- A. Einführung
- B. Klassische Bereiche der gesamtstaatlichen Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 GG)
- C. Bewältigung der Folgen von Kriegen und Unrechtsherrschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 6, 9 und 10 GG)
- D. Neoklassische Zuständigkeiten: Gestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung und ihrer Ressourcen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 11 bis 18 GG)
- E. Medizin und Gesundheit (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 und 19a GG)
- F. Verbrauchsgüter, Pflanzen- und Tierschutz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG)
- G. Verkehr und Verkehrsinfrastrukturen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 bis 23 GG)
- H. Regelungsbedürfnisse eines modernen Staatswesens (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 bis 26 GG)
- I. Frühere Rahmengesetzgebungskompetenzen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 bis 33 GG)
- J. Zustimmungspflicht für Gesetze im Staatshaftungs- und Beamtenrecht (Art. 74 Abs. 2 GG)
- K. Kontext
- L. Weiterführende Empfehlungen
- M. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 74 GG beschreibt einen wesentlichen Ausschnitt aus dem Möglichkeitsraum zur politischen Gestaltung unseres Gemeinwesens durch den Bundesgesetzgeber, indem die Verfassungsnorm annähernd vollständig die Sachbereiche und Zielsetzungen in der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aufzählt (zu diesem Begriff allgemein Art. 70 Rn. 97 ff.). Hier kann der Bund Gesetze erlassen; tut er es nicht (abschließend), verfügen aber anders bei den ausschließlichen Zuständigkeiten des Bundes auch die Länder über politische Gestaltungsspielräume (siehe Art. 72 Abs. 1 GG im Vergleich zu Art. 71 GG).
II. Historie
1. Inspirationsquellen
2 Der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes in Art. 74 Abs. 1 GG ist weder aus einem Guss entstanden noch bedeutete das Grundgesetz für diesen Bereich eine Stunde null. Die Vorschrift stellt sich andererseits auch nicht als Nachfolgerin einer einzigen Vorgängerbestimmung der Weimarer Reichsverfassung dar, sondern speist sich aus mehreren Quellen, die Art. 74 GG in seiner 1949 beschlossenen Gestalt in verschiedener Hinsicht beeinflusst haben.
a) Vorläufer in früheren deutschen Verfassungen (1849, 1867, 1871, 1919)
3 Art. 74 GG steht in einer kontinuierlichen, wenngleich keineswegs statischen Traditionslinie der modernen gesamtstaatlichen Verfassungen Deutschlands – mit der nie Verfassungsrealität gewordenen Frankfurter Paulskirchenverfassung (1849) am Anfang,
4 Die Paulskirchenverfassung kannte zwar weder einen Katalog wie Art. 73 Abs. 1 oder Art. 74 Abs. 1 GG, der die (wesentlichen) Gesetzgebungsbefugnisse des zu gründenden Reichs aufgelistet hätte, noch die Unterscheidung ausschließlicher und konkurrierender Gesetzgebungsbefugnisse.
das „Recht der Gesetzgebung und die Oberaufsicht über die in ihrem schiffbaren Lauf mehrere Staaten durchströmenden oder begrenzenden Flüsse und Seen und über die Mündungen der in dieselben fallenden Nebenflüsse, sowie über den Schifffahrtsbetrieb und die Flößerei auf denselben“ (§ 24 Abs. 1 der Frankfurter Paulskirchenverfassung, vgl. heute Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG);
„über die Landstraßen die Oberaufsicht und das Recht der Gesetzgebung, soweit es der Schutz des Reiches oder das Interesse des allgemeinen Verkehrs erheischt“ (§ 31 S. 1 der Frankfurter Paulskirchenverfassung, vgl. heute Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG);
das Recht der Gesetzgebung „über den Handel“, „über das Gewerbewesen“ und „das Bankwesen“ (§§ 38, 39 und 47 der Frankfurter Paulskirchenverfassung, vgl. heute Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG);
„Reichsgesetze über das Associationswesen“ (§ 59 der Frankfurter Paulskirchenverfassung, vgl. heute Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG)
die „Erlassung allgemeiner Gesetzbücher über bürgerliches Recht, Handels- und Wechselrecht, Strafrecht und gerichtliches Verfahren“ (§ 64 der Frankfurter Paulskirchenverfassung, vgl. heute Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG).
5 Die Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und die ihr im Wesentlichen gleichlautende Bismarck’sche Reichsverfassung von 1871 etablierten erstmals einen – freilich nicht abschließenden – Katalog der Gesetzgebungsbefugnisse des Reichs in ihrem Art. 4. Die Verfassungsurkunden selbst differenzierten – wie die Paulskirchenverfassung – selbst nicht zwischen verschiedenen Grundformen der Gesetzgebungszuständigkeiten.
6 Die Weimarer Reichsverfassung weitete die Katalogmethode zur Aufzählung der Gesetzgebungsbefugnisse des Reichs deutlich aus (vgl. Art. 6 bis 11 der Weimarer Reichsverfassung). Zudem griff nun erstmals der Verfassungstext selbst die Unterscheidung zwischen verschiedenen Grundformen der Gesetzgebung auf und differenzierte hier noch weitergehend als die Verfassung des Kaiserreichs: Gemäß Art. 12 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung enthielt Art. 7 in zwanzig Ziffern die Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung.
b) Zentralisation früheren Landesrechts während der nationalsozialistischen Herrschaft
7 Während also einige der lediglich in der Weimarer Reichsverfassung vorhandenen konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten wie die für die Bevölkerungspolitik, das Gesundheitswesen, das Theater- und Lichtspielwesen (Art. 7 Nr. 7 Var. 1, Nr. 8 Var. 1 und Nr. 20 der Weimarer Reichsverfassung) wieder in der Versenkung verschwanden, verschaffte der Parlamentarische Rat der Bundesrepublik Gesetzgebungsbefugnisse in solchen Bereichen, in denen vorher kein gesamtdeutscher Verfassungsstaat über Regelungszuständigkeiten verfügt hatte. Die etwas verschämt behandelte Erklärung dafür liegt in der deutschen Verfassungsgeschichte zwischen Weimar und Bonn: Das nationalsozialistische Regime hatte mit der Gleichschaltung der Länder 1934 den Föderalismus in Deutschland beseitigt.
c) Zivilgesellschaftliche Initiativen
8 Ausgesprochen selten – und daher allemal einer Hervorhebung wert – sind diejenigen Gesetzgebungszuständigkeiten, die auf zivilgesellschaftliche Initiativen zurückgehen oder deren Aufnahme in den Katalog der Bundeszuständigkeiten auch von zivilgesellschaftlicher Seite unterstützt wurde. So geht die Gesetzgebungsbefugnis für die Förderung der wissenschaftlichen Forschung (heute Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG) initial auf eine Eingabe einer Gruppe von Physikprofessoren um Werner Heisenberg an den Parlamentarischen Rat zurück.
2. Die Entstehung des Art. 74 GG (1948/1949)
9 Der unmittelbare Vorläufer des Art. 74 Abs. 1 GG ist Art. 36 des Verfassungsentwurfs von Herrenchiemsee vom August 1948.
10 Die Beratung dieses Entwurfs im Parlamentarischen Rat verlief keineswegs geradlinig. Eine umfassende Darstellung erscheint mir im Rahmen dieser Kommentierung nicht sinnvoll.
11 So traten die Art. 74 und 75 GG mit Ablauf des 23. Mai 1949 in folgender Ursprungsfassung in Kraft:
3. Die lange Phase punktueller Änderungen (1959 bis 1994)
12 Seit Ende der 1950er Jahre erfuhr der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten über mehrere Jahrzehnte hinweg eine sukzessive Ausweitung und Ergänzung. Im Regelfall wurden dann, wenn sich durch veränderte gesellschaftliche oder technologische Rahmenbedingungen neuartige Regelungsbedürfnisse ergaben, bereits bestehende Zuständigkeiten punktuell erweitert oder gänzlich neue Zuständigkeiten geschaffen. Für sich allein genommen unscheinbar, zeichnen diese Erweiterungen der Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes doch ein überraschend lebendiges Panorama der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik bis zur deutschen Einheit, insbesondere der Expansion ihres Sozialstaates. Ein wachsendes Bewusstsein für den Umweltschutz schlug sich in Art. 74 GG ebenso nieder wie die Bedrohung durch den RAF-Terrorismus der 1970er Jahre. Der Rhythmus der Änderungen spiegelt zunächst den Optimismus der Jahre der ersten Großen Koalition (1966 bis 1969) und der Ära Brandt (1969 bis 1974), was die Regelungs- und Gestaltungsmöglichkeiten des Staates angeht. In gleicher Weise werden die spätere Ernüchterung und Konsolidierung der Ära Schmidt (1974 bis 1982) und der anschließenden Jahre zwischen Bonner Wende und Friedlicher Revolution (1982 bis 1990) erkennbar. Im Einzelnen kamen im Laufe der Zeit hinzu:
die heute in Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG als ausschließliche Zuständigkeit enthaltene Bundeszuständigkeit für die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe (Art. 74 Nr. 11a GG a. F.);
Art. I Nr. 1 des Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 23.12.1959, BGBl. 1959 I, 813. die Zuständigkeit für die Regelung der Ausbildungsbeihilfen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 1 GG);
Art. I Nr. 1 lit. a des 22. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.5.1969, BGBl. 1969 I, 363. die Zuständigkeit für die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG);
Art. I Nr. 1 lit. b des 22. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.5.1969, BGBl. 1969 I, 363. die Zuständigkeit für die Erhebung und Verteilung von Gebühren für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 4 GG);
Art. I Nr. 1 lit. c des 22. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.5.1969, BGBl. 1969 I, 363. die Regelungsbefugnis für den Tierschutz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 7 GG);
Art. I des 29. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 18.3.1971, BGBl. 1971 I, 207. die Zuständigkeit zur Gesetzgebung über die Abfallbeseitigung, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG);
Art. I Nr. 2 des 30. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.4.1972, BGBl. 1972 I, 593. die heute in Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 GG enthaltene Zuständigkeit für das Waffen- und Sprengstoffrecht (Art. 74 Nr. 4a GG a. F.)
In zwei Etappen eingeführt durch Art. I Nr. 3 des 31. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.7.1972, BGBl. 1972 I, 1305, und Art. I des 34. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 23.8.1976, BGBl. 1976 I, 2383. und schließlichdie konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die künstliche Befruchtung beim Menschen, die Untersuchung und die künstliche Veränderung von Erbinformationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen und Geweben (Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 GG).
Art. 1 Nr. 6 lit. a sublit. dd des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.1994, BGBl. 1994 I, 3146 (3146).
13 Die Verfassungsreform in Folge der deutschen Einheit 1994 markiert aus heutiger Sicht einen Wendepunkt in der Entwicklung des Art. 74 GG: Erstmals wurden Zuständigkeiten des Bundes wieder abgeschafft. Dabei kamen zwei neuartige Regelungstechniken zum Einsatz, die methodisch einige Schwierigkeiten für die Auslegung der Zuständigkeitstatbestände bereiten (näher Art. 70 Rn. 60 und Art. 70 Rn. 62). Aus dem Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG) wurde durch einen Klammerzusatz das Recht der Erschließungsbeiträge ausdrücklich ausgenommen
4. Die Föderalismusreform I als große Zäsur (2006)
14 Die erste der bisher insgesamt drei großen Föderalismusreformen (2006,
15 Eines der erklärten Ziele der Reform war dementsprechend die „Stärkung der Gesetzgebung von Bund und Ländern durch eine deutlichere Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen und Abschaffung der Rahmengesetzgebung“.
16 Eine Rückübertragung von Gesetzgebungsbefugnissen auf die Länder (zur Problematik dieser Annahme eingehend Art. 70 Rn. 62) sollte zunächst durch Abschaffung von Zuständigkeitstatbeständen erreicht werden. Selbst wenn man im Wege der Auslegung der verbliebenen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes diesem Anliegen mehr schlecht als recht Rechnung tragen kann (Art. 70 Rn. 62), bleibt diese Zuständigkeitsverlagerung gerade für verfassungsgeschichtlich nicht geschulte Lesende des Grundgesetzes ausgesprochen intransparent. Abgeschafft wurden die konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten für:
den Strafvollzug;
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. aa des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). das Versammlungsrecht;
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. bb des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). den nicht städtebauliche Grundstücksverkehr, das landwirtschaftliche Pachtwesen und das Wohnungswesen bis auf das Wohngeldrecht, das Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht und das Bergmannssiedlungsrecht.
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. jj des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035).
17 Darüber hinaus wurden in großem Stil aus fortbestehenden Zuständigkeitstatbeständen Teilbereiche ausgeklammert, nämlich:
vom gerichtlichen Verfahren (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG) das Recht des Untersuchungshaftvollzugs;
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. aa des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). von der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs.1 Nr. 7 GG) das Heimrecht;
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. dd des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). vom Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte;
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. gg des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). von der Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 GG) das Recht der Flurbereinigung;
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. ii des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). und von der Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 3 GG) der Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm.
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. mm des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035).
18 Auf der anderen Seite stärkte die Föderalismusreform I durch verschiedene Mechanismen aber auch die Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes, indem:
sie den Großteil der früheren Rahmengesetzgebungszuständigkeiten (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG) in die konkurrierende Gesetzgebung überführte (eingehend Rn. 454 ff.);
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. oo und Nr. 8 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). sie frühere Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes verschob (nämlich das Waffen- und Sprengstoffrecht, Art. 74 Abs. 1 Nr. 4a GG a. F., in Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 GG, die Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen und die Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen, Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 GG a. F., in Art. 73 Abs. 1 Nr. 13 GG sowie die die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG a. F., in Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG);
Art. 1 Nr. 6 lit. a sublit. dd und Nr. 7 lit. a sublit. cc, ee und hh des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035). bestimmte Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung inhaltlich erweiterte, namentlich in den Ziffern 19, 20, 22 und 26;
Art. 1 Nr. 7 lit. a sublit. jj, kk, ll, und nn des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. 2006 I, 2034 (2035).
19 Wie wir noch an vielen Stellen sehen werden, hat die Föderalismusreform I – so erfolgreich sie an anderer Stelle gewesen sein mag, etwa bei der Verringerung solcher Gesetze, die nach Art. 77 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrats bedürfen (Art. 77 Rn. ###) – das Gesamtgefüge des Art. 74 Abs. 1 und die von ihr betroffenen Zuständigkeitstatbestände durch eine unüberlegte, unsystematische und zum Teil schlicht dilettantische Regelungstechnik erschüttert. Sie hat das System der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnisse noch weitaus unübersichtlicher, streitanfälliger und unvorhersehbarer gemacht, als es jemals gewesen ist. Einer Verfassungsurkunde geradezu unwürdig, aber symptomatisch für das Versagen der Föderalismusreform I sind die kleinlichen und teilweise schon heute gegenstandslosen Restbestände des Wohnungswesens in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 3 bis 7 GG (eingehend Rn. 322 ff.) sowie das Redaktionsversehen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG, wo man vergessen hat, die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung der Heilmittel, die durch die Einfügung der Gesetzgebungsbefugnis für die Medizinprodukte sinnlos geworden war, zu streichen (Rn. 339). Eine Reform der Reform tut not – auch wenn dem verfassungsändernden Gesetzgeber, der eine Föderalismusreform IV in Angriff nimmt, mehr Geschick, Weitsicht und Sensibilität im Umgang mit einem zentralen Bestandteil der Betriebsanleitung des bundesdeutschen Föderalismus zu wünschen ist als 2006.
III. Normstruktur
20 Art. 74 Abs. 1 GG listet in Form eines Katalogs mit derzeit 32 Ziffern die einzelnen Tatbestände der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auf, die Art. 72 GG in unterschiedlicher Weise in Bezug nimmt (im Einzelnen Art. 72 Rn. ###). Dieser Katalog ist geradezu verheerend unübersichtlich.
21 Es ist nämlich keineswegs so, als enthielte jede Ziffer des Katalogs jeweils einen Zuständigkeitstatbestand. Dies ist nur bei einer Minderheit der Fall. Nummer 17 bringt es auf fünf, Nummer 1, Nummer 18 sowie Nummer 20 auf sieben, Nummer 19 sogar auf rekordverdächtige neun einzelne Zuständigkeiten. Dass sie jeweils einer Ziffer zugeordnet wurden, gründet nur in einigen Fällen auf einem sachlichen Zusammenhang. Dass sich etwa die Befugnisse zur Regelung der Rechtsanwaltschaft, des Notariats und der Rechtsberatung in einer Ziffer mit dem bürgerlichen Recht, dem Strafrecht, der Gerichtsverfassung und dem gerichtlichen Verfahren wiederfanden (Art. 74 Abs.1 Nr. 1 GG), der Küstenschutz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG auf die Befugnis zur Regelung der Hochsee- und Küstenfischerei folgt und der Wetterdienst mit den Gesetzgebungszuständigkeiten für Wasserstraßen und Schifffahrt in Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG vergesellschaftet ist, offenbart eine eher beliebige Regelungstechnik, die man wohlmeinend als assoziativ bezeichnen könnte.
22 Nur vereinzelt lassen sich übergreifende Motive für die Zusammenstellung mehrerer Ziffern entdecken: Die heute noch übrig gebliebenen Nummern 6, 9 und 10, zwischen die sich lediglich die Zuständigkeit für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) in eher losem Zusammenhang einschiebt, sollten nach der Vorstellung der Väter und Mütter des Grundgesetzes in erster Linie der Bewältigung der Folgen des Zweiten Weltkriegs dienen.
23 Bereits die ursprüngliche Konzeption des Art. 74 Abs. 1 GG hätte das Verständnis der gesamten Regelung und der einzelnen Zuständigkeitstatbestände eher erschwert als erleichtert. Zu allem Unglück sind die verfassungsändernden Gesetzgeber nicht gerade pfleglich mit dieser Vorschrift umgegangen. Zunächst brachte die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts eine schrittweise weitere Aufblähung des Katalogs, mal mit so irreführend verknappten Schlagworten wie dem „Tierschutz“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG, mal mit geradezu technisch-präzisen Formulierungen wie in Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 GG ( Rn. 438 ff.). Bedeutsame Verschlechterungen für die Verständlichkeit des Katalogs brachte aber schließlich die bislang letzte, dafür aber umso umfangreichere Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG durch die Föderalismusreform I 2006 (im Einzelnen Rn. 14 ff.): Zahlreiche, zum Teil offenbar völlig unbedarft formulierte Ausnahmen durchlöcherten die Zuständigkeitstatbestände. Dabei schuf gerade die „Rückübertragung“ einzelner Zuständigkeiten auf die Länder durch schlichte Streichung im Katalog erhebliche Auslegungsprobleme (näher Art. 70 Rn. 62).
24 Nicht nur für nicht rechtskundige Bürger:innen ist Art. 74 Abs. 1 GG ein Musterbeispiel an Intransparenz. Begreift man die Vorschrift als wesentlichen Teil der „Betriebsanleitung“ des bundesdeutschen Föderalismus, ist dessen Funktionsfähigkeit im Bereich der Gesetzgebung wohl eher ein Resultat des glücklichen Zufalls als geschickter Vorsteuerung durch die Verfassung. Vom Leitbild eines „wohlgeordneten Rechts“
25 Art. 74 Abs. 2 GG schreibt mit der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen über die Staatshaftung (Art. 74 Abs.1 Nr. 25 GG) und der Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG) eine besondere Form des Gesetzgebungsverfahrens vor (im Einzelnen Rn. 519 ff.). Dieser Absatz enthält damit eine besondere Vorschrift zur Ausübung dieser beiden Zuständigkeitstatbestände und wäre daher sinnvoller in Art. 72 GG verortet worden.
B. Klassische Bereiche der gesamtstaatlichen Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 GG)
26 Die ersten vier Ziffern des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 GG beherbergen Sachbereiche, die auf den ersten Blick kaum etwas gemeinsam haben. Inhaltlich stimmt diese Einschätzung durchaus. Allerdings fällt es auf den zweiten Blick und im Vergleich zu den folgenden Ziffern auf, dass sich hier gehäuft normativ-rezeptiv formulierte Tatbestände (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25) finden: Sie knüpfen an bestimmte von den Verfassungseltern vorgefundene Normbereiche an und formulieren die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers so, dass er hierauf Normen mit einer bestimmten Funktionsweise stützen darf. Weniger auffällig ist die weitere Gemeinsamkeit der Ziffern 1 bis 4. Überwiegend fanden sie sich auch bereits in den älteren gesamtdeutschen Verfassungen und haben damit eine lange Tradition:
Die Zuständigkeit des Gesamtstaates für das Strafrecht und das gerichtliche Verfahren war bereits gleichlautend in Art. 4 Nr. 13 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Bismarck‘schen Reichsverfassung von 1871 enthalten. Die Zuständigkeit für das bürgerliche Recht wurde 1873 mit der berühmten Lex Miquel-Lasker nachträglich in Art. 4 Nr. 13 der Reichsverfassung eingefügt.
Gesetz, betreffend die Abänderung der Nr. 13 des Artikels 4 der Verfassung des Deutschen Reichs, vom 20.12.1873, RGBl. 1873, 379. Dieser Normbestand fand sich später auch in Art. 7 Nr. 1 bis 3 der Weimarer Reichsverfassung von 1919.Die „Bestimmungen über das Vereinswesen“ erschienen erstmals in Art. 4 Nr. 16 Var. 2 der Bismarck‘schen Reichsverfassung und gehörten auch in Art. 7 Nr. 6 Var. 2 der Weimarer Reichsverfassung zur Zuständigkeit des Reichs.
Die Zuständigkeit für das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer wurde in den früheren Verfassungsurkunden noch – mit aus heutiger Sicht etwas despektierlichem Unterton – als „Fremdenpolizei“ umschrieben (Art. 4 Nr. 1 der Verfassung des Norddeutschen Bundes, Art. 4 Nr. 1 der Bismarck‘schen Reichsverfassung und Art. 7 Nr. 4 Var. 2 der Weimarer Reichsverfassung). Abgesehen von der begrifflichen Modernisierung knüpfte der Parlamentarische Rat aber inhaltlich an die Zuständigkeit für die „Fremdenpolizei“ an.
Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 155 (93. EL Oktober 2020). Die Zuständigkeiten für die Rechtsanwaltschaft, das Notariat, die Rechtsberatung und das Personenstandswesen fehlen zwar im Text der früheren Verfassungen. Sie wurden während des Kaiserreichs und der Weimarer Republik jedoch überwiegend als Anhängsel der ausdrücklich genannten Zuständigkeiten verstanden. So wurde das Personenstandswesen damals dem bürgerlichen Recht zugeordnet
Siehe Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 137 (93. EL Oktober 2020). und die Gesetzgebungszuständigkeit des Reichs für die Rechtsanwaltschaft aus der Zuständigkeit für das gerichtliche Verfahren abgeleitet.Siehe Niedobitek, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Rn. 11 (214. EL Dezember 2021).
27 Bei diesen traditionellen Gesetzgebungszuständigkeiten des deutschen Gesamtstaates spielt damit das im Kaiserreich und der Weimarer Republik entwickelte Verständnis der einzelnen Begriffe auch für die Auslegung der heutigen Zuständigkeiten gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 GG eine herausgehobene Rolle.
I. Bürgerliches Recht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG)
28 An die Spitze des Katalogs konkurrierender Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes haben die Mütter und Väter des Grundgesetzes die Zuständigkeit für das „bürgerliche Recht“ gesetzt. Damit übernimmt das Grundgesetz die Reihenfolge der Weimarer Reichsverfassung, dessen Art. 7 Nr. 1 auch bereits das bürgerliche Recht an den Anfang der Aufzählung der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnisse des Reichs gesetzt hatte. Ob beabsichtigt oder nicht – auf diese Weise würdigt der Verfassungstext darüber hinaus die rechtshistorische und -kulturelle Bedeutung dieser Materie: Beinahe während des gesamten 19. Jahrhunderts wurde eine Kodifikation gerade des bürgerlichen Rechts als Meilenstein der Rechtsvereinheitlichung in Deutschland und damit als Beitrag zur staatlichen Einheit gefordert
1. Der Begriff des „bürgerlichen Rechts“
29 Vielleicht ist es gerade diese Mischung aus Ehrfurcht vor dem altehrwürdigen Begriff und die Allgegenwart des einfach-rechtlichen Normenbestands, die verdeckt, dass über die Definition kaum eines Zuständigkeitstatbestands im Grundgesetz eine so große Ratlosigkeit herrscht wie zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG. Dass der Parlamentarische Rat diese Frage nirgends thematisiert hat, könnte dementsprechend weniger Ausdruck dessen gewesen sein, dass „jedermann […] offenbar [wusste], worum es ging“,
30 Diese Leerformel hat jedoch durchaus beachtliche Vorschläge in der verfassungsrechtswissenschaftlichen Literatur angeregt, die dahingehen, die jeweils aktuellen Abgrenzungstheorien zwischen bürgerlichem Recht und öffentlichem Recht, die vor allem im Prozessrecht für die Auslegung des § 13 GVG einerseits und des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO bedeutsam sind,
31 Auf die Spur einer methodisch haltbaren Definition des Zuständigkeitsbereichs des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG setzt uns vielmehr die Beobachtung, dass es sich beim bürgerlichen Recht um einen normativ-rezeptiv formulierten Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25) handelt.
32 Der Entwicklungsoffenheit der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG
2. Rechtsverhältnisse zwischen Privaten
33 Vertiefte Überlegungen verdient die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Rechtsverhältnis gerade als „Individualrechtsverhältnis“ oder „Rechtsverhältnis zwischen Privaten“ anzusehen ist. Bei näherem Hinsehen erweist sich diese Begriffsbildung des Bundesverfassungsgerichts in mehrerlei Hinsicht als verkürzt.
34 Ganz entscheidend ist zunächst die Klärung der Frage, welche Personen überhaupt als „Privatpersonen“ dem subjektiven Anknüpfungspunkt des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG entsprechen können. Natürliche Personen (Menschen) sind unzweifelhaft als Zuordnungssubjekte erfasst, desgleichen juristische Personen und andere Personenmehrheiten, die in den Rechtsformen des Privatrechts organisiert sind (also namentlich etwa Vereine, Gesellschaften mit beschränkter Haftung, Aktiengesellschaften, Gesellschaften des bürgerlichen Rechts, Offene Handelsgesellschaften oder Kommanditgesellschaften). Was ist aber mit Trägern von Hoheitsgewalt, also dem Staat (seien es der Bund oder die Länder) selbst, Körperschaften des öffentlichen Rechts wie die Gemeinden und Landkreise, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts? Sind Rechtsverhältnisse, an denen sie beteiligt sind, automatisch keine Anknüpfungspunkte des bürgerlichen Rechts mehr? Dass man diese Frage bei der Auslegung des einfachen Gesetzesrechts heute sehr differenziert behandelt, spielt, wie bereits gezeigt (Rn. 30 f.), für die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG keine Rolle. Dementsprechend sind Rechtsbeziehungen zu Hoheitsträgern (oder der Hoheitsträger untereinander) grundsätzlich keiner Regelung durch das bürgerliche Recht zugänglich.
35 Daraus, dass allgemein anerkannt ist, dass auch das Sachenrecht (vgl. §§ 854 bis 1296 BGB) prinzipiell zum bürgerlichen Recht gehört,
36 Nicht verallgemeinert werden dürfen auch die Aussagen des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts, die darauf abzustellen scheinen, dass die vom bürgerlichen Recht geregelten „Privatrechtsverhältnisse“ auf privatautonom getroffenen Entscheidungen, also regelmäßig Willenserklärungen, der beteiligten Parteien beruhen müssen.
37 Als spezieller Zuständigkeitstatbestand aus dem bürgerlichen Recht ausgeklammert ist wegen der Anknüpfung an ein Arbeitsverhältnis durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG das Arbeitsrecht,
3. Die inhaltliche Reichweite der Zuständigkeit
38 Aus der an die historische Subjekttheorie anknüpfenden Konzeption des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG ( Rn. 31) ergibt sich, dass die Funktionsweise bürgerlich-rechtlicher Vorschriften in diesem Sinne nicht darin liegt, dass sie nicht in allen denkbaren Anwendungsfällen einseitig Hoheitsträger berechtigen oder verpflichten, wie die moderne modifizierte Subjekttheorie (auch sogenannte Sonderrechtstheorie) das Charakteristikum des bürgerlichen Rechts beschreibt.
39 Vorschriften des bürgerlichen Rechts müssen – zumindest unter dem Blickwinkel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG – nicht unbedingt dispositiv, also durch die privatautonome Vereinbarung der beteiligten Privatpersonen abdingbar sein, sondern können auch zwingendes Recht darstellen.
40 Da es sich bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG um einen normativ-rezeptiv formulierten Sachbereich handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25), darf der Bundesgesetzgeber bürgerlich-rechtliche Vorschriften in beliebigen Lebens- und Wirtschaftsbereichen erlassen – auch in solchen, die für sich genommen nicht seiner Zuständigkeit unterliegen (etwa Land- und Forstwirtschaft oder Wohnungswesen).
41 Aus der Struktur des bürgerlichen Rechts als normativ-rezeptiv formuliertem Sachbereich ergibt sich auch die Antwort auf die in den 2010er Jahren besonders kontrovers diskutierte Frage, welche Zielsetzungen der Bundesgesetzgeber verfolgen darf, wenn er Gesetzesvorschriften auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG stützt: Er unterliegt hier nach allgemeinen Grundsätzen
42 Als bürgerliches Recht sind ohne Weiteres auch solche inhaltlichen Vorgaben oder Verfahrensvorschriften für die Gestaltung und Abwicklung solcher Rechtsverhältnisse anzusehen, deren Einhaltung durch Ordnungswidrigkeiten- oder Straftatbestände oder durch verwaltungsrechtliche Instrumente wie Genehmigungspflichten abgesichert oder erleichtert wird.
43 Nach allgemeinen Grundsätzen sind auch Annexregelungen und Regelungen kraft Sachzusammenhangs (Art. 70 Rn. 43 ff. und Rn. 40 ff.) zum bürgerlichen Recht möglich. Dies sind beispielsweise Gebührentatbestände für Beurkundungen oder hoheitliche Genehmigungen.
II. Strafrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG)
1. Dogmatische Grundstruktur
44 Rechtsgeschichtlich noch weiter zurück als beim bürgerlichen Recht reichen die Traditionslinien bei der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Strafrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG): Bereits § 64 Var. 4 der nie realisierten Frankfurter Paulskirchenverfassung von 1849 sah eine Gesetzgebungsbefugnis des zu gründenden deutschen Nationalstaates für das „Strafrecht“ vor. Auch hierbei handelt es sich um einen normativ-rezeptiv formulierten Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25).
2. Straftaten
45 Das Bundesverfassungsgericht hat sich, soweit ersichtlich, im Kontext des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG bisher einer Definition der Straftat enthalten. Vieles spricht für eine denkbar weite Begriffsbestimmung, die prinzipiell die vorsätzliche oder fahrlässige Nichtbeachtung eines Ge- oder Verbots ausreichen lässt.
46 Inhaltlich darf der Bundesgesetzgeber zunächst alle Regelungen treffen, die ein strafrechtlich zu sanktionierendes Verhalten beschreiben und damit den Besonderen Teil des Strafgesetzesbuches (§§ 80 ff. StGB) und das sogenannte Nebenstrafrecht außerhalb des Strafgesetzbuches formen. In den Grenzen des materiellen Verfassungsrechts dürfen auch sogenannte Blankettstraftatbestände geschaffen werden, die ein anderweitig – auch im Landesrecht – verbotenes Handeln in Bezug nehmen und selbstständig mit Strafe bedrohen.
47 Spiegelbildlich zu seiner Befugnis zur Begründung der Strafbarkeit bestimmter Verhaltensweisen darf der Bundesgesetzgeber selbstverständlich auch bestimmen, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Rechtsfolgen (ausnahmsweise) keine Strafbarkeit eintritt, so dass er beispielsweise den strafbefreienden Rücktritt vom Versuch einer Straftat (§§ 24 und 31 StGB), die Rechtfertigungsgründe (vor allem Notwehr und rechtfertigenden Notstand, §§ 32 bis 34 StGB), Fragen der Schuldfähigkeit (§§ 19 bis 21 StGB) oder Entschuldigungsgründe (§§ 17 und 35 StGB) ohne Weiteres auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 StGB stützen darf.
48 Schon aus der historischen Tradition, der bei normativ-rezeptiv formulierten Sachbereichen besondere Bedeutung zukommt,
49 Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG erlaubt es dem Bundesgesetzgeber, auch solche Verhaltensweisen als Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten zu sanktionieren, für deren Regelung er im Übrigen über keine Gesetzgebungsbefugnis verfügt.
3. Zulässige Rechtsfolgen strafrechtlicher Bundesgesetze
50 Strafrechtliche Normen im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG zeichnen sich zunächst dadurch aus, dass staatliche Stellen dazu befugt werden, von sich aus auf Straftaten zu reagieren. Dabei muss es sich nicht notwendig um gerichtliche Entscheidungen handeln (wie im idealtypischen Fall des Strafurteils), sondern auch Sanktionen durch Verwaltungsbehörden kommen in Betracht, die Sanktionierung von Ordnungswidrigkeiten durch Bußgeldbescheide zeigt.
