- A. Einführung
- B. Die Grundregel zur Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern (Art. 70 Abs. 1 GG)
- C. Arten der Zuständigkeiten des Bundes (Art. 70 Abs. 2 GG)
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 70 GG eröffnet die Kernvorschriften des Grundgesetzes über die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern. Unabhängig von seinen juristischen Bedeutungsgehalten gibt das Grundgesetz damit auch für die Staatsaufgabe der Gesetzgebung ein deutliches (wenngleich in der Verfassungsrealität selten eingelöstes) Bekenntnis zum Föderalismus ab – in historischer Dimension durchaus als Gegenpunkt zum Zentralismus des nationalsozialistischen Führerstaates und auch zur eher zentralistischen Tendenz der Weimarer Republik:
II. Historie
2 Beide Absätze des Art. 70 GG sind wohl gerade wegen ihrer regelungstechnischen Entbehrlichkeit (dazu Rn. 6 f.) ohne direkten Vorgänger in den früheren Verfassungen des gesamtdeutschen Staates. Immer wieder zeigten sich aber Ansätze zu solchen Regelungen. Die Frankfurter Reichsverfassung von 1849, die freilich nie zur Anwendung gelangte, regelte die Gesetzgebungszuständigkeiten des zu gründenden Bundes in über die ganze Verfassung verstreuten Einzelbestimmungen, so dass eine Eröffnungsnorm wie Art. 70 Abs. 2 GG keinen Sinn ergeben hätte. § 5 der Frankfurter Reichsverfassung allerdings entsprach dem heutigen Art. 30 GG und enthielt damit letztlich auch den Regelungsgehalt des Art. 70 Abs. 1 GG (dazu Rn. 6), indem er bestimmte: „Die einzelnen deutschen Staaten behalten ihre Selbstständigkeit, soweit dieselbe nicht durch die Reichsverfassung beschränkt ist; sie haben alle staatlichen Hoheiten und Rechte, soweit diese nicht der Reichsgewalt ausdrücklich übertragen sind.“. Eine gewisse Funktionsähnlichkeit mit Art. 70 Abs. 2 GG wiesen aber Art. 2 S. 1 Hs. 1 der Verfassung des Norddeutschen Bundes (1867) und beinahe wortgleich der Bismarck’schen Reichsverfassung (1871) auf, wonach der Norddeutsche Bund beziehungsweise das Deutsche Reich das Recht der Gesetzgebung nach Maßgabe des Inhalts der jeweiligen Verfassung ausübe, was – ebenso wie Art. 70 Abs. 2 GG heute – letztlich auf die nachfolgenden Vorschriften mit den einzelnen Gesetzgebungsbefugnissen des Bundesstaates verwies,
3 Angesichts dieser nicht gerade stringenten Entwicklung oder gar gefestigten Tradition tauchte Art. 32 des Verfassungsentwurfs von Herrenchiemsee (HChE)
Art. 32 HChE entspricht in seinem Regelungsgehalt Art. 70 GG vollständig.
4 Im Parlamentarischen Rat wurde zunächst von verschiedener Seite erkannt, dass diese Verfassungsbestimmung nicht notwendig war und daher die Streichung des heutigen Art. 70 GG angeregt.
5 Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes im Mai 1949 ist Art. 70 GG unverändert. Auch so tiefgreifende Umwälzungen der folgenden Vorschriften, wie sie die Verfassungsreform des Jahres 1994
III. Normstruktur
6 Art. 70 Abs. 1 GG formuliert eine Grundregel, wie die Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern verteilt sind. Der Bund verfügt demnach nur dann über eine Gesetzgebungsbefugnis, wenn sie ihm von der Verfassung selbst zugewiesen wird; sollte dies im Einzelfall nicht so sein, sind die Länder für die Gesetzgebung zuständig. Gäbe es Art. 70 Abs. 1 GG nicht, gälte aus verschiedenen Gründen nichts anderes. Einerseits ließe sich auf die allgemeine Regelung des Art. 30 GG zurückgreifen (dazu Rn. 115), andererseits ließe sich auch ein Umkehrschluss zu den weiteren allgemeinen Regeln über die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 71, Art. 72 und Art. 105 GG) und den einzelnen Zuständigkeitstatbeständen im Grundgesetz mit demselben Ergebnis ziehen.
7 Art. 70 Abs. 2 GG knüpft daran an und stellt fest, dass die Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes weitergehend in ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten geschieden werden. Auch wenn es Art. 70 Abs. 2 GG nicht gäbe, ließe sich dieser Befund zwanglos aus dem System der Art. 71 bis 74 GG sowie aus Art. 105 Abs. 1 und 2 GG ableiten. Rechtsdogmatisch ist also auch Art. 70 Abs. 2 GG überflüssig.
B. Die Grundregel zur Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern (Art. 70 Abs. 1 GG)
I. Der Anwendungsbereich des Art. 70 Abs. 1 GG: „das Recht der Gesetzgebung“
8 Art. 70 Abs. 1 GG betrifft das Recht der „Gesetzgebung“ und spricht sodann von „Gesetzgebungsbefugnissen“. Das Grundgesetz verwendet den Begriff des „Gesetzes“ an zahlreichen Stellen und selbstverständlich gehäuft in den Verfassungsbestimmungen im VII. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 70 bis 82 GG). Aber nicht einmal innerhalb dieses Abschnitts wird er einheitlich verwendet
9 Völlig unstreitig ist es, dass die Art. 70 bis 74 GG für den Erlass formeller Gesetze gelten, also zunächst für die parlamentarische Gesetzgebung, die auf Bundesebene durch den Bundestag – gegebenenfalls, soweit in einzelnen Zuständigkeitstatbeständen angeordnet, mit Zustimmung durch den Bundesrat – erfolgt und auf Ebene der Länder durch die Landtage beziehungsweise ihre Pendants in den Stadtstaaten.
