittelnder – sachlicher Regelungsbereich.
34 Die Sperrwirkung des Art. 71 GG beginnt in zeitlicher Hinsicht mit dem Inkrafttreten der betreffenden Kompetenznorm, also mit der Zuweisung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz an den Bund. Sie endet, wenn diese Zuweisung wieder aufgehoben wird oder der Bund von der Möglichkeit des Art. 71 Hs. 2 GG Gebrauch macht und den Ländern eine Ermächtigung zur Gesetzgebung erteilt.
c) „Ausstrahlungswirkung” der ausschließlichen Gesetzgebung
35 Die Sperrwirkung des Art. 71 GG gilt seinem Wortlaut nach für alle unter den Gesetzesbegriff fallenden und in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenen Rechtsakte der Länder, das heißt insbesondere für formelle Gesetze einschließlich der durch Volksgesetzgebung erlassenen Normen. Sie erfasst damit nicht nur die eigentliche Gesetzgebungstätigkeit der Landesparlamente, sondern auch gesetzesgleiche Akte wie Volksentscheide. Allerdings stellt sich die Frage, ob und inwieweit darüber hinaus auch anderen (politischen) Handlungsformen der Länder und Kommunen – insbesondere Volksbefragungen, kommunalen Äußerungen oder Stellungnahmen – durch Art. 71 GG Grenzen gesetzt sind. In der Literatur wird diese Frage häufig unter dem Begriff der „Ausstrahlungswirkung“ der ausschließlichen Gesetzgebung behandelt.
36 Nach wohl einhelliger Auffassung ist Art. 71 GG auf solche nicht-gesetzesförmlichen Maßnahmen jedenfalls nicht unmittelbar anwendbar.
37 Sachgerecht erscheint eine differenzierende Betrachtung:
3. Besonderheiten bei Landesverfassungen
38 Art. 79 GG verdeutlicht, dass auch die Verfassungsgebung eine Form der Gesetzgebung darstellt. Es ist daher weitgehend anerkannt, dass Vorschriften der Landesverfassungen „förmliche Gesetze“ darstellen und somit unter den Gesetzesbegriff des Art. 71 GG (vgl. Rn. 14 f.) fallen. Die sich daraus ergebende Folgefrage, ob Landesverfassungen – soweit sie Regelungen in Bereichen der ausschließlichen Bundesgesetzgebung enthalten – ebenfalls der Sperrwirkung des Art. 71 GG unterliegen, ist allerdings zu verneinen.
39 Das eben skizzierte Problem ist zwingend von der Frage zu trennen, inwieweit Landesverfassungsgerichte die Kompetenztitel der Art. 70 ff. GG als Teil der Landesverfassung verstehen und damit als Kontrollmaßstab heranziehen dürfen – kurz: Ob ein Landesverfassungsgericht dazu berechtigt ist, die Gesetzgebungskompetenz anhand der Art. 70 ff. GG zu prüfen.
C. Ermächtigung der Landesgesetzgeber
40 Art. 71 Hs. 2 GG räumt dem Bund die Möglichkeit ein, seine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz durch ein einfaches Bundesgesetz auf den Landesgesetzgeber zu übertragen. Die durch Art. 71 GG angeordnete Sperrwirkung tritt dann ausnahmsweise nicht ein.
I. Zweck, Reichweite und Adressat der Ermächtigung
41 Zweck der Delegation von ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes ist die Flexibilisierung der – ansonsten starren – grundgesetzlichen Kompetenzordnung. Auch in Bereichen ausschließlicher Bundeskompetenz soll die föderale Vielfalt berücksichtigt werden können. Die Delegationsermächtigung trägt damit dem Umstand Rechnung, dass sich in bestimmten Sachgebieten eine bundesweit einheitliche Regelung als wenig sachgerecht erweisen und stattdessen eine an die örtlichen Gegebenheiten angepasste, differenzierte Ausgestaltung zweckmäßig oder gar erforderlich sein kann.
42 Art. 71 Hs. 2 GG erfasst – trotz seiner systematischen Stellung innerhalb der Art. 70 ff. GG – nicht nur die Kompetenzen des Art. 73 GG, sondern gilt grundsätzlich für alle im Grundgesetz verankerten Fälle der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes.
43 Die Delegation nach Art. 71 Hs. 2 GG kann in unterschiedlichen Ausprägungen erfolgen. Sie kann etwa zur Konkretisierung bundesgesetzlicher Vorgaben, zur Abweichung von bestehenden Bundesgesetzen oder zur eigenständigen Neuregelung innerhalb gesetzter Grenzen ermächtigen.
44 Die Delegation nach Art. 71 Hs. 2 GG ist von der bloßen Verweisung abzugrenzen: Während die Delegation im Sinne des Art. 71 GG eine Kompetenz zur Normsetzung überträgt, nimmt letztere lediglich bestehendes Recht in den eigenen Normbestand auf – integriert also die Norm, auf die verwiesen wird, in den eigenen Tatbestand.