51 Völlig unstreitig darf der Bundesgesetzgeber gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 StGB Strafen als staatliche Reaktion auf Straftaten vorsehen. Da eine Strafe „ein mit staatlicher Autorität versehenes sozial-ethisches Unwerturteil über die von ihr pönalisierte Handlungsweise“ enthält,
52 Spiegelbildlich zur Tatbestandsseite (bereits Rn. 48) darf der Bundesgesetzgeber in gleicher Tiefe bei den Straftaten auch die Sanktionen für Ordnungswidrigkeiten regeln,
53 Darüber hinaus können wegen der traditionellen Zweispurigkeit der strafrechtlichen Sanktionen auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG auch solche staatlichen Reaktionen auf eine Straftat gestützt werden, die bei Schuldunfähigkeit oder unabhängig von einem Schuldvorwurf festgesetzt werden, solange sie nur an eine Straftat – gerade auch sachlich-inhaltlich – anknüpfen und allein für Straftäter:innen in Betracht kommen.
54 Andere Rechtsvorschriften, die präventiv der Verhinderung von Straftaten und damit einem Teilaspekt der Gefahrenabwehr dienen, fallen nicht unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG und damit – vorbehaltlich anderweitiger Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes – als allgemeines Polizeirecht in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder.
55 Eingedenk der Definitionsmerkmale, die das Bundesverfassungsgericht für strafrechtliche Normen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG entwickelt hat (soeben Rn. 44 ff.), versteht es sich beinahe von selbst, dass weder die umgangssprachliche Bezeichnung eines Rechtsinstituts als Strafe noch dessen äußerliche Ähnlichkeit mit typischen Strafmaßnahmen allein seine Zuordnung zur Bundeszuständigkeit für das Strafrecht begründen.
4. Annexzuständigkeiten und Zuständigkeiten kraft Sachzusammenhangs?
56 Angesichts der ohnehin expansiven Tendenz der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Strafrechts ist auch mit der weitherzigen Anerkennung zulässiger Annexregelungen oder Regelungen kraft Sachzusammenhangs zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG (dazu allgemein Art. 70 Rn. 43 ff. und Rn. 40 ff.) äußerste Zurückhaltung geboten. Das Bundesverfassungsgericht hat sie indes nicht nur einmal versäumt. Beratungskonzepte für Schwangere, die einen grundsätzlich strafbaren Schwangerschaftsabbruch erwägen, sind entgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf einen untrennbaren Sachzusammenhang zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG zu stützen,
III. Gerichtsverfassung und gerichtliches Verfahren (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG)
57 Zwar handelt es sich bei den Zuständigkeiten des Bundes für die Gesetzgebung über die Gerichtsverfassung und das gerichtliche Verfahren in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG um zwei selbstständige Tatbestände.
58 In systematischer Hinsicht ist schließlich bedeutsam, dass die beiden Sachbereiche normativ-rezeptiv formuliert sind (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25). Das Begriffsverständnis, das sich bereits vor 1949 auf Grundlage des einfachen Gesetzesrechts herausgebildet hat, ist hier damit besonders bedeutsam; allerdings zeigen sich hier in besonderem Maße die Grenzen der historischen Auslegung bei normativ-rezeptiv formulierten Sachbereichen.
1. Gerichte
59 Beide Zuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG knüpfen an den Zentralbegriff der Gerichte an. Soweit ersichtlich, thematisiert die Kommentarliteratur zu Art. 74 GG diesen Begriff erstaunlicherweise nicht weiter, sondern setzt ihn stillschweigend voraus. Dabei hängt die Reichweite der Zuständigkeit entscheidend von ihm ab, denn der Wortlaut des Grundgesetzes zieht der Auslegung auch der Gesetzgebungszuständigkeiten die äußerste Grenze.
a) Die Begriffsmerkmale eines Gerichts
60 Das Bundesverfassungsgericht ist bereits in den 1950er Jahren im Zusammenhang mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und der richterlichen Unabhängigkeit gemäß Art. 97 Abs. 1 GG zu Recht davon ausgegangen, das Grundgesetz kenne nur einen einheitlichen Begriff des Gerichts.
Gerichte sind nur solche Stellen, die mit sachlich und persönlich unabhängigen Personen besetzt sind.
BVerfG, Beschl. v. 9.11.1955 – 1 BvL 13/52 u. a. = BVerfGE 4, 331 (344–346) (Soforthilfegesetz); Beschl. v. 26.5.1976 – 2 BvL 13/75 = BVerfGE 42, 206 (209) (Landwirtschaftsgerichte); Beschl. v. 8.7.1992 – 2 BvL 27/91 u. a. = BVerfGE 87, 68 (85) (Übernahme von DDR-Richtern); Beschl. v. 22.3.2018 – 2 BvR 780/16 = BVerfGE 148, 69, Rn. 54–68 (Richter auf Zeit). Diese Unabhängigkeit muss durch die Weisungsfreiheit der Beschäftigten des Gerichts und durch institutionelle Sicherungen wie beispielsweise das Verbot der jederzeitigen Absetzung oder Versetzung innerhalb der Amtszeit gewährleistet werden.BVerfG, Beschl. v. 9.11.1955 – 1 BvL 13/52 u. a. = BVerfGE 4, 331 (345 f.) (Soforthilfegesetz); Beschl. v. 8.7.1992 – 2 BvL 27/91 u. a. = BVerfGE 87, 68 (85) (Übernahme von DDR-Richtern). Gerichte entscheiden über Rechtsstreitigkeiten, an denen sie selbst und die entscheidenden Personen nicht beteiligt, mit anderen Worten neutral sind.
BVerfG, Beschl. v. 29.4.1954 – 1 BvR 328/52 = BVerfGE 3, 377 (381) (Schwerbeschädigtengesetz); Beschl. v. 9.11.1955 – 1 BvL 13/52 u. a. = BVerfGE 4, 331 (346) (Soforthilfegesetz); Beschl. v. 26.5.1976 – 2 BvL 13/75 = BVerfGE 42, 206 (209) (Landwirtschaftsgerichte); Beschl. v. 8.7.1992 – 2 BvL 27/91 u. a. = BVerfGE 87, 68 (85) (Übernahme von DDR-Richtern); Beschl. v. 22.3.2018 – 2 BvR 780/16 = BVerfGE 148, 69, Rn. 69 (Richter auf Zeit). Dies erfordert gerade, aber nicht nur in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten eine institutionelle Trennung von den übrigen beiden Staatsgewalten, insbesondere von der Verwaltung.BVerfG, Beschl. v. 9.11.1955 – 1 BvL 13/52 u. a. = BVerfGE 4, 331 (346 f.) (Soforthilfegesetz); Beschl. v. 22.3.2018 – 2 BvR 780/16 = BVerfGE 148, 69, Rn. 50–52 (Richter auf Zeit). Dass nebenamtlich bestimmte Aufgaben der Justizverwaltung wahrgenommen werden, nimmt einer Stelle aber noch nicht die Eigenschaft eines Gerichts.BVerfG, Beschl. v. 9.11.1955 – 1 BvL 13/52 u. a. = BVerfGE 4, 331 (347) (Soforthilfegesetz); Beschl. v. 22.3.2018 – 2 BvR 780/16 = BVerfGE 148, 69, Rn. 50 (Richter auf Zeit).
b) Gerichte des Bundes und der Länder
61 Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG bezieht sich nur auf staatliche Gerichte.
62 Darüber hinaus ergibt sich aus der Gesamtsystematik des Grundgesetzes und der Einordnung der Gerichtsverfassung in den Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten, die voraussetzen, dass prinzipiell auch die Länder dazu Gesetze erlassen können, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG auf die Gerichte der Länder beschränkt (im Sinne von Art. 92 Hs. 2 Var. 3 GG, also letztlich alle Gerichte bis auf die obersten Bundesgerichte) ist.
c) Gerichtszweige
63 Die Zuständigkeiten des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG sind nicht auf die ordentliche Gerichtsbarkeit (also die Zivil- und Strafgerichte) beschränkt, sondern erfassen alle Gerichtszweige, soweit deren Gerichte die soeben aufgezeigten Strukturmerkmale (Rn. 60) aufweisen, also etwa auch die Verwaltungs- oder Arbeitsgerichtsbarkeit.
64 Lediglich für die Finanzgerichtsbarkeit – auch der Länder
65 Beizupflichten ist der wohl allgemeinen Auffassung aber darin, dass die Verfassung und das Verfahren der Verfassungsgerichte der Länder – im Wege der teleologischen Reduktion des offenbar zu weit geratenen Verfassungswortlauts – nicht von der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes erfasst sind, da hier Kernbereiche des originären Staatsaufbaus der Länder und damit ein Kernbereich ihrer Eigenstaatlichkeit berührt wäre.
d) Andere Institutionen der Rechtspflege
66 Gleichwohl sind nicht alle Institutionen, die mit der Rechtspflege im engeren Sinne befasst sind, als Gerichte im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG einzuordnen. Keine Gerichte sind damit etwa die Gerichtsvollzieher:innen.
2. Gerichtsverfassung
67 Die Zuständigkeit für die Gerichtsverfassung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 GG erlaubt dem Bundesgesetzgeber Regelungen über die äußere und innere (externe und interne) Organisation der Gerichte der Länder (grundsätzlich, aber eben nicht ausnahmslos aller Gerichtszweige, soeben Rn. 63 ff.).
68 Zum Kern der Zuständigkeit des Bundes für die externen Gesichtspunkte der Gerichtsverfassung gehört seine Befugnis, die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Gerichte zu bestimmen
69 Im Hinblick auf die innere Organisation der Gerichte darf der Bundesgesetzgeber etwa die funktionelle Zuständigkeit regeln,
70 Schon in der Bezeichnung des Zuständigkeitstatbestands in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 GG als Gerichts-„Verfassung“ schwingt jedoch mit, dass der Bundesgesetzgeber aber keinen Zugriff auf jede Detailfrage der Gerichtsorganisation haben soll. Dafür sind die Länder zuständig. Dieser Konnotation des Verfassungstextes entspricht die teleologische Erwägung, dass die Länder nicht vollständig der Organisationsgewalt über die Behörden und anderen Stellen beraubt sein dürfen, die ihnen zuzurechnen sind und für deren Finanzierung und Ausstattung sie zu sorgen haben. Organisatorische Einzelfestlegungen sind der Landesgesetzgebung vorbehalten, also beispielsweise die Errichtung, Auflösung oder Verlegung einzelner Gerichte, die Bestimmung der Gerichtssitze oder die Einteilung der Gerichtsbezirke.
71 Aus systematischen Gründen können bundesgesetzliche Vorschriften über die persönliche Rechtsstellung der Richter:innen (also ihren Status) nicht auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 GG gestützt werden, da es hierfür spezielle und damit vorrangige Zuständigkeitstatbestände gibt.
3. Gerichtliches Verfahren
72 Während bei der Interpretation der Bundeszuständigkeit für die Gerichtsverfassung wegen der Organisationsbefugnisse der Länder eine gewisse restriktive Tendenz unverkennbar ist, ist die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das gerichtliche Verfahren gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG weit auszulegen
a) Verfahrensstadien
73 Der Bundesgesetzgeber darf gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG alle Abschnitte eines gerichtlichen Verfahrens von dessen Einleitung über die Aufklärung des zu entscheidenden Sachverhalts, die Ermittlung des anzuwendenden Rechts und die gerichtliche Entscheidung bis zu deren Vollstreckung regeln; sogar der eigentlichen Verfahrenseinleitung vorgelagerte behördliche Verfahren sind der konkurrierenden Bundesgesetzgebung zugänglich, soweit sie mit dem gerichtlichen Verfahren in einem untrennbaren funktionalen Zusammenhang stehen.
aa) Insbesondere: Behördliche Verfahren vor Einleitung des gerichtlichen Verfahrens
74 Für die Beantwortung der zentralen Frage, welche behördlichen Verfahren in dem für erforderlich erklärten „untrennbaren funktionalen Zusammenhang“ (soeben Rn. 73) mit dem eigentlichen gerichtlichen Verfahren stehen, hat das Bundesverfassungsgericht bislang keine abstrakten Kriterien formuliert. Es hat sich eher von Fall zu Fall und mit engem Bezug zum jeweiligen Rechtsgebiet vorgetastet. Klar erscheint es lediglich, dass nur behördliche Verfahren gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 geregelt werden dürfen, die bestimmte Zwecke verfolgen.
Das vorgeschaltete behördliche Verfahren dient der Vermeidung des gerichtlichen Verfahrens, indem es bereits eine Rechtsschutzfunktion übernimmt, die auf eine (ggf. auch gütliche) Beilegung des Rechtsstreits angelegt ist.
Das behördliche Verfahren dient der Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen durch die Ausübung solcher Eingriffsbefugnisse, die das Gericht während des gerichtlichen Verfahrens oder kraft seiner Ausstattung nicht (mehr) sinnvoll ausüben kann.
Das behördliche Verfahren dient der Sicherung des gerichtlichen Verfahrens, indem es etwa verhindert, dass sich Beteiligte der Teilnahme daran entziehen, dass die Vollstreckung des inmitten stehenden Anspruchs vereitelt wird oder – entgegengesetzt – das inmitten stehende Recht gerade durch eine Vollstreckung verletzt wird.
Das behördliche Vorverfahren kann auch (streng formal) als Sachentscheidungsvoraussetzung einer verfahrensabschließenden gerichtlichen Entscheidung eingeführt werden.
BVerfG, Beschl. v. 9.5.1973 – 2 BvL 43/71 u. a. = BVerfGE 35, 65 (72) (Bayerisches Ausführungsgesetz zur VwGO); von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 130; Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 125 (93. EL Oktober 2020).
75 Damit verfügt der Bundesgesetzgeber insbesondere über die Befugnis zur Regelung des Widerspruchsverfahrens als verwaltungsprozessrechtliches Vorverfahren
bb) Insbesondere: Die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen
76 Die Gesetzgebungszuständigkeit für das gerichtliche Verfahren umfasst auch alle Aspekte der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen.
b) Inhaltliche Reichweite
77 Das Gebot einer weiten Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG wirkt sich auch auf die inhaltliche Reichweite dieser Zuständigkeit aus, die ganz unterschiedliche Regelungsgegenstände abdeckt.
78 Zum Kern der Gesetzgebungszuständigkeit für das gerichtliche Verfahren gehört sicherlich die Befugnis des Bundesgesetzgebers zur Schaffung und rechtlichen Ausgestaltung gerichtlicher Rechtsbehelfe.
79 Hierzu gehören zudem Vorschriften über die Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts.
80 Aber auch die Bestimmung des jeweils anwendbaren Rechts einschließlich so fundamentaler Grundsätze der Rechtsanwendung wie „iura novit curia“ (lat. für „Das Gericht kennt das Recht“) sowie des rechtlichen Prüfungsumfangs der Gerichte (und seiner Beschränkungen)
81 Der Bundesgesetzgeber darf darüber hinaus die Rechtsstellung der nicht dem Gericht angehörenden Personen im Prozess regeln, also etwa im Strafprozess diejenige der Beschuldigten (die je nach Verfahrensstadium auch als Angeschuldigte oder Angeklagte bezeichnet werden, vgl. § 157 StPO), der Zeug:innen und Sachverständigen, der Verteidiger:innen oder Nebenkläger:innen.
82 Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG bildet daher auch die Grundlage für die Regelung der Gebühren für die Inanspruchnahme von Gerichten.
83 Unterfällt ein behördliches „Vorverfahren“ der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG (eingehend Rn. 74 f.), ist der Bundesgesetzgeber auch dazu befugt, es in allen Einzelheiten zu regeln; eine inhaltliche Beschränkung auf Rahmenregelungen (wie namentlich bei der Gerichtsverfassung, Rn. 70) gibt es dabei nicht.
c) Geschriebene und ungeschriebene Ausnahmetatbestände
84 Die Föderalismusreform I hat 2006 zwei Bereiche aus der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das gerichtliche Verfahren ausgenommen. Beide Bereiche haben gemeinsam, dass sie die Art und Weise der Durchführung solcher Freiheitsentziehungen betreffen, die in unterschiedlichen Stadien eines Strafverfahrens angeordnet werden.
85 Zunächst hat der Bundesgesetzgeber in der Föderalismusreform I seine frühere Zuständigkeit zur Regelung des Strafvollzugs verloren, indem dieser Zuständigkeitstatbestand in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ersatzlos gestrichen wurde.
86 Die Föderalismusreform I hat darüber hinaus einen ausdrücklichen Ausnahmetatbestand in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG eingefügt und von der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes für das gerichtliche Verfahren auch den Vollzug der Untersuchungshaft ausgenommen.
IV. Rechtsanwaltschaft, Notariat und Rechtsberatung (Art. 74 Abs.1 Nr. 1 Var. 5 bis 7 GG)
87 Die konkurrierende Zuständigkeit des Bunds zur Regelung der Rechtsanwaltschaft, des Notariats und der Rechtsberatung weist zu den übrigen Zuständigkeitstatbeständen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG einen losen, lediglich assoziativen Zusammenhang auf. Während man Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG als Zuständigkeiten für die „Rechtspflege im engeren Sinne“ bezeichnen kann, geht es bei denen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 5 bis 7 GG um „Rechtspflege im weiteren Sinne“.
88 Rechtsanwaltschaft, Notariat und Rechtsberatung beschreiben bestimmte traditionelle Berufsbilder. Obwohl es sich dabei also um faktisch-deskriptiv formulierte Materien handelt (zu dieser Kategorie Art. 70 Rn. 26), kommt dem historischen Verständnis dieser Begriffe zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes Ende der 1940er Jahre daher eine ausschlaggebende Bedeutung für ihre Auslegung zu
89 In Übereinstimmung mit ihrer Einordnung als faktisch-deskriptiv formulierte, sachbereichsbezogene Zuständigkeiten ermöglichen Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 5 bis 7 GG die Regelung aller Aspekte der genannten Berufe, angefangen von der Berufszulassung über die Werbung, die Vergütung und die berufsständische Organisation bis hin zur Altersvorsorge der Berufsträger:innen.
90 Die Gesetzgebungszuständigkeit für das Notariat nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 6 GG wird kurioserweise durch Art. 138 GG überlagert. Die süddeutschen Länder und ihre Vertreter:innen im Parlamentarischen Rat hatten sich nämlich heftig gegen die – im Grundgesetz erstmals enthaltene – Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gewehrt und einen bemerkenswerten Kompromiss erreicht:
V. Personenstandswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 2 GG)
91 Die faktisch-deskriptiv formulierten Zuständigkeiten des Bundes zur Regelung „rechtspflegenaher“ Berufsbilder (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 5 bis 7 GG, soeben Rn. 87 ff.) bleiben im Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnisse ein Intermezzo. Art. 74 Abs. 1 Nr. 2 GG schließt mit der wieder normativ-rezeptiv formulierten Zuständigkeit
1. Die für den Personenstand relevanten Daten
92 Welche personenbezogenen Daten gehören aber in diesen als bedeutsam eingeschätzten Kreis? Hier helfen sowohl die historische als auch die an Sinn und Zweck des Personenstandswesens anknüpfenden Auslegungsmethoden weiter.
93 Mit der Erfassung dieser Ereignisse verbindet sich von jeher die Beurkundung bestimmter, nicht zwingend unveränderlicher Eigenschaften der beteiligten Personen. So sah bereits das Personenstandsgesetz von 1875 in den Geburts-, Heirats- und Sterberegistern die Beurkundung des Namens,
94 Diese Erwägungen zum Zweck des Personenstands verdeutlichen, dass der Kreis der zu erfassenden biographischen Ereignisse und menschlichen Eigenschaften dynamisch ist. Knüpfen neue Vorschriften des bürgerlichen Rechts vergleichbare Rechtsfolgen wie an die Eingehung und Auflösung einer Ehe an andere biographische Ereignisse, dürfen sie gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 2 GG erfasst und dokumentiert werden. Die Einführung der eingetragenen Lebenspartnerschaft 2001 ist hier ein anschauliches Beispiel für eine Erweiterung des Kreises relevanter Ereignisse, die konsequent die Einführung des Lebenspartnerschaftsregisters (§ 17 PStG) mit sich brachte.
2. Die inhaltliche Reichweite der Zuständigkeit
95 Große Einigkeit besteht darüber, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 2 GG es dem Bund ermöglicht, alle formellen Aspekte der Erfassung und Beurkundung der zum Personenstand gehörenden Daten (dazu soeben Rn. 92 ff.) zu regeln, angefangen von der Zuständigkeit für die Beurkundung, der Organisation der Behörden über den Umgang mit den Dokumenten bis hin zur Anordnung von Mitwirkungs- und Meldepflichten über die notwendigen Angaben.
96 Unklarheit herrscht allerdings darüber, inwieweit auch materielle Vorschriften zu den in den Personenstandsregistern erfassten Sachverhalten auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 2 GG gestützt werden können.
3. Die historische und gesellschaftliche Bedeutung des Personenstandswesens
97 Wer den Eindruck gewonnen hat, das Personenstandswesen befasse sich vorwiegend mit verwaltungstechnischen Formalitäten, mag nicht ganz falsch liegen. Man darf jedoch nicht aus dem Blick verlieren, dass sich darin über eineinhalb Jahrhunderte hinweg auch gesellschaftliche Entwicklungen gespiegelt haben oder sogar durch das Personenstandswesen selbst (mit-)vollzogen wurden. Die reichsweite Übertragung der Verantwortung für die Geburten-, Heirats- und Sterberegister von den christlichen Kirchen auf die staatlichen Standesämter durch das Personenstandsgesetz von 1875 markiert eine bedeutende Station der Trennung des Staates von der Kirche und damit den Höhepunkt des Kulturkampfes.
VI. Vereinsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG)
98 Weniger inhaltlich als seiner Struktur nach knüpft Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG an die Zuständigkeitstatbestände der ersten beiden Ziffern des Katalogs an. Er verleiht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das Vereinsrecht. Dabei handelt es sich ebenfalls um einen normativ-rezeptiv formulierten Sachbereich (zu dieser Kategorie näher Art. 70 Rn. 25).
1. Der Begriff des Vereins
99 In Übereinstimmung mit den zu Art. 4 Nr. 16 Var. 2 der Bismarck’schen Reichsverfassung (1871) und zu Art. 7 Nr. 6 Var. 2 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 entwickelten Definitionen
100 Welche Zwecke ein Verein verfolgt – wirtschaftliche, ideelle oder politische – ist von jeher ohne Bedeutung:
2. Die Reichweite der Zuständigkeit in Abgrenzung von anderen Tatbeständen
101 Aus der Gesamtsystematik des Grundgesetzes ergibt sich zunächst, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG einen Auffangtatbestand bildet, der hinter speziellen Gesetzgebungszuständigkeiten zurücktritt; das folgt daraus, dass andere – und damit vorrangige – Zuständigkeiten im Verfassungstext an spezielle Formen von „Vereinen“ anknüpfen und dem Bund (oder ausnahmsweise den Ländern) dafür die Gesetzgebungszuständigkeit verleihen:
Gemäß Art. 21 Abs. 5 GG verfügt der Bund über die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für die Parteien (zum Begriff näher Art. 21 Rn. ###). Nur soweit sie reicht, geht sie Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG vor, sodass Regelungen beispielsweise zu organisatorisch verselbstständigten Nebenorganisationen der Parteien der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit unterfallen.
Löwer, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Nr. 3 Rn. 29–31 (62. EL August 1991); Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 149 (93. EL Oktober 2020). Arbeitgeber:innenverbände und Gewerkschaften unterfallen – ohne dass sich dies auf Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Bundesgesetzgebung auswirken würde – der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit für das Arbeitsrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG (Rn. 222 ff.).
Anderer Auffassung Broemel, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 74 Rn. 18, wonach das Vereinsrecht einschlägig sein soll, „soweit typisch vereinsrechtliche, organisationsbezogene Aspekte betroffen sind“; desgleichen Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 74 Rn. 30; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 14; Löwer, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Nr. 3 Rn. 32 (62. EL August 1991); Oeter/Münkler, in: Huber/Voßkuhle, GG, Art. 74 Rn. 41; Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 148 und 153 (93. EL Oktober 2020). Nicht unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG sind auch bestimmte Regelungen über die Religionsgesellschaften zu fassen (zum Begriff näher Art. 4 Rn. ### und Art. 140 Rn. ###). Für sie trifft Art. 137 Abs. 1 bis 7 der Weimarer Reichsverfassung, der gemäß Art. 140 GG nach wie vor geltendes Verfassungsrecht ist, selbst detaillierte inhaltliche Regelungen. Art. 137 Abs. 8 der Weimarer Reichsverfassung begründet – systematisch angesichts der Regelungstechnik des Art. 70 Abs. 1 GG nicht besonders gelungen, aber historisch bedingt und spätestens seit der Föderalismusreform I 2006 keineswegs eine Ausnahmeerscheinung (dazu Rn. 17) – eine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die dort bezeichneten Regelungen in Bezug auf die Religionsgesellschaften.
Siehe Morlok, in: Dreier, GG, Art. 137 WRV Rn. 139; Unruh, in: Huber/Voßkuhle, GG, Art. 137 WRV Rn. 277; wie hier Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 74 Rn. 16 (64. Edition, Stand: 15.11.2025). Gegen diese Einordnung wird zwar eingewandt, die Gesetzgebungszuständigkeiten würden allein im Siebten Abschnitt des Grundgesetzes verteilt, was durch die „Weimarer Kirchenartikel“ nicht konterkariert werden dürfe.Korioth, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Zu Art. 140: Art. 137 WRV Rn. 104 (42. EL Februar 2003). Die erste Behauptung ist schlicht unzutreffend, was die über das Grundgesetz recht wahllos verstreuten Zuständigkeitstatbestände außerhalb der Art. 73 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 GG beweisen (im Überblick dazu Art. 71 Rn. ###). Darüber hinaus handelt es sich bei den gemäß Art. 140 GG einbezogenen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung um vollgültiges Verfassungsrecht, nicht um Verfassungsnormen zweiter Klasse,BVerfG, Urt. v. 14.12.1965 – 1 BvR 413/60 u. a. = BVerfGE 19, 206 (219) (Kirchenbausteuer); Urt. v. 9.6.2004 – 1 BvR 636/02 = BVerfGE 111, 10 (50) (Ladenschlussgesetz III); zustimmend Germann, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 140 Rn. 3 (64. Edition, Stand: 15.11.2025). so dass auch die Folgerung, Art. 137 Abs. 8 der Weimarer Reichsverfassung enthalte keine Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, methodisch nicht tragfähig begründet werden kann.
102 Schon seit dem Kaiserreich
103 Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG illustriert aber auch die Grenzen der Maßgeblichkeit der historisch-genetischen Auslegung bei normativ-rezeptiv formulierten Sachbereichen (näher dazu Art. 70 Rn. 55). Zu Art. 4 Nr. 16 Var. 2 der Bismarck’schen Reichsverfassung von 1871 hatte sich nämlich als ganz herrschende Meinung herausgebildet, dass unter dem dort genannten Vereinswesen auch das Versammlungswesen zu fassen sei.
104 Die normativ-rezeptive und sachbereichsbezogene Formulierung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG legt den Bundesgesetzgeber auch nicht auf bestimmte Regelungszwecke in diesem Bereich fest.
VII. Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer (Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG)
105 Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer:innen gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG stellt eine eigentümliche Mischform verschiedener Grundtypen der Gesetzgebungszuständigkeiten dar. Während der „Aufenthalt“ und die „Niederlassung“ faktisch-deskriptiv formulierte Teilsachbereiche bilden, handelt es sich beim Personenkreis der „Ausländer:innen“ um ein normativ-rezeptiv formuliertes Element (zu diesen Kategorien allgemein Art. 70 Rn. 26 und Rn. 25). Der Zusatz „-recht“ hat hingegen keine eigenständige Bedeutung; der Verfassungstext könnte ohne Bedeutungsverschiebung von „Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer“ sprechen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG zeichnet sich darüber hinaus dadurch aus, dass diese Zuständigkeit der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterliegt (näher dazu Art. 72 Rn. ###).
1. Ausländer:innen
106 Ausländer:innen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG sind zunächst alle Menschen, die nicht Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind (dazu eingehend Art. 116 Rn. ###).
107 Problematisch ist das Verhältnis des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG zur Zuständigkeit für die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG, da die letztgenannte nicht der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterliegt. Beide Personenkreise überschneiden sich erheblich, sind aber nicht deckungsgleich: Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG erfasst selbstverständlich auch alle nicht geflüchteten oder vertriebenen Ausländer:innen in Deutschland, während Nummer 6 auch geflüchtete und vertriebene Deutsche im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG erfasst (Rn. 117). Da es Letztere aber – glücklicherweise – kaum noch gibt, geht der Personenkreis des Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG faktisch fast schon in dem des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG auf, was einen Vorrang der Ziffer 6 nahelegt.
2. Aufenthalt und Niederlassung
108 Als Aufenthalt versteht man jede Situation, in der sich Ausländer:innen auf deutschem Staatsgebiet befinden.
109 Unter einer Niederlassung versteht Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG die Aufnahme einer wirtschaftlichen Erwerbstätigkeit an einem Ort innerhalb des Bundesgebiets.
3. Die Reichweite der Zuständigkeit
110 Bei der Bestimmung der inhaltlichen Reichweite der Zuständigkeit gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG gewinnt das Unmittelbarkeitskriterium bei der Zuordnung eines einfachen Bundesgesetzes zu einem Zuständigkeitstatbestand (näher Art. 70 Rn. 75) eine besondere Bedeutung. Der Bundesgesetzgeber darf nämlich gestützt hierauf explizit nicht Gesetze für „die Ausländer:innen“ erlassen: Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG verleiht ihm keine Befugnis für ein (potentiell diskriminierendes) „Sonderrecht“ der Ausländer:innen oder ein so verstandenes „Fremdenrecht“.
111 Da Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG insgesamt sachbereichsbezogen formuliert ist, stellt dieser Zuständigkeitstatbestand dem Bundesgesetzgeber die Entscheidung darüber frei, welche Zielsetzungen er verfolgt, wenn er Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer:innen regelt.
C. Bewältigung der Folgen von Kriegen und Unrechtsherrschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 6, 9 und 10 GG)
112 Im deutlichen Kontrast zu den traditionellen Gegenständen der Bundesgesetzgebung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 GG stehen die Zuständigkeiten in den Ziffern 6, 9 und 10. Sie adressieren nämlich aus der Perspektive der Mütter und Väter des Grundgesetzes 1948/1949 hochaktuelle und drängende Gegenwartsprobleme: Es geht darin um die staatliche Bewältigung des Zweiten Weltkriegs und seiner Folgen.
113 Die ganz überwiegende Auffassung beschreitet diesen letztgenannten Weg einer „entwicklungs- und zukunftsoffenen Auslegung“ dieser Zuständigkeiten.
I. Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG)
114 Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG verleiht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen.
1. Flüchtlinge und Vertriebene
115 Die Zentralbegriffe des Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG, Flüchtlinge und Vertriebene, lassen sich nicht überschneidungsfrei voneinander abgrenzen – was innerhalb des einheitlichen Zuständigkeitstatbestands aber ohnehin nicht nötig wäre.
116 Der eigentliche Knackpunkt der Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG liegt nun in der Frage, welche Fluchtursachen anerkannt werden, um den Flüchtlingsstatus im Sinne dieses Zuständigkeitstatbestands zu begründen. Die Fluchtursachen diskutierte der Parlamentarische Rat nur im Hinblick auf diejenigen Deutschen, die die damalige sowjetische Besatzungszone wegen ihrer Opposition zur sich formierenden Diktatur der SED verließen, also, wie es damals hieß, „aus politischen oder aus Gründen der persönlichen Sicherheit“
117 Auf die Nationalität der Flüchtlinge und Vertriebenen kommt es – im Einklang mit dem insofern offenen Wortlaut des Art. 74 Abs.1 Nr. 6 GG – nicht an.
2. Die „Angelegenheiten“ der Flüchtlinge und Vertriebenen
118 Dass der Bundesgesetzgeber über die konkurrierende Regelungszuständigkeit gerade für die „Angelegenheiten“ der Flüchtlinge und Vertriebenen verfügt, hat letztlich keine eigenständige Bedeutung. Der Parlamentarische Rat hätte den Begriff ohne inhaltlichen Unterschied weglassen können – dass er ihn eingefügt hat, zeugt eher von der sprachlichen Sensibilität, dass man Flüchtlinge und Vertriebene nicht als Objekt der bundesstaatlichen Gesetzgebung ausweisen wollte.
3. Verhältnis zu anderen Gesetzgebungszuständigkeiten
119 Die große inhaltliche Reichweite der konkurrierenden Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG führt zu Überschneidungen mit anderen Zuständigkeitstatbeständen, die wegen der unterschiedlichen Voraussetzungen und Rechtsfolgen aufgelöst werden müssen. Spezialitätsverhältnisse im engen Sinne der rechtswissenschaftlichen Dogmatik lassen sich dabei zwar kaum ausmachen. Als Richtschnur für die Bewältigung dieser Konkurrenzverhältnisse der verschiedenen Tatbestände lässt sich aber die Konzentrationsfunktion des Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG heranziehen: Aus der Entstehungsgeschichte lässt sich nämlich der Schluss ziehen, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG dem Bund explizit eine umfassende Regelung aller Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen ermöglichen sollte.