10 Der Inhalt, die Funktion oder der Zweck der Gesetze ist für die Frage, ob die Art. 70 bis 74 GG darauf überhaupt Anwendung finden, gleichgültig. Es handelt sich dabei um eine nachgelagerte Frage, die vor allem dafür, welchem Zuständigkeitstatbestand (insbesondere) der Art. 73 und 74 GG sich ein Gesetz zuordnen lässt, eine herausgehobene Rolle spielt (eingehend Rn. 78 ff.). Daher gelten die Art. 70 bis 74 GG ohne Weiteres auch für die Klärung der innerstaatlichen Zuständigkeit zur Umsetzung völkerrechtlicher Verträge (abzugrenzen von der Zustimmungspflicht zu ihnen gemäß Art. 59 Abs. 2 GG, dazu Rn. 118) und zur Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union (insbesondere von Richtlinien im Sinne von Art. 288 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) oder die Ausfüllung von Öffnungsklauseln in Verordnungen im Sinne von Art. 288 Abs. 2 AEUV).
11 Schwieriger und umstrittener ist die Beurteilung, ob auch Gesetze nur im materiellen Sinne, also vor allem Rechtsverordnungen und Satzungen, in den Anwendungsbereich der Art. 70 bis 74 GG fallen. Dies wird dann bedeutsam, wenn beispielsweise eine gemeindliche Satzung (die der Staatsgewalt der Länder zugerechnet wird, siehe Art. 28 Rn. ###) einen Lebensbereich regelt oder ein Ziel verfolgt, das gemäß Art. 73 Abs. 1 oder Art. 74 Abs. 1 GG in die Zuständigkeit des Bundes fällt. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich, dass diese Gesetze nur im materiellen Sinne mit jeglichem höherrangigen Recht vereinbar sein müssen, soweit sie in dessen Anwendungsbereich fallen.
12 Differenziert muss man auch die Anwendung der Art. 70 bis 74 GG auf den Erlass von Verfassungen oder – von praktisch deutlich größerer Bedeutung – verfassungsändernder Gesetze beurteilen. Für Änderungen des Grundgesetzes durch ein verfassungsänderndes Gesetz enthält Art. 79 GG eine eigenständige und abschließende Regelung (siehe Art. 79 Rn. ###), für den Erlass einer völlig neuen Verfassung Art. 146 GG (siehe Art. 146 Rn. ###), so dass die Art. 70 bis 74 GG dafür keinerlei Rolle spielen.
II. Der Aussagegehalt der Verteilungsregel des Art. 70 Abs. 1 GG
1. Subtraktionsmethode zur Ermittlung der Zuständigkeit der Länder
13 Art. 70 Abs. 1 GG verdeutlicht, was sich ohnehin aus der Systematik der Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes ergibt: Der Umfang der Gesetzgebungsbefugnisse der Länder hängt vom Umfang der Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes ab: Die Gesetzgebungszuständigkeiten zu Gunsten des Bundes werden im Verfassungstext ausdrücklich oder unter bestimmten Voraussetzungen auch stillschweigend (eingehend dazu Rn. 32 ff.) festgelegt und der Restbestand fällt automatisch den Ländern zu, nicht umgekehrt.
14 Daraus ergibt sich zunächst, dass sich der Zuständigkeitsbereich der Länder unmöglich positiv umschreiben lässt.
15 Es lassen sich aus dem Grundgesetz allerdings keine ausschließlichen Zuständigkeitstatbestände zu Gunsten der Länder ableiten.
16 Andererseits bringt es die Regelungstechnik des Art. 70 Abs. 1 GG mit sich, dass sich der Zuständigkeitsbereich der Länder auch ohne Verfassungsänderung erweitern kann, indem – etwa im Rahmen der technischen oder sozialen Entwicklung – neue Regelungsbereiche entstehen, während eine politische Gestaltungsmöglichkeit des Bundesgesetzgebers in solchen Bereichen prinzipiell erst durch eine Verfassungsänderung zu seinen Gunsten eröffnet werden kann.
17 Allerdings verdeutlicht schon der schiere Umfang der dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungszuständigkeiten, dass Art. 70 Abs. 1 GG nicht so verstanden werden darf, dass der Schwerpunkt der Gesetzgebungstätigkeit bei den Ländern liegen müsse und nicht beim Bund liegen dürfe – genau das Gegenteil entspricht auch der Realität unseres „unitarischen Bundesstaates“.
2. Lückenlose und überlappungsfreie Verteilung der Gesetzgebungsbefugnisse
18 Art. 70 Abs. 1 GG drückt damit eine lückenlose und grundsätzlich überlappungsfreie Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern aus. Mit Ausnahme der Grundsatzgesetzgebungszuständigkeit in Art. 109 Abs. 4 GG (allgemein zu dieser Kategorie Rn. 103 ff. sowie eingehend dazu Art. 109 Rn. ###) gibt es keine echten Doppelzuständigkeiten, sondern das Grundgesetz weist die Gesetzgebungsbefugnisse beiden Ebenen alternativ zu:
3. Eng begrenzte Dispositionsmöglichkeiten über die Gesetzgebungsbefugnisse
19 All diese Überlegungen verdeutlichen, wie fragil die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern ist. Gerade in Zeiten klammer öffentlicher Kassen der Länder ist die Versuchung zweifellos groß, dass sich die Länder politische Gestaltungsmöglichkeiten dadurch abkaufen lassen, dass sie dem Bundesgesetzgeber großzügig Übergriffe in ihre Zuständigkeitsbereiche durchgehen lassen, wenn er dies durch eine finanzielle Förderung an anderer Stelle kompensiert. Solche einvernehmlichen Zuständigkeitsübertragungen von den Ländern auf den Bund sind ohne Verfassungsänderung unzulässig: Die Zuständigkeitsordnung des Grundgesetzes ist unverfügbar oder indisponibel.