45 Adressat der Ermächtigung sind grundsätzlich die – meint: alle – Länder in ihrer Gesamtheit. Mit Blick auf den Normzweck, föderale Differenzierungen zu ermöglichen,
II. Voraussetzungen der Ermächtigung
46 Die Ermächtigung muss durch ein einfaches formelles Bundesgesetz erfolgen.
47 Das Delegationsgesetz bedarf als solches grundsätzlich keiner Zustimmung des Bundesrates. Ein Zustimmungserfordernis entsteht nur, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich verlangt oder das ermächtigende Gesetz ein Regelungsgebiet betrifft, das, würde es durch ein Bundesgesetz geregelt, der Zustimmung des Bundesrates bedürfte.
48 Art. 71 Hs. 2 GG macht keine inhaltlichen Vorgaben für die Delegation. Es ist insbesondere kein sachlicher Anlass für die Ermächtigung erforderlich.
III. Grenzen der Ermächtigung
49 Welchen Grenzen die Delegationsermächtigung unterliegt, ist im Einzelnen stark umstritten. In der Literatur werden insbesondere zwei Grenzen diskutiert – eine quantitative und eine qualitative:
50 Schwieriger zu beantworten ist die Frage, ob es darüber hinaus – in qualitativer Hinsicht – Sachgebiete gibt, die von vornherein nicht auf den Landesgesetzgeber übertragen werden können (sogenannte ermächtigungsfeindliche Sachgebiete
IV. Aufhebung und Änderung der Ermächtigung
51 Der Bund kann eine einmal erteilte Ermächtigung – quasi als actus-contrarius
V. Rechtsfolgen der Ermächtigung
52 Macht der Bund von der Möglichkeit zur Delegation nach Art. 71 Hs. 2 GG Gebrauch, erhalten die Länder in dem von der Ermächtigung erfassten Umfang die Gesetzgebungskompetenz. Im gleichen Umfang verliert der Bund seine Gesetzgebungszuständigkeit. Es kommt mithin zu einer Kompetenzverschiebung: Die ursprünglich ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes wandelt sich in eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder um. Daraus folgt, dass Bundesgesetze, die im Zeitpunkt der Delegation in dem übertragenen Bereich noch in Kraft sind, mit Inkrafttreten der Ermächtigung wegen des Wegfalls der Gesetzgebungskompetenz nichtig werden.
53 Die auf Grundlage der Ermächtigung nach Art. 71 Hs. 2 GG erlassenen Normen sind Landesrecht;
54 Die Delegation begründet für die Länder lediglich eine Gesetzgebungsbefugnis, keine Gesetzgebungspflicht. Insbesondere besteht keine Pflicht zur einheitlichen Gesetzgebung.
55 Überschreiten die Länder die ihnen eingeräumte Ermächtigung zur Gesetzgebung, dringen sie in den Bereich ausschließlicher Bundeszuständigkeit ein. Das entsprechende Landesgesetz verstößt dann gegen die Sperrwirkung des Art. 71 GG und ist somit nichtig.
56 Eine Besonderheit ist zu beachten, wenn die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes aufgrund einer Grundgesetzänderung erst nach der bereits erfolgten Delegation wegfällt. In diesem Fall ist zu differenzieren:
D. Kontext
57 Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen sind in föderativ gegliederten Staaten ein weit verbreitetes Modell. Sie finden sich im internationalen Rechtsvergleich unter anderem in der Schweiz, Österreich, den Vereinigten Staaten von Amerika, Kanada und Australien.
58 Auch die Europäische Union kennt den Typus der ausschließlichen Zuständigkeit. Art. 2 Abs. 1 AEUV und Art. 3 Abs. 1 AEUV entsprechen insoweit Art. 71 und Art. 73 GG: Nach Art. 3 Abs. 1 AEUV verfügt die Union über ausschließliche Zuständigkeiten, die dort katalogartig aufgeführt werden; innerhalb dieser Bereiche dürfen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 2 Abs. 1 AEUV nur dann tätig werden, wenn sie hierzu ausdrücklich ermächtigt werden.
E. Weiterführende Empfehlungen
Grziwotz, Herbert, Partielles Bundesrecht und die Verteilung der Gesetzgebungsbefugnisse im Bundesstaat, AöR 116 (1991), S. 588 ff.
Rudolf, Walter, Die Ermächtigung der Länder zur Gesetzgebung im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes, AöR 88 (1963), S. 159 ff.
Voßkuhle, Andreas/Wischmeyer, Thomas, Grundwissen – Öffentliches Recht: Gesetzgebungskompetenzen, JuS 2020, S. 315 ff.
F. Literaturverzeichnis
Anschütz, Gerhard, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919: ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis, 14. Aufl. 1933
Bothe, Michael, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates in rechtsvergleichender Sicht, 1977
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