II. Kriegsschäden (Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 1 GG)
120 Anders als die wohl herrschende Lehre – überwiegend ohne Begründung und häufig nur implizit – annimmt,
121 Dieser Umstand spiegelt sich bereits darin wider, dass die Zuständigkeit – was aus dem Begriff des Schadens nicht ohne Weiteres hervorgehen würde – nur Sachschäden erfasst, nicht aber Personenschäden.
122 Ursächlich für diese Schäden muss ein Krieg gewesen sein. Der Verfassungstext spricht dabei nicht explizit vom Zweiten Weltkrieg, sondern ist offen formuliert.
123 In der Verfassungsrechtswissenschaft wird lebhaft über den notwendigen Ursachenzusammenhang zwischen Krieg und Schäden diskutiert. Wann nämlich sind Schäden als noch „durch den Krieg verursacht“
124 Eine über diese Formel hinausgehende zeitliche Beschränkung der Zurechnung von Schäden zu einem Krieg ist daher erst recht abzulehnen.
125 Damit sind wir abschließend beim zulässigen Inhalt solcher Bundesgesetze angelangt, die auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 1 GG gestützt werden. Der Verfassungstext umschreibt hier faktisch-deskriptiv den Lebenssachverhalt der Kriegsschäden (Rn. 120), die daher unter jedwedem Gesichtspunkt und mit beliebiger Zielsetzung geregelt werden dürfen. Deren Ausgleich durch finanziellen Ersatz steht hier zweifelsohne im Vordergrund gesetzgeberischer Aktivitäten.
III. Wiedergutmachung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG)
126 Der zweite, von der Zuständigkeit für die Kriegsschäden auch inhaltlich unabhängige Zuständigkeitstatbestand des Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 GG ermöglicht dem Bundesgesetzgeber Regelungen über die „Wiedergutmachung“. Er ist normativ-rezeptiv formuliert (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25),
127 Tatbestandlich setzt Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG damit Handlungen eines deutschen Unrechtsregimes voraus. Die Väter und Mütter des Grundgesetzes hatten dabei die nationalsozialistische Gewaltherrschaft vor Augen.
128 Besonders deutliche Unterschiede zur Regelungszuständigkeit für die Kriegsschäden (Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 1 GG) offenbart die Zuständigkeit für die Wiedergutmachung beim notwendigen Ursachen- und Zurechnungszusammenhang zwischen dem Handeln des Unrechtsregimes einerseits und den widergutzumachenden Schäden andererseits. Die Wiedergutmachung ist auf der einen Seite inhaltlich weiter gefasst, da tatbestandlich keine kriegerische Aktivität des Unrechtsregimes erforderlich ist.
129 Soweit ersichtlich, thematisiert die rechtswissenschaftliche Literatur nirgends, welche Schäden gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG wiedergutgemacht werden dürfen. Nachdem Art. 73 Abs. 1 Nr. 13 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 1 GG zusammengenommen sowohl kriegsbedingte Personen- als auch Sachschäden erfassen (Rn. 121 und Art. 73 Rn. ###), für die Wiedergutmachung ein solches Gegenstück aber fehlt, spricht systematisch viel dafür, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG nicht nur die Wiedergutmachung von Sachschäden, sondern auch von Personenschäden trägt. Dabei ist auch hier zu beachten, dass der Zuständigkeitstatbestand selbst keine Haftung begründet und den Bund zu keiner bestimmten Wiedergutmachungsregelung zwingt.
130 Umstritten ist, in welcher Form der Bundesgesetzgeber gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG eine Wiedergutmachung vorsehen darf. Einig ist man sich zwar darin, dass eine finanzielle Kompensation vorgesehen werden darf.
IV. Kriegsgräber und Gräber anderer Kriegs- und Gewaltherrschaftsopfer (Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 GG)
131 Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 GG ist eng auf die beiden Gesetzgebungszuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 GG bezogen. Begrifflich wird hier (wie in Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 1 GG) an Kriege und (ähnlich wie in Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG) an Gewaltherrschaft angeknüpft. Konflikte, die bei der Auslegung der Ziffer 9 als Kriege bezeichnet werden (Rn. 122), sind auch Kriege im Sinne der Ziffer 10;
132 Zentraler Anknüpfungspunkt für die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes sind in Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 GG die Gräber eines sogleich (Rn. 133) noch näher zu bestimmenden Personenkreises. Damit handelt es sich um einen faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26), für dessen Bestimmung auf den allgemeinen Sprachgebrauch zurückgegriffen werden kann. Es geht damit um besonders kenntlich gemachte Orte, an denen sich die sterblichen Überreste oder die Asche toter Menschen befinden.
133 Um die Gräber welches Personenkreises geht es in Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 GG? Ursprünglich hatte der Parlamentarische Rat – übrigens auf eine zivilgesellschaftliche Initiative hin, nämlich eine Eingabe des Volksbundes Deutsche Kriegsgräberfürsorge
Die Fallgruppe der „Kriegsgräber“ erfasst damit nur die Gräber solcher Personen, deren Tod unmittelbar durch Kriegshandlungen verursacht wurde.
Siehe die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. IV/2531, S. 3. Dies sind in erster Linie Kombattant:innenVon Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 464; Spranger, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 Rn. 8 (161. EL Mai 2013); Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 211 (93. EL Oktober 2020). – und zwar unabhängig davon, ob es sich um deutsche Soldat:innen handelt oder Angehörige der Streitkräfte anderer NationenVon Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 464; Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 211 (93. EL Oktober 2020). . Darüber hinaus geht es hier um Zivilist:innen, die durch Kriegshandlungen zu Tode gekommen sind, also beispielsweise diejenigen, die durch Bombardements getötet wurden.Oeter/Münkler, in: Huber/Voßkuhle, GG, Art. 74 Rn. 72; Broemel, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 74 Rn. 31, erfasst sie – unzutreffend, aber unschädlich – als „andere Opfer des Krieges“. Andere Opfer des Krieges sind ergänzend hierzu demnach solche Menschen, deren Tod mittelbar (und auch nicht allein
Von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 463. ) durch die Kriegshandlungen verursacht wurde.Siehe die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. IV/2531, S. 3. Der verfassungsändernde Gesetzgeber der 1960er Jahre hatte dabei insbesondere „Umsiedler und Vertriebene, die während der Umsiedlung oder auf der Flucht gestorben sind, sowie in Internierungslagern verstorbene Zivilinternierte“ im Auge.Siehe die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. IV/2531, S. 3. In Betracht kommen aber auch Menschen, die kriegsbedingter Nahrungs- oder Arzneimittelknappheit zum Opfer gefallen sind wie etwa in der Spätphase des Ersten Weltkriegs.Weitere Beispiele bei Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 212 (93. EL Oktober 2020). Ganz ähnlich wie bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 1 GG kommt es darauf an, dass sich im Tod der Menschen typische Kriegsgefahren verwirklicht haben (Rn. 123).Beide Ursachenzusammenhänge – unmittelbar und mittelbar – kommen auch bei den Opfern einer Gewaltherrschaft in Betracht.
Siehe die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. IV/2531, S. 3; Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 214 (93. EL Oktober 2020). Ihr Tod muss entweder unmittelbar auf der politischen Verfolgung durch die staatlichen oder nichtstaatlichen Träger der Gewaltherrschaft beruhen oder es muss sich darin immerhin mittelbar die typische Gefahr einer solchen Unrechtsherrschaft verwirklicht haben; dabei müssen aus systematischen Gründen die gleichen, eher restriktiven Zurechnungskriterien gelten wie bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG (Rn. 128). Unmittelbare Opfer einer Gewaltherrschaft sind damit beispielsweise die in den Vernichtungslagern oder während der Aktion T4 der Nationalsozialisten Ermordeten oder die Toten an der innerdeutschen GrenzeSo explizit die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. IV/2531, S. 3. . Als mittelbare Opfer einer Gewaltherrschaft können hingegen zum Beispiel Zwangsarbeiter:innen (sei es während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft oder in den deutschen Kolonien) gelten, die bei einem Arbeitseinsatz umkamen,So auch die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. IV/2531, S. 3. oder Menschen, die an den Spätfolgen unmenschlicher Haftbedingungen unter den Bedingungen eines deutschen Unrechtsregimes gestorben sind.
134 Der Umfang der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ist – dem Charakter eines faktisch-deskriptiv formulierten Zuständigkeitstatbestandes entsprechend (soeben Rn. 132) – weit. Dem Bund stehen dabei nach allgemeinen Grundsätzen alle denkbaren Regelungsinstrumente zur Verfügung und er darf jedwede Zwecksetzung verfolgen.
D. Neoklassische Zuständigkeiten: Gestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung und ihrer Ressourcen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 11 bis 18 GG)
135 Auf das Intermezzo derjenigen Zuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 6, 9 und 10 GG, die die gesetzliche Bewältigung der Folgen von Kriegen und Unrechtsherrschaft ermöglichen sollen, folgt eine Vielzahl nicht besonders stimmig arrangierter konkurrierender Gesetzgebungszuständigkeiten, die die Wirtschafts- und Sozialordnung und die ihr zugrundeliegenden Ressourcen, namentlich Grund und Boden, betreffen. Auch wenn wegen der oftmals assoziativen Anordnung und der inhaltlichen Reichweite der einzelnen Tatbestände die Übergänge zuweilen fließend sind, lassen sie sich stark vergröbernd im Wesentlichen drei Themengebieten zuordnen:
Die erste Gruppe betrifft schwerpunktmäßig die gesetzliche Regulierung des Wirtschaftslebens. Manche Zuständigkeiten sprechen dabei einzelne Wirtschaftszweige an (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Nr. 17 Var. 1, 3 und 4 GG). Andere adressieren übergreifende Themenkomplexe (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 und Nr. 16). Eine dritte Untergruppe betrifft die Gestaltung der der wirtschaftlichen Entfaltung zugrundeliegenden Eigentumsordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 und 15 GG).
Einer zweiten Gruppe lassen sich diejenigen Zuständigkeiten zuordnen, die die soziale Sicherheit Einzelner, zum Teil aber auch größerer Bevölkerungsgruppen im Auge haben (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7, Nr. 12 Var. 2, Nr. 13 Var. 1, Nr. 17 Var. 2 und Nr. 18 Var. 3 bis 7 GG).
Das dritte große Themengebiet schließlich umfasst Zuständigkeiten, die die Sicherung, Verteilung und Nutzung von Grund und Boden als wesentlicher und nicht zu vermehrender
Was das Bundesverfassungsgericht mit schöner Regelmäßigkeit betont, siehe etwa BVerfG, Beschl. v. 12.1.1967 – 1 BvR 169/63 = BVerfGE 21, 73 (82) (Grundstücksverkehrsgesetz); Beschl. v. 12.6.1979 – 1 BvL 19/76 = BVerfGE 52, 1 (32 f.) (Kleingarten); Beschl. v. 22.5.2001 – 1 BvR 1512/97 u. a. = BVerfGE 104, 1 (12) (Baulandumlegung). Grundlage der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland betreffen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 5, Nr. 18 Var. 1 und 2 GG).Lediglich die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Förderung der wissenschaftlichen Forschung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG steht etwas verloren im Gesamtkontext und wäre sinnvoller mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG vergesellschaftet worden.
136 Die schiere Fülle und Vielgestalt dieser Zuständigkeiten sind beredter Ausdruck der vielbeschworenen
137 In den gesamtdeutschen Verfassungen und Verfassungsentwürfen des 19. Jahrhunderts waren Reichszuständigkeiten auf dem Themengebiet des Wirtschaftslebens weitaus weniger zahlreich und von weitaus geringerer Reichweite. Die §§ 38, 39 und 47 der nie realisierten Frankfurter Paulskirchenverfassung (1849) betrafen nur sehr allgemein „Handel“ und „Gewerbewesen“ sowie das „Bankwesen“. Art. 4 Nr. 1,2 und 4 der Verfassung des Norddeutschen Bundes (1867) regelte die Befugnis zur Gesetzgebung über „den Gewerbebetrieb, einschließlich des Versicherungswesens“, die „Handelsgesetzgebung“, „die allgemeinen Bestimmungen über das Bankwesen“, was gleichlautend in Art. 4 Nr. 1, 2 und 4 der Bismarck’schen Reichsverfassung von 1871 übernommen wurde. Die wegweisende Sozialgesetzgebung ab den 1880er Jahren wurde allein auf die Zuständigkeit für das Versicherungswesen gestützt
138 Mit den Zuständigkeiten für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, Rn. 139 ff.), für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, Rn. 160 ff.) und für das Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG, Rn. 298 ff.) verfügt jedes Themengebiet über einen inhaltlich ausgesprochen weit gefassten Grundtatbestand. Aufgrund der heterogenen dogmatischen Grundstrukturen der einzelnen Zuständigkeitstatbestände innerhalb der Themengebiete stellen sie keine generellen Normen im rechtsdogmatischen Sinne dar, denen alle übrigen thematisch einschlägigen Zuständigkeiten als Spezialregelungen vorgehen würden.
I. Öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG)
1. Dogmatische Grundstruktur
139 Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die öffentliche Fürsorge in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG bildet zweifelsohne eine der wichtigsten Grundlagen für die gesetzgeberische Umsetzung des Sozialstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 1 GG (umfassend dazu Art. 20 Rn. ###) auf Bundesebene. Angesichts dessen erscheint sie geradezu versteckt zwischen denjenigen Gesetzgebungszuständigkeiten, die die materielle und immaterielle Bewältigung der Folgen von Krieg und Unrechtsherrschaft zum Gegenstand haben (Rn. 112 ff.). Systematisch weitaus stimmiger wäre eine Verortung der Zuständigkeit im Zusammenhang mit den Ziffern 12 und 13 gewesen: Die Zuständigkeit für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG, Rn. 236 ff.) ist eine besondere Form der öffentlichen Fürsorge und geht damit der Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG als spezieller Tatbestand vor.
140 Bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG handelt es sich eine normativ-rezeptiv formulierte Zuständigkeit (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25): Die Väter und Mütter des Grundgesetzes haben damit einen von ihnen – jedenfalls in Ansätzen – bereits vorgefundenen Bestand von Vorschriften des einfachen Gesetzesrechts umschrieben, die eine bestimmte Funktionsweise auszeichnet. Im Fall der öffentlichen Fürsorge sind dies im Ausgangspunkt solche Gesetzesvorschriften, die tatbestandlich eine bereits eingetretene oder bevorstehende Notlage voraussetzen und die öffentliche Hand selbst oder auch von ihr beliehene Privatpersonen zur Unterstützung der Hilfsbedürftigen ermächtigen.
141 Bereits diese Ausgangsdefinition, die im Folgenden näher ausdifferenziert und verfeinert werden muss (Rn. 144 ff.), zeigt die Herausforderungen für die rechtswissenschaftliche Auslegung und gesetzgeberische Umsetzung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG. Die soeben aufgezeigten Kriterien tendieren auf Tatbestands- wie auf Rechtsfolgenseite des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zu einer denkbar weiten Auslegung.
142 Der Expansionstendenz, die diesem Tatbestand innewohnt, muss die Auslegung einerseits Rechnung tragen, sie andererseits aber auch so einhegen, dass die Länder aus ihrer sozialstaatlichen Verantwortung nicht verdrängt werden. Dabei leistet auch die schon erwähnte Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG einen eingrenzenden Beitrag, den man rechtspraktisch nicht unterschätzen sollte,
143 Bei der öffentlichen Fürsorge stellt sich zudem mit besonderer Brisanz die Frage nach der Entwicklungsoffenheit solcher normativ-rezeptiv formulierter Zuständigkeiten (allgemein dazu Art. 70 Rn. 25 ff.). Denn gesellschaftliche und wirtschaftliche Veränderungen oder sogar Verwerfungen können auf der einen Seite bisher ungekannte Notlagen hervorrufen; sie können aber auf der anderen Seite auch dazu führen, dass durch einen steigenden allgemeinen Wohlstand oder veränderte gesellschaftliche Wertvorstellungen solche Lagen, die unsere Gesellschaft in früheren Zeiten als unproblematisch empfand, allgemein als unterstützungsbedürftig angesehen werden. Umgekehrt muss aber auch das Gebot einer nicht völlig ausufernden Auslegung beachtet werden. Aus diesem Zwiespalt hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts um die Jahrtausendwende herum folgende Auslegungsleitlinie entwickelt, die eine dynamische Auslegung der Zuständigkeit in bestimmten Grenzen ermöglicht und erfordert: „Der Begriff der öffentlichen Fürsorge umgreift auch neue Lebenssachverhalte, wenn sie nur in ihren wesentlichen Strukturelementen dem Bild entsprechen, das durch die „klassische Fürsorge“ geprägt ist“.
2. Die tatbestandlich vorausgesetzte Hilfsbedürftigkeit
144 Gesetzliche Vorschriften der öffentlichen Fürsorge im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG müssen sich als Reaktion auf eine individuelle
145 Auch wenn der Tatbestand der öffentlichen Fürsorge traditionell (und so auch hier) mit dem Schlagwort der Notlage umschrieben wird, verlangt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine besondere Schwere der Situation, die die Hilfsbedürftigkeit auslöst. Eine Existenzgefährdung ist keineswegs notwendig.
3. Die zulässigen Unterstützungsmaßnahmen
a) Materielle und immaterielle Unterstützung
146 Damit, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG tatbestandlich sowohl wirtschaftliche als auch nicht wirtschaftliche Notlagen erfasst, korrespondiert rechtsfolgenseitig die Offenheit des Fürsorgebegriffs sowohl für materielle als auch für immaterielle Leistungen.
147 Wie groß die Bandbreite zulässiger Fürsorgeleistungen ist, lässt sich daran veranschaulichen, dass die Rechtsprechung auf der Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG sogar die bundesgesetzliche Regelung von Zwangsmaßnahmen gegen die hilfsbedürftigen Personen selbst oder gegen Dritte zulässt, soweit sie die Abwehr, Linderung oder Aufhebung der Notlage bezwecken.
148 Fürsorgeleistungen werden zwar typischerweise aus öffentlichen Mitteln, das heißt konkret aus dem allgemeinen Steueraufkommen, finanziert.
149 In einem engen sachlichen Zusammenhang mit der prinzipiellen Zulässigkeit von Gebühren für eine Leistung der öffentlichen Fürsorge steht die Befugnis des Bundesgesetzgebers, gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die Leistungsgewähr nach dem gerade zu Beginn des 21. Jahrhunderts sattsam beschworenen Grundsatz „Fördern und Fordern“ an die Erfüllung bestimmter Bedingungen oder Auflagen durch die unterstützte Person zu knüpfen und deren Nichterfüllung, etwa durch Kürzung der Leistung, zu sanktionieren.
150 Nicht von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG erfasst ist als Instrument der Fürsorge zudem das Wohngeld, da Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 3 GG seit der Föderalismusreform I (2006) hierfür eine spezielle Rechtsgrundlage enthält (Rn. 322 ff.), die auch nicht der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterfällt.
151 Auch Leistungen des Gesundheitswesens sollen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht ohne Weiteres auf der Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG geregelt werden dürfen.
b) Präventive Fürsorge
152 Darüber hinaus ist seit Langem im Grundsatz anerkannt, dass der Bundesgesetzgeber auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG auch präventiv wirkende Instrumente stützen darf,
153 Das Bundesverfassungsgericht verficht hier von jeher eine äußerst großzügige Linie. Demnach genügt eine potentielle Hilfsbedürftigkeit,
154 Es überwiegt vielmehr die Kritik hieran.
c) „Öffentliche“ Fürsorge
155 Der Verfassungstext schreibt schließlich vor, dass die auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG gestützte Fürsorge eine öffentliche Fürsorge sein muss. Unbestritten ist dabei, dass es sich um öffentliche Fürsorge handelt, wenn sie in der Trägerschaft öffentlicher oder durch die öffentliche Hand beliehener Träger steht.
156 In seinem Altenpflege-Urteil aus dem Jahr 2002 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts diese übereinstimmende Grundposition verlassen und auch Unterstützungsleistungen durch rein private Träger unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge gefasst – mit der verblüfft einfachen Begründung, eine gesetzliche Differenzierung zwischen öffentlichen und privaten Trägern sei „nicht trennscharf zu vollziehen“.
d) Der Ausnahmetatbestand des Heimrechts
157 Seit der Föderalismusreform I von 2006 ist mit dem „Heimrecht“ eine bestimmte Fürsorgeleistung aus der Bundeszuständigkeit ausgenommen
e) Keine Subsidiarität der öffentlichen Fürsorge
158 Nicht durchgesetzt hat sich bisher die Einschränkung, die öffentliche Fürsorge folge schon begrifflich einem subsidiären Ansatz, komme also nur dort in Betracht, wo die Betroffenen der Notlage nicht durch eigene Leistungen begegnen könnten oder wo Unterstützungsleistungen (privater) Dritter verfügbar seien.
4. Zulässige Annexbestimmungen
159 Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG erlaubt dem Bundesgesetzgeber nicht nur Regelungen über Art und Umfang der Fürsorgeleistungen und die Art und Weise ihrer Erbringung.
II. Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG)
1. Dogmatische Grundstruktur
160 Bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG häufen sich dogmatische Besonderheiten. Der Parlamentarische Rat hat dem Schlagwort vom „Recht der Wirtschaft“ einen nach insgesamt neun Wirtschaftszweigen differenzierenden Klammerzusatz beigefügt, dessen Bedeutung für die Struktur und Reichweite der ganzen Zuständigkeit fundamental umstritten ist (eingehend dazu Rn. 161 ff.). Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat die Zuständigkeit 2006 im Rahmen der Föderalismusreform I mit einer fast ebenso großen Zahl von Ausnahmetatbeständen durchsetzt (näher Rn. 17).
161 Die Diskussion um die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG krankt aus meiner Sicht jedoch an zwei Defiziten, die bei der Lektüre der hier zitierten Rechtsprechung und Literatur im Auge behalten werden sollten. Erstens wird häufig nicht eindeutig zwischen dem Gegenstand der bundesgesetzlichen Regelungen (also den zu regelnden Wirtschaftsbereichen) und ihrem Inhalt unterschieden (also welche Instrumente der Bundesgesetzgeber zur Regelung der Wirtschaft vorsehen darf und welche Zielsetzungen er verfolgen darf). Zweitens wird zuweilen übersehen, dass ein faktisch-deskriptiv formulierter Zuständigkeitstatbestand, der (wie das Recht der Wirtschaft in all seinen Ausprägungen und mit seinen Ausnahmetatbeständen) einen bestimmten Lebensbereich nur schlagwortartig beschreibt, ohne Weiteres begrifflich an bestimmte überlieferte Begriffe des einfachen Gesetzesrechts anknüpfen darf, ohne dadurch gleich den Charakter einer normativ-rezeptiven Zuständigkeit anzunehmen (eingehend dazu Art. 70 Rn. 26 ff.). Hält man hier die erforderlichen Differenzierungen sorgfältig ein, erledigt sich manche Streitfrage von selbst und lassen sich für die Gesetzgebungspraxis handhabbare Auslegungsergebnisse erzielen.
a) Das Recht der „Wirtschaft“: mehr als die Summe seiner Teile?
162 Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zeichnet sich durch eine eigentümliche Formulierung aus, die sich so sonst nirgends findet. Auf die faktisch-deskriptive,
163 Allen voran das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass der Begriff der „Wirtschaft“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG so weitreichend auszulegen sei, dass über die im folgenden Klammerzusatz aufgezählten Wirtschaftszweige hinausgehe.
164 Der Wortlaut der Verfassung lässt beide Auslegungen, wie wir eben gesehen haben, ohne Weiteres zu.
165 Eindeutig für einen abschließenden Charakter des Klammerzusatzes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes. Im Parlamentarischen Rat betonten sowohl der CDU-Abgeordnete Walter Strauß
166 Dagegen, diesen eindeutigen entstehungsgeschichtlichen Befund zu akzeptieren, werden verschiedene teleologisch begründete Einwände erhoben. Die aufgeführten Wirtschaftszweige nur exemplarisch zu verstehen, trage der Intention der Verfassungseltern Rechnung, alle Bereiche der Wirtschaft zu erfassen und eine weitreichende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zu ermöglichen.
167 Darüber hinaus wird gegen eine abschließende Aufzählung der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erfassten Wirtschaftssektoren im Klammerzusatz vorgebracht, auf diese Weise drohe eine unerwünschte Versteinerung der Gesetzgebungsbefugnis auf dem Stand von 1948/1949, da es an der notwendigen Entwicklungsoffenheit für Veränderungen des Wirtschaftssystems fehle.
168 Gegen die von der herrschenden Auffassung favorisierte „weite“ Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG durch den eigenständigen Sinngehalt des Rechts der Wirtschaft über die aufgezählten Sektoren hinaus lässt sich schließlich ebenfalls eine teleologische Erwägung in Stellung bringen. In der Tat sind in unserer modernen Gesellschaft (übrigens nicht recht viel anders als in vormodernen Gesellschaftsordnungen) nur wenige Lebensbereiche denkbar, „die nicht auch von ökonomischen Bezügen durchzogen sind“.
169 Überzeugende methodische Argumente sprechen somit dafür, dass das Schlagwort vom „Recht der Wirtschaft“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG über die anschließend aufgezählten neun Wirtschaftsbereiche hinaus keinen eigenständigen Gehalt aufweist. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist damit mitnichten eine Generalklausel für die gesetzgeberische Aktivität des Bundes auf dem weiten Feld der Wirtschaftspolitik.
b) Inhaltliche Reichweite der Gesetzgebungszuständigkeit
170 Entsprechend seinem Charakter als faktisch-deskriptiv formulierter Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26) erlaubt das Recht der Wirtschaft es dem Bundesgesetzgeber vorbehaltlich der Abgrenzung zu anderen Zuständigkeitstatbeständen (sogleich Rn. 172 ff.), sich aller beliebigen Regelungsinstrumente für die Ordnung des Wirtschaftslebens zu bedienen.
171 Desgleichen darf der Bundesgesetzgeber die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aufgezählten Wirtschaftsbereiche mit jeder ihm politisch vorzugswürdig erscheinenden Zielsetzung regeln.
2. Das Verhältnis zu anderen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes
172 Wohl kaum ein Zuständigkeitstatbestand im Katalog des Art. 74 Abs. 1 GG weist mit anderen Tatbeständen so vielgestaltige Überlappungen und Wechselwirkungen auf wie das Recht der Wirtschaft. Dementsprechend greift die Behauptung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG habe „gegenüber kompetenziellen Spezialregelungen innerhalb und außerhalb des Katalogs von Art. 74 GG (lediglich) die Funktion eines subsidiären Auffangtatbestands“,
a) Spezielle Zuständigkeiten für bestimmte von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erfasste Wirtschaftszweige
173 Das Grundgesetz verleiht dem Bund für bestimmte, mitunter sehr eng gefasste Wirtschaftsbereiche auch außerhalb des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine Gesetzgebungszuständigkeit, obwohl sich diese Wirtschaftsbereiche ohne Weiteres einem oder sogar mehreren der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG genannten Teilgebiete des Rechts der Wirtschaft zuordnen ließen. Diese Zuständigkeiten beanspruchen dann als spezielle Regelungen Vorrang vor Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Dies hat zur Folge, dass für bundesgesetzliche Regelungen dieser Spezialbereiche die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG nicht gilt.
174 Für einige Wirtschaftsbereiche verfügt der Bund über eine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit: Als Spezialfall seiner Zuständigkeit für den Handel verleiht ihm Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG unter anderem die Zuständigkeit für die Freizügigkeit des Handelsverkehrs und für den Warenverkehr mit dem Ausland (Art. 73 Rn. ###), wobei die konkurrierende Zuständigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 3 zur Gesetzgebung über die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse hierfür nochmals speziell ist (Rn. 292). Gegenüber der konkurrierenden Zuständigkeit für das Gewerbe sind die ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeiten für das Postwesen und die Telekommunikation (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG, Art. 73 Rn. ###) speziell,
175 Unter den konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten stellt die Abfallwirtschaft gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 1 GG (Rn. 412 ff.) eine spezielle Zuständigkeit gegenüber gleich mehreren Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG dar.
b) Zuständigkeiten für von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht erfasste Wirtschaftszweige
176 Zwischen Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG und den Regelungszuständigkeiten für freie Berufe in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 19 GG besteht ein Ausschließlichkeitsverhältnis (eingehend Rn. 192). Dasselbe gilt für die Bereiche der sogenannten Urproduktion, die mit Ausnahme des Bergbaus nicht dem Recht der Wirtschaft angehören, sondern mit unterschiedlicher dogmatischer Struktur und zulässigem Regelungsumfang für den Bundesgesetzgeber anderen Zuständigkeiten unterliegen: Land- und Forstwirtschaft Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 GG (Rn. 286 ff.), Fischerei Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 4 GG (Rn. 293) und Jagd Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG (Rn. 474 ff.).
c) Verhältnis zu anderen Zuständigkeiten mit wirtschaftlichem Bezug
177 Vorrang vor Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beanspruchen zunächst solche Zuständigkeiten, die dem Bundesgesetzgeber bestimmte Regelungsinstrumente im Recht der Wirtschaft erlauben, namentlich die Zuständigkeit für die Vergesellschaftung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG, Rn. 270 ff.) und für die Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG, Rn. 275 ff.).
178 Ein breiter Überlappungsbereich besteht auch zwischen dem Recht der Wirtschaft und dem Arbeitsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG, Rn. 222 ff.), der zu Gunsten eines Vorrangs des Arbeitsrechts aufzulösen ist, um dieses als einheitlichen Zuständigkeitstatbestand über die unterschiedlichen Wirtschaftssektoren hinweg zu erhalten.
179 Ein Spezialitätsverhältnis zwischen dem Recht der Wirtschaft und dem bürgerlichen Recht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG (Rn. 28 ff.) lässt sich aufgrund der unterschiedlichen dogmatischen Grundstruktur beider Zuständigkeitstatbestände nicht herleiten.
3. Die Teilbereiche im Einzelnen
180 Die im Klammerzusatz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aufgeführten Wirtschaftszweige umschreiben abschließend den Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes (ausführlich soeben Rn. 172 ff.). Sie sind keineswegs frei von Überschneidungen. Einige Bereiche könnten ohne Weiteres aufgehoben werden, ohne den Umfang des Zuständigkeitstatbestands zu schmälern, da sie ohnehin unter anderen Begriffen erfasst werden könnten.
a) Bergbau
181 An der Spitze des Klammerzusatzes, der das Recht der Wirtschaft definiert, steht der Bergbau. Dabei handelt es sich zwar nicht um einen normativ-rezeptiv formulierten Tatbestand (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25). Gleichwohl hat sich die Überzeugung durchgesetzt, dass im Wege der historisch-genetischen Auslegung der Sprachgebrauch des einfachen Gesetzesrechts im Zeitpunkt der Verfassungswerdung eine taugliche Grundlage zur Begriffsbestimmung darstellt. Dass die rechtswissenschaftliche Literatur überwiegend ohne Weiteres auf die Begriffsbestimmungen des erst lange nach dem Grundgesetz erlassenen Bundesberggesetzes von 1980
b) Industrie
182 An den Bergbau schließt sich als zweiter Teilbereich der Wirtschaft die Industrie an. Damit sind die fabrikmäßige und arbeitsteilige Herstellung und Verarbeitung von Gütern gemeint.
c) Energiewirtschaft
183 Im Gesichtspunkt der besonderen Offenheit für technologische Fortentwicklungen des im Verfassungstext beschriebenen Wirtschaftsbereichs berühren sich die Industrie und die ihr folgende Energiewirtschaft.
184 Welche mit Energie zusammenhängenden Tätigkeiten der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unterliegen, lässt sich im Sinne der auch sonst vom Bundesverfassungsgericht vielbeschworenen weiten Auslegung beantworten. Dafür spricht bereits der Verfassungstext, der nicht spezifisch von „Energiegewinnung“ oder „Energieversorgung“, sondern sehr allgemein von Energiewirtschaft spricht. Auch der systematische Vergleich mit den speziellen und sprachlich viel feiner ausdifferenzierten Zuständigkeiten in Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG (im Einzelnen Art. 73 Rn. ###) spricht dafür, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Hinblick auf andere Energieträger und -formen ähnlich weit zu verstehen ist. Somit darf der Bundesgesetzgeber die Erzeugung, die Speicherung, die Übertragung und Verteilung, die Ein- und Ausfuhr der Energie regeln.
185 Umstritten ist allerdings, ob der Bundesgesetzgeber auf Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auch die Nachfrageseite der Energiewirtschaft regeln darf, indem er den Endverbraucher:innen Vorgaben zum Verbrauch macht, namentlich einen schonenden Umgang mit Energie und Energieträgern und die Einsparung von Energie – etwa im Gebäudesektor – anordnet.