20 Dass sich die Länder untereinander zum Erlass gleichlautender Gesetze verabreden, sich an gemeinsam erarbeiteten Musterentwürfen orientieren oder auch – wie im Bereich des Verwaltungsverfahrensrechts – mit dem Bund auf eine „Simultangesetzgebung“
4. Bedeutung für die Auslegung der grundgesetzlichen Zuständigkeitstatbestände?
21 Für die Auslegung (eingehend dazu Rn. 52 ff.) spielt Art. 70 Abs. 1 GG keine Rolle. Inzwischen hat sich die Auffassung weitestgehend durchgesetzt, dass Art. 70 Abs. 1 GG keine Zuständigkeitsvermutung zu Gunsten der Länder ausdrückt.
III. Die grundlegende Systematik der Zuständigkeitstatbestände
22 Ausgehend von ihrer Regelungsstruktur lassen sich die Zuständigkeitstatbestände des Grundgesetzes in unterschiedlicher Weise systematisieren. Die Kategorien, die sich dabei herausarbeiten lassen, haben allerdings nicht nur den wissenschaftlichen Eigenwert jeder analytischen Erfassung der (Norm-)Wirklichkeit, sondern wirken sich auch handfest auf die Auslegung und Anwendung des Verfassungstextes aus. Dies gilt in erster Linie für die unterschiedliche Formulierung der Gesetzgebungsbefugnisse im Grundgesetz (dazu zunächst Rn. 23 ff.), aber auch aus der Unterscheidung explizit im Verfassungstext geschriebener und stillschweigender Zuständigkeiten folgen besondere Voraussetzungen und Strukturmerkmale, insbesondere für die stillschweigenden Zuständigkeiten (dazu sogleich Rn. 32 ff.).
1. Durch die Normstruktur bedingte Kategorien von ZuständigkeitstatbeständenBei diesem Abschnitt handelt es sich um die überarbeitete und aktualisierte Fassung von Drechsler, Der Staat 2022, 261 (264–267).
23 Nähert man sich den Katalogen der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes in Art. 73 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 GG, fällt die unterschiedliche Formulierungstechnik des Verfassungstextes ins Auge, mit der die einzelnen Zuständigkeitstatbestände umschrieben werden. Dabei ergeben sich keine strukturellen Unterschiede zwischen den Tatbeständen der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung – diese Kategorisierung (von der Art. 70 Abs. 2 GG ausgeht, näher dazu Rn. 93 ff. ) liegt gewissermaßen quer zu der hier näher herauszuarbeitenden Unterscheidung. Die im Folgenden beschriebenen Grundtypen der Gesetzgebungszuständigkeiten sind mitunter miteinander kombiniert. Beispielsweise handelt es sich bei der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des „Tierschutzes“ gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 7 GG um eine bemerkenswerte Mischform aus zielbezogen formuliertem und faktisch-deskriptiv sachbereichsbezogenem Zuständigkeitstatbestand (eingehend dazu Art. 74 Rn. 364).
a) Sachbereichsbezogen und zielbezogen formulierte Zuständigkeitstatbestände
24 Es besteht, soweit ersichtlich, in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und in der Verfassungsrechtswissenschaft weitestgehende (wenn auch zumeist stillschweigende) Einigkeit darüber, dass die Zuständigkeitstatbestände des Grundgesetzes bestimmte Sachbereiche – verbreitet ist auch das Synonym „Materien“
b) Normativ-rezeptive und faktisch-deskriptive Formulierung
25 Normativ-rezeptiv formulierte Zuständigkeitstatbestände, die sich auf einen bestimmten Sachbereich beziehen, verwenden – häufig schlagwortartig – rechtsdogmatische Begrifflichkeiten, im Regelfall die Bezeichnung bestimmter Rechtsmaterien.
26 Faktisch-deskriptiv formulierte Sachbereiche beschreiben hingegen außerrechtlich definierte oder jedenfalls definierbare Lebenssachverhalte.
27 Die Unterscheidung normativ-rezeptiver und faktisch-deskriptiver Formulierungen gibt es auch bei den zielbezogenen Zuständigkeiten. Bei ihnen dominieren aber ganz eindeutig faktisch-deskriptive Begriffselemente, die das Regelungsziel des Bundesgesetzgebers umschreiben. Zumeist ist im Verfassungstext vom Schutz bestimmter individueller oder überindividueller Güter die Rede, etwa vom „Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland“ (Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG, dazu Art. 73 Rn. ###), vom „Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 Var. 6 GG, dazu Art. 74 Rn. 361 ff.), von der „Luftreinhaltung“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Var. 2 GG, dazu Art. 74 Rn. 416 ff.) oder vom „Naturschutz“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 Var. 1 GG, dazu Art. 74 Rn. 478 ff.). Andere zielbezogene Kompetenztitel gehen hingegen textlich von der Abwehr bestimmter Gefahren aus, etwa Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG („Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus“ in bestimmten Fällen, dazu Art. 73 Rn. ###), Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG („Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen“, siehe Art. 73 Rn. ###) oder Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG („Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren“, siehe Art. 74 Rn. 327 ff.). Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 Var. 1 und 2 GG hingegen knüpft an bestimmte positive Zielsetzungen an („Förderung der land- und fortwirtschaftlichen Erzeugung“, dazu Art. 74 Rn. 286 ff., „Sicherung der Ernährung“, siehe Art. 74 Rn. 290), desgleichen Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 Var. 2 GG („Förderung der wissenschaftlichen Forschung“, siehe Art. 74 Rn. 254 ff.). Während hier die Gegenstände des Schutzes oder der Förderung oder die von Gefahren bedrohten Güter faktisch-deskriptiv beschrieben werden, geben diese Tatbestände dem Bundesgesetzgeber bereits teilweise normativ-rezeptiv bestimmte Instrumente vor, mittels deren er diese Zielsetzung zu verfolgen hat. Beispielsweise ergibt sich aus der vom einfachen Gesetzesrecht inspirierten Formulierung der „Abwehr von Gefahren“ bei Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG eine Verengung des Handlungsspielraums auf die Regelung präventiver Befugnisse und zur Abwehr oder auch Verhütung konkreter Gefahren.
c) Auswirkungen der Regelungstechnik auf die zulässigen Instrumente und Zielsetzungen der Gesetzgebung
28 Aus der normativ-rezeptiven oder faktisch-deskriptiven Formulierung sowie dem Sachbereichs- oder Zielbezug der Zuständigkeitstatbestände ergeben sich für die jeweilige Kategorie einheitliche Antworten auf bestimmte rechtsdogmatische Fragestellungen – darin liegt der unschätzbare Wert dieser Kategorisierung für die wissenschaftliche Durchdringung dieses Bereichs des Verfassungsrechts. Das zeigt sich bei der Frage nach den materiell-rechtlichen Aussagegehalten der Zuständigkeitstatbestände (dazu Rn. 121). Darüber hinaus lassen sich für die einzelnen Kategorien bestimmte Auslegungsgrundsätze formulieren, auch wenn hier mit zu schematischen Lösungsvorschlägen größere Vorsicht geboten ist (dazu Rn.52 ff.). Schließlich – und darauf ist an dieser Stelle näher einzugehen – bedingt die Einordnung des jeweiligen Zuständigkeitstatbestands die Zulässigkeit der Lebensbereiche, deren Regelung sich der Bundesgesetzgeber auf seiner Grundlage annehmen darf, der Instrumente, deren er sich dabei bedienen darf, und der politischen Zielsetzungen, die er dabei verfolgen darf.
29 Indem faktisch-deskriptiv formulierte Sachbereiche lediglich den außerrechtlichen Regelungsgegenstand des Bundesgesetzgebers, also bestimmte Lebenssachverhalte, umreißen, geben sie ihm nicht vor, mittels welcher Instrumente er diesen Lebensbereich regeln darf
30 Anders liegt es, wie bereits angeklungen ist (soeben Rn. 25), bei den normativ-rezeptiv formulierten Sachbereichen. Sie geben dem Bundesgesetzgeber bestimmte Regelungsinstrumente vor, also Vorschriften mit der bestimmten, dem jeweiligen Zuständigkeitstatbestand eigentümlichen Funktionsweise.
31 Zielbezogene Zuständigkeitstatbestände legen den Bundesgesetzgeber hingegen auf eine bestimmte (Haupt-)Zielsetzung fest, wenn er von ihnen Gebrauch machen will.
2. Ausdrückliche und stillschweigende Zuständigkeitstatbestände
32 Art. 70 Abs. 1 GG stellt klar, dass Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes nur durch das Grundgesetz selbst begründet werden können. Dies hängt auch mit der fehlenden Dispositionsmöglichkeit der Länder über ihre Zuständigkeit zusammen (dazu bereits Rn. 19). Die im Verfassungstext angesprochene „Verleihung“ der Gesetzgebungsbefugnisse kann – was der Regelfall ist – ausdrücklich erfolgen (sogleich Rn. 33), aber unter engen Voraussetzungen und ausnahmsweise auch stillschweigend (dazu Rn. 34 ff.).
a) Im Grundgesetz ausdrücklich geschriebene Gesetzgebungszuständigkeiten
33 Das Gros der Zuständigkeitstatbestände zu Gunsten des Bundes findet sich in den beiden Katalogen des Art. 73 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 GG, ergänzt um die finanzverfassungsrechtlichen Gesetzgebungsbefugnisse in den Art. 105 ff. GG. Darüber hinaus verbirgt sich hinter den weiteren Vorschriften des Grundgesetzes, die so oder ähnlich lauten: „Das Nähere regelt ein Bundesgesetz“ (so etwa Art. 21 Abs. 5 GG, Art. 22 Abs. 1 S. 3 GG oder Art. 38 Abs. 3 GG), die ausdrückliche Verleihung einer Gesetzgebungszuständigkeit an den Bund.
b) Stillschweigende („ungeschriebene“) Gesetzgebungszuständigkeiten
aa) Dogmatische Grundstrukturen
34 Über die ausdrücklich im Verfassungstext enthaltenen Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes hinaus erkennen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die ganz herrschende Meinung in der Verfassungsrechtswissenschaft auch ungeschriebene Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes an.
35 Solche stillschweigenden Gesetzgebungsbefugnisse müssen sich durch juristische Methodik entweder aus ganz bestimmten einzelnen Zuständigkeitstatbeständen ableiten lassen (also durch teleologische Extension oder Einzelanalogie) oder aus dem Gesamtsystem der Verfassung, genauer: aus dem konkreten Modell, das das Grundgesetz für den bundesdeutschen Föderalismus vorsieht (also durch eine Gesamtanalogie).
bb) Einzelfälle
(1) Zuständigkeit kraft Natur der Sache
36 Eine stillschweigende Bundeszuständigkeit zur Gesetzgebung kann sich zunächst „kraft Natur der Sache“ ergeben. Das Bundesverfassungsgericht spricht hier von der Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers für solche Aufgaben, „die sich unmittelbar aus dem Wesen und der verfassungsmäßigen Organisation des Bundes ergeben (natürliche Bundesaufgaben)“.