186 Die Energiewirtschaft ist schließlich ohne Anlagen und Infrastruktur für die Erzeugung, Speicherung, Übertragung und Verteilung der Energie nicht denkbar. Soweit der Bundesgesetzgeber deren Planung und Bau regelt, wird man differenzieren müssen: Für die überörtliche gesamträumliche Planung, die auch Energieinfrastruktur erfassen kann, ergibt sich die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG (mit einem Abweichungsrecht der Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG, im Einzelnen dazu Rn. 489 ff. sowie Art. 72 Rn. ###), für die örtliche gesamträumliche Planung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG, also aus der Zuständigkeit für das Bodenrecht, das weder der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterliegt noch den Ländern eine abweichende Gesetzgebung ermöglicht (Rn. 298 ff.); damit kann der Bundesgesetzgeber – unter Beachtung des Art. 72 Abs. 2 GG – gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG lediglich die Fachplanung für Energieinfrastruktur regeln.
d) Handwerk
187 An die Energiewirtschaft fügt sich im erläuternden Klammerzusatz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Handwerk an. Wie bei der Industrie handelt es sich dabei um einen Spezialfall eines Gewerbes,
e) Gewerbe
188 Passenderweise genau in der Mitte der neun Wirtschaftszweige innerhalb des Klammerzusatzes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht mit der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Gewerbe das zentrale Element des Rechts der Wirtschaft. Die eigens aufgeführten Teilbereiche der Industrie, des Handwerks, des Handels, des Bank-, Börsen- und Versicherungswesens stellen sich letztlich als spezielle Ausprägungen des Gewerbes dar und fast alle Ausnahmetatbestände in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG reißen Lücken gerade in die (allgemeine) Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Gewerbe. In diesem Sinne gewinnt das Gewerbe in der Tat die Funktion eines Auffangtatbestands.
aa) Die Definitionsmerkmale des Gewerbes
189 Anders als bei den Wirtschaftszweigen, die uns bisher im Klammerzusatz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG begegnet sind, greift der Verfassungstext mit dem „Gewerbe“ einen Begriff auf, der bereits in allen früheren gesamtdeutschen Verfassungen enthalten war (§ 39 der Paulskirchenverfassung, Art. 4 Nr. 1 Var. 7 der Verfassung des Norddeutschen Bundes und gleichlautend der Bismarck’schen Reichsverfassung, Art. 7 Nr. 16 Var. 1 der Weimarer Reichsverfassung) und darüber hinaus auf eine ausgeprägte einfachgesetzliche Regelungstradition seit dem 19. Jahrhundert zurückblicken konnte.
190 Das Merkmal der Selbstständigkeit grenzt gewerbliche Tätigkeiten von solchen im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses ab, die definitionsgemäß unselbstständig sind und der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG unterliegen, ohne dass der Bund dort an die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG gebunden wäre (näher Rn. 222 ff.). Für die Definition des Gewerbebegriffs in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ergibt das Merkmal, wonach die wirtschaftliche Tätigkeit „erlaubt“ sein müsse, natürlich keinen Sinn, denn das ist eine Frage, die die auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gestützte Gesetzgebung erst noch zu entscheiden hat. Gewerbliche Tätigkeiten müssen darüber hinaus auf Dauer angelegt sein: Gelegentliche oder sogar einmalige, nicht planmäßig betriebene wirtschaftliche Aktivitäten darf der Bundesgesetzgeber auf Grundlage anderer Gesetzgebungsbefugnisse, namentlich des bürgerlichen Rechts gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG (Rn. 28 ff.), regeln. Gerade die Gewinnerzielungsabsicht macht eine Tätigkeit im Sinne des Zuständigkeitsbestands zu einer „wirtschaftlichen“ – dass sie im Einzelfall fehlen mag, ist bei der hier gebotenen, auf den typischen Fall blickenden Betrachtung unschädlich.
191 Darüber, dass die Urproduktion, also namentlich Land- und Forstwirtschaft, Fischerei und Bergbau, nicht unter den Begriff des Gewerbes fällt, besteht Einigkeit.
192 Angesichts dieses Konsenses zum Ausschluss der Urproduktion aus dem Gewerbebegriff ist es umso bemerkenswerter, dass das Bundesverfassungsgericht
193 In welcher Rechtsform ein Gewerbe betrieben wird (etwa von Einzelkaufleuten, Personengesellschaften wie der OHG oder Kapitalgesellschaften wie der GmbH), ist – wie auch bei den meisten anderen Teilaspekten der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG – gleichgültig, so dass Tätigkeiten, die die Merkmale des Gewerbebegriffs erfüllen und von solchen Unternehmensträgern betrieben werden, hinter denen staatliche Akteure stehen, ebenfalls der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes unterliegen.
bb) Die Entwicklungsoffenheit des Gewerbebegriffs
194 Innerhalb der abstrakten Begriffsmerkmale des Gewerbes ist die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes, deren Sachbereich hier wohlgemerkt faktisch-deskriptiv formuliert ist (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26),
f) Handel
195 Neben Industrie und Handwerk haben die Verfassungseltern einen weiteren Wirtschaftszweig in den erläuternden Klammerzusatz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aufgenommen, der begrifflich ohnehin bereits vom Gewerbe erfasst wäre: der Handel.
g) Bankwesen
196 Verfassungsgeschichtlich weit zurück reichen auch die Wurzeln der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Bankwesen: Bereits § 47 S. 1 der Paulskirchenverfassung, Art. 4 Nr. 4 der Verfassung des Norddeutschen Bundes und dann der Bismarck’schen Reichsverfassung sowie Art. 7 Nr. 14 Var. 4 der Weimarer Reichsverfassung verliehen dem Reich hier Regelungszuständigkeiten, während des Kaiserreichs aber beschränkt auf die „allgemeinen Bestimmungen über das Bankwesen“. Der faktisch-deskriptiven Formulierung dieses Sachbereichs (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26) zum Trotz gewinnt hier damit – wie auch beim Gewerbe (Rn. 194) – die an der Historie des Begriffs orientierte Auslegung besonders großes Gewicht, ohne spätere Entwicklungen des Bankwesens der Bundesgesetzgebungszuständigkeit zu entziehen.
197 Dementsprechend sind Banken solche Unternehmen unabhängig von ihrer Rechtsform, die gewerbsmäßig (dazu soeben Rn. 189 ff.) Geldkapitalgeschäfte aller Art betreiben, wobei es im Kern um die Gewährung von Krediten geht.
198 Speziell gegenüber der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Bankwesen ist seine ausschließliche Zuständigkeit für das Währungs-, Geld- und Münzwesen gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 4 Var. 1 bis 3 GG (dazu bereits Rn. 174), so dass die überwiegende Tätigkeit der Bundesbank, für die Art. 88 GG zu beachten ist (eingehend Art. 88 Rn. ###), nicht zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gehört.
199 Aus der faktisch-deskriptiven Formulierung des Zuständigkeitstatbestands, unterstrichen durch den im Übrigen funktionslosen Zusatz „-wesen“, ergibt sich eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, der sich beliebiger Regelungsinstrumente zur Verfolgung beliebiger Zwecksetzungen bedienen darf.
h) Börsenwesen
200 Auch das Börsenwesen geht als Sonderform des Handels
201 Entsprechend der faktisch-deskriptiven und sachbereichsbezogenen Formulierung dieses Zuständigkeitstatbestands (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26) darf sich der Bundesgesetzgeber des Börsenwesens mittels beliebiger Regelungsinstrumente und mit jedweder Zielsetzung annehmen.
i) Privatrechtliches Versicherungswesen
202 Der neunte und letzte Wirtschaftszweig, den Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Teilaspekt des Rechts der Wirtschaft nennt, kann ebenfalls auf eine lange Tradition zurückblicken: das privatrechtliche Versicherungswesen. Art. 4 Nr. 1 Var. 7 der Verfassung des Norddeutschen Bundes (1867) und der Bismarck’schen Reichsverfassung (1871) hoben das „Versicherungswesen“ noch als Teilbereich des „Gewerbebetriebs“ hervor, bevor Art. 7 Nr. 17 der Weimarer Reichsverfassung „das Versicherungswesen“ 1919 zu einem eigenständigen Sachbereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Reichs verselbstständigte. Das Grundgesetz brachte eine Dreiteilung des vormals einheitlichen Zuständigkeitsbereichs mit sich: Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG betrifft das „privatrechtliche Versicherungswesen“, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG verleiht dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit für die Sozialversicherung (eingehend Rn. 236 ff.), während die übrigen Aspekte des „öffentlich-rechtlichen Versicherungswesens“ mangels Zuständigkeit zu Gunsten des Bundes gemäß Art. 70 Abs. 1 GG in der Zuständigkeit der Landesgesetzgeber liegen.
203 Mit der Sozialversicherung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG teilen privatrechtliche Versicherungen zunächst das Strukturmerkmal der „Versicherung“. Wie bei der Sozialversicherung (Rn. 236 ff.) ist damit ein Mechanismus gemeint, wonach eine Vielzahl von Personen zusammengeschlossen wird, um einen gemeinsamen, im Einzelfall ungewissen, aber in seinem Gesamtumfang durch Schätzung ermittelbaren Bedarf dadurch zu decken, dass die Kosten hierfür von allen Versicherten aufgebracht werden.
204 Was aber zeichnet das privatrechtliche Versicherungswesen gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Versicherungswesen jenseits der Sozialversicherung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG aus? Das Bundesverfassungsgericht grenzt das privatrechtliche Versicherungswesen negativ dadurch ab, dass nicht auf Grundlage einer gesetzlichen Verpflichtung zum Abschluss der Versicherung Versicherungsschutz in den Formen des öffentlichen Rechts gewährt wird.
4. Die Ausnahmetatbestände in der Zuständigkeit der Länder
a) Allgemeine Fragen der Auslegung der Ausnahmetatbestände im Recht der Wirtschaft
205 Seit der Föderalismusreform I 2006 ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG mit mehr als einem halben Dutzend Ausnahmetatbeständen durchsetzt
206 Bei den Ausnahmetatbeständen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG handelt es sich – wie beim Recht der Wirtschaft und der Mehrzahl seiner positiv aufgezählten Teilbereiche (Rn. 180 ff.) – um faktisch-deskriptiv formulierte Sachbereiche (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26).
207 Als gänzlich unergiebig für die Auslegung der einzelnen Ausnahmetatbestände erweist sich hingegen das vom verfassungsändernden Gesetzgeber selbst behauptete „Regionalprinzip“. Diese Behauptung, dass es sich bei den inflationär – nicht nur in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG – eingefügten geschriebenen Ausnahmetatbeständen (ebenso wie bei den vollständig abgeschafften Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes) um solche „mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern“, handele,
b) Ladenschluss
208 An der Spitze der Ausnahmetatbestände vom Recht der Wirtschaft steht der Ladenschluss. Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat ihn – etwas redundant, da es ja um eine Gesetzgebungszuständigkeit geht – als den „gesetzlich geregelte[n] Rahmen der täglichen Verkaufszeit in Einzelhandelsgeschäften“ umschrieben.
209 Da es sich beim Ladenschluss um einen faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereich handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26),
c) Gaststätten
210 Der ebenfalls faktisch-deskriptiv formulierte Ausnahmetatbestand
211 Der Ausnahmetatbestand für das Recht der Gaststätten erlaubt den Landesgesetzgebern damit unabhängig von der jeweiligen Zielsetzung alle denkbaren Regelungen, die unmittelbar die Bewirtung und den Aufenthalt der Gäste in der Gaststätte betreffen.
d) Spielhallen
212 Außer dem Recht des Ladenschlusses (Rn. 208 f.) ist das Recht der Spielhallen der einzige Ausnahmetatbestand in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, der bereits das Bundesverfassungsgericht beschäftigt hat. Wie auch bei den übrigen Ausnahmetatbeständen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG liegt es nahe, bei der Auslegung des schlagwortartig beschriebenen Wirtschaftsbereichs auf bundesgesetzliche Vorschriften über Spielhallen zurückzugreifen, die im Zeitpunkt der Föderalismusreform I existierten (allgemein dazu Rn. 205 f.). Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat es 2017 aber abgelehnt, den Umfang des Ausnahmetatbestands für das Recht der Spielhallen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in vollständiger Übereinstimmung mit dem hiernach als Inspirationsquelle des verfassungsändernden Gesetzgebers dienenden § 33i GewO zu bestimmen.
213 Der Begriff der Spielhalle selbst ist in Übereinstimmung mit der zu § 33i GewO entwickelten Definition zu bestimmen.
214 Von dieser Bestimmung des zu regelnden Wirtschaftsbereichs ist die nachgelagerte Frage, in welchem Umfang die Landesgesetzgeber zur Gesetzgebung befugt sind, strikt zu trennen – dies gilt nicht nur im Recht der Spielhallen, sondern allgemein. Faktisch-deskriptiv formulierte Zuständigkeiten erlauben prinzipiell eine umfassende Regelung des beschriebenen Lebensbereichs ohne Beschränkung auf bestimmte Regelungsinstrumente und -ziele.
e) Schaustellung von Personen
215 Auch die verbleibenden Ausschlusstatbestände vom Recht der Wirtschaft in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG lehnen sich begrifflich an das einfache Bundesrecht im Zeitpunkt der Föderalismusreform I (2006) an (Rn. 205 f.). So lässt sich die Schaustellung von Personen im Einklang mit der zu § 33a Abs. 1 S. 1 GewO entwickelten Begriffsbestimmung
f) Messen
216 Seit der Föderalismusreform I ist auch das Recht der Messen aus der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Recht der Wirtschaft gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgeklammert. Da der verfassungsändernde Gesetzgeber die Begriffe des Verfassungstextes am einfachrechtlichen Normbestand ausgerichtet hat (Rn. 205 f.), lässt sich für die Interpretation dieses Ausnahmetatbestandes die gesetzliche Definition der Messe in § 64 Abs. 1 und 2 GewO heranziehen:
217 Da es sich um einen faktisch-deskriptiv formulierten Tatbestand handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26), dürfen die Länder gesetzliche Regelungen über Messen mit unterschiedlichster Wirkungsweise und Zielsetzung treffen.
g) Ausstellungen
218 Auch die von der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommenen Ausstellungen lassen sich unter Zuhilfenahme der einfachgesetzlichen Definition in § 65 GewO methodengerecht (Rn. 205 f.) konkretisieren.
219 Da es sich um einen faktisch-deskriptiv formulierten Tatbestand handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26), dürfen die Länder gesetzliche Regelungen über Ausstellungen mit unterschiedlichster Wirkungsweise und Zielsetzung treffen.
h) Märkte
220 Auch der letzte Ausnahmetatbestand vom Recht der Wirtschaft in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, das Recht der Märkte, lässt sich im Wege historisch-genetischer Auslegung in Anknüpfung an die §§ 66 bis 68 GewO (Rn. 205 f.) inhaltlich bestimmen.
221 Da es sich um einen faktisch-deskriptiv formulierten Tatbestand handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26), dürfen die Länder gesetzliche Regelungen über Märkte mit unterschiedlichster Wirkungsweise und Zielsetzung treffen.
III. Arbeitsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG)
1. Dogmatische Grundstruktur
222 Der normativ-rezeptiv formulierte Sachbereich
2. Die Reichweite der Zuständigkeit
223 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG befugt den Bundesgesetzgeber nach der allgemein anerkannten Definition des Bundesverfassungsgerichts dazu, die Rechtsbeziehung zwischen Arbeitgeber:innen und Arbeitnehmer:innen umfassend zu regeln
a) Das Arbeitsverhältnis als Anknüpfungspunkt der Zuständigkeit
224 Im Begriffskern des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG liegt die individuelle rechtliche Beziehung zwischen Arbeitnehmer:innen und Arbeitgeber:innen, das Arbeitsverhältnis. Aufgrund der normativ-rezeptiven Formulierung der Zuständigkeit sind für die Auslegung des Verfassungstextes die im Kern allgemein anerkannte Definition des Bundesarbeitsgerichts
225 Durch das Erfordernis eines privatrechtlichen Vertrags als Grundlage des Arbeitsverhältnisses werden jedwede Beamtenverhältnisse (auch unter Einbezug der Richter:innen) aus dem Anwendungsbereich des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG ausgeschieden.
226 Zugleich tritt das Arbeitsrecht damit wiederum als spezieller Tatbestand gegenüber dem bürgerlichen Recht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG in Erscheinung,
227 In zeitlicher Hinsicht erstreckt sich die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG auf alle Phasen eines Arbeitsverhältnisses vom Abschluss des Arbeitsvertrags bis hin zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses, sei es durch (einseitige) Kündigung oder Aufhebungsvertrag.
228 Die ausdrückliche Hervorhebung der Betriebsverfassung (dazu sogleich näher Rn. 233) verdeutlicht, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG über diesen Bereich des sogenannten Individualarbeitsrechts auch das kollektive Arbeitsrecht erfasst.
b) Mögliche Regelungsgegenstände des Arbeitsrechts
229 Neben den im Verfassungstext ausdrücklich hervorgehobenen Teilaspekten des Arbeitsrechts (sogleich näher Rn. 233 ff.) lässt sich eine beeindruckende Vielfalt unterschiedlichster öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Regelungen des individuellen und kollektiven Arbeitsrechts auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG stützen. Nach allgemeinen Grundsätzen ist es gleichgültig, welche Zielsetzung der Bundesgesetzgeber im Arbeitsrecht verfolgt:
230 Im Bereich des Individualarbeitsrechts haben neben den Vorschriften des allgemeinen und besonderen Kündigungsschutzes
231 Im Bereich des kollektiven Arbeitsrechts (soeben Rn. 228) – wozu auch die Betriebsverfassung gehört (sogleich Rn. 233) – spielt die bundesgesetzliche Ausgestaltung der Tarifautonomie der Verbände der Arbeitnehmer:innen und Arbeitgeber:innen (Art. 9 Abs. 3 GG, Art. 9 Rn. ###) eine herausragende Rolle.
232 Die bundesgesetzlichen Vorschriften über die Errichtung einer eigenständigen Arbeitsgerichtsbarkeit und über das Verfahrensrecht dieses Gerichtszweigs sind hingegen nicht auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG zu stützen, sondern nach allgemeinen Grundsätzen auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 und 4 GG (Gerichtsverfassung und gerichtliches Verfahren, Rn. 67 ff. sowie Rn. 72 ff.).
c) Im Verfassungstext besonders hervorgehobene Teilaspekte des Arbeitsrechts
233 Aus dem Bereich des kollektiven Arbeitsrechts (Rn. 228 sowie 231) hebt der Verfassungstext allein die Betriebsverfassung hervor.
234 Beim Arbeitsschutz geht es wiederum um öffentlich-rechtliche Regelungen des individuellen Arbeitsverhältnisses.
235 Unter der zuletzt ausdrücklich hervorgehobenen Arbeitsvermittlung versteht man Instrumente zur Zusammenführung Arbeitssuchender und potentieller Arbeitgeber:innen mit dem Ziel der Begründung eines Arbeits- oder Ausbildungsverhältnisses.
IV. Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG)
236 Auch bei der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Sozialversicherung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 handelt es sich um einen normativ-rezeptiv formulierten Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25),
1. Der Begriff der Sozialversicherung
a) Dogmatische Grundstruktur
237 Wie es für normativ-rezeptiv formulierte, sachbereichsbezogene Zuständigkeitstatbestände typisch ist (Art. 70 Rn. 25), zeichnen sich auch Regelungen über die Sozialversicherung durch eine besondere Verknüpfung des Normbestands mit ihrer Rechtsfolge aus. Zur Sozialversicherung zählen dementsprechend nicht alle gesetzlichen Regelungen mit der (denkbar allgemeinen) Zielsetzung der „sozialen Sicherheit“, sondern nur solche mit der der Sozialversicherung eigentümlichen Normstruktur.
238 Daraus folgt – wie auch bei der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (Rn. 139 ff.) –, dass sich Regelungen über die Sozialversicherung lediglich (aber immerhin!) durch bestimmte zentrale Strukturmerkmale auszeichnen müssen,
b) Die einzelnen prägenden Strukturmerkmale einer Sozialversicherung
239 Das erste elementare Strukturprinzip der Sozialversicherung ergibt sich bereits aus dem Verfassungswortlaut („-versicherung“) und kann dementsprechend als Versicherungsprinzip bezeichnet werden.
240 Ein entscheidendes Abgrenzungsmerkmal der Sozialversicherung gegenüber dem privatrechtlichen Versicherungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) und anderen Instrumenten der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) liegt jedoch darin, dass sich der Zweck der Sozialversicherung auf die Absicherung der Versicherten gegen ganz bestimmte Risiken beschränkt: Diese müssen „spezifisch sozialversicherungsrechtlich“ sein.
241 Als drittes Strukturmerkmal der Sozialversicherung – das sie im Detail wiederum von den auf Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG bundesgesetzlich geregelten privatrechtlichen Versicherungen und ganz generell von der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG unterscheidet – ist die überwiegende Finanzierung der Versicherungsleistung durch öffentlich-rechtliche Beiträge (zu diesem Begriff allgemein Rn. 243) der Versicherten: Werden öffentliche Unterstützungsleistungen ohne jede Gegenleistung der Begünstigten oder gegen öffentlich-rechtliche Gebühren (zu diesem Begriff allgemein Rn. 148 f.) erbracht, folgt die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (dazu auch Rn. 139 ff.) und muss damit den Anforderungen der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG genügen; liegt der Versicherungsleistung hingegen ein privatrechtlicher Vertrag zugrunde, beruht die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Rn. 160 ff.) und unterliegt damit wiederum der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG. Allerdings ist es – nicht zuletzt aufgrund des Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG – anerkannt, dass die Beiträge der Versicherten die Versicherungsleistungen nicht hundertprozentig finanzieren müssen.
242 Entscheidend ist damit auch die strenge Zweckbindung der Sozialversicherungsbeiträge, die nur für die Aufgaben der Sozialversicherung eingesetzt werden dürfen und damit dem allgemeinen Staatshaushalt nicht zur Verfügung stehen.
243 Aber auch die Bemessung der Beiträge zur Sozialversicherung unterscheidet sich massiv von der Beitragsbemessung im privatrechtlichen Versicherungswesen im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: Die Beiträge zur Sozialversicherung dürfen nicht nach dem individuellen Risiko, ob der Versicherungsfall auch tatsächlich eintritt und sich der versicherte Bedarf realisiert, sondern müssen nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Versicherten bemessen werden.
244 Dementsprechend ist es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sogar zulässig, dass Sozialversicherungsbeiträge von vornherein fremdnützig, also zur Abdeckung des Risikos anderer Personen als der Beitragszahlenden, erhoben werden, wenn sich eine besondere Verantwortlichkeit der Beitragszahlenden gegenüber den Leistungsberechtigten feststellen lässt, „die in den Lebensverhältnissen, wie sie sich geschichtlich entwickelt haben und weiter entwickeln, angelegt sind“.
245 Schließlich weist der Begriff Sozialversicherung auch eine eigentümliche institutionelle Komponente auf, indem ihre Träger als rechtlich selbstständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert sein müssen.
2. Die Reichweite der Zuständigkeit
246 Das Bundesverfassungsgericht neigt – wie so oft auch sonst – einer weitherzigen Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG zu,
247 Aus der Einordnung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG als normativ-rezeptiv formuliertem Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25) ergibt sich schließlich, dass der Bundesgesetzgeber durch diesen Zuständigkeitstatbestand nicht auf bestimmte Zielsetzungen festgelegt ist.
248 Wie auch bei anderen normativ-rezeptiv formulierten Zuständigkeitstatbeständen gibt es bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG ein gesteigertes Bedürfnis nach Annexregelungen durch den Bundesgesetzgeber, die an die im engeren Sinne sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften anschließen (allgemein dazu auch Art. 70 Rn. 43 ff.). Beispielsweise können Regelungen zum Datenschutz im Zusammenhang mit der Sozialversicherung als Annexbestimmung auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 2 GG gestützt werden.
249 Die Mehrheit der Verfassungsrechtswissenschaft hält auch bundesgesetzliche Vorgaben zu „Inhalt, Voraussetzungen, Modalitäten und Umfang der versicherungsrechtlich geschuldeten Leistungen“,
V. Ausbildungsbeihilfen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 1 GG)
250 Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG enthält zwei selbstständige Tatbestände der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes: die Regelung der Ausbildungsbeihilfen und die Förderung der wissenschaftlichen Forschung.
1. Ausbildung
251 Gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 1 GG darf der Bundesgesetzgeber Maßnahmen zur individuellen Förderung solcher Personen vorsehen, die sich in der Ausbildung befinden.
2. Beihilfen
252 Im Unterschied zum weitergefassten Begriff der Förderung, der etwa in Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG (Rn. 254 ff.) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 GG (Rn. 286 ff.) verwendet wird, ermächtigt Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 1 GG den Bundesgesetzgeber lediglich zu „Beihilfen“, also zu finanziellen Zuwendungen.
3. Die Inanspruchnahme der Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 1 GG
253 Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 1 GG unterliegt der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG, so dass der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit hier nur dann und insoweit Gebrauch machen darf, wie die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erfordert (näher Art. 72 Rn. ###). Darüber hinaus können auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 1 GG gestützte Bundesgesetze unter den zusätzlichen Voraussetzungen des Art. 104a Abs. 4 GG der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (näher Art. 104a Rn. ###), sofern den Ländern aus der Bereitstellung der Ausbildungsbeihilfen Kosten entstehen.
VI. Förderung der wissenschaftlichen Forschung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG)
1. Entstehungsgeschichtliche und systematische Besonderheiten
254 Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung stellt die historisch ältere Komponente des Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG dar und ist seit 1949 im Grundgesetz enthalten. Ihre Entstehung geht auf einen durchaus bemerkenswerten, da in der Entstehung der Kataloge der Art. 73 und 74 GG einzigartigen Vorgang zurück: In keiner der früheren Reichsverfassungen hatte das Deutsche Reich über eine ähnliche Zuständigkeit verfügt;
255 Der Blick auf die historische Entwicklung und den Gesamtkontext des Grundgesetzes ist aber nicht nur von anekdotischem Interesse. Sie haben auch große Bedeutung für die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG. Von 1969 bis zur Föderalismusreform I 2006 verfügte der Bund nämlich über eine Rahmengesetzgebungszuständigkeit für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens (zuletzt in Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a GG a. F., Rn. 505 ff.). Dann jedoch wurde dieser Bereich grundlegend umgestaltet: Der Bund erhielt einerseits eine konkurrierende Zuständigkeit für die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse in Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG (Rn. 505 ff.), die zugleich mit einem Abweichungsrecht der Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 6 GG verbunden ist; im Übrigen sollte die Gesetzgebungsbefugnis im Hochschulwesen an die Länder übergehen, mit anderen Worten eine ungeschriebene Ausnahme von den Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes geschaffen werden.
2. Wissenschaftliche Forschung
256 Der Bezugspunkt der „Förderung“ – die wissenschaftliche Forschung – beschreibt faktisch-deskriptiv einen bestimmten Lebensbereich. Hierfür lässt sich anerkanntermaßen
3. Förderung
257 Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG gehört zu den wenigen zielbezogen formulierten Zuständigkeitstatbeständen (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 27). Dabei weist sein Zielbezug einige bemerkenswerte Besonderheiten auf. Dadurch, dass das Objekt der Förderung ein durch Art. 5 Abs. 3 GG grundrechtlich geschütztes Verhalten ist, dessen Gestaltung ganz wesentlich den Grundrechtsträger:innen obliegt (Art. 5 Abs. 3 Rn. ###), ist es schwierig, abstrakt zu definieren, wann sich ein staatliches Verhalten fördernd oder nicht vielmehr beschränkend auswirkt. Einerseits mag eine qualitativ ausgerichtete staatliche Förderung, die beispielsweise auf die Steigerung der Publikationstätigkeit, die Stärkung bestimmter Forschungsgegenstände und -felder, die Verbreitung bestimmter methodischer Ansätze oder die gesteigerte Einwerbung von Drittmitteln ausgerichtet ist, von den einzelnen Forschenden vielmehr als Belastung ihrer Tätigkeit und Einschränkung ihrer Freiheit angesehen werden. Auf allgemeinverbindliche Definitionen der Nützlichkeit, Fortschrittlichkeit oder Wertigkeit von Forschungstätigkeiten abzustellen, erscheint hingegen ausgesprochen heikel und ist wohl unmöglich. Andererseits sind Förderungen letztlich stets Verteilungsentscheidungen, da kaum jemals „die“ wissenschaftliche Forschung gefördert wird, sondern selektiv bestimmte ihrer Ausschnitte.
258 Zu den allgemeinen Charakteristika der zielbezogen formulierten Zuständigkeiten gehört es eigentlich, dass der Bundesgesetzgeber keinen Bindungen unterliegt, mittels welcher Instrumente er sein Ziel verfolgt, solange diese Instrumente dieses Ziel nur unmittelbar und als Hauptzweck der gesetzlichen Regelung verfolgen.
4. Die Inanspruchnahme der Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG
259 Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG unterliegt der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG, so dass der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit hier nur dann und insoweit Gebrauch machen darf, wie die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erfordert (näher Art. 72 Rn. ###). Darüber hinaus können auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG gestützte Bundesgesetze unter den zusätzlichen Voraussetzungen des Art. 104a Abs. 4 GG der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (näher Art. 104a Rn. ###), sofern den Ländern hieraus Kosten für die Förderung der wissenschaftlichen Forschung entstehen.
VII. Enteignung und Vergesellschaftung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 und 15 GG)
1. Gemeinsame Grundstrukturen und systematische Zusammenhänge
260 Die beiden Zuständigkeitstatbestände in Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 und 15 GG stehen zwar selbstständig nebeneinander. Aber sie weisen doch einen derart engen systematischen Zusammenhang auf, dass es sich lohnt, sie gemeinsam zu erläutern. Beide Ziffern weisen dem Bund nämlich die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für zwei besondere Formen des Eingriffs in das von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützte Eigentum zu. Bei den meisten Grundrechten differenziert die Verfassungsrechtsdogmatik nicht zwischen verschiedenen Eingriffsformen. Bei Art. 14 GG gibt aber der Verfassungstext selbst eine solche Differenzierung vor und unterwirft jede Eingriffsform jeweils unterschiedlichen Rechtfertigungsanforderungen. Im Einzelnen werden unterschieden:
die Inhalts- und Schrankenbestimmungen (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG), wobei umstritten ist, ob es sich hierbei um eine einzige Kategorie oder zwei auseinanderzuhaltende Formen des Eigentumseingriffs handelt (näher Art. 14 Rn. ###),
die Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) sowie
die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft (Art. 15 GG), wofür sich der Einfachheit halber die synonymen Schlagworte der „Vergesellschaftung“
Im hiesigen Kontext bevorzugt von Depenheuer/Froese, in: Huber/Voßkuhle, GG, Art. 15 Rn. 1 ff. – das auch hier vorwiegend gebraucht werden soll – und der „Sozialisierung“Im hiesigen Kontext etwa gebraucht von Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 74 Rn. 64; von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 990 ff.; Oeter/Münkler, in: Huber/Voßkuhle, GG, Art. 74 Rn. 113; Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 338 ff. (102. EL August 2023). eingebürgert haben.
261 Für die beiden letztgenannten Eingriffsformen stellen Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 und 15 GG dem Bundesgesetzgeber – unter gewissen zusätzlichen Voraussetzungen – eine Regelungsmöglichkeit zur Verfügung. Es handelt sich daher um normativ-rezeptiv formulierte Zuständigkeiten (zu dieser Kategorie Art. 70 Rn. 25). Sie beschreiben damit die Funktionsweise der hierauf zu stützenden Rechtsvorschriften. Systematisch verfährt ebenso Art. 74 Abs. 1 Nr. 30 GG, der dem Bundesgesetzgeber ebenfalls die Zuständigkeit für die Bodenverteilung als weitere, in den Art. 14 und 15 GG nicht ausdrücklich als solche benannte Form des Eigentumseingriffs eröffnet (im Einzelnen Rn. 486 ff.). Sie bedienen sich hierbei kurioserweise aber nicht überlieferten Begriffsbildungen des einfachen Gesetzesrechts, sondern nehmen Rückgriff bei anderen Verfassungsbestimmungen. Die Rechtsbegriffe in den Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 und 15 GG haben somit dieselbe Bedeutung wie im Zusammenhang mit Art. 14 Abs. 3 und Art. 15 GG.
2. Enteignung „auf den Sachgebieten der Art. 73 und 74 GG“ (Nr. 14)
262 Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG besitzt der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Art. 73 und 74 GG in Betracht kommt.
a) Begriff der Enteignung
263 Der Begriff der Enteignung an dieser Stelle des Verfassungstextes ist identisch mit dem in Art. 14 Abs. 3 GG.
264 Dass diese bei Art. 14 GG heute gebräuchliche Definition der Enteignung – sofern man sie nicht ohnehin auch dort in Zweifel zieht
265 Hierbei unterscheidet man Enteignungen, die unmittelbar durch ein Gesetz bewirkt werden (sogenannte Legalenteignungen), und Enteignungen, bei denen die jeweilige Eigentumsposition erst durch eine Maßnahme der Verwaltung entzogen wird, die ein dementsprechendes Gesetz vollzieht (sogenannte Administrativenteignungen).
b) Akzessorietät der Zuständigkeit
266 Größere Auslegungsschwierigkeiten als die Definition der Enteignung bereitet die Einschränkung der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes darauf, dass die Enteignung auf den Sachgebieten der Art. 73 und 74 GG in Betracht kommen muss. Aufgrund dieser Einschränkung hat es sich eingebürgert, Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG als „Zuständigkeitszuweisung mit Annexcharakter“ zu bezeichnen.
267 Der Verfassungstext umschreibt dieses Phänomen derart, dass die Enteignung „auf den Sachgebieten“ der Art. 73 und 74 GG in Betracht kommen müsse. Diese Formulierung ist rechtsdogmatisch missglückt. Einerseits umschreiben die Kataloge des Art. 73 Abs. 1 und des Art. 74 Abs. 1 GG nicht nur Sachbereiche – und diese auch auf unterschiedliche Weise, nämlich faktisch-deskriptiv und normativ-rezeptiv –, sondern mitunter zielbezogen formuliert sind (umfassend dazu Art. 70 Rn. 27). Es gibt allerdings keinerlei Grund anzunehmen, die Eltern des Grundgesetzes hätten Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG nicht auch auf die (damals freilich noch selteneren) zielbezogenen Zuständigkeitstatbestände beziehen wollen. Andererseits beschreibt Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG als normativ-rezeptiv formulierter Zuständigkeitstatbestand Normen mit einer ganz bestimmten Funktionsweise und weist damit gar keine Überschneidungsbereiche mit anderen normativ-rezeptiv formulierten Zuständigkeiten auf,
268 Den unterschiedlichen Kategorien der Zuständigkeitstatbestände und ihrer eigentümlichen Funktionsweise muss daher Rechnung getragen werden, so dass die Einschränkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG in Abhängigkeit davon unterschiedlich ausgelegt werden muss:
Seinen weitaus größten Anwendungsbereich hat Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG bei den faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereichen. Diesen Lebensbereichen können einerseits die möglichen Objekte einer Enteignung entstammen, insbesondere der „Boden“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG). Andererseits kann Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG auch herangezogen werden, wenn sich der Zweck der Güterbeschaffung einem dieser Lebensbereiche zuordnen lässt, also beispielsweise die enteigneten Grundstücke für den Bau oder Ausbau von Bundesfernstraßen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG), für Anlagen der Energiewirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) oder den Bau oder Ausbau von Schienenwegen (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a und Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG) genutzt werden sollen.
So im Ansatz auch von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 954 f., allerdings unter der Annahme, dass sowohl Objekt als auch Zweck einer Enteignung sich einem Sachgebiet der Art. 73 und 74 GG zuordnen lassen. Enteignungen im Anwendungsbereich anderer normativ-rezeptiv formulierter Zuständigkeiten, etwa auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG) oder des Strafrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG), sind bereits begrifflich nicht möglich.
Anderer Auffassung wohl von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 954. Insoweit hat Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG keine Anknüpfungspunkte.Entspricht das gemäß Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG notwendige Allgemeinwohlziel der Enteignung einem der zielbezogen formulierten Zuständigkeitstatbestände (zum Beispiel Naturschutz und Landschaftspflege, Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG, oder Küstenschutz, Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 5 GG), stellt Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG hierfür eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zur Verfügung.
269 Nicht in all diesen Konstellationen besitzt Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG eigenständige Bedeutung.
3. Vergesellschaftung (Nr. 15)
270 Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG überträgt dem Bund eine konkurrierende Zuständigkeit, um die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft zu regeln. Außer dass der Zusatz „zum Zwecke der Vergesellschaftung“ fehlt, deckt sich diese Formulierung vollständig mit der des Art. 15 S. 1 GG. Daher sind hier – wie auch bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG – die Begrifflichkeiten genauso wie die des materiellen Verfassungsrechts auszulegen (zu ihnen daher im Einzelnen Art. 15 Rn. ###).
271 Da Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG einen normativ-rezeptiv formulierten, sachbereichsbezogen formulierten Zuständigkeitstatbestand darstellt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25), ist hier
272 Aus der Funktionsweise der Vergesellschaftung, so wie sie Art. 15 S. 1 GG und Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG festlegen, ergibt sich auch dessen Verhältnis zu anderen Gesetzgebungszuständigkeiten. Soweit Grund und Boden Gegenstand der Vergesellschaftung sind, ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG inhaltlich spezieller als die Zuständigkeiten für den städtebaulichen Grundstücksverkehr (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 1 GG, Rn. 296 ff.) für das Bodenrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG
273 Eigentumseingriffe durch Vergesellschaftung darf der Bund nicht unbeschränkt regeln. Anders als beim Recht der Enteignung schränkt das Grundgesetz die Reichweite der Zuständigkeit aber nicht durch die Formulierung des Tatbestandes selbst ein. Vielmehr unterliegt Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG, so dass der Bund eine Vergesellschaftung nur regeln darf, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erfordert (näher Art. 72 Rn. ###).
274 Dabei sind es weniger vermeintlich
VIII. Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG)
275 Begreift man die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG dem Bund zur Gesetzgebung zugewiesene Vergesellschaftung als Instrument, um einem Marktversagen zu begegnen oder eine Monopolstellung in bestimmten Wirtschaftsbereichen zu brechen,
1. Wirtschaftliche Machtstellung
276 Dass der Bund, gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG, Gesetze erlassen darf, setzt zunächst die Existenz einer wirtschaftlichen Machtstellung voraus. Hierunter versteht man allgemein die dauerhafte und in gewisser Weise verfestigte Überlegenheit des Könnens, Durchsetzens und Herrschens einzelner Akteure im wirtschaftlichen Bereich und eine hieraus folgende besonders einflussreiche Position auf einem Markt.
2. Missbrauch
277 Während die Feststellung einer wirtschaftlichen Machtstellung die Expertise anderer Wissenschaftsdisziplinen erfordert, ist die daran anschließend zu beantwortende Frage, inwiefern diese Machstellung missbraucht wird, aus anderen Gründen für die Verfassungsauslegung delikat. Dass ausgerechnet eine Rechtsetzungszuständigkeit daran geknüpft wird, dass ein bestimmtes Verhalten von Marktakteuren mit einem Unwerturteil stigmatisiert wird, erscheint mir unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten höchst problematisch.
278 Wie schwer sich die Verfassungsrechtswissenschaft mit diesem Tatbestandsmerkmal des Missbrauchs tut, zeigt bereits die seit Langem etablierte und letztlich zirkelschlüssige
279 Es ist nämlich ohne Weiteres möglich, dem Begriff des Missbrauchs auf Basis der anerkannten Methoden der Verfassungsinterpretation gewisse Konturen zu geben, die diesen Zuständigkeitstatbestand nicht zur freien Disposition des Bundesgesetzgebers stellen. Die Formulierung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG ist nämlich eindeutig dem Kartellrecht der Weimarer Republik und der Besatzungszeit entlehnt,
280 In der Konsequenz der wettbewerbsorientierten Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG liegt es, dass „politische Missbräuche“ einer wirtschaftlichen Machtstellung, sofern sie sich nicht auf die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs auswirken (etwa eine Beeinflussung politischer Entscheidungsträger oder der öffentlichen Meinung durch Wirtschaftsmagnaten vom Schlage eines Hugo Stinnes), nicht durch Gesetze bekämpft werden dürfen, die auf diesen Zuständigkeitstatbestand gestützt werden sollen.
3. Instrumente und Zielbezug
281 Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG ermöglicht dem Bund Regelungen zur „Verhütung“ des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung. Einigkeit besteht hier darüber, dass damit präventiv wirkende Maßnahmen gemeint sind, die etwa durch eine staatliche Aufsicht und gesetzliche Verbote verhindern sollen, dass eine wirtschaftliche Machtstellung überhaupt missbraucht wird.
282 Dafür, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG auch solche Bundesgesetze trägt, die Missbräuche nachträglich sanktionieren oder die Beseitigung dadurch eingetretener Zustände regeln,
283 Den Ausschlag dafür, ob eine Regelung dem Zuständigkeitstatbestand zugeordnet werden kann, gibt nach allgemeinen Grundsätzen bei zielbezogenen Zuständigkeiten, dass die Bekämpfung des Missbrauchs einer wirtschaftlichen Machtstellung den Hauptzweck der in Frage stehenden Maßnahme bildet und nicht nur einen untergeordneten Nebenzweck darstellt.
4. Verhältnis zu anderen Gesetzgebungszuständigkeiten
284 Bereits die Verfassungseltern im Parlamentarischen Rat erkannten, dass die Zuständigkeit zur Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung besonders ausgeprägte Überschneidungen zum Recht der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aufweist. Da es sich dabei um einen sachbereichsbezogenen Zuständigkeitstatbestand handelt (Rn. 177), kann es im rechtstechnischen Sinne kein Spezialitätsverhältnis zwischen beiden Zuständigkeiten geben.
IX. Land- und Forstwirtschaft, Ernährung und Fischerei (Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 bis 4 GG)
285 Die Väter und Mütter des Grundgesetzes haben in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 bis 4 GG solche Gesetzgebungszuständigkeiten zusammengefasst, die sich mal im engeren, mal im weiteren Sinne auf die Versorgung mit Nahrungsmitteln, aber auch mit anderen existentiellen Gütern beziehen.
1. Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (Var. 1)
286 Die Befugnis des Bundes für Regelungen zur Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (Variante 1) ist zielbezogen formuliert. Das wirkt sich in besonderer Weise auf die Auslegung und Funktionsweise dieser Zuständigkeit aus. Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 GG begründet nämlich keine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit für alle Rechtsfragen der Land- oder Forstwirtschaft oder des Waldes.
287 Durch die zielbezogene Formulierung der Zuständigkeit hat der Bundesgesetzgeber die freie Entscheidung darüber, mit welchen Instrumenten er die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung fördern will.
288 Dass man bei der Beurteilung, inwiefern ein Bundesgesetz die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung auch tatsächlich „fördert“, großzügige Maßstäbe anlegen muss, zeigt sich bereits daran, dass der Verfassungstext die Flurbereinigung (seit der Föderalismusreform I 2006
289 Ausgehend von allgemeinen Überlegungen zur Zuordnung von Bundesgesetzen zu zielbezogen formulierten Zuständigkeiten (Art. 70 Rn. 27) müssen die auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 GG gestützten Gesetze die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung unmittelbar und als Hauptzweck
2. Sicherung der Ernährung (Var. 2)
290 Die zielbezogen formulierte Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Sicherung der Ernährung muss als Auffangtatbestand ausgelegt werden, soll sie spezifischer formulierten anderen Zuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 und 20 GG, mit denen sie sich teilweise überschneidet, nicht zu großen Teilen überflüssig machen. Da diese Zuständigkeit wie alle zielbezogenen Kompetenztitel dem Bundesgesetzgeber keine Einschränkungen bei der Wahl der Instrumente vorgibt,
3. Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse (Var. 3)
291 Die Bundeszuständigkeit für die Regelung der Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse bezieht sich erkennbar auf die erste Variante des Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG.
292 Letztlich handelt es sich bei dieser Zuständigkeit um einen Spezialfall des Rechts der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, der insbesondere den Handel umfasst ( Rn. 195). Trotzdem ist die Spezialregelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 3 GG nicht überflüssig: Denn der Bund muss hier anders als bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die besondere Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG nicht begründen, sondern kann von seiner Zuständigkeit ohne Weiteres Gebrauch machen. Damit die Gesetzgebungszuständigkeit in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 3 GG eine eigenständige Bedeutung behält, wird man sie auch gegenüber der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für den Warenverkehr mit dem Ausland (Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG, Art. 73 Rn. ###) für vorrangig halten müssen.
4. Hochsee- und Küstenfischerei (Var. 4)
293 Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 4 GG ermöglicht eine bundesgesetzliche Regelung aller Aspekte, die mit dem faktisch-deskriptiv beschriebenen Lebensbereich (Art. 70 Rn. 26) der Hochsee- und Küstenfischerei in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen, etwa Bestimmungen über Fanggebiete, Fangquoten oder Schonzeiten.
X. Küstenschutz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 5 GG)
294 Keinen inhaltlichen Zusammenhang mit den übrigen vier Zuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG weist die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für den Küstenschutz auf. Eine einschränkende Auslegung des Begriffs, die ihm lediglich eine dienende Funktion für die die Erhaltung der agrarischen Produktion oder die Ernährungssicherheit zuweisen würde, ist daher nicht angebracht.
295 Da lediglich die an Nord- und Ostsee angrenzenden Länder überhaupt vom Küstenschutz profitieren können, kann man verfassungspolitische Zweifel anmelden, ob eine Bundeszuständigkeit hierfür angebracht ist.
XI. Städtebaulicher Grundstücksverkehr (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 1 GG)
296 Wie Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG enthält auch Nr. 18 mehrere eigenständige Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes.
297 Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 1 GG stellt jedoch keine Grundlage für jedwede Regelung des Grundstücksverkehrs dar. Spätestens mit der Beschränkung auf den städtebaulichen Grundstücksverkehr ist unstreitig, dass einerseits nur öffentlich-rechtliche Einwirkungen auf den Grundstücksverkehr, namentlich durch Genehmigungserfordernisse für Verfügungen über Grundstücke oder Vorkaufsrechte der öffentlichen Hand, darauf gestützt werden können.
XII. Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG)
298 Geradezu versteckt inmitten verwandter, aber weitaus enger gefasster Zuständigkeitstatbestände (soeben Rn. 296 f. und sogleich Rn. 322 f.) liegt in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das „Bodenrecht“. Dabei handelt es sich zwar um einen weit gefassten „Grundtatbestand“, dessen Funktion derjenigen des Rechts der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, Rn. 160 ff.) und der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, Rn. 139 ff.) ähnelt (dazu bereits Rn. 138), aber die anderen Zuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG stellen sich keineswegs als spezielle Ausprägungen des Bodenrechts dar.
1. „Bodenrecht“ als normativ-rezeptiv oder faktisch-deskriptiv formulierte Zuständigkeit?
299 Entscheidend für die Funktionsweise und Reichweite eines Zuständigkeitstatbestands ist, wie wir schon oft gesehen haben, seine Einordnung in einen der dogmatischen Grundtypen (zu ihnen eingehend Art. 70 Rn. 24 ff.). Bei den meisten Tatbeständen des Art. 73 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 GG fällt diese Zuordnung leicht. Bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG bereitet sie hingegen Schwierigkeiten. Das liegt an der wegweisenden Definition des „Bodenrechts“, die das Bundesverfassungsgericht in seinem ebenso wegweisenden Baurechtsgutachten 1954 formuliert hat: „Zur Materie ‚Bodenrecht‘ gehören vielmehr nur solche Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln.“
300 Dieser dogmatischen Einordnung hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung zur Windenergie im Wald 2022 ausdrücklich eine Absage erteilt, ohne die Definition des Baurechtsgutachtens selbst aufzugeben.
301 Vorsicht ist dann allerdings beim Verständnis der folgenden Ausführungen in der Senatsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2022 geboten. Dort fasst das Bundesverfassungsgericht zusammen: „Als Bodenrecht wird die flächenbezogene Ordnung der Nutzung von Grund und Boden durch öffentlichrechtliche (sic!) Normen angesehen, die Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben; also Normen, welche die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln […], indem sie den Flächen Nutzungsfunktionen zuweisen und diese voneinander abgrenzen“.
2. Der „Boden“ als Regelungsgegenstand
302 Aus der dogmatischen Einordnung als faktisch-deskriptiv (dazu ausführlich soeben Rn. 300 f.) folgt, dass „der Boden“ Gegenstand der auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG gestützten Bundesgesetzgebung ist. Hier lässt sich die gleiche Beobachtung wie bei der Gesetzgebungszuständigkeit für den Wasserhaushalt gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG anstellen: Naturvorgänge können als solche gesetzlich nicht geregelt werden (dazu im Kontext des Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG Rn. 500). Vielmehr geht es bei der Gesetzgebung im Bodenrecht um die anthropogene Inanspruchnahme von Grund und Boden.
a) Boden als Fläche
303 Es besteht zunächst Einigkeit darüber, dass dieser Begriff eine flächenbezogene Dimension hat.
304 Die „menschliche Inanspruchnahme“ des Bodens in dieser flächenbezogenen Dimension liegt in der Nutzung der Flächen, etwa zur Errichtung baulicher Anlagen mit den unterschiedlichsten Zweckbestimmungen (beispielsweise zum Wohnen, für Gewerbe oder Industrie), als Acker- oder Weideflächen, als Gärten oder Parkanlagen, als Straßen, Wege und Plätze, für Be- und Entwässerung und für all die anderen Nutzungen, die das Gesicht unseres Landes prägen. Dies müssen keineswegs nur solche Nutzungen sein, die wie bauliche Anlagen eine ortsfeste physische Verankerung im Boden erfordern.
305 Da alles menschliche Verhalten mehr oder weniger Fläche beansprucht, wäre die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG grenzenlos, wenn man es dabei beließe. Um diese Weite der flächenbezogenen Dimension des Bodenrechts sachgerecht einzugehen, hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass es dabei nicht um die Regelung jeglicher Nutzung des Bodens geht, sondern um die generelle Nutzbarkeit der Flächen: „Geregelt wird in Vorschriften des Bodenrechts die Art der Nutzbarkeit von Flächen dem Grunde nach. Nicht zum Bodenrecht zählen hingegen Nutzungsbestimmungen im weiteren Sinne, welche die Art und Weise einer grundsätzlich zulässigen Nutzung im Einzelnen näher regeln […]. Erfasst sind Vorschriften zur ‚rechtlichen Qualität‘ des Bodens in dem Sinne, dass sie generell regeln, in welcher Weise die Grundstücke genutzt werden dürfen […] oder eine Art der Flächennutzung an diesem Standort ausschließen“.
b) Boden als Substrat
306 Fraglich ist es aber, ob der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG für die Bundesgesetzgebung geöffnete Begriff des Bodens auch das Substrat selbst, also die Beschaffenheit des Bodens – prinzipiell bis zum Erdmittelpunkt
307 Versteht man Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG als einen normativ-rezeptiv formulierten Sachbereich der Bundesgesetzgebung mit der eingangs dargestellten Funktionsweise (Rn. 299), ist es ausgeschlossen, diese Regelungsgegenstände des „Bodenschutzrechts“ darunter zu fassen (und man wird dann auch schwerlich einen anderen Zuständigkeitstatbestand zu Gunsten des Bundes finden). Hält man aber – wie hier – das Bodenrecht für einen faktisch-deskriptiv umschriebenen Sachbereich (Rn. 300), spricht nichts gegen den Einbezug menschlicher Einflüsse auf die Bodenbeschaffenheit in die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes.
3. Von der Gesetzgebungszuständigkeit ausgenommene Bereiche des Bodens
308 Der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG umschriebene Sachbereich hat insbesondere in seiner flächenbezogenen Dimension das Potential dazu, die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zu Lasten der Länder zu entgrenzen. Das ist durch zwei verschiedene Mechanismen denkbar: Einerseits werden im Verfassungstext selbst faktisch-deskriptiv solche Sachbereiche formuliert, die bestimmte auf die Nutzung von Bodenflächen angewiesene oder sich auf das Substrat des Bodens auswirkende menschliche Verhaltensweisen oder Nutzungsformen beschreiben (beispielsweise der Bergbau als Teil des Rechts der Wirtschaft, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, oder die einzelnen Verkehrsinfrastrukturen gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 und 7, Nr. 22 Var. 3 oder Nr. 23 GG); einige davon (eben beispielsweise Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und Nr. 22 Var. 3 GG) unterliegen der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG oder begrenzen die Bundeszuständigkeit inhaltlich (etwa bei den Straßen auf solche für den Fernverkehr). Diese Begrenzungen der Bundeszuständigkeit drohen unterlaufen zu werden, wenn die Lücken durch die Subsumption unter das Bodenrecht geschlossen werden. Darüber hinaus hat die Föderalismusreform I 2006 bis dahin außerhalb des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG geregelte, auf spezielle Bodennutzungen ausgerichtete Bundeszuständigkeiten abgeschafft (namentlich das Wohnungswesen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 4 GG a. F.).
309 Einen vielversprechenden Ansatz zu einer kohärenten Lösung dieser miteinander zusammenhängenden Problemlagen bietet die Überlegung von Boas Kümper in Reaktion auf die Senatsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Windenergie im Wald von 2022
a) Bereichsausnahmen innerhalb des geschriebenen Verfassungstextes
310 Faktisch-deskriptiv formulierte, sachbereichsbezogene Zuständigkeiten in Art. 73 Abs. 1 oder Art. 74 Abs. 1 GG, die an besondere Formen oder Zweckbestimmungen der Bodennutzung anknüpfen, gehen Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG als echte Spezialtatbestände unabhängig davon, ob sie die Bundeszuständigkeit demgegenüber stärken (wie im Falle ausschließlicher Gesetzgebungsbefugnisse) oder schwächen (wie im Falle solcher Zuständigkeiten, die der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterfallen oder ein Abweichungsrecht der Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG beinhalten). Solche geschriebenen Sonderbodenrechte können beispielsweise sein:
die verkehrsinfrastrukturbezogenen Zuständigkeitstatbestände in Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 (Luftverkehr) und Nr. 6a (Bau und Unterhaltung der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes), Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 und 7 (Seewasserstraßen und Binnenwasserstraßen), Nr. 22 Var. 3 (Bau und Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr) und Nr. 23 GG (sonstige Schienenbahnen);
die Errichtung und der Betrieb von Anlagen, die der Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken dienen (Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 Var. 2 GG) und andere Aspekte der Energiewirtschaft als Teil des Rechts der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG);
Bergbau und Industrie als Teil des Rechts der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) oder
der Wasserhaushalt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG).
b) Ungeschriebene Bereichsausnahmen (in der Zuständigkeit der Länder)?
311 Neben diesen geschriebenen Sonderbodenrechten in der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes sind auch ungeschriebene Sonderbodenrechte in der Zuständigkeit der Länder anzuerkennen, also bestimmte Flächen, deren generelle Nutzbarkeit allein die Landesgesetzgeber regeln können. Wie gelangt man aber im Föderalismus des Grundgesetzes, der nur ausdrückliche Bundeszuständigkeiten kennt und die Länderzuständigkeit lediglich negativ als Restbestand gelten lässt (Art. 70 Rn. 13), zu solchen Sonderbodenrechten in der Zuständigkeit der Länder? – Dazu mögen uns zwei verallgemeinerungsfähige Beispiele führen: Erstens ließen sich die Vorschriften der Landesstraßengesetze über die Widmung aller öffentlicher Straßen ohne Weiteres als Regelungen zur flächenbezogenen Dimension des Bodens begreifen und damit unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG fassen. Zweitens gilt dasselbe für die Landesgesetze zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum durch Leerstand, Nutzung zur Beherbergung von Gästen (etwa als Airbnb) und dergleichen mehr.
312 Im erstgenannten Beispiel würden eine Zuordnung der Widmung aller öffentlicher Straßen zum Bodenrecht und die damit verbundene Gesetzgebungsbefugnis des Bundes dafür die Grundentscheidung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG dafür, dem Bund lediglich den gesetzgeberischen Zugriff auf die Widmung der Straßen für den Fernverkehr zu eröffnen (Rn. 397 ff.), unterlaufen. Abstrakt gesprochen folgt daraus: Sind die Sonderbodenrechte in der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes wie im Fall des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG thematisch oder gegenständlich beschränkt, ist dennoch ihr gesamter Sachbereich – hier die „Straßen“ als Flächen besonderer Zweckbestimmung – vom allgemeinen Bodenrecht des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG ausgenommen. Methodisch lässt sich dies durch einen Umkehrschluss aus der systematischen und an Sinn und Zweck der besonderen Bodenrechtsregime orientierten Auslegung belastbar begründen.
313 In der methodischen Begründung liegt es im zweiten Beispiel anders. Vor der Föderalismusreform I hatte es im Bundesrecht ein Verbot der Zweckentfremdung des Wohnraums gegeben, das auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 4 GG a. F. (Wohnungswesen) gestützt worden war.
das Wohnungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 4 GG a. F.), also öffentlich-rechtliche Vorschriften
BVerfG, Beschl. v. 25.3.2021 – 2 BvF 1/20 u. a. = BVerfGE 157, 223, Rn. 182 (Berliner Mietendeckel); von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 1262. über private Behausungen für MenschenInstruktiv dazu von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 1258–1260. sowiedas Siedlungs- und Heimstättenwesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 5 GG a. F.), also „die Begründung neuer Wohnstätten in Verbindung mit der Zuteilung von Grund und Boden zu landwirtschaftlicher oder gärtnerischer Nutzung“
BVerfG, Gutachten v. 16.6.1954 – 1 PBvV 2/52 = BVerfGE 3, 407 (417) (Baurechtsgutachten). .
314 Es ist keineswegs ausgeschlossen, bestimmte Randbereiche dieser 2006 abgeschafften Gesetzgebungszuständigkeiten im Einzelfall dem Bodenrecht zuzuordnen. Die vom verfassungsändernden Gesetzgeber bezweckte Regelungstechnik bewirkte, wie anderswo gezeigt (Art. 70 Rn. 15), keine ausschließliche Zuständigkeit der Landesgesetzgeber. Die auf ungeschriebene Bereichsausnahmen abzielende, historisch-genetische Auslegung trägt diesem Anliegen hinreichend und mit einer gewissen Flexibilität gleichwohl Rechnung. Der Preis für diese Durchsetzung des Willens des verfassungsändernden Gesetzgebers ist gleichwohl die verlorene Transparenz: Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG ist eine beispiellos durchlöcherte Zuständigkeit, deren Bereichsausnahmen durch den geltenden Verfassungstext selbst nicht mehr entdeckt werden können, sondern nur noch durch Rückgriff auf längst verblichene Fassungen des Art. 74 GG.
4. Instrumente und Zielsetzungen des Bodenrechts
315 Nach allgemeinen Grundsätzen bei faktisch-deskriptiv formulierten, sachbereichsbezogenen Zuständigkeitstatbeständen (Art. 70 Rn. 26) dürfte der Bundesgesetzgeber in auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG gestützten Gesetzen jegliche Regelungsinstrumente vorsehen und alle möglichen Zielsetzungen verfolgen.
316 In Abgrenzung zur Zuständigkeit des Bundes für das bürgerliche Recht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG, Rn. 28 ff.) ist allgemein anerkannt, dass auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG ausschließlich öffentlich-rechtliche Regelungen gestützt werden können.
317 Ein wesentliches, aber keineswegs das einzige Instrument zur Regelung des Bodenrechts sind Vorschriften über die Planung, die Konflikte um die Nutzung einer bestimmten Fläche vorausschauend vermeiden oder auflösen soll.
318 Daneben knüpfen an die flächenbezogene Dimension des Bodens auch Vorschriften über die Zulässigkeit von Bauvorhaben an, sofern sie einen bodenrechtlichen Bezug haben und nicht allein etwa die Baugestaltung oder die Gefahrenabwehr betreffen (wie Vorschriften zum Brandschutz, zu Rettungswegen oder zur Standsicherheit).
319 Schließlich können auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG auch solche bundesgesetzlichen Vorschriften gestützt werden, die darauf abzielen, die Voraussetzungen für eine bestimmte Nutzungsmöglichkeit einer Fläche in rechtlicher oder tatsächlicher überhaupt erst herzustellen oder zu verbessern. Besondere Bedeutung kommt dabei solchen Regelungen zu, die die Bebaubarkeit eines Grundstücks herbeiführen oder verbessern sollen. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht Vorschriften über die Baulandumlegung und über die Zusammenlegung von Grundstücken, die „die Rechtsgrundlage dafür schaffen, Grundstücke so umzuformen, daß nach Größe und Form zur Bebauung geeignete Flächen entstehen“, unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG gefasst.
320 Nach allgemeinen Grundsätzen verleiht Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG dem Bundesgesetzgeber auch die Befugnis zur Regelung nichtsteuerlicher Abgaben (Rn. 526 f.). Davon ausdrücklich ausgenommen sind jedoch die Erschließungsbeiträge. Damit sind – im Einklang mit dem allgemeinen Gebrauch des Begriffs der Beiträge (Rn. 526) – öffentlich-rechtliche Geldleistungen gemeint, die als Gegenleistung für die die Möglichkeit zur Inanspruchnahme der soeben genannten Erschließungsanlagen (Rn. 319) den Beitragsschuldner:innen auferlegt werden und die dazu bestimmt sind, den anderweitig nicht gedeckten Aufwand der für die Erschließung verantwortlichen Körperschaft (in der Regel der Gemeinden) für die Herstellung der Erschließungsanlagen zu decken.
321 Hinsichtlich der möglichen Zielsetzungen bodenrechtlicher Regelungen wird man schließlich einen generellen Vorrang der zielbezogen formulierten Zuständigkeiten vor dem Bodenrecht annehmen dürfen.
XIII. Teilbereiche des Wohnungswesens (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 3 bis 7 GG)
322 Von 1949 bis 2006 wies Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 4 GG a. F. dem Bund eine umfassende konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das „Wohnungswesen“ zu. Damit umschrieb der Verfassungstext faktisch-deskriptiv einen Lebensbereich, nämlich alle Angelegenheiten mit Bezug Gebäuden, die Wohnzecken dienen.
323 Die Föderalismusreform I
324 Im Einzelnen bedeutet dies: Das von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 3 GG in Bezug genommene Wohngeld bezeichnet staatliche Zuschüsse zu den Aufwendungen für selbst genutzten Wohnraum, wobei dem Wortlaut „-geld“ zum Trotz viel dafür spricht, auch andere Formen der Begünstigung als direkte Geldzahlungen hierunter zu fassen (zum Beispiel gezielte Steuervergünstigungen).
325 Die Nachfolgezuständigkeiten des „Wohnungswesens“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG zeichnen ein wenig schmeichelhaftes Bild von der kleinlichen, für eine Verfassung geradezu peinlichen Detailversessenheit der Beteiligten an der Föderalismusreform I, die sich nicht zu schade waren, auch Zuständigkeiten mit absehbarem Verfallsdatum (insbesondere Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 4, 6 und 7 GG) zu regeln. Vielleicht finden künftige Generationen verfassungsändernder Gesetzgeber die Kraft, das Wohnungswesen rückstandslos in die Zuständigkeit der Länder zu überführen.
E. Medizin und Gesundheit (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 und 19a GG)
326 In der ihm eigenen Regelungstechnik versammelt das Grundgesetz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 und Nr. 19a GG strukturell sehr unterschiedliche Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes, die aber allesamt mehr oder weniger etwas mit dem Gesundheitswesen zu tun haben.
I. Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG)
327 Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG ermächtigt den Bundesgesetzgeber zu Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren. Dieser zielbezogen formulierte Zuständigkeitstatbestand (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 27) wird durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 6 GG ergänzt, der die Abwehr von Krankheiten und Schädlingen bei Pflanzen ermöglicht (Rn. 361 ff.), allerdings – ohne sachlichen Grund – nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG.
328 Krankheiten sind zunächst schlicht vom körperlichen oder geistigen Normalzustand negativ abweichende Zustände eines Organismus.
329 Wie stets bei zielbezogen formulierten Gesetzgebungszuständigkeiten darf der Bundesgesetzgeber gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten – selbstverständlich nur in den Grenzen der Grundrechte und des Rechtsstaatsprinzips – mit beliebigen Instrumenten und auf beliebigen Sachgebieten bekämpfen.
II. Heilberufe, Heilgewerbe, Apothekenwesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 2 bis 4 GG)
1. Dogmatische Grundstruktur
330 Die folgenden Zuständigkeitstatbestände in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG stehen – wie öfter in Art. 74 Abs. 1 GG – eher in einem losen Zusammenhang mit den Themen von Medizin und Gesundheit. Näher stehen sie nämlich dem Recht der Wirtschaft, genauer der Zuständigkeit für das Gewerbe, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (eingehend dazu Rn. 188 ff.). Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 2 bis 4 GG erlauben dem Bund nämlich die Gesetzgebung für bestimmte Berufe im Gesundheitswesen. Im Hinblick auf die Heilberufe (als deren Unterkategorie der Arztberuf genannt wird) ergänzt Variante 2 die Bundeszuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, denn hier geht es um freiberufliche Tätigkeiten, die nicht vom Begriff des Gewerbes (und auch von keiner anderen Fallgruppe der Nummer 11) erfasst sind (Rn. 192). Die Varianten 3 und 4 hingegen sind gegenüber Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG speziell, indem sie als Unterformen des Gewerbes das Heilgewerbe betreffen.
2. Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen
331 Der Begriff des Berufes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 2 GG deckt sich nicht vollständig mit dem des Art. 12 Abs. 1 GG (zu diesem eingehend Art. 12 Rn. ###).
332 Anders als bei anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten, insbesondere auch im Apothekenwesen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 4 GG, darf der Bundesgesetzgeber lediglich die Zulassung zu den Heilberufen regeln. Das Bundesverfassungsgericht versteht hierunter die Erteilung und – als gegenteiliger Akt – die Aufhebung oder den anderweitigen Verlust der Erlaubnis zur Ausübung des Berufes.