37 Als tragfähiger erweisen sich die daran anknüpfenden Folgerungen des Bundesverfassungsgerichts, die die Verfassungsrechtswissenschaft mehrheitlich unterstützt. Sie werden – letztlich im Wege einer Gesamtanalogie – aus der Gesamtkonzeption unseres Bundesstaats durch die Verfassung abgeleitet.
38 Weitaus problematischer ist aber die zweite Fallgruppe, die das Bundesverfassungsgericht formuliert hat. Demnach verfügt der Bundesgesetzgeber auch dann über eine Zuständigkeit kraft Natur der Sache, wenn andere Möglichkeiten sachgerechter Lösung ausgeschlossen sind, sich also eine Landesgesetzgebung nicht mit „beachtlichen Gründen“ rechtfertigen lässt.
39 Zuständigkeiten kraft Natur der Sache liegen stets in der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis des Bundes.
(2) Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs
40 In ständiger Rechtsprechung hält das Bundesverfassungsgericht eine stillschweigende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes „kraft Sachzusammenhangs“ nur dann für möglich, „wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie“.
41 Daraus ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber auf eine stillschweigende Gesetzgebungsbefugnis kraft Sachzusammenhangs nur punktuelle Regelungen stützen darf, die die auf einer oder mehreren ausdrücklichen Zuständigkeiten basierenden Hauptregelung ergänzen.
42 Ein erhellendes Beispiel für eine Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers kraft Sachzusammenhangs bietet die sogenannte erste Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts: Sein Zweiter Senat begründete eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für die Zuteilung von Sendezeiten im Rundfunk und Fernsehen an politische Parteien, etwa für Wahlwerbung, aus einem notwendigen Sachzusammenhang mit seiner heute in Art. 21 Abs. 5 GG enthaltenen Zuständigkeit zur Regelung des Parteienrechts.
(3) Annexzuständigkeit
43 Ebenfalls einen ausdrücklichen Zuständigkeitstatbestand als Anknüpfungspunkt setzt mit den sogenannten Annexzuständigkeiten auch die dritte Kategorie stillschweigender Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes voraus. Die gängige Abgrenzungsformel, wonach Zuständigkeiten kraft Sachzusammenhangs ausgehend von der geschriebenen Gesetzgebungsbefugnis in die Breite gingen und Annexzuständigkeiten hingegen in die Tiefe,
44 Allerdings sind die inhaltlichen Voraussetzungen, unter denen das Bundesverfassungsgericht eine stillschweigende Annexzuständigkeit des Bundes annimmt, an Unschärfe kaum zu überbieten: „Soweit der Bund ein Recht zur Gesetzgebung in einem bestimmten Sachbereich hat, kann er auch punktuelle Annexregelungen zu einem der Zuständigkeit der Länder unterfallenden Regelungsbereich treffen, sofern diese in einem notwendigen Zusammenhang zu der in der Zuständigkeit des Bundes liegenden Materie stehen und daher für den wirksamen Vollzug der Bestimmungen erforderlich sind“.
45 Knüpft die Annexzuständigkeit an einen Tatbestand der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit an, teilt sie deren Rechtsnatur, so dass auch auf die Annexzuständigkeit Art. 71 GG Anwendung findet; knüpft sie hingegen an einen Tatbestand der konkurrierenden Zuständigkeit an, finden (von Fall zu Fall) die einzelnen Absätze des Art. 72 GG auch auf die Annexzuständigkeit Anwendung.
46 Nimmt man die Rechtsfolge einer Annexzuständigkeit in den Blick, herrscht Einigkeit darüber, dass der Bundesgesetzgeber auf ihrer Grundlage nur punktuelle Einzelregelungen erlassen darf,
47 Es lassen sich kaum bundesgesetzliche Vorschriften ausmachen, die auf einer Annexzuständigkeit beruhen. Die gelegentlich anzutreffende Feststellung, es gehe wegen des „dienenden Charakters“ der Annexzuständigkeiten nicht um materiell-rechtliche Regelungen, sondern um Vorschriften, die die Vorbereitung und Durchführung von Gesetzen beträfen,
48 Das Bundesverfassungsgericht hat zunächst in unterschiedlichen Zusammenhängen anerkannt, dass „dem Bund, soweit er für ein bestimmtes Sachgebiet die Gesetzgebungszuständigkeit hat, als Annexkompetenz auch die Gesetzgebungsbefugnis für die damit in einem notwendigen Zusammenhang stehenden Regelungen zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung in diesem Bereich“ zustehe.
49 Generell kein Raum für Annexzuständigkeiten bleibt entgegen der wohl überwiegenden Auffassung der Verfassungsrechtswissenschaft
50 Auch andere Fälle einer Annexzuständigkeit, die in der verfassungsrechtswissenschaftlichen Literatur genannt werden, namentlich Regelungszuständigkeiten für Gebühren und Beiträge (zu diesen Begrifflichkeiten näher Art. 105 Rn. ###),
IV. Einordnung einer Gesetzesvorschrift in die Zuständigkeit des Bundes oder in die der Länder
51 Damit gelangen wir schließlich zu der Frage, wie im konkreten Einzelfall vorzugehen ist, um die Zuständigkeit des Bundes oder – wenn eine solche nicht feststellbar ist – der Länder für eine bestimmte gesetzliche Regelung festzustellen. Nachdem die Reichweite der Zuständigkeit der Länder davon abhängt, ob das Grundgesetz einen Zuständigkeitstatbestand des Bundes enthält oder nicht, müssen zunächst die in Betracht kommenden Tatbestände ausgelegt werden (dazu Rn. 52 ff.). Sodann muss ermittelt werden, ob sich die fragliche Vorschrift einem oder mehreren dieser Tatbestände zuordnen lässt (dazu Rn. 71 ff.). Ist eine Zuordnung zu mehr als einem Zuständigkeitstatbestand des Bundes möglich, muss entschieden werden, wie sich diese sogenannte Konkurrenzsituation im Einzelfall auflösen lässt (siehe Rn. 82 ff.). Schließlich ergibt sich aus anderen Vorschriften als Art. 70 GG, namentlich aus den Art. 71 und 72 GG, welche weiteren Voraussetzungen der Bundesgesetzgeber bzw. ein Landesgesetzgeber beachten muss, wenn er die fragliche Vorschrift dann tatsächlich erlassen will. Darüber wird andernorts zu sprechen sein (näher Art. 71 Rn. ### und Art. 72 Rn. ###).
1. Erster Schritt: Auslegung des ZuständigkeitstatbestandsBei diesem Abschnitt handelt es sich um die überarbeitete und aktualisierte Fassung von Drechsler, Der Staat 2022, 261 (272–281).
a) Allgemeines
52 Bei den Zuständigkeitstatbeständen des Grundgesetzes handelt es sich um Rechtsvorschriften, die wie jede andere Norm auch der Auslegung zugänglich sind und ihrer auch regelmäßig bedürfen. Die ausdrücklichen Zuständigkeitstatbestände ähneln dabei typischen Vorschriften des einfachen Gesetzesrechts deutlich stärker als andere Verfassungsbestimmungen, allen voran die Grundrechtsgewährleistungen, so dass die traditionellen Auslegungsmethoden hier eine weitaus größere Bedeutung in der praktischen Rechtsanwendung haben als eben etwa bei der Ermittlung der Tragweite der einzelnen Grundrechte. Bei den stillschweigenden Zuständigkeiten (dazu Rn. 34 ff.) verschwimmen hingegen die Argumentation, mittels derer die Existenz einer Zuständigkeit kraft Natur der Sache, kraft Sachzusammenhangs oder als Annex überhaupt begründet wird, und die Auslegung des infolgedessen konstruierten Tatbestands ineinander.
b) Auslegung anhand des Wortlauts des Grundgesetzes
53 Wie auch sonst bildet damit der Wortlaut der einzelnen ausdrücklich im Verfassungstext verankerten Zuständigkeitstatbestände den Ausgangspunkt und letztlich auch die Grenze
aa) Wortlautauslegung bei faktisch-deskriptiv formulierten Zuständigkeiten
54 Bei den faktisch-deskriptiv formulierten Gesetzgebungsbefugnissen, seien sie sachbereichs- oder zielbezogen, liegt es wegen ihres außerrechtlichen Anknüpfungspunkts nahe, den „allgemeinen Sprachgebrauch“ zugrunde zu legen, um den Wortlaut der jeweiligen Verfassungsbestimmung zu ermitteln.
bb) Wortlautauslegung bei normativ-rezeptiv formulierten Zuständigkeiten
55 Für die Ermittlung des Bedeutungsgehalts normativ-rezeptiv formulierter Zuständigkeiten und damit letztlich ausschließlich rechtsdogmatischer Begriffe ist hingegen von der fachsprachlichen Bedeutung auszugehen.
56 Der Begriff der „Staatspraxis“ ist freilich missverständlich und hat deshalb durchaus nachvollziehbare Kritik hervorgerufen.
57 Die Bedeutung der in diesem weiten Sinne verstandenen „Staatspraxis“ für die Ermittlung des möglichen Wortsinns normativ-rezeptiv formulierter Sachbereiche lässt sich anhand zweier Beispiele aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts illustrieren. In seiner Entscheidung zur Straftäterunterbringung hat der Zweite Senat zur Ermittlung des Wortsinns des normativ-rezeptiven Begriffs des „Strafrechts“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG zunächst ausdrücklich darauf zurückgegriffen, wie ein gängiger Strafrechtskommentar diesen Begriff versteht, und anschließend auf die Definitionen des Gerichts selbst sowie verschiedener Werke der verfassungs- und strafrechtlichen Wissenschaft Bezug genommen.
c) Auslegung anhand der Systematik des Grundgesetzes
58 Der Wert der systematischen Auslegung für die Interpretation der Gesetzgebungsbefugnisse im Grundgesetz wird zu Recht bezweifelt. Denn insbesondere die Kataloge in den Art. 73 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 GG haben sich im Laufe der Zeit allmählich entwickelt (eingehend dazu Art. 73 Rn. ### sowie Art. 74 Rn. 3 ff.) und gerade der verfassungsändernde Gesetzgeber der Föderalismusreform I
59 Auch eine systematische Auslegung unter Einbeziehung des materiellen Verfassungsrechts im Hinblick auf die „Einheit der Verfassung“ führt in den seltensten Fällen weiter. Das liegt daran, dass sich die Zuständigkeitsvorschriften einerseits und das materielle Verfassungsrecht andererseits, vor allem die Grundrechte und Staatszielbestimmungen, weitestgehend neutral zueinander verhalten.