3. Zulassung zum Heilgewerbe
333 Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 3 GG befugt den Bund zur gesetzlichen Regelung der Zulassung zum Heilgewerbe. Der Gewerbebegriff ist mit demjenigen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG identisch, verlangt also insbesondere eine selbstständige wirtschaftliche Tätigkeit und schließt freiberufliche Tätigkeiten aus (eingehend Rn. 189 ff.). „Heilend“ sind gewerbliche Tätigkeiten unter den gleichen Voraussetzungen wie heilberufliche (soeben Rn. 331 f.). Heilgewerblich sind demnach etwa Optiker:innen tätig.
4. Apothekenwesen
334 Der Betrieb einer Apotheke ist an und für sich eine heilgewerbliche Tätigkeit, die auf den Verkauf von Arzneien an Endverbraucher:innen gerichtet ist.
III. Arzneien, Medizinprodukte, Heilmittel, Betäubungsmittel und Gifte (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 5 bis 9 GG)
1. Dogmatische Grundstruktur
335 Die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 5 bis 9 GG enthaltene, faktisch-deskriptiv formulierte und sachbereichsbezogene Gesetzgebungszuständigkeit (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26) für Arzneien, Medizinprodukte, Heilmittel, Betäubungsmittel und Gifte setzt sich zwar formal aus fünf eigenständigen Tatbeständen zusammen.
2. Arzneien, Betäubungsmittel und Gifte
336 Arzneien (Var. 5) sind Stoffe, die dazu dienen, durch Anwendung im oder am Körper physische oder psychische Krankheiten (insofern gleichbedeutend mit dem Begriff in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG, Rn. 327 ff.) und Leiden bei Menschen und Tieren zu diagnostizieren, zu lindern, zu heilen oder abzuwehren.
3. Medizinprodukte
337 Medizinprodukte (Var. 6), die erst seit 2006 im Verfassungstext vorkommen, sind nach allgemeinem Verständnis solche Apparate, Vorrichtungen, Instrumente und Stoffe, die der Erkennung, Behandlung und Überwachung von Krankheiten oder Verletzungen oder der Empfängnisregelung dienen und – im Unterschied zu Arzneien – nicht durch Anwendung im oder am Körper pharmakologisch, immunologisch oder metabolisch wirken, sondern in erster Linie mechanisch, physikalisch oder physikochemisch.
4. Heilmittel
338 Abgerundet wird die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes durch die im Verfassungstext sogenannten Heilmittel (Var. 7). Diese Zuständigkeit stellt die Verfassungsauslegung vor besondere methodische Herausforderungen. Der Verfassungstext bedient sich hier eines im allgemeinen Sprachgebrauch ungewöhnlichen und keineswegs eindeutigen Begriffs.
339 Unter diesen methodischen Prämissen lässt sich folgende Definition der Heilmittel gewinnen: Es handelt sich demnach um Sachen, die in erster Linie physikalisch auf den menschlichen Körper einwirken, Krankheiten oder Verletzungen auszugleichen oder zu behandeln.
5. Die Reichweite der Zuständigkeit
340 Der Bundesgesetzgeber darf die genannten Stoffe und Produkte umfassend regeln.
IV. Wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a Var. 1 GG)
341 Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a Var. 1 GG enthält einen zielbezogen formulierten Zuständigkeitstatbestand (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 27).
342 Zentral für die Reichweite der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist zunächst der Begriff des Krankenhauses. Er ist faktisch-deskriptiv zu bestimmen (allgemein zu dieser Kategorie Art. 70 Rn. 26), so dass Definitionen des einfachen Gesetzrechts zwar sinnvolle Anhaltspunkte für die Auslegung des Verfassungstextes bieten können, dafür aber nach allgemeinen Grundsätzen keinesfalls zwingend den Ausschlag geben.
343 Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a Var. 1 GG gibt dem Bundesgesetzgeber als Hauptziel seiner darauf gestützten Regelungen die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser vor. Damit ist die Gewährleistung eines bestimmten Niveaus finanzieller Ressourcen und einer bestimmten Leistungsfähigkeit gemeint.
344 Die entscheidende Frage bei der Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a Var. 1 GG ist aber, mittels welcher Instrumente sich die Bundesgesetzgebung der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser annehmen darf. Grundsätzlich sind zielbezogen formulierte Zuständigkeiten nicht auf bestimmte Regelungsinstrumente verengt.
345 Wie die heftige Diskussion um die Krankenhausreform der Ampel-Koalition 2023/2024 gezeigt hat, die sich auch an der Frage der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes entzündet hat,
V. Krankenhauspflegesätze (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a Var. 2 GG)
346 Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a Var. 2 GG beschreibt mit den Krankenhauspflegesätzen faktisch-deskriptiv einen Sachbereich, der der Bundesgesetzgebung offensteht (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26). Damit sind die Entgelte gemeint, die die Nutzer:innen oder deren Kostenträger für die Inanspruchnahme von Leistungen in einem Krankenhaus zu entrichten haben.
F. Verbrauchsgüter, Pflanzen- und Tierschutz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG)
347 Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG versammelt eine bemerkenswert buntscheckige Gruppe von nicht weniger als sieben voneinander unabhängigen
348 Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 1 bis 4 GG enthält seitdem inhaltlich ausgesprochen weitgefasste, faktisch-deskriptiv formulierte und sachbereichsbezogene Zuständigkeiten, wohingegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 5 und 6 GG weiterhin auf das Ziel der Gefahrenabwehr bezogen bleiben und Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 7 GG eine höchst sonderbare Mischform beider Kategorien enthält (zu diesen Kategorien allgemein Art. 70 Rn. 24 ff.). Methodisch muss man daher den hier äußerst verbreiteten wissenschaftlichen Ansätzen, diese faktisch-deskriptiven Begriffe allein unter Zugrundelegung des einfachen Gesetzesrechts oder des in diesem Bereich ausgesprochen bedeutsamen europäischen Unionsrechts zu bestimmen,
349 Von allen Zuständigkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG darf der Bundesgesetzgeber nur unter Beachtung der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG Gebrauch machen (näher Art. 72 Rn. ###).
I. Lebensmittel (Var. 1)
350 Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 1 GG verleiht dem Bundesgesetzgeber zunächst die Gesetzgebungsbefugnis über das Recht der Lebensmittel. Lebensmittel sind Stoffe, die gegebenenfalls nach weiteren Verarbeitungsschritten dazu geeignet und bestimmt sind, von Menschen zum Zwecke der Ernährung, also der Stillung von Hunger und Durst, eingenommen zu werden.
351 Durch seine weit offene Formulierung erlaubt Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 1 GG es dem Bund, alle Phasen von der Herstellung über Zulassung und Vertrieb bis zum Verbrauch der Lebensmittel zu regeln.
352 Seit der Föderalismusreform I erstreckt sich die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ausdrücklich auch auf die zur Gewinnung der Lebensmittel dienenden Tiere (zum Begriff sogleich noch näher, Rn. 364 ff.). Das sind nicht nur solche Tiere, die zum Verzehr geschlachtet werden sollen, sondern auch solche Tiere, aus deren Zeugnissen Lebensmittel gewonnen werden, ohne sie deswegen zu töten, beispielsweise Milchkühe oder Legehennen. Um Zentrum der Diskussion vor der Föderalismusreform I standen, noch geprägt durch den großen BSE-Skandal 2000/2001, zwar bundesgesetzliche Regelungen der Schlachtung und die „Regelung der amtlichen Untersuchung von Tieren auch in zeitlichem Abstand vor der Schlachtung, also vor der eigentlichen Lebensmittelgewinnung“.
353 Der regelungstechnische Dilettantismus der Föderalismusreform I, der sich auch hier aufs Neue zeigt, hat dazu geführt, dass man die Erstreckung der Bundeszuständigkeit auf die zur Gewinnung von Lebensmitteln dienenden Tiere bei den Genuss- und Futtermitteln unterlassen hat. Nähme man hier den Verfassungstext ernst, dürfte der Bundesgesetzgeber beispielsweise die Bedingungen für die Haltung von Rindern vorschreiben, die zu Hackfleisch, Gulasch oder Steaks verarbeitet werden (also zur Gewinnung von Lebensmitteln oder sogar Genussmitteln dienen) sollen, nicht aber für diejenigen, aus deren Fleisch Hunde- oder Katzenfutter werden soll. Und was geschähe mit denjenigen Tieren, aus denen sowohl das eine als auch das andere werden soll? Solcher offensichtlicher, aber vom verfassungsändernden Gesetzgeber auch nicht beabsichtigter Unsinn lässt sich nur vermeiden, wenn man auch die der Gewinnung von Genuss- oder Futtermitteln dienenden Tiere der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unterwirft.
II. Genussmittel (Var. 2)
354 Unter Genussmitteln versteht man Stoffe, die Menschen – anders als Lebensmittel – nicht wegen ihres Nährwerts, sondern wegen ihres Geschmacks oder ihrer anregenden Wirkung einnehmen, also letztlich traditionelle Luxusgüter wie Kaffee und Tee, Kakao, Alkoholika oder Tabakerzeugnisse.
355 Da auch die Zuständigkeit gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 2 GG faktisch-deskriptiv einen Lebensbereich umschreibt (siehe zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26), ist der Bundesgesetzgeber in der Wahl seiner Instrumente und seiner politischen Zielsetzungen hier ebenso frei wie im Recht der Lebensmittel. Die Bekämpfung der besonderen Gesundheitsgefahren der Genussmittel wie Alkohol mag dabei zwar typischerweise im Fokus stehen,
III. Bedarfsgegenstände (Var. 3)
356 In vergleichbare Kalamitäten wie der Begriff der Genussmittel bringt Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 3 GG die Verfassungsauslegung. Denn auch die Definition der Bedarfsgegenstände hängt in höchstem Maße von bestimmten Wertungen, sozialen Normen und Wohlstandsniveau unserer Gesellschaft ab: Sie lassen sich angesichts der ziemlich unergiebigen Beratungen im Parlamentarischen Rat
IV. Futtermittel (Var. 4)
357 Die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 4 GG aufgeführten Futtermittel sind schließlich – als Gegenstück zu den Lebensmitteln (Rn. 350 ff.) – solche Stoffe, die zur Ernährung von Tieren bestimmt sind.
V. Der Schutz beim Verkehr mit Saat- und Pflanzgut (Var. 5)
358 Anknüpfungspunkt der zielbezogen formulierten Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 5 GG (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 27) sind land- und forstwirtschaftliches Saat- und Pflanzgut. Unter Saatgut versteht man allgemein die zur Pflanzenerzeugung bestimmten Früchte, Samen, Zapfen und Fruchtstände vor der Keimung, Pflanzgut die bereits gekeimten Jungpflanzen sowie die zur vegetativen Vermehrung von Pflanzen bestimmten Reiser, Ableger, Saatkartoffeln und dergleichen.
359 Anders als in den ersten vier Varianten des Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG hat die Föderalismusreform keine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auch für das land- und forstwirtschaftliche Saat- und Pflanzgut geschaffen. Der Bundesgesetzgeber darf sich vielmehr zunächst nur des Verkehrs mit Saat- und Pflanzgut annehmen. Die damit einhergehende Einschränkung ist aber marginal: Denn darunter versteht man den gesamten menschlichen Kontakt mit diesen Gütern von der Herstellung über Zulassung und Vertrieb bis hin zu deren Verbrauch durch Einpflanzen an den Bestimmungsort (siehe im Kontext des Rechts der Lebensmittel letztlich inhaltsgleich Rn. 351).
360 Ihre eigentlich entscheidende Einschränkung erfährt die Zuständigkeit in Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 5 GG dadurch, dass sie zielbezogen auf den „Schutz“ ausgerichtet ist. Gerade im Vergleich zur sechsten Variante fällt sogleich ins Auge, dass der Verfassungstext völlig offenlässt, wen der Bundesgesetzgeber hier wovor schützen darf. Diese Offenheit ist nicht nur sprachlich so vorzufinden, sondern auch inhaltlich so gemeint. Geschützt werden darf jeder, der mit dem Saat- und Pflanzgut in irgendeiner Verkehrsphase in Berührung kommt.
VI. Pflanzenschutz (Var. 6)
361 Ebenfalls zielbezogen formuliert ist die Gesetzgebungszuständigkeit in Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 6 GG (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 27). Demnach darf der Bund Gesetzesvorschriften zum Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge erlassen. Objekte dieses Schutzes sind Kulturpflanzen in gleicher Weise wie Wildpflanzen.
362 Als Gefahrenquelle, auf deren Bekämpfung die bundesgesetzlichen Regelungen beschränkt sind, benennt Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 6 GG Krankheiten und Schädlinge. Damit stellt sich dieser Tatbestand als Ergänzung zur Zuständigkeit gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG (Rn. 327 ff.) dar, auch wenn diese – ohne erkennbaren Differenzierungsgrund – nicht der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterliegt.
363 Nach allgemeinen Grundsätzen ist der Bundesgesetzgeber in der Wahl der Schutzinstrumente ausgesprochen frei.
VII. Tierschutz (Var. 7)
1. Dogmatische Grundstruktur
364 Schon mehrfach ist uns in Art. 74 Abs. 1 GG das Phänomen begegnet, dass ganz unterschiedliche Zuständigkeitstatbestände in einer Ziffer zusammengefasst sind, weil sie assoziativ einen gewissen äußerlichen Zusammenhang aufweisen, etwa in Nummer 17 die Hochsee- und Küstenfischerei einerseits und der Küstenschutz andererseits (Rn. 293 ff.) oder in Nummer 1 zunächst das gerichtliche Verfahren und sodann Rechtsanwaltschaft, Notariat und sonstige Rechtsberatung (Rn. 72 ff.). So wird sich niemand wundern, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber 1971 die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für „den Tierschutz“ unmittelbar an die Zuständigkeit für den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge angefügt hat.
2. Sachbereichsbezogene Komponente der Zuständigkeit
365 Hinter dem Schlagwort des Tierschutzes im Verfassungstext verbirgt sich zunächst im Kern die Umschreibung eines außerrechtlichen Lebensbereichs. Im Zentrum steht dabei zunächst der Begriff des Tieres. Dem allgemeinen Sprachgebrauch folgend sind darunter alle Organismen zu verstehen, die weder Pflanzen, Pilze noch Menschen sind.
366 Nach den Vorstellungen des verfassungsändernden Gesetzgebers sollte die Bundesgesetzgebung Tiere aber nicht in jeder Situation und gegen jedwede Bedrohung schützen dürfen, sondern von dem Zuständigkeitstatbestand des Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 7 GG sollten „insbesondere die Haltung, die Pflege, die Unterbringung und die Beförderung von Tieren, die Versuche an lebenden Tieren sowie das Schlachten von Tieren“
367 Besondere Bedeutung für eine exakte Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeit gewinnt dabei eine aus allgemeinen Gesichtspunkten (Art. 70 Rn. 75) folgende Einschränkung. Haltung, Pflege, Unterbringung, Beförderung usw. der Tiere müssen den unmittelbaren Regelungsgegenstand des fraglichen Gesetzes bilden.
3. Zielbezogene Komponente der Zuständigkeit
368 Den wie soeben (Rn. 365 ff.) umschriebenen Lebensbereich darf der Bundesgesetzgeber aber nur dann auf Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 7 GG regeln, wenn er dabei den Zweck des „Tierschutzes“ verfolgt. Diese zielbezogene Komponente des Zuständigkeitstatbestandes ist nicht völlig deckungsgleich mit der Begrifflichkeit in Art. 20a GG. Es ist zunächst nicht ungewöhnlich, dass im Wortlaut identische Begriffe des Verfassungstextes unterschiedlich ausgelegt werden.
369 Spiegelbildlich können bundesgesetzliche Regelungen, die das körperliche Wohlergehen der Tiere gegen andere Bedrohungslagen schützen wollen, nicht auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 7 GG geschützt werden. Hier muss (und kann) die Bundesgesetzgebung auf andere Zuständigkeiten zurückgreifen, namentlich auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG (Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Tieren, Rn. 327 ff.).
370 Mittels welcher Instrumente der Bundesgesetzgeber Tiere gegen vom Menschen ausgehende Schmerzen, Leiden und Schäden schützt, ist – wie stets wie faktisch-deskriptiv formulierten und zielbezogenen Zuständigkeiten (Art. 70 Rn. 26 und Rn. 27) – prinzipiell gleichgültig. Notwendig ist es allerdings, dass dieses Schutzanliegen das Hauptziel und nicht nur einen untergeordneten Nebenzweck der gesetzlichen Regelung bildet. Unter dieser Voraussetzung ist dem Bundesverfassungsgericht darin zuzustimmen, dass selbst „Regelungen zur Überwachung und Förderung“ auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG gestützt werden dürfen.
G. Verkehr und Verkehrsinfrastrukturen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 bis 23 GG)
371 Ursprünglich schloss der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten mit den Nummern 21 bis 23 ab, die ganz überwiegend die Gesetzgebung für bestimmte Verkehrsträger zum Thema haben.
372 Obwohl all diese Tatbestände auch höchst unterschiedlich formuliert sind, lassen sich doch bei ihnen allen ganz bestimmte Regelungsthemen herausarbeiten, für die dem Bund mal die Gesetzgebungszuständigkeit verliehen und mal verweigert wird. Im Einzelnen handelt es sich um folgende Aspekte:
die (Fach-)Planung der Verkehrswege in Abgrenzung zu den Zuständigkeiten für die Regelung der gesamträumlichen Planung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG (Bodenrecht, Rn. 298 ff.) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG (Raumordnung, Rn. 489 ff.);
die bauliche Herstellung und Unterhaltung der Verkehrswege und der zugehörigen betriebsnotwendigen Anlagen, die sogenannte Baulast;
Siehe im Kontext des Straßenwesens, aber verallgemeinerungsfähig Steiner, in: Steiner/Brinktrine, Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 2018, § 4 Rn. 111. die Widmung der Verkehrswege, also der Rechtsakt, mit dem die Verkehrsbestimmung begründet und festgelegt wird, welche Nutzungen als solche zum Gemeingebrauch an dem Verkehrsweg gehören und welche im Umkehrschluss dazu eine Sondernutzung daran darstellen;
Im Kontext der Widmung öffentlicher Straßen, aber verallgemeinerungsfähig BVerfG, Beschl. v. 10.12.1975 – 1 BvR 118/71 = BVerfGE 40, 371 (378) (Werbefahrten); Beschl. v. 9.10.1984 – 2 BvL 10/82 = BVerfGE 67, 299 (321 f.) (Laternengarage). die Regelung der Benutzung des Verkehrswegs im Rahmen des Gemeingebrauchs, der wiederum auf der Widmung zum Verkehr beruht;
die Beiträge, Gebühren oder sonstigen Entgelte für die Benutzung des Verkehrswegs.
373 Darüber hinaus sind alle Zuständigkeitstatbestände in Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 bis 23 GG faktisch-deskriptiv und sachbereichsbezogen formuliert (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26).
I. Schifffahrt und Seezeichen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 1 bis 4 GG)
374 Am Beginn des „nautischen Katalog[s]“
375 Mit der Hochsee und Küste bezeichnet der Verfassungstext das Meer.
376 Der Bundesgesetzgeber darf die Schifffahrt umfassend regeln, also insbesondere „die technische Beschaffenheit, die Ausrüstung und die Bemannung der Schiffe, die Festsetzung des Entgeltes, die Sorge für die Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs, das Signalwesen usw.“
II. Wetterdienst (Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 5 GG)
377 Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 5 GG überträgt dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit über den Wetterdienst. Damit ist die Erfassung meteorologischer Beobachtungen und Vorhersagen zum physikalischen Zustand der Atmosphäre (etwa Temperatur, Luftdruck, Sonnenstrahlung, Feuchtigkeit, Windstärke oder Wolkenbildung) zu einem bestimmten gegenwärtigen, vergangenen oder zukünftigen Zeitpunkt an bestimmten geographischen Orten und die Verbreitung dieser Informationen in der Öffentlichkeit oder an spezielle Interessenten.
III. Wasserstraßen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 und 7 GG)
378 Abschließend unterwirft Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 und 7 GG der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen. Bei den vorhergehenden Varianten dieser Ziffer geht es um die Nutzung von Gewässern als Verkehrswege. Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 und 7 GG nimmt nun die Verkehrsinfrastruktur selbst in den Blick. Daher umfasst dieser ebenfalls faktisch-deskriptiv formulierte Sachbereich thematisch – auf Grundlage der eingangs dieses Kapitels formulierten Kategorisierung (Rn. 371 ff.) – die gesetzlichen Vorschriften über die Fachplanung, die bauliche Herstellung und Unterhaltung und die Widmung von Gewässern als Verkehrswege.
379 Dabei gibt es – im Gegensatz zu den Schienenwegen – entscheidende Parallelen zwischen den Wasserwegen und den Straßen (dazu noch näher Rn. 376 und Rn. 382): Der Bundesgesetzgeber darf die Nutzung aller einmal hergestellten und gewidmeten Wasserwege umfassend regeln. Bei den Vorschriften zur Planung, zur baulichen Herstellung und Unterhaltung sowie zur Widmung ist er hingegen auf Wasserwege von einer gewissen Bedeutung beschränkt.
380 Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 GG darf sich der Bundesgesetzgeber zunächst der Planung und so weiter aller Seewasserstraßen annehmen. Es sind dies die schiffbaren Bereiche des Meeres innerhalb des bundesdeutschen Hoheitsgebiets ohne Beschränkung auf künstlich vertiefte Fahrrinnen.
381 Bei den Binnenwasserstraßen ist die Bundesgesetzgebung durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 7 GG aber auf diejenigen beschränkt, die dem „allgemeinen Verkehr“ dienen. Auch bei den Binnenwasserstraßen ist die Bundesgesetzgebung nicht auf den Bereich der Fahrrinne beschränkt, sondern umfasst das gesamte Gewässer, soweit es an irgendeiner Stelle schiffbar ist, einschließlich der für die Verkehrswegeeigenschaft unentbehrlichen Uferbereiche sowie Anlagen direkt am und im Wasser wie Schleusen oder Landungsbrücken.
382 Probleme in der Abgrenzung der Bundeszuständigkeit von den Gesetzgebungsbefugnissen der Länder bereitet der Zusatz, wonach die Binnenwasserstraßen dem allgemeinen Verkehr dienen müssen. Dieser Begriff unterscheidet sich von dem der Bundeswasserstraßen im Sinne des Art. 89 GG (dazu eingehend Art. 89 Rn. ###).
IV. Straßenverkehr (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 GG)
383 Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 GG weist dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für den Straßenverkehr zu, die wie die übrigen Tatbestände dieser Ziffer der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterfallen (näher Art. 72 Rn. ###). Legt man die eingangs dieses Kapitels herausgearbeitete Matrix möglicher Regelungsgegenstände zugrunde (Rn. 372), lässt sich der Straßenverkehr als die Nutzung der Straßen (zu diesem Begriff im Kontext der insofern inhaltlich gleichbedeutenden Variante 3 Rn. 397 ff.) im Rahmen ihrer Widmung zum Verkehr definieren.
1. Vorbehalt des Straßenrechts und Vorrang des Straßenverkehrsrechts
384 Damit hängt der Umfang der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 GG von der Widmung der jeweiligen Straße ab. Mit Ausnahme der Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG, Rn. 398 ff.) fehlt dem Bund allerdings die Zuständigkeit dafür, die inhaltlichen und formalen Vorgaben für die Widmung der Straßen zu regeln; dafür sind die Länder zuständig, die solche Regelungen in den Landesstraßengesetzen auch getroffen haben.
385 Die ganz herrschende Meinung in der Rechtswissenschaft begegnet diesem „Dilemma“ – das eigentlich keines ist – mit einem – man verzeihe mir die offene Wortwahl – dogmatischen Taschenspielertrick: dem sogenannten Vorrang des Straßenverkehrsrechts. Demnach wird es für unzulässig gehalten, straßenverkehrsrechtliche Regelungen im Gewande der Widmung auf Grundlage des Landesstraßenrechts zu treffen.
386 Als Ergebnis lässt sich festhalten: Während also das Straßenverkehrsrecht im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG tatsächlich unter dem Vorbehalt des Straßenrechts steht, ergibt sich aus dem aus Art. 72 Abs. 1 GG abgeleiteten Vorrang des Straßenverkehrsrechts nichts für die Grenzziehung der Bundeszuständigkeit.
2. Der Begriff des Verkehrs
387 Gleichwohl wirkt sich Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 GG indirekt auf den Inhalt der Widmung auf Grundlage des Landesstraßenrecht aus. Aus dem Wortlaut der Verfassung ergibt sich nämlich, dass das Bundesgesetzgeber nur die Nutzung solcher Landflächen darauf gestützt regeln darf, die auch zum „Verkehr“ gewidmet sind.
388 Die „Rahmenfunktion“ des Verkehrsbegriffs trägt schließlich auch dem Umstand Rechnung, dass die gemeingebräuchlichen Nutzungen je nach Bedeutung der jeweiligen Straße vielgestaltig sind und sich auch im Laufe der Zeit ändern können.
3. Die Instrumente zur Regelung des Straßenverkehrs
389 Nachdem es sich beim Straßenverkehr im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 GG um einen faktisch-deskriptiv umschriebenen Sachbereich handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26),
4. Die zulässigen Zielsetzungen des Straßenverkehrsrechts
390 Es scheint sich als weit überwiegende Auffassung im rechtswissenschaftlichen Schrifttum durchgesetzt zu haben, dass es sich beim auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG gestützten Straßenverkehrsrecht um „sachlich begrenztes Ordnungsrecht“ handele, dass es dem Bundesgesetzgeber lediglich erlaube, zum Zwecke der Gefahrenabwehr tätig zu werden – sei es, dass er damit Gefahren, die von der Nutzung der Straßen für Verkehrsteilnehmende oder Außenstehende ausgehen, begegnen wolle, sei es, dass es um Gefahren gehe, die von außen auf die Verkehrsteilnehmenden einwirken würden.
391 Diese Auslegung ist methodisch unhaltbar.
V. Kraftfahrwesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 2 GG)
392 Einen gegenüber dem Straßenverkehr eigenständigen
393 Die Sphäre der Fortbewegung muss nicht zwingend eine Straße im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1, 3 und 4 GG sein, erfasst ist vielmehr auch und gerade die Fortbewegung off-road.
394 Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 2 GG hat zwar in der Tat einen technischen Zugriff auf den von ihm beschriebenen Sachbereich,
395 Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 2 GG erlaubt dem Bundesgesetzgeber alle erdenklichen Regelungen zu Bau und Betrieb der Kraftfahrzeuge.
396 Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 2 GG weist erhebliche Überschneidungen zu anderen Gesetzgebungszuständigkeiten auf. Rechtspraktisch völlig unproblematisch sind die Überschneidungen mit der Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung über den Straßenverkehr (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 GG), da Voraussetzungen und Rechtsfolgen beider Zuständigkeiten identisch sind.
VI. Fernstraßen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG)
397 Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG ist der Bund für die Gesetzgebung über den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr konkurrierend zuständig. Hier sind Parallelen zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 und 7 GG unverkennbar. Anders als der Bereich der Wasserstraßen unterliegt die Gesetzgebung des Bundes hier aber – ohne erkennbaren Sachgrund – der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG (Art. 72 Rn. ###).
1. Die Landstraßen für den Fernverkehr
398 Im Ausgangspunkt knüpft dieser Zuständigkeitstatbestand an den Begriff der Straße an. Er begegnet uns auch in anderen Varianten der Nummer 22 und weist hier wie dort denselben Bedeutungsgehalt auf, wobei er in Variante 3 auf die besondere Unterform der Landstraßen für den Fernverkehr verengt wird. Straßen sind natürliche oder künstlich angelegte Landflächen, deren Beschaffenheit eine Fortbewegung zu Fuß oder Einsatz eines Fahrzeugs (dazu sogleich im Kontext der Variante 4 Rn. 403 ff.) erlaubt, soweit es sich nicht um einen Schienenweg (Rn. 407) handelt.
399 Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG beschränkt sich – ähnlich derer gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 Var. 6 und 7 GG – allerdings auf die „Landstraßen für den Fernverkehr“. Die Auslegung dieses Begriffs hat bisher aus meiner Sicht zu wenig befriedigenden Ergebnissen geführt. Die ziemlich erratische Diskussion im Parlamentarischen Rat über die Begriffskomponente der Landstraße
400 Damit verlagert sich das Augenmerk auf die zweite Begriffskomponente: Was sind Straßen für den Fernverkehr?
2. Die Reichweite der Zuständigkeit
401 Der Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG unterstellt der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ausdrücklich (nur) den Bau und die Unterhaltung der Fernverkehrsstraßen. Es hat sich mit Recht ein Konsens darüber gebildet, dass dieser Wortlaut dem Parlamentarischen Rat zu eng geraten ist. Dafür sprechen vor allem systematische Argumente, aber Sinn und Zweck der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG. Vorbehaltlich der erst nachträglich in den Verfassungstext eingefügten (und wohl auf unverständigen Grundannahmen beruhenden) vierten Variante (Rn. 403 ff.) sollte der Bund einen möglichst umfassenden Zugriff auf die Regelung der Straßen für den Fernverkehr erhalten.
402 Somit verleiht Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 3 GG dem Bundesgesetzgeber zunächst die Befugnis zur Regelung der Fachplanung der Fernverkehrsstraßen.
VII. Gebühren und Entgelte für die Straßenbenutzung (Art. 72 Abs. 1 Nr. 22 Var. 4 GG)
403 Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 4 GG schließlich eröffnet dem Bundesgesetzgeber die Regelungsbefugnis über „die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“. Wie alle Varianten des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG unterliegt sie der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG (Art. 72 Rn. ###). Dieser Zuständigkeitstatbestand kombiniert ein faktisch-deskriptiv formuliertes Element („Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“) mit einem normativ-rezeptiven Bestandteil („Erhebung [und Verteilung] von Gebühren oder Entgelten“; zu diesen Kategorien allgemein Art. 70 Rn. 25 und Rn. 26). Nach unseren bisherigen Überlegungen zu den gemeinsamen Grundstrukturen der Ziffern 21 bis 23 (Rn. 371 ff.) und speziell zur Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Straßenverkehrs (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 GG, Rn. 383 ff.) könnte man leicht daran zweifeln, ob es des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 4 GG eigentlich als eigenständigen Tatbestands bedürfte. Denn nach allgemeinen Grundsätzen ( Rn. 389) könnte der Bund als Teil des Straßenverkehrs auch alle nicht steuerlichen Abgaben für die (Möglichkeit zur) Straßennutzung regeln. Insofern traf die im Laufe des Verfassungsänderungsverfahrens geäußerte gegenteilige rechtliche Auffassung etwa aus der SPD-Bundestagsfraktion
404 Ansatzpunkt der hiernach zu regelnden Gebühren und Entgelte ist die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen. Dies stellt gewissermaßen den weitestmöglich gefassten Gebührentatbestand eines auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 4 GG dar. Obwohl hier der Verfassungstext die „öffentlichen“ Straßen eigens hervorhebt, deckt sich dieser Begriff inhaltlich doch vollständig mit dem der Straße in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 1 und 3 GG (Rn. 383 und Rn. 398).
405 Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 4 GG erlaubt dem Bund die Regelung von Gebühren und Entgelten für die Straßenbenutzung. Dass er dabei deren Erhebung und Verteilung regeln darf, ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit, deren Nennung den Verfassungstext ohne inhaltlichen Mehrwert aufbläht.
VIII. Schienenbahnen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG)
406 Den Reigen der verkehrs- und verkehrsinfrastrukturbezogenen konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes beschließt Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG. Diese Vorschrift erlaubt dem Bundesgesetzgeber Regelungen über die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen. Dieser faktisch-deskriptiv umschriebene Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26) steht damit in einem engen inhaltlichen und systematischen Zusammenhang mit der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG (Art. 73 Rn. ###), aber auch mit den Zuständigkeiten in Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG für den Luftverkehr (Art. 73 Rn. ###) sowie Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 und 22 GG für Straßen und Wasserstraßen (Rn. 378 ff.), was für die Auslegung dieses Zuständigkeitstatbestands eine herausgehobene Bedeutung erlangt.
1. Schienenbahnen in der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes
407 Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG knüpft die Regelungszuständigkeit des Bundes an den Begriff der Schienenbahnen. Er ist letztlich der Oberbegriff eines Sachbereichs mit dreigeteilter Zuständigkeit, der auch die der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG unterfallenden Bahnen und die der Länderzuständigkeit zugehörigen Bergbahnen begrifflich umschließt. Schienenbahnen sind Bahnen mit einem festen Spurweg.
408 Fraglich ist aber, ob Seilbahnen noch als Schienenbahnen anzusehen sind (ungeachtet der erst nachgelagerten Fragestellung, ob es sich dabei im Einzelfall um Bergbahnen handelt). Diese Auslegungsfrage erhält dadurch praktische Bedeutung, dass es inzwischen sehr ernstzunehmende Überlegungen gibt, Seilbahnen als innerstädtisches Verkehrsmittel nicht zur Überwindung von Höhenmetern, sondern horizontaler Distanzen zu nutzen,
409 Auf Drängen bayerischer Mitglieder des Parlamentarischen Rats wurden die Bergbahnen aus der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ausgenommen.
2. Die Reichweite der Zuständigkeit
410 Die inhaltliche Reichweite der Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG ergibt sich einerseits speziell aus seiner Ergänzungsfunktion zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG, allgemein aus der Parallelität der verkehrsinfrastrukturbezogenen Zuständigkeitstatbestände (Rn. 372 f.) und andererseits aus allgemeinen Überlegungen zur Funktionsweise faktisch-deskriptiv umschriebener Zuständigkeiten (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26). Daraus folgt zunächst, dass sich hinter dem Schlagwort der Schienenbahnen der identische Zuständigkeitsumfang wie bei Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG verbirgt,
H. Regelungsbedürfnisse eines modernen Staatswesens (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 bis 26 GG)
411 Die Nummern 24 bis 26 versammeln inhaltlich sehr unterschiedliche Zuständigkeiten, die allerdings in einem entstehungsgeschichtlichen Zusammenhang stehen: Sie alle wurden erstens erst lange nach 1949 ins Grundgesetz aufgenommen; zweitens sah der verfassungsändernde Gesetzgeber jeweils keinen besonderen Zusammenhang zu den bereits vorhandenen Zuständigkeiten des Bundes. Damit bilden diese neuen Zuständigkeiten auch den gesellschaftlichen und technologischen Wandel in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts ab, den die politischen Akteure durch Gesetzgebung gerade auf der Bundesebene zu bewältigen versuchten.
I. Abfallwirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 1 GG)
412 Die drei Zuständigkeitstatbestände des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG, an deren Spitze die Zuständigkeit des Bundes für die Abfallwirtschaft steht, wurden in ihrer ursprünglichen Fassung 1972 ans Ende des damaligen Katalogs gesetzt.
413 Aus der Struktur des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 1 GG als faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereichs folgt für die Bestimmung des Zentralbegriffs des Abfalls zunächst, dass die Definitionen des einfachen Gesetzesrechts – seien es die zur Entstehungszeit der Zuständigkeit Anfang der 1970er Jahre, seien es die der aktuellen Bundesgesetze – nicht maßgeblich sein können.
414 Der Begriffszusatz „-wirtschaft“ ermöglicht demgegenüber keine Konkretisierung oder Eingrenzung der Gesetzgebungszuständigkeit. Er ersetzt den bis 2006 gültigen Zusatz „-beseitigung“, der nach Auffassung des verfassungsändernden Gesetzgebers der Föderalismusreform bereits anfänglich zu eng geraten war.
415 Schließlich folgt wiederum aus der Struktur der Zuständigkeit in Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 1 GG, die faktisch-deskriptiv einen Lebensbereich umschreibt, dass der Bundesgesetzgeber bei Regelungen der Abfallwirtschaft nicht auf bestimmte Instrumente festgelegt ist oder ihm umgekehrt bestimmte Instrumente wie Sonderabgaben (zum Begriff Rn. 526 f.), Rücknahmepflichten für Produzenten oder Handel, produktbezogene Ge- und Verbote oder Haftungsregelungen vorenthalten wären.
II. Luftreinhaltung und Klimaschutz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 2 GG)
416 Die ebenfalls 1972 etablierte Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Luftreinhaltung
1. Die Luft als Schutzobjekt
417 Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 2 GG befugt den Bund zu Regelungen zu gesetzlichen Regelungen, die der Reinhaltung der Luft dienen sollen. Damit gemeint ist das atmosphärische Gasgemisch, das die Erde umhüllt, in seiner natürlichen Zusammensetzung.
2. Verunreinigungen der Luft
418 Der Bundesgesetzgeber wird durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 2 GG befugt, die Luft vor Verunreinigungen zu schützen – nichts anderes bedeutet negativ formuliert der Begriff der „Reinhaltung“. Ebenso wie der in der dritten Variante folgende Begriff des „Lärms“ deutet derjenige der Verunreinigung sprachlich eine gewisse Erheblichkeit und Schädlichkeit für die Gesundheit oder das Leben der Menschen, Tiere, Pflanzen und so weiter an; wie beim Lärm auch (Rn. 422 ff.) ist aber gerade das Gegenteil der Fall. Luftverunreinigungen sind vielmehr alle Änderungen der natürlichen Zusammensetzung der Luft unabhängig von ihrer Erheblichkeit oder Schädlichkeit.
3. Maßnahmen mit dem Ziel der Reinhaltung der Luft
419 Nach allgemeinen Grundsätzen stellt Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 2 GG dem Bundesgesetzgeber die Wahl der Instrumente frei, mittels derer er Verunreinigungen der Luft begegnet.
420 Die enorme Reichweite des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 2 GG lässt sich anhand einiger Beispiele illustrieren, die bereits die Verwaltungs- und Verfassungsgerichte beschäftigt haben: Er trägt etwa die Verpflichtung privater Haushalte zum Anschluss an ein kommunales Fernwärmenetz und zu dessen Benutzung, um die Zahl Heizungen, die fossile Energieträger wie Kohle oder Erdgas verbrennen und so Kohlenstoffdioxid freisetzen, zu verringern.
4. Abgrenzung zu anderen Zuständigkeiten mit dem Ziel des „Immissionsschutzes“
421 Luftverunreinigungen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 2 GG werden zu den schädlichen Umwelteinwirkungen oder Immissionen
III. Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 3 GG)
1. Dogmatische Grundstruktur
422 Seit 1972 befugt Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 3 GG den Bund zu gesetzlichen Regelungen mit dem Ziel der Lärmbekämpfung,
2. Lärm
423 Unter dem Begriff des Lärms versteht man dabei grundsätzlich alle durch Schallwellen vermittelten Geräuschemissionen unabhängig von ihrer Stärke, ihren Auswirkungen, ihrem Schädigungs- oder Störpotential.
3. Bekämpfung
424 Entsprechend seiner Struktur als zielbezogener Zuständigkeitstatbestand stellt Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 3 GG dem Bundesgesetzgeber die Wahl der dafür eingesetzten Instrumente frei.
4. Der Ausnahmetatbestand für die Bekämpfung verhaltensbezogenen Lärms
425 Eingeschränkt wird der Tatbestand aber durch die Zuweisung der Bekämpfung verhaltensbezogenen Lärms in die Gesetzgebungsbefugnis der Länder. Mit der Unterscheidung von verhaltensbezogenem und – als Gegenbegriff – anlagenbezogenem Lärm hat der verfassungsändernde Gesetzgeber 2006 eine aus dem einfachen Immissionsschutzrecht geläufige Differenzierung
426 Damit liegen drei Optionen für die Auslegung des Begriffs des verhaltensbezogenen Lärms in Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 3 GG auf dem Tisch:
Für eine von der traditionellen Begriffsbildung des einfachen Gesetzesrechts ebenso wie von den ursprünglichen Entwürfen der Föderalismusreform I losgelöste, speziell verfassungsrechtliche Definition des verhaltensbezogenen Lärms
Ausgesprochen kreativ, aber eben ohne methodische Grundlage daher der Auslegungsansatz von Huber/Wollenschläger, NVwZ 2009, 1513 (1518 f.). fehlen sowohl entstehungsgeschichtliche Anhaltspunkte wie methodisch hergeleitete Kriterien, wann von einem aus der Regelungszuständigkeit des Bundes herausfallenden Verhaltensbezug ausgegangen werden kann.So auch Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu, GG, Art. 74 Rn. 322. Nimmt man den Rechtsausschuss des Bundestags beim Wort, nach dessen Beschlussempfehlung der Wortlaut der Rückausnahme gegenüber dem ursprünglichen Entwurf lediglich „redaktionell geändert“ worden,
Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags zum Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD in Drucksache 16/813 u. a., BT-Drs. 16/2069, S. 42. lassen sich die ausführlichere Fassung des Entwurfs („Sport- und Freizeitlärm und Lärm von Anlagen mit sozialer Zweckbestimmung“) sowie die dazu vorgetragenen Beispiele („Lärm von Sportanlagen und anderen Einrichtungen […], die der Freizeitgestaltung dienen oder eine soziale Zweckbestimmung haben. [Das sind] Regelungen zur Bekämpfung des Lärms von sozialen Einrichtungen, Sport- und Freizeitanlagen wie Kindergärten, Jugendheimen, Spielplätzen, Sportstätten und -stadien, Theatern und Aufführungsorten sowie Veranstaltungs- und Festplätzen, Hotels und Gaststätten […] als Anlagen mit überwiegend lokaler Bedeutung“)Siehe die Begründung zum Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD für ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. 16/813, S. 3 und 13. als Definitionselemente des verhaltensbezogenen Lärms heranziehen.Dafür Försterling, ZG 2007, 36 (48–52); Kiefer, DÖV 2011, 515 (522); Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu, GG, Art. 74 Rn. 322; Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 74 Rn. 90 (64. Edition, Stand: 15.11.2025). Problematisch daran scheint neben der offenen Frage, wie belastbar die Annahme einer nur redaktionellen Änderung überhaupt ist,Ausgesprochen skeptisch auch Hansmann, NVwZ 2007, 17 (18); Huber/Wollenschläger, NVwZ 2009, 1513 (1517); Sauer, NordÖR 2008, 480 (481); dagegen aber Försterling, ZG 2007, 36 (51 f.); Kiefer, DÖV 2011, 515 (517 f.). dass diese Umschreibung mit dem Wortlaut des faktisch-deskriptiv formulierenden Verfassungstextes kaum mehr etwas zu tun hat.Hansmann, NVwZ 2007, 17 (18); Sauer, NordÖR 2008, 480 (481). Näher liegt es dann, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber sich die bekannte Differenzierung des einfachen Gesetzesrechts zu eigen gemacht hat, wonach als verhaltensbezogen nur solche menschengemachten Geräusche anzusehen sind, die entweder nicht unmittelbar von einer Anlage herrühren (nach der gesetzlichen Definition in § 3 Abs. 5 BImSchG: Betriebsstätten und sonstige ortsfeste Einrichtungen, Maschinen, Geräte und sonstige ortsveränderliche technische Einrichtungen und Fahrzeuge sowie Grundstücke, auf denen Stoffe gelagert oder abgelagert oder Arbeiten durchgeführt werden, die Emissionen verursachen können) oder dem Anlagenbetrieb zuzurechnen sind, weil sie typischerweise und bestimmungsgemäß beim Betrieb dieser Anlage auftreten, wie etwa Gesänge und Sprechchöre in einem Fußballstadion, die Geräusche spielender Kinder auf Spielplätzen und Kindergärten oder die lauten Gespräche von Gästen einer Außengastronomie.
Vgl. Jarass, BImSchG, § 22 Rn. 9 f.; für eine Einordnung der letztgenannten Beispiele als verhaltensbezogener Lärm aber Knauff, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Rn. 17 (182. EL Dezember 2016). Diese Definition ist zwar allgemein anerkannt und war bereits 2006 durch zahlreiche Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte näher ausgeformt. Inwieweit einer Anlage Geräusche zugerechnet werden können, ist letztlich aber eine Wertungsfrage im Einzelfall.Broemel, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 74 Rn. 90; siehe dazu auch Knauff, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Rn. 17 (182. EL Dezember 2016); Scheidler, NVwZ 2011, 838 (840); Wittreck, in: Dreier, GG, Art. 74 Rn. 120. Die grundgesetzliche Ordnung der Gesetzgebungszuständigkeiten mit solchen einzelfallbezogenen Wertungen zu belasten, ist zwar nicht verboten, schafft aber doch erhebliche Rechtsunsicherheit.Knauff, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Rn. 17 (182. EL Dezember 2016). So viel also für diese letzte Auslegungsmöglichkeit spricht,Für sie daher Broemel, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 74 Rn. 90; Hansmann, NVwZ 2007, 17 (18); Jarass, BImSchG, Einleitung Rn. 30; Knauff, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Rn. 17 (182. EL Dezember 2016); Sauer, NordÖR 2008, 480 (482); Scheidler, NVwZ 2011, 838 (839 f.); Wittreck, in: Dreier, GG, Art. 74 Rn. 120. so sehr zeigt sich hier abermals das redaktionelle Versagen der Föderalismusreform I darin, die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern rechtssicher neu zu justieren.
IV. Staatshaftung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG)
1. Allgemeines
427 Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Staatshaftung stellt in mehrfacher Hinsicht ein Unikum unter den erst nach 1949 ins Grundgesetz aufgenommenen Gesetzgebungsbefugnissen dar. Ungewöhnlich ist es im Vergleich zu diesen modernen Zuständigkeitstatbeständen bereits, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG normativ-rezeptiv formuliert ist (zu dieser Kategorie Art. 70 Rn. 25).
2. Haftung
428 Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG befugt den Bundesgesetzgeber zum Erlass von Haftungsregelungen. Dieser Begriff ist weit auszulegen.
429 Die Haftung muss nicht zwingend durch rechtswidriges Verhalten des Staates ausgelöst werden: Der Bundesgesetzgeber darf auch Haftungsregelungen schaffen, die an rechtmäßiges oder anfänglich rechtmäßiges Verhalten anknüpfen.
430 Wie die Haftung inhaltlich ausgestaltet wird, liegt jedenfalls aus der Perspektive des Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG ebenfalls in der politischen Gestaltungsfreiheit des Bundesgesetzgebers. Welche Anspruchsinhalte möglich sind, zeigt – ganz im Sinne der normativ-rezeptiven Funktionsweise dieses Zuständigkeitstatbestands – ein Blick auf die aktuellen geschriebenen und ungeschriebenen Staatshaftungsansprüche des einfachen Rechts:
Schadensersatz: Hierunter versteht man den Inhalt solcher Ansprüche, die einen Vermögensschaden oder immateriellen Schaden (etwa eine Körper- oder Gesundheitsverletzung oder eine Beeinträchtigung des Persönlichkeitsrechts) voraussetzen
Von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Art. 74 Rn. 1811. und auf die Herstellung desjenigen hypothetischen Zustands gerichtet sind, der ohne das schädigende Ereignis jetzt bestehen würde (sogenannte Naturalrestitution)OLG Brandenburg, Beschl. v. 24.1.2019 – 2 W 6/18, Rn. 38 (Grundstücksverkehrsgenehmigung). oder – nach geltendem Staatshaftungsrecht – auf den dafür erforderlichen GeldbetragBGH, Beschl. v. 19.12.1960 – GSZ 1/60 = BGHZ 34, 99 (105 f.) (Kesselasche). . Zum Schadensersatz gehört damit auch der Gewinn, der den Geschädigten durch das schädigende Ereignis entgangen ist.Vgl. Oetker, in: Säcker/Rixecker/Oetker/Limperg/Schubert, Münchener Kommentar BGB, § 252 Rn. 1. Entschädigung: Auch Entschädigungsansprüche sollen materielle oder immaterielle Schäden ausgleichen.
BGH, Urt. v. 7.9.2017 – III ZR 71/17 = BGHZ 215, 335, Rn. 9 ff. (Schmerzensgeld bei Aufopferung). Von den Ansprüchen, die auf Schadensersatz gerichtet sind, unterscheiden sie sich durch ihren Inhalt. Sie verschaffen den Berechtigten nämlich keinen Anspruch auf Naturalrestitution, sondern knüpfen der Höhe nach am Substanzwert des verletzten Vermögensgegenstands an, erlauben aber auch eine wertende Korrektur dieses Betrags (etwa bei einem Mitverschulden der Geschädigten), ersetzen Folgekosten nur in eng begrenztem Umfang und beinhalten nicht den entgangenen Gewinn.Vgl. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 22. Aufl. 2024, Rn. 1130. Aufwendungsersatz: Ansprüche, die auf den Ersatz von Aufwendungen gerichtet sind, unterscheiden sich von Schadensersatzansprüche darauf, dass sie auf den Ausgleich mehr oder weniger freiwilliger Vermögensopfer gerichtet sind, während ein Schaden begriffsnotwendig das Vermögen des Geschädigten unfreiwillig vermindert.
Allgemein hierzu Krüger, in: Säcker/Rixecker/Oetker/Limperg/Schubert, Münchener Kommentar BGB, § 256 Rn. 2 f. Zu den auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG abzustützenden Aufwendungsersatzansprüche können nicht nur Ansprüche der Bürger:innen gegen den Staat, sondern auch Ansprüche des Staates gegen seine Bürger:innen gehören.Durner, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 Rn. 35 (199. EL Juli 2019). Erstattung: Staatshaftungsrechtliche Erstattungsansprüche sind auf die Rückabwicklung solcher Vermögensverschiebungen gerichtet, die ohne rechtliche Grundlage erfolgt sind, beispielsweise aufgrund eines in Wahrheit unwirksamen öffentlich-rechtlichen Vertrags, bei versehentlich zu hoch ausbezahlter Besoldung im Beamtenverhältnis oder infolge der Aufhebung eines begünstigenden Verwaltungsakts.
Näher dazu Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 22. Aufl. 2024, Rn. 1242–1246. Erstattungsansprüche sind wie Aufwendungsersatzansprüche ohne Weiteres auch dann denkbar, wenn sie sich zu Gunsten des Staates gegen Bürger:innen richten.Unterlassung: Schließlich ist es auch denkbar, den Staat auf Unterlassung eines aktuell andauernden rechtswidrigen Verhaltens in Anspruch zu nehmen
Dazu BVerwG, Urt. v. 29.4.1988 – 7 C 33/87 = BVerwGE 79, 254 (257) (Feueralarmsirene). oder – im Regelfall nur bei Wiederholungsgefahr oder hinreichenden Anhaltspunkten für ein erstmaliges rechtswidriges Verhalten – vorbeugend auf Unterlassung künftiger rechtswidriger Verhaltensweisen.Dazu Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 366 f. Folgenbeseitigung: Anders als auf Unterlassung oder Naturalrestitution gerichtete Ansprüche sind Folgenbeseitigungsansprüche darauf gerichtet, andauernde rechtswidrige Zustände, die auf einen staatlichen Eingriff in eine bestimmte Rechtsposition beruhen, dadurch beseitigt werden, dass nicht der hypothetische aktuelle Zustand herbeigeführt wird, sondern derjenige frühere Zustand, der im Zeitpunkt des Eingriffs bestand, bestmöglich wiederhergestellt wird.
BVerwG, Urt. v. 23.5.1989 – 7 C 2/87 = BVerwGE 82, 76 (95) (Warnung von „transzendentaler Meditation“).
431 In den Sachbereich der Staatshaftung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG fallen lediglich die Vorschriften, die die Rechtsbeziehung zwischen dem „Staat“ (dazu sogleich Rn. 433 ff.) und den Anspruchstellenden im Außenverhältnis regeln.
432 Auch notwendige Annexregelungen (auch bereits Art. 70 Rn. 43 ff.) wie Vorschriften über die Verjährung staatshaftungsrechtlicher Ansprüche darf der Bundesgesetzgeber auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG stützen.
3. Staatliches Verhalten
433 Das entscheidende Abgrenzungsmerkmal staatshaftungsrechtlicher Ansprüche gegenüber Haftungsvorschriften auf Grundlage des bürgerlichen Rechts im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG ist es, dass sie ausschließlich gegen „den Staat“ gerichtet sind und nicht gegen die im konkreten Fall handelnden (oder unterlassenden) Amtsträger:innen als natürliche Personen. Ihr Verhalten muss sich der Staat vielmehr zurechnen lassen, wobei Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG keine Vorgaben dazu enthält, wie diese Zurechnung rechtlich konstruiert wird.
434 „Der Staat“ in diesem Sinne ist nicht nur die Bundesrepublik Deutschland, die für das Verhalten ihrer Beamt:innen und Arbeitnehmer:innen einzustehen hat, sondern sind auch die Länder sowie alle Ausprägungen der mittelbaren Staatsverwaltung, also alle juristischen Personen, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts – insbesondere, aber nicht ausschließlich die Gemeinden und Gemeindeverbände.
435 Das Bundesverfassungsgericht und ein erklecklicher Teil der rechtswissenschaftlichen Literatur nehmen an, dass der Bund im Hinblick auf seine eigene Haftung sogar über eine ungeschriebene, ausschließliche Zuständigkeit kraft Natur der Sache (dazu näher Art. 70 Rn. 36 ff.) verfüge, die Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG verdränge, anders als dieser Zuständigkeitstatbestand nicht der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterliege und schon seit der Reichsgründung von 1871 als solche des deutschen Zentralstaates bestanden habe.
436 Die zuvor genannten staatlichen Stellen können allerdings auch nach Vorschriften des bürgerlichen Rechts haften. Um Staatshaftung handelt es sich nur dann, wenn das staatliche Verhalten, das die Haftung begründet, als öffentlich-rechtlich einzuordnen ist.
4. Die Inanspruchnahme der Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG
437 Der Bund kann von seiner Zuständigkeit für die Staatshaftung nur unter Beachtung zweier besonderer bundesstaatlicher Einschränkungen Gebrauch machen: Inhaltlich muss eine Regelung der Staatshaftung im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG „erforderlich“ sein (näher dazu Art. 72 Rn. ###). Außerdem bedarf sie gemäß Art. 74 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates (Rn. 519 ff.). Diese außergewöhnliche Kombination richtet nicht unerhebliche Hürden für eine formell verfassungsgemäße Bundesgesetzgebung über die Staatshaftung auf. Neben dem offensichtlich fehlenden politischen Willen
V. Medizinisch unterstützte Erzeugung menschlichen Lebens (Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 1 GG)
438 In Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 GG sind drei voneinander unabhängige Gesetzgebungszuständigkeiten versammelt.
439 Im Hinblick auf die frühere Fassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 1 GG unterfallen dem Begriff der medizinisch unterstützen Erzeugung menschlichen Lebens im Kern alle Verfahren der assistierten Reproduktion, also die künstliche Befruchtung ohne Geschlechtsverkehr, in die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes – unabhängig davon, ob sich die Insemination innerhalb oder außerhalb des menschlichen Körpers vollzieht.
440 Die eingangs (Rn. 438 f.) geschilderte, sehr kleinteilige und anlassbezogene Regelungstechnik des Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 1 GG bereitet besondere Probleme bei der Frage, inwieweit der Bundesgesetzgeber hierauf Vorschriften über die Forschung in diesem Bereich darauf stützen darf. Mit dem Wortlaut der Verfassung ist dies nur schwer in Einklang zu bringen, der sehr deutlich auf den Vorgang der Erzeugung menschlichen Lebens abstellt, und damit Vorgänge der Embryonen nutzenden Grundlagenforschung, die aber nicht auf die Erzeugung menschlicher Embryonen abzielen, kaum zu erfassen vermag.
441 Schon aus dem Verfassungstext selbst ergeben sich aber einige eindeutige Begrenzungen der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes: Ausdrücklich ist nur die Erzeugung menschlichen Lebens erfasst – medizinisch unterstützte Erzeugung von Tieren, Pflanzen, Pilzen und dergleichen unterfällt Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 1 GG nicht.
442 Da es sich bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 1 GG um einen faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereich handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26), unterliegt der Bundesgesetzgeber unter diesem Gesichtspunkt grundsätzlich keinen Beschränkungen hinsichtlich der Regelungsinstrumente, die er in diesem Bereich einsetzen, und der Zielsetzungen, die er verfolgen will.
443 Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 1 GG unterliegt der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG (näher dazu Art. 72 Rn. ###). Dadurch gewinnt die Abgrenzung zu anderen Gesetzgebungszuständigkeiten besondere Bedeutung. Begegnet der Bundesgesetzgeber Phänomenen der medizinisch unterstützten Erzeugung menschlichen Lebens mit Strafdrohungen, ist – nach allgemeinen Grundsätzen (Rn. 44 ff.) – Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG vorrangig.
VI. Untersuchung und künstliche Veränderung von Erbinformationen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 2 GG)
444 Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 2 GG verleiht dem Bund zudem die faktisch-deskriptiv und sachbereichsbezogen formulierte Gesetzgebungsbefugnis (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26) für die Untersuchung und künstliche Veränderung von Erbinformationen. Mit dieser um technische Präzision bemühten Formulierung wird keineswegs der gesamte Bereich, wohl aber ein wesentlicher Ausschnitt der Gentechnik der Regelung durch den Bundesgesetzgeber geöffnet.
445 Dieser Zuständigkeitstatbestand nimmt dabei nicht lediglich die Erbinformation des Menschen,
446 Im Hinblick auf die rasante technologische Entwicklung ist es angezeigt, insbesondere die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 2 GG erstgenannte Modalität der „Untersuchung“ weit auszulegen.
447 Mit der zweiten Modalität der „künstlichen Veränderung“ widmet sich Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 2 GG der Modifikation des genetischen Codes selbst. Der Bundesgesetzgeber darf hierbei sowohl gezielt herbeigeführte Manipulationen als auch ungewollte Veränderungen der genetischen Information einer Regelung unterwerfen.
448 Da es sich auch bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 2 GG um einen faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereich handelt, hat der Bundesgesetzgeber – selbstverständlich unter Beachtung des sonstigen Verfassungsrechts – eine weitgehende Wahlfreiheit sowohl hinsichtlich der Instrumente, mittels derer er der Untersuchung oder künstlichen Veränderung der Erbinformationen begegnet, als auch hinsichtlich seiner Zielsetzungen.
VII. Transplantationsmedizin (Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 3 GG)
449 Seit der Föderalismusreform I (2006) eröffnet Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 3 GG dem Bundesgesetzgeber nicht nur die konkurrierende Zuständigkeit für die Transplantation von Organen und Geweben, sondern auch für diejenige von Zellen.
450 Der Verfassungstext benennt als Gegenstände der Transplantation Organe, Gewebe und Zellen. Nach dem hier zugrunde zu legenden allgemeinen Sprachgebrauch sind Zellen die kleinste selbstständig lebensfähige Einheit in einem Lebewesen,
451 Regeln darf der Bundesgesetzgeber auf Grundlage von Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 3 GG die Transplantation. Im Ausgangspunkt, über den Einigkeit besteht, bezeichnet dies die Verpflanzung von Organen, Geweben und Zellen innerhalb eines Organismus oder ihre Entnahme bei einem Spender und die Einpflanzung in einen anderen Organismus.
452 Tiefgreifende Uneinigkeit besteht aber darüber, welche Lebewesen jeweils als Spender und Empfänger in Betracht kommen. Eine sehr eng gefasste Lesart des Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 3 GG sieht nur Transplantationen vom Menschen auf den Menschen als erfasst an.
453 Schließlich wird über den allgemeinen Sprachgebrauch hinaus auch ganz überwiegend vertreten, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 Var. 3 GG lediglich Organ-, Gewebe- und Zelltransplantationen zu therapeutischen Zwecken, also zur Umsetzung oder Entwicklung einer Therapie, erfasst.
I. Frühere Rahmengesetzgebungskompetenzen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 bis 33 GG)
454 Der entstehungsgeschichtlich jüngste Komplex der konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes umfasst Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 bis 33 GG. Sie wurde erst in der Föderalismusreform I im Jahr 2006 eingefügt und umfasst einen erklecklichen Teil der Rahmengesetzgebungszuständigkeiten (zur Funktionsweise dieses 2006 abgeschafften Zuständigkeitstyps Art. 70 Rn. 106 ff.), die zuletzt im Katalog des Art. 75 Abs. 1 S. 1 GG a. F. enthalten waren.
455 Die Föderalismusreform übertrug nun den Großteil dieser mit Abschaffung der Rahmenkompetenz heimatlos gewordenen Zuständigkeitstatbestände in Art. 74 Abs. 1 GG. Das Jagdwesen, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodenverteilung, Raumordnung und Wasserhaushalt wurden ohne Änderungen der Formulierung und lediglich in separate Ziffern aufgeteilt in Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 bis 32 GG (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 und 4 GG a. F.). Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 und 6 GG a. F. wurden gar in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes überführt (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 Var. 3 und 4 sowie Nr. 5a GG). Von den allgemeinen Grundsätzen des Hochschulwesens (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a GG a. F.) bestehen lediglich die Ausschnitte der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse als Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG fort. Unter größeren inhaltlichen Veränderungen wurde aus Art. 74a und Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GG a. F. der heutige Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG geformt. Und die Bundeszuständigkeit für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GG a. F.) verschwand ganz.
456 Die in Art. 74 Abs. 1 GG überführten früheren Rahmenzuständigkeiten wurden jedoch nicht zu gewöhnlichen konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten entwickelt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber versuchte den Zuwachs der inhaltlichen Gestaltungsmacht des Bundesgesetzgebers durch andere, zum Teil neuartige Mechanismen zu kompensieren. Für die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 bis 33 GG enthaltenen Zuständigkeiten entwarf man die Abweichungsgesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 3 GG (eingehend Art. 72 Rn. ###) und auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG gestützte Bundesgesetze bedürfen gemäß Art. 74 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates.
457 Inhaltlich verbindet diese buntscheckige Zusammenstellung der früheren Rahmenkompetenzen in den Nummern 28 bis 33 nichts. Hätte der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem ohnehin bereits unübersichtlichen Katalog des Art. 74 Abs. 1 GG etwas pfleglicher umgehen wollen, hätte eine Regelungstechnik nahegelegen, die die früheren Rahmenzuständigkeiten möglichst in einen sachlichen Zusammenhang eingeordnet hätte, beispielsweise das Jagdwesen im Anschluss an Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG, die Bodenverteilung im Zusammenhang mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 und 15 GG und die Raumordnung bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG.
I. Statusrechte und -pflichten der Beamt:innen der Länder (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG)
458 Dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis über die Statusrechte und ‑pflichten der Beamt:innen der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter:innen in den Ländern (mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung) zuweist, überrascht auf den ersten Blick. Immerhin verleiht Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG dem Bund die ausschließliche Zuständigkeit für die Gesetzgebung über die Rechtsverhältnisse der in seinem Dienst und dem der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen und gemäß Art. 98 Abs. 1 GG über die Rechtsstellung der Bundesrichter:innen, weil es als integraler Bestandteil staatlicher Souveränität der Bundesrepublik angesehen wird, allein und ohne Interventionsrechte der Länder die Rechtsverhältnisse der Bediensteten des Gesamtstaates gesetzlich auszugestalten. Man spricht in diesem Zusammenhang von der Personalhoheit
459 Für die Auslegung dieses Zuständigkeitstatbestandes gewinnt der Umstand ausschlaggebende Bedeutung, dass der Verfassungstext hier normativ-rezeptiv und sachbereichsbezogen formuliert ist (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25): Die Begriffe und Strukturen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG sind im Wesentlichen so wie ihre etablierten Pendants im einfachgesetzlichen Beamtenrecht zu verstehen und finden auch Parallelen im übrigen Verfassungsrecht, namentlich in Art. 33 GG. Darüber hinaus hält die Gesetzesbegründung zur Föderalismusreform I außergewöhnlich reichhaltige Hinweise zur Auslegung dieses Tatbestands bereit.
1. Der personale Anwendungsbereich der Zuständigkeit
460 Zentraler Bezugspunkt des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist – ähnlich wie bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG (bürgerliches Recht) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG (Arbeitsrecht) – die rechtliche Beziehung zwischen zwei Personen: ein Beamtenverhältnis. Auf der einen Seite steht dabei eine natürliche Person, also ein Mensch, (die Beamtin oder der Beamte) auf der anderen Seite steht eine juristische Person (oder ein ähnliches Konstrukt) des öffentlichen Rechts, der sogenannte Dienstherr.
a) Von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG erfasste Dienstherren
461 Wenden wir uns zunächst der Seite des Dienstherrn zu: Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG eröffnet die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (nur) für solche Beamtenverhältnisse, an denen als Dienstherr „die Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts“ beteiligt sind. Im Hinblick auf die Richter:innen formuliert das Grundgesetz – merkwürdig unpräzis – „in den Ländern“, wobei faktisch ausschließlich Richter:innen der Länder gemeint sind, da es keine kommunalen Richter:innen gibt.
462 Der Kreis der anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts ist in Abgrenzung von Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG zu bestimmen, so dass die dort genannten bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG fallen (zu ihnen näher Art. 73 Rn. ###).
463 Auch wenn die Begründungen dafür variieren, besteht Einigkeit darüber, dass die als Körperschaften des öffentlichen Rechts verfassten Religionsgemeinschaften (Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 der Weimarer Reichsverfassung) nicht unter den Begriff der „anderen Körperschaften“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG fallen.
b) Beamt:innen und Richter:innen
464 Auf deren anderen Seite des Rechtsverhältnisses mit den soeben (Rn. 461 ff.) genannten (potentiellen) Dienstherren stehen die Beamt:innen und Richter:innen. Dabei ist es letztlich gleichgültig, ob die Auslegung dieses normativ-rezeptiven Begriffs (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25) auf Art. 33 Abs. 4 und 5 GG
465 Auch Richter:innen stehen in einem solchen öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis, sind aber mit besonderer richterlicher Unabhängigkeit ausgestattet und daher gesondert genannt.