60 Vereinzelt können systematische Befunde aber durchaus für die Auslegung einzelner Gesetzgebungsbefugnisse fruchtbar gemacht werden. In erster Linie gilt das für die Einordnung und Auslegung der inzwischen zahlreichen Ausnahmetatbeständen von bestimmten Zuständigkeiten. Soweit der Verfassungstext dafür offen ist, legt die systematische Auslegung es nahe, die Ausnahmetatbestände demselben Typ zuzuordnen wie den Zuständigkeitstatbestand, auf den sie sich beziehen. So sind etwa die Ausnahmetatbestände in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG allesamt faktisch-deskriptiv und sachbereichsbezogen zu verstehen, da die Teilbereiche des Rechts der Wirtschaft, auf die sie sich systematisch beziehen – also vor allem das Gewerbe, aber auch der Handel –, ebenfalls dieser Kategorie angehören.
61 Darüber hinaus weisen einzelne Gruppen inhaltlich zusammengehöriger Zuständigkeitstatbestände gemeinsame Grundstrukturen auf. Das lässt sich an den Regelungszuständigkeiten für einzelne Verkehrsinfrastrukturen veranschaulichen (eingehend zum Folgenden Art. 74 Rn. 371 ff.). Der Bund verfügt hier für den Luftverkehr (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG, siehe Art. 73 Rn. ###), die Eisenbahnen und sonstigen Schienenbahnen (Art. 73 Abs.1 Nr. 6a GG, dazu Art. 73 Rn. ###, sowie Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG, dazu Art. 74 Rn. 406 ff.), Wasserstraßen und Schifffahrt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG, näher Art. 74 Rn. 378 ff. und Art. 74 Rn. 374 ff.) sowie Straßen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG, dazu Art. 74 Rn. 383 ff., Art. 74 Rn. 397 ff. und Art. 74 Rn. 403 ff.). Die Formulierungen der einzelnen Tatbestände weichen im Wortlaut massiv voneinander ab; allerdings lässt sich im Wege systematischer Auslegung eine weitgehend einheitliche Matrix möglicher Regelungsthemen all dieser Tatbestände herausarbeiten (Fachplanung, bauliche Herstellung, Widmung, Nutzung und Entgelte für die Nutzung).
62 Problematisch ist schließlich allerdings der Einbezug inzwischen abgeschaffter Zuständigkeitstatbestände in die Interpretation der Gesetzgebungsbefugnisse. Streng genommen dürfte ihre Abschaffung hier keine Rolle spielen, denn der Bund ist nach der Verteilungsregel des Art. 70 Abs. 1 GG nur dann, aber eben auch immer dann zuständig, wenn sich ein ausdrücklicher oder stillschweigender Zuständigkeitstatbestand zu seinen Gunsten der Verfassung entnehmen lässt. Dass der Bund etwa seit der Föderalismusreform I (2006) über keine Zuständigkeit für das Versammlungsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 Var. 2 GG a. F.) mehr verfügt,
d) Auslegung anhand der Entstehungsgeschichte und des entstehungszeitlichen Begriffsverständnisses
63 Damit ist auch bereits die historisch-genetische Auslegung zum Aufruf gelangt, also diejenige Auslegungsmethode, die nach den Umständen der Entstehungsgeschichte, dem Willen der Väter und Mütter des Grundgesetzes beziehungsweise des verfassungsändernden Gesetzgebers und dem Verständnis der Begriff der Verfassung zu ihrer Entstehungszeit fragt. Wie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und verschiedene Stimmen der Verfassungsrechtswissenschaft zu Recht hervorheben, unterscheidet sich der Stellenwert der historisch-genetischen Auslegung je nachdem, wie der jeweilige Zuständigkeitstatbestand formuliert ist. Unter den sachbereichsbezogenen Zuständigkeiten ist die historisch-genetische Auslegung bedeutsamer bei normativ-rezeptiver Formulierung als bei faktisch-deskriptiven Gesetzgebungsbefugnissen.
64 Bei normativ-rezeptiv formulierten Sachbereichen, insbesondere wenn sie sich auf einen bestimmten Normbestand des einfachen Gesetzesrechts beziehen, gibt die historisch-genetische Auslegung zumeist den Ausschlag. Es spricht etwa viel dafür, dass die Übernahme eines bereits in der Weimarer Reichsverfassung enthaltenen Zuständigkeitstatbestands durch den Parlamentarischen Rat ins Grundgesetz zugleich die Übernahme des hierzu vertretenen Begriffsverständnisses bedeutet.
65 Dass die historisch-genetische Auslegung bei faktisch-deskriptiv formulierten Zuständigkeiten weniger bedeutsam ist, heißt aber keineswegs, dass sie dort bedeutungslos wäre. Dies lässt sich am Beispiel der ausschließlichen Bundeszuständigkeit für die Telekommunikation im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 Var. 2 GG verdeutlichen (eingehend dazu Art. 73 Rn. ###). Faktisch-deskriptiv formulierte Gesetzgebungsbefugnisse haben den Vorteil, dass Veränderungen und Weiterentwicklungen des beschriebenen Lebensbereichs wegen des zurückgenommenen Stellenwerts der historisch-genetischen Auslegung bei der Interpretation ohne Weiteres berücksichtigt werden können, so dass der Bundesgesetzgeber jedenfalls unter dem Aspekt seiner Zuständigkeit unproblematisch darauf reagieren kann.
66 Nicht haltbar ist hingegen die in der Entscheidung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts zum Berliner Mietendeckel angelegte Unterscheidung nach dem Alter des jeweiligen Zuständigkeitstatbestands, wonach bei solchen Gesetzgebungsbefugnissen, „die erst in jüngerer Zeit Aufnahme in die Verfassung gefunden haben […,] die Entstehungsgeschichte (noch) eine größere Rolle spielt“.
67 Das besondere Gewicht der historisch-genetischen Auslegung führt bei keinem der Zuständigkeitstypen zu der zuweilen befürchteten
e) Auslegung anhand von Sinn und Zweck der Zuständigkeit
68 Die Bedeutung der teleologischen Auslegung, also derjenigen Auslegungsmethode, die nach Sinn und Zweck der auszulegenden Vorschrift fragt, ist wie auch die der systematischen Auslegung begrenzt (siehe Rn. 58 ff.), aber keinesfalls aufgehoben. Die Zwecksetzungen der einzelnen Zuständigkeitstatbestände sind – sofern sie überhaupt zu ermitteln sind – so vielfältig wie die Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes selbst, so dass allgemeingültige Aussagen hierzu äußerst schwierig sind. Aus Art. 70 Abs. 1 GG lässt sich jedenfalls keine Auslegungsleitlinie für eine restriktive Auslegung der Zuständigkeitstatbestände ableiten (bereits dazu Rn. 21). Umgekehrt gibt es aber Zuständigkeiten, die wie Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG eine möglichst weitgehende Zuständigkeitskonzentration beim Bundesgesetzgeber erreichen sollen und damit für eine weite Auslegung dieser Tatbestände streiten (siehe zu diesem Beispiel näher Art. 74 Rn. 119). Fruchtbar lassen sich zudem nachweisbare Zwecksetzungen des verfassungsändernden Gesetzgebers machen, wie sie etwa in der Föderalismusreform I verfolgt wurden.
69 Im Übrigen hängt die Bedeutung der Auslegung anhand von Sinn und Zweck wiederum von der aus der Formulierung des Tatbestands folgenden Kategorie ab. Bei faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereichen kann sie eine dynamische Auslegung bei Veränderungen des Lebensbereichs unterstützen (bereits Rn. 65). Bei normativ-rezeptiv formulierten Sachbereichen kann unter dem Gesichtspunkt des Sinns und Zwecks berücksichtigt werden, dass der jeweilige Tatbestand so ausgelegt werden sollte und damit auch auf eine Weise abgerundet werden kann, dass möglichst funktionierende Regelungskonzepte des Bundesgesetzgebers entstehen und nicht zwischen Bundes- und Landesgesetzgeber aufgeteilt werden müssen;
f) Weitere besondere Methoden der Verfassungsauslegung?
70 Weitere methodische Werkzeuge, die das Bundesverfassungsgericht und die Verfassungsrechtswissenschaft – zumeist notgedrungen – für die Auslegung besonders offen formulierter Verfassungsnormen, wie beispielsweise der Grundrechte oder der Staatsstrukturprinzipien, entwickelt haben, sind für die Interpretation der Gesetzgebungsbefugnisse zu vernachlässigen: Sie können weder gegeneinander abgewogen werden noch sind sie Ausdruck einer bestimmten Wertordnung noch verlangen sie nach der Herstellung praktischer Konkordanz.
2. Zuordnung des Gesetzes zum Zuständigkeitstatbestand („kompetenzrechtliche Qualifikation“)Bei diesem Abschnitt handelt es sich um die überarbeitete und aktualisierte Fassung von Drechsler, Der Staat 2022, 261 (281–285).
71 Sind Bedeutung und Tragweite eines in Betracht kommenden Zuständigkeitstatbestands des Grundgesetzes durch Auslegung ermittelt, stellt sich die Frage, ob das auf seine formelle Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfende Gesetz diesem Tatbestand auch zugeordnet werden kann und dieser dem Bundesgesetzgeber damit – unter gegebenenfalls weiteren Voraussetzungen – tatsächlich im Einzelfall „das Recht der Gesetzgebung“ verleiht. Für diesen Zuordnungsprozess, der in der Sache nichts anderes beschreibt als den herkömmlichen juristischen Subsumptionsvorgang,
a) Gegenstand der Zuordnung
72 Dabei ist es allerdings ungenau davon zu sprechen, ein „Gesetz“ einer Gesetzgebungszuständigkeit zuzuordnen. Die kompetenzrechtliche Qualifikation verlangt es keineswegs, ein gesamtes Gesetzeswerk einem einzigen Zuständigkeitstatbestand zuzuordnen. Es ist damit gleichgültig, in welchem Umfang und Zuschnitt der einfache Gesetzgeber seine Gesetze ausgestaltet, ob es also inhaltlich eng umgrenzte Gesetzeswerke mit nur wenigen Paragraphen erlässt oder umfangreiche Kodifikationen wie das Bürgerliche Gesetzbuch mit mehreren tausend Vorschriften. So kann sich die Zuständigkeit für ein bestimmtes Gesetz unstreitig
73 Keine Einigkeit herrscht in der Verfassungsrechtswissenschaft über Beschaffenheit und Mindestgröße der einzelnen Mosaiksteine. Eindeutige Aussagen des Bundesverfassungsgerichts dazu gibt es nicht. Ulrich Jan Schröder spricht sich dafür aus, auf einzelne Vorschriften abzustellen, was im Einzelfall sogar die Trennung einer Texteinheit erfordern könne (also beispielsweise die isolierte Betrachtung einzelner Absätze, Sätze, Halbsätze, Varianten oder Ziffern innerhalb eines einheitlichen Paragraphen), während sich andere Einzelbestimmungen erst aus dem „Zusammenlesen“ mehrerer Vorschriften (also etwa von zwei oder mehr Paragraphen) ergeben würden.
b) Kriterien der Zuordnung
74 Ist nun geklärt, wie kleinteilig Vorschriften des einfachen Gesetzrechts aufgetrennt werden können und müssen, um sie einem grundgesetzlichen Zuständigkeitstatbestand zuzuordnen, können wir uns den maßgeblichen Zuordnungskriterien zuwenden.
aa) Meinungsstand in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Verfassungsrechtswissenschaft
75 Nach inzwischen wohl als gefestigt anzusehender Senatsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