466 Wie auch bei der Gerichtsverfassung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 GG, Rn. 57 ff.) ist der Wortlaut der Verfassung der alle Beamt:innen und Richter:innen der Länder einbezieht, zu weit geraten. Mit der ganz allgemein vertretenen Auffassung sind nämlich Personen, die zwar in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, aber einem Verfassungsorgan eines Landes angehören, namentlich dem Landesparlament, der Landesregierung oder dem Landesverfassungsgericht, im Wege der teleologischen Reduktion des Verfassungstextes aus der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auszuklammern, weil andernfalls ein Kernbereich der Eigenstaatlichkeit der Länder verletzt wäre.
2. Der sachliche Anwendungsbereich der Zuständigkeit: Statusrechte und -pflichten
a) Dogmatische Grundstruktur
467 Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG darf der Bundesgesetzgeber (lediglich) die Statusrechte und -pflichten der dort genannten Beamt:innen und Richter:innen regeln. Geht man von der beamtenrechtlichen Fachterminologie aus, erscheint dieser Begriff äußerst unglücklich.
468 Es erhebt sich dann die Frage, welche der mit dem Status der Beamt:innen und Richter:innen verbundenen, aus dem Rechtsverhältnis mit dem Dienstherren stammenden Rechte und Pflichten „grundlegend“ im Sinne der Entwurfsbegründung zur Föderalismusreform I sind. Keinen sicheren Anhaltspunkt bietet hier eine an den Sinn und Zweck der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit anknüpfende Auslegung des Tatbestands. Denn neben die in der Entwurfsbegründung ausdrücklichen Sicherstellung der bundesweiten beruflichen Mobilität von Richter:innen und Beamt:innen
469 Den Ausschlag für die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG in Detailfragen kann damit angesichts dieser Gemengelage (nur) ein Vorgehen geben, das die dokumentierte Entstehungsgeschichte des Verfassungstextes in den Mittelpunkt stellt. Hierfür leistet wiederum die Entwurfsbegründung der damaligen Regierungsfraktionen zur Föderalismusreform I wertvolle Dienste. Sie listet nämlich – soweit ersichtlich, später unwidersprochen – die im Verfassungsänderungsverfahren konkret ins Auge gefassten Statusrechte und -pflichten auf, die der Bundesgesetzgebung zugänglich sein sollten.
b) Die einzelnen Statusrechte und -pflichten
470 Ausgehend von der ausschlaggebenden Entwurfsbegründung zur Föderalismusreform I
das Wesen, die Voraussetzungen, die Rechtsform der Begründung, die Arten, die Dauer sowie die Nichtigkeits- und Rücknahmegründe des Dienstverhältnisses;
Abordnungen und Versetzungen der Beamt:innen zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern oder entsprechende Veränderungen des Richterdienstverhältnisses;
Voraussetzungen und Formen der Beendigung des Dienstverhältnisses (vor allem Tod, Entlassung, Verlust der Beamten- und Richterrechte, Entfernung aus dem Dienst nach dem Disziplinarrecht);
die statusprägenden Pflichten der Beamt:innen, der Richter:innen und die Folgen ihrer Nichterfüllung;
spiegelbildlich dazu die wesentlichen Rechte der Beamt:innen, der Richter:innen;
die Bestimmung der Dienstherrenfähigkeit der einzelnen Körperschaften (dazu bereits Rn. 461 ff.);
Regelungen für den Spannungs- und Verteidigungsfall (Einführung vor Art. 115a Rn. ###);
Verwendungen der Beamt:innen und Richter:innen im Ausland.
Siehe im Einzelnen Degenhart, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 Rn. 32–38 (194. EL November 2018).
471 Gerade bei den statusprägenden Pflichten und wesentlichen Rechten der Beamt:innen und Richter:innen zeigt sich eine gewisse Flexibilität der Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG. Bei der Beurteilung der Wesentlichkeit wird man dem Bundesgesetzgeber einen gewissen Wertungsspielraum zugestehen müssen und können. Diesen Bereich hat die einfache Gesetzgebung nach der Föderalismusreform I daher sicherlich im Sinne des verfassungsändernden Gesetzgebers ausgefüllt: So lassen es beispielsweise § 43 BeamtStG mit der Formulierung „Teilzeitbeschäftigung ist zu ermöglichen“ und § 44 BeamtStG mit der Regelung, wonach Beamt:innen jährlicher Erholungsurlaub unter Fortgewährung der Bezüge zustehe, bewenden; die detaillierte Ausfüllung dieser das Wesentliche festlegenden bundesrechtlichen Bestimmungen liegt (und zwar nicht aufgrund eines politischen Gnadenerweises des Bundesgesetzgebers) in der Zuständigkeit der Landesgesetzgeber.
3. Die von der Bundeszuständigkeit ausgenommenen Statusrechte und -pflichten
472 Durch Klammerzusatz sind die gesetzliche Regelung der Laufbahnen, der Besoldung und Versorgung der Beamt:innen und Richter:innen von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ausgenommen. In diesen Bereichen kommt der Abgrenzung von „wesentlichen“ Statusrechten und -pflichten und anderen Aspekten des Beamtenverhältnisses damit keine Bedeutung zu. Wegen seines inhaltlichen Einflusses auf die nachgelagerten Fragen der Besoldung und Versorgung steht das Laufbahnrecht sinnvollerweise am Anfang dieser drei Bereiche ohne Bundeszuständigkeit. Da es sich dabei – wie auch bei den übrigen Begriffen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG – um eine normativ-rezeptive Formulierung handelt (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25), kann zu ihrer Auslegung auf die hergebrachte Terminologie des einfachgesetzlichen Beamtenrechts zurückgegriffen werden.
473 Auch die Sachbereiche der Besoldung und Versorgung sind normativ-rezeptiv formuliert und nehmen nicht zuletzt Bezug auf Art. 74a Abs. 1 GG a. F.
II. Jagdwesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG)
474 Die Föderalismusreform I (2006) hat die frühere Zuständigkeit des Bundes für die Rahmengesetzgebung im Jagdwesen (Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 Var. 1 GG a. F.) in eine konkurrierende Zuständigkeit umgewandelt.
475 Bereits die Formulierung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG („Jagdwesen“ statt etwa „Jagdrecht“) verdeutlicht, dass es sich hierbei um einen faktisch-deskriptiv umschriebenen Lebensbereich handelt (zu dieser Kategorie Art. 70 Rn. 26), der auch ohne Rückgriff auf traditionelle Begriffsbildungen des einfachen Gesetzesrechts ausgelegt werden kann.
476 Bereits aus dem Verfassungstext ergeben sich ein deutliche Hinweise auf den im Übrigen weiten Umfang des Zuständigkeitstatbestandes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG, der dem Bund Regelungen zu allen Fragen ermöglicht, die mit der Jagd zu tun haben.
477 Die in der Kommentarliteratur recht breit geführte Diskussion um die Abgrenzung zur Zuständigkeit des Bundes für Natur- und Landschaftspflege (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG, sogleich Rn. 479)
III. Naturschutz und Landschaftspflege (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG)
478 Nach heute allgemeiner Auffassung handelt es sich – dem ersten Augenschein des Verfassungstextes zum Trotz – bei der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für Naturschutz und Landschaftspflege um einen einheitlichen Zuständigkeitstatbestand,
1. Natur und Landschaft
479 Die Begriffselemente „Natur“ und „Landschaft“ wiederum sind faktisch-deskriptiv formuliert (zu dieser Kategorie umfassend Art. 70 Rn. 26).
2. Schutz und Pflege
480 Aufgrund seines Zielbezugs eröffnet Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG dem Bund die unterschiedlichsten Regelungsinstrumente. Dies verdeutlicht das Begriffspaar „Schutz“ und „Pflege“, dem das Bundesverfassungsgericht – in Anknüpfung an die Kommentarliteratur
481 Geschützt und gepflegt werden dürfen Natur und Landschaft dabei einerseits in ihrer ökologischen Funktion, andererseits aber auch – unabhängig von ihrer Bedeutung für den Naturhaushalt – in ihrer ästhetischen Funktion.
3. Abgrenzung zu anderen Zuständigkeitstatbeständen
482 Die zielbezogene Formulierung des Zuständigkeitstatbestandes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG und die Abweichungsmöglichkeit der Länder von hierauf gestützten Bundesgesetzen gemäß Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG beschwören delikate Abgrenzungsprobleme zu anderen Bundeszuständigkeiten herauf.
483 Relativ einfach aufzulösen sind Überlappungen zu anderen zielbezogen formulierten Zuständigkeiten. Hier lassen sich aus dem Vorrang spezieller Regelungen vor allgemeinen (lex specialis derogat legi generali) weitgehend verallgemeinerungsfähige Aussagen treffen. Die Zuständigkeit für den Küstenschutz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 5 GG (Rn. 294 f.) genießt den Vorrang, weil (und soweit!) sie eine ganz bestimmte Landschaft, nämlich die Meeresküste, schützt.
484 Als viel problematischer erweisen sich Überlappungen mit nicht zielbezogen formulierten Zuständigkeitstatbeständen. Zwischen bestimmten Sachbereichen und der Zielsetzung des Naturschutzes und der Landschaftspflege kann es schlicht kein echtes Spezialitätsverhältnis geben.
485 In einigen Fällen lassen sich vermeintliche Überschneidungen auch bereits durch Auslegung der in Rede stehenden Zuständigkeiten vermeiden. Beispielsweise zielt eine auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG zu stützende Regelung auf Schutz und Pflege eines gesamten Ökosystems oder immerhin eines relevanten Subsystems, während Regelungen aus dem Bereich des Tierschutzes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 7 GG) auch die Unversehrtheit einzelner Individuen in den Blick nehmen (auch Rn. 365).
IV. Bodenverteilung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 30 GG)
486 Die Föderalismusreform I überführte 2006 auch die bisher in Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 1 GG enthaltene Zuständigkeit des Bundes zur Rahmengesetzgebung für die „Bodenverteilung“ in seine konkurrierende Zuständigkeit.
487 Eine systematisch weitaus bessere Verortung in Art. 74 Abs. 1 GG als im Sammelsurium der ehemaligen Rahmenzuständigkeiten hätte die Bodenverteilung im Anschluss an die konkurrierenden Zuständigkeiten des Bundes zur Regelung von Enteignung und Vergesellschaftung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 und 15 GG) erfahren. Der Begriff der „Bodenverteilung“ umschreibt nämlich demgegenüber eine dritte Kategorie des Entzugs konkreter Eigentumspositionen, die allgemeinsprachlich besser als „Bodenreform“ bekannt ist
488 Die Bodenverteilung fügt sich dogmatisch in ein ausdifferenziertes System der Eingriffe in das Privateigentum ein: Von der Enteignung unterscheidet sich die Bodenverteilung dadurch, dass das Grundeigentum nicht zum Zwecke der Güterbeschaffung auf den Staat oder Dritte übertragen wird, sondern die Übertragung schlicht privatnützig ist (Rn. 272 sowie Art. 14 Rn. ###).
V. Raumordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG)
489 Auch die heutige konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Raumordnung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG gehörte bis zur Föderalismusreform I 2006 zu den Gegenständen der früheren Rahmengesetzgebung des Bundes (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F.).
490 Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG ist normativ-rezeptiv und sachbereichsbezogen formuliert (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 25), beschreibt also einen Normbestand mit einer bestimmten Funktionsweise. Dieser Begriff ist historisch keineswegs unbelastet. Nach ersten Ansätzen in der Spätphase des Wilhelminischen Kaiserreichs entfaltete sich, zunächst überwiegend unter dem Begriff der Landesplanung in der Weimarer Republik in verschiedenen Regionen des Deutschen Reichs eine von den Kommunen getragene Planungsaktivität über die Grenzen der einzelnen Städte und Gemeinden hinaus und zu den verschiedensten Themen.
1. Raum
491 Der für Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG zentrale Begriff des Raums ist in einem geographischen Sinne zu verstehen. Er bezeichnet einen in bestimmtem Umfang (sogleich Rn. 492 ff.) ausgedehnten Ausschnitt der Erdoberfläche mit dem darüber liegenden Luftraum und den darunter liegenden Schichten der Erde. Insofern liegt es nahe, hier im Ausgangspunkt ein Synonym zum Begriff des Bodens in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Var. 2 GG zu sehen. Systematisch wäre dies als Ergebnis jedoch unhaltbar. Denn dann würde derselbe Regelungsgegenstand zugleich einem normativ-rezeptiv und einem faktisch-deskriptiv formulierten Zuständigkeitstatbestand (zu diesen Kategorien allgemein Art. 70 Rn. 25 und Rn. 26) zugeordnet, von denen der eine (die Raumordnung) der Abweichungsbefugnis der Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 GG unterliegt und der andere (das Bodenrecht) nicht. Damit muss bereits bei der abstrakten Auslegung beider Tatbestände eine Abgrenzung gefunden werden, die jedem einen sinnvollen Anwendungsbereich belässt. Geleistet wird diese Abgrenzung dadurch, dass die Reichweite des Raumes im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG bestimmt wird.
a) Mindestumfang des zu ordnenden Raums
492 Aufbauend auf dem historisch gewachsenen Begriffsverständnis hat sich ein weitgehender
b) Höchstumfang des zu ordnenden Raums
493 Problematischer ist die Frage nach der maximalen Ausdehnung des gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG zu ordnenden Raums. Aufgrund des völkerrechtlichen Territorialitätsprinzips steht außer Frage, dass er das Bundesgebiet als Ganzes nicht überschreiten darf.
494 Diese Auffassung trifft nicht zu. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG verleiht dem Bund (nur) eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit auch für die Raumordnung mit gesamtstaatlichem Bezug.
2. Ordnung des Raums
495 Als normativ-rezeptiv formulierte, sachbereichsbezogene Zuständigkeit (zu dieser Kategorie Art. 70 Rn. 25) ermöglicht Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG dem Bund solche Gesetze, die den soeben umschriebenen Raum „ordnen“. Das wichtigste (wenngleich nicht ausschließliche
496 Raumordnerische Vorschriften im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG sind nur solche, die eine gesamträumliche oder überfachliche Planung vorsehen.
497 2022 hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts eher beiläufig eine weitergehende Einschränkung in der Funktionsweise raumordnerischer Vorschriften „entdeckt“, nämlich die die fehlende Außenwirkung und die Konkretisierungsnotwendigkeit durch nachgelagerte Planungen (also Fachplanungen oder die gemeindliche Bauleitplanung). Unter den Begriff der Raumordnung im Sinne der Verfassung sollen demnach nur solche Vorschriften fallen, die „nicht selbst unmittelbar mit Außenwirkung die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regel[n], sondern auf eine Konkretisierung durch nachfolgende staatliche Planung angelegt“ sind.
498 Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG befugt den Bund nur zur Gesetzgebung, nicht zur Raumordnung selbst, etwa durch Aufstellung von Raumordnungsplänen.
VI. Wasserhaushalt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG)
499 Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG verleiht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis über den Wasserhaushalt. Da der Bund dafür bis zur Föderalismusreform I 2006 (zuletzt als Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 3 GG a. F.) lediglich eine Befugnis zur Rahmengesetzgebung hatte, hat der verfassungsändernde Gesetzgeber wie für die meisten früheren Rahmengesetzgebungszuständigkeiten ein Recht der Länder begründet, von den Bundesgesetzen über den Wasserhalt abweichende Regelungen zu treffen. Gemäß Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 dürfen sie jedoch von den „anlagen- und stoffbezogenen“ Regelungen des Bundes nicht abweichen (im Einzelnen Art. 72 Rn. ###). Die Föderalismusreform I hat zudem die frühere, nur rein äußerliche Verbindung mit den Zuständigkeiten für Bodenverteilung (Rn. 486 ff.) und Raumordnung (Rn. 489 ff.)
1. Der Begriff des Wasserhaushalts
500 Das Bundesverfassungsgericht hat den von Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereich (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26) des Wasserhalts als die menschlichen Einwirkungen auf die Menge, die biologische oder chemische Beschaffenheit des Oberflächen- und Grundwassers, definiert, da die natürlichen Einflüsse darauf sich einer gesetzlichen Regelung ohnehin entzögen.
501 Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG ist weit und erstreckt sich auf alle natürlichen Wasservorkommen.
502 Als menschliche Einwirkungen auf den Wasserhaushalt kommen namentlich die Entnahme von Wasser, fester oder unwägbarer Stoffe aus dem Wasser, das Aufstauen eines Wasserlaufs, das Absenken des (Grund-)Wasserspiegels oder die Zuführung der natürlichen Zusammensetzung fremder Stoffe, aber auch reinen (etwa als Kühlwasser für Kraftwerke erhitzten) Wassers in Betracht.
Menschliche Eingriffe in den Wasserhaushalt können sich quantitativ auswirken, also die an einem bestimmen Ort natürlicherweise vorhandene Wassermenge beeinflussen (durch Wasserentnahme oder -ableitung einerseits, Aufstauung oder Umleitung des Wassers andererseits).
Knauff, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 Rn. 10 (171. EL Februar 2015). Menschliche Eingriffe in an den Wasserhaushalt können sich aber auch auf die Wasserqualität auswirken, namentlich auf dessen physikalische Beschaffenheit (wie die Temperatur oder den Anteil ungelöster Stoffe), dessen biologische Beschaffenheit (also die Anteile der Mikroorganismen im Wasser) oder dessen chemische Beschaffenheit (also beispielsweise die im Wasser vorhandenen chemischen Elemente und Verbindungen, aber auch gröbere Stoffeinträge wie Erden, Kiese, Steine und Geröll, Rückstände von Pflanzen und Tieren und dergleichen mehr).
Knauff, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 Rn. 11 (171. EL Februar 2015).
2. Die Reichweite der Zuständigkeit
503 In seiner Leitentscheidung aus dem Jahr 1962 hat das Bundesverfassungsgericht zur Funktionsweise der (heute) auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG gestützten Bundesgesetze apodiktisch ausgeführt: „Die rechtliche Ordnung des Wasserhaushaltes muß also Regeln für die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur vorhandenen Wassers nach Menge und Güte vorsehen.“
504 Wie bei allen sachbereichsbezogenen Zuständigkeiten hat der Bundesgesetzgeber weitgehende Freiheit in seiner Entscheidung darüber, welche Zielsetzungen auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG gestützte Gesetze verfolgen sollen.
VII. Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse (Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG)
505 Den Katalog des Art. 74 Abs. 1 GG beschließt die Gesetzgebungszuständigkeit für die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse. Sie ist das Relikt der bis 2006 bestehenden Rahmengesetzgebungszuständigkeit für „die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens“ (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a GG a. F.). Dementsprechend besteht eine Befugnis der Landesgesetzgeber zum Erlass solcher Landesgesetze, die von Bundesgesetzen abweichen, von der Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 6 GG auch keine abweichungsfesten Aspekte ausnimmt (eingehend dazu Art. 72 Rn. ###).
1. Hochschulen
506 Da das Begriffselement der „Hochschule“ faktisch-deskriptiv formuliert ist (zu dieser Kategorie allgemein Art. 70 Rn. 26), ist der Begriff nicht zwingend mit dem im bis 2006 erlassenen Hochschulrecht des Bundes identisch,
a) Lehre als Zentralelement einer Hochschule
507 Im Ausgangspunkt herrscht Einigkeit darüber, dass es sich bei Hochschulen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG um „Bildungseinrichtungen handelt, in denen Studierenden systematisch bestimmte Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten vermittelt werden.“
508 Ein entscheidendes Abgrenzungsmerkmal der Hochschulen gerade gegenüber Schulen, die über den Bereich der öffentlichen Fürsorge hinaus (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, Rn. 139 ff.) unstreitig nicht in der Regelungszuständigkeit des Bundes liegen,
509 Reine Forschungseinrichtungen, an denen wie beispielsweise an den Max-Planck-Instituten keine Lehre stattfindet, unterfallen daher nicht dem Begriff der Hochschule gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG.
b) Weitere Begriffsmerkmale
510 Fraglich ist, ob es weitere konstitutive Begriffsmerkmale einer Hochschule gibt. Generell ist bei der Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG zu beachten, dass Hochschulen, insbesondere Universitäten, an eine seit dem Mittelalter gewachsene Tradition anknüpfen;
511 Hochschulen zeichnen sich über den Zuschnitt des Lehrangebots hinaus dadurch aus, dass sie von ihren Studierenden den Nachweis einer bestimmten Vorqualifikation verlangen: die sogenannte Hochschulreife.
512 Aus dem Verfassungstext selbst lässt sich ableiten, dass das Lehrangebot der Hochschulen auch darauf angelegt sein muss, den Studierenden einen Abschluss in Gestalt eines akademischen Grades oder eines Staatsexamens zu ermöglichen.
513 In wessen Trägerschaft eine Hochschule steht, ist für Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG gleichgültig: Staatliche wie private Hochschulen dürfen auf Grundlage dessen geregelt werden.
2. Zulassung
514 Der der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes unterfallende Aspekt der Hochschulzulassung lässt sich im Ausgangspunkt in Anlehnung an die Aussagen der Altenpflegeentscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2002
515 Zur Hochschulzulassung würde es nach den Maßstäben der Altenpflegeentscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch gehören, dass der Bundesgesetzgeber bestimmen darf, von welchem Ausbildungsstand und (Sekundar-)Schulabschluss der Zugang zu einem bestimmten Studiengang abhängen soll.
516 Somit zeigt sich, dass der Begriff der „Hochschulzulassung“ dem verfassungsändernden Gesetzgeber der Föderalismusreform I letztlich zu unscharf geraten ist – es geht vielmehr um die Zulassung zu einem bestimmten Studiengang an einer bestimmten Hochschule. In der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes liegen dabei keineswegs nur grundständige (Bachelor-) Studiengänge im Rahmen eines Erststudiums, sondern auch Aufbaustudiengänge, das Promotionsstudium und auch die Zulassung zu Masterstudiengängen.
3. Abschlüsse
517 Ausweislich der Begründung des Regierungsentwurfs zur Föderalismusreform I darf der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG die Abschlussniveaus der Hochschulstudiengänge und auch die Regelstudienzeiten gesetzlich regeln.
518 Im Einzelnen erscheint es mir demnach zulässig, dass der Bundesgesetzgeber akademische Grade definiert,
J. Zustimmungspflicht für Gesetze im Staatshaftungs- und Beamtenrecht (Art. 74 Abs. 2 GG)
519 Art. 74 Abs. 2 GG ordnet an, dass Bundesgesetze über die Staatshaftung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG, Rn. 427 ff.) sowie solche über die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG, Rn. 458 ff.) der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Warum die Zustimmungspflicht ausschließlich und gerade für diese beiden Zuständigkeitstatbestände angeordnet ist, lässt sich lediglich durch politische Kompromisse zwischen dem Bund und den Ländern bei der Einführung der Vorschrift 1994 (allein unter Bezug auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG)
520 Die Vertreter:innen der Länder in der Gemeinsamen Verfassungskommission Anfang der 1990er Jahre bestanden auf der Zustimmungspflicht bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG, da man durch ein modernes Staatshaftungsgesetz, das auch die Haftung der Länder und Gemeinden regeln dürfte (Rn. 437), zusätzliche finanzielle Belastungen auf die Länder zukommen sah, bei deren Begründung man diesen ein Mitspracherecht einräumen wollte.
521 Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses im Hinblick auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG lassen sich entstehungsgeschichtlich nicht in gleicher Weise herleiten.
522 Auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 und 27 GG gestützte Bundesgesetze werden wegen der von Art. 74 Abs. 2 GG angeordneten Zustimmungspflicht in dem besonderen Gesetzgebungsverfahren des Art. 77 Abs. 2a GG beschlossen (eingehend Art. 77 Rn. ###). Sie kommen daher gemäß Art. 77 Abs. 1 S. 1 und Art. 78 Var. 1 GG nur mit Zustimmung sowohl des Bundestages als auch (anschließend) des Bundesrates zustande (näher Art. 78 Rn. ###). Nach allgemeinen Grundsätzen sind bei Gesetzgebungsvorhaben, die neben staatshaftungsrechtlichen bzw. beamtenstatusrechtlichen Regelungen auch solche Vorschriften enthalten, die sich auf andere Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes stützen, folgende Fragen zu beantworten, ob die staathaftungsrechtliche Regelung die Zustimmungspflicht des gesamten Gesetzeswerkes auslöst (eingehend dazu Art. 77 Rn. ###) und ob dieses dann in einen gemäß Art. 77 Abs. 2a GG zustimmungspflichtigen und einen nicht zustimmungspflichtigen Teil aufgespaltet werden darf (eingehend dazu Art. 77 Rn. ###).
K. Kontext
523 Die rechtliche Bedeutung des Art. 74 GG lässt sich besonders gut verdeutlichen, wenn man ihn in Beziehung zu einigen anderen Vorschriften des Grundgesetzes setzt.
I. Art. 74 und Art. 72 GG
524 Die Voraussetzungen, unter denen der Bundesgesetzgeber oder – spiegelbildlich – die Landesgesetzgeber im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeitstatbestände Gesetze erlassen dürfen, und die Rechtsfolgen, die sich jeweils daraus ergeben, dass der Bund von seiner Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht hat, ergeben sich aus Art. 72 GG.
II. Art. 74 und Art. 73 GG
525 Augenscheinlich besonders eng ist die Verwandtschaft des Art. 74 mit Art. 73 GG. Der Aufbau beider Vorschriften mit ihren beiden Absätzen verläuft im Wesentlichen parallel. So wie Art. 74 Abs. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unterfallende Tatbestände auflistet, tut dies Art. 73 Abs. 1 GG im Bereich der ausschließlichen Bundeszuständigkeit. Zudem legen sowohl Art. 73 Abs. 2 als auch Art. 74 Abs. 2 GG fest, in welchen Bereichen die Bundesgesetze (ausnahmsweise) der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Art. 73 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 GG variieren aber in ihrem Vollständigkeitsanspruch. Während sich mehr Tatbestände der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit außerhalb des Katalogs des Art. 73 Abs. 1 GG als innerhalb desselben finden,
III. Art. 74 und Art. 105 Abs. 2 GG
526 Art. 74 Abs. 1 GG wird zunächst durch Art. 105 Abs. 2 GG ergänzt, der die konkurrierenden Zuständigkeiten des Bundesgesetzgebers im Steuerrecht enthält (dazu im Einzelnen Art. 105 Rn. ###). Das bedeutet im Umkehrschluss, dass Art. 74 Abs. 1 GG auch konkurrierende Zuständigkeiten des Bundes für diejenigen Abgabe begründet, die keine Steuern sind,
Gebühren (öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen den Gebührenschuldner:innen durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und die dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken
BVerfG, Beschl. v. 18.5.2004 – 2 BvR 2374/99 = BVerfGE 110, 370 (388) (Klärschlamm); Urt. v. 6.7.2005 – 2 BvR 2335/95 und 2391/95 = BVerfGE 113, 128 (148) (Abfallausfuhrabgabe); Beschl. v. 25.6.2014 – 1 BvR 668/10 u. a. = BVerfGE 137, 1, Rn. 43 (Straßenausbaubeiträge). );Beiträge (öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Gegenleistung für die die Möglichkeit zur Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung oder Einrichtung den Beitragsschuldner:innen durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und die dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken
Vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.5.2004 – 2 BvR 2374/99 = BVerfGE 110, 370 (388) (Klärschlamm); Urt. v. 6.7.2005 – 2 BvR 2335/95 und 2391/95 = BVerfGE 113, 128 (148) (Abfallausfuhrabgabe); Beschl. v. 25.6.2014 – 1 BvR 668/10 u. a. = BVerfGE 137, 1, Rn. 43 (Straßenausbaubeiträge). );Sonderabgaben im engeren Sinne (auch sogenannte Sonderabgaben mit Finanzierungszweck: Abgaben, denen kein Gegenleistungsverhältnis zur Nutzung einer staatlichen Einrichtung oder Leistung zugrunde liegt und die zur Verfolgung eines Sachzwecks, der über die dem Begriff der Steuer eigentümliche Mittelbeschaffung für den Staat hinausgeht, bei einer homogenen Gruppe von Abgabenschuldner:innen erhoben werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem Erhebungszweck steht und daher eine besondere Finanzierungsverantwortung trägt
Vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.5.2004 – 2 BvR 2374/99 = BVerfGE 110, 370 (389) (Klärschlamm); Urt. v. 6.7.2005 – 2 BvR 2335/95 und 2391/95 = BVerfGE 113, 128 (150 f.) – Abfallausfuhrabgabe. );Sonderabgaben im weiteren Sinne (auch sogenannte Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck) als Auffangkategorie für nichtsteuerliche Abgaben.
Vgl. Jachmann-Michel/Vogel, in: Huber/Voßkuhle, GG, Art. 105 Rn. 15.
527 Die vom Bundesverfassungsgericht so apodiktisch formulierte Aussage, wonach all diese nicht-steuerlichen Abgaben – im Falle der Sonderabgaben nur unter zusätzlichen besonderen Voraussetzungen – auch auf Art. 74 Abs. 1 GG gestützt werden könne, muss präzisiert und ausdifferenziert werden. Faktisch-deskriptiv formulierte und sachbereichsbezogene Zuständigkeiten (zu dieser und den sogleich folgenden Kategorien allgemein Art. 70 Rn. 22) geben dem Bund prinzipiell eine Gesetzgebungsbefugnis für nichtsteuerliche Abgaben in diesem Bereich (etwa in der Energiewirtschaft
IV. Art. 74 und Art. 115c Abs. 1 GG
528 Im Verteidigungsfall setzt schließlich Art. 115c Abs. 1 S. 1 GG Gesetzgebungszuständigkeiten der Länder aus, soweit dies zur Bewältigung des Verteidigungsfalls erforderlich ist, und überführt sie in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (eingehend dazu Art. 115c Rn. ###). In Anlehnung an Art. 74 Abs. 2 GG sieht Art. 115c Abs. 1 S. 2 GG für diese Fälle die Zustimmung durch den Bundesrat vor (Art. 115c Rn. ###)
L. Weiterführende Empfehlungen
In der politischen und gesellschaftlichen Diskussion über die Zukunft des deutschen Föderalismus, die mit gewissen Schwankungen nach wie vor Konjunktur hat, kommt die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern kaum mehr vor. Die „Initiative handlungsfähiger Staat“ unter der Schirmherrschaft des Bundespräsidenten thematisierte diesen Aspekt in ihrem im März 2025 vorgelegten Zwischenbericht nur sehr allgemein und am Rande.
Jäkel/de Maizière/Steinbrück/Voßkuhle, Initiative für einen handlungsfähigen Staat: Zwischenbericht, S. 22: „Eine neue Bund-Länder-Initiative soll Vorschläge erarbeiten, wie die Zuständigkeiten bei der Aufgabenerfüllung im föderalen Staat stärker entflochten und eindeutiger zugeordnet werden können.“ Dies steht in deutlichem Kontrast zu den Diskussionen vor der Föderalismusreform I.Eingehend dazu Baus/Gerlich, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Band II, § 43 Rn. 1–36. Möglicherweise haben gerade diese Reform mit ihrem inhaltlich unbefriedigenden und oftmals redaktionell höchst unbedachten Umgang mit dem Verfassungstext, der jedenfalls bei Art. 74 Abs. 1 GG mindestens so viele rechtliche Abgrenzungsprobleme geschaffen wie beseitigt hat, und die anschließende politische Unfähigkeit oder Unwilligkeit der Landesgesetzgeber, ihre neuen Gesetzgebungsbefugnisse auch zu nutzen, diesen Umschwung bewirkt. Der Zwischenbericht der „Initiative handlungsfähiger Staat“Siehe Jäkel/de Maizière/Steinbrück/Voßkuhle, Initiative für einen handlungsfähigen Staat: Zwischenbericht, S. 21–23. verdeutlicht ihn: Die Diskussion um die Zukunft des bundesdeutschen Föderalismus ist weniger denn je ein Ringen um Gestaltungsmöglichkeiten durch Gesetzgebung, sondern so deutlich wie selten zuvor ein Streit ums Geld. Die Länder scheinen immer weniger daran interessiert, durch Gesetzgebung inhaltlich zu gestalten, sondern vor allem daran, für politische Projekte des Bundes kein Geld ausgeben zu müssen und für eigene Geld ausgeben zu können.
M. Literaturverzeichnis
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Becker, Thilo/Blees, Volker/Deuster, Jan/Francke, Angela/Mietzsch, Oliver/Nobis, Claudia/Saary, Katalin/Schwedes, Oliver (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Verkehrsplanung, 100. Ergänzungslieferung, November 2024
Beckmann, Martin/Durner, Wolfgang/Mann, Thomas/Röckinghausen, Marc (Hrsg.), Landmann/Rohmer Umweltrecht. Kommentar, 106. Ergänzungslieferung Januar 2025
Blotevogel, Hans Heinrich: Geschichte der Raumordnung, in: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, 2018, S. 793 ff., abrufbar unter: https://www.arl-net.de/system/files/media-shop/pdf/HWB%202018/Geschichte%20der%20Raumordnung.pdf
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Butzer, Hermann/Hollo, Anna-Lena, Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer signifikanten Erhöhung des Bundeszuschusses an die Gesetzliche Rentenversicherung, 2017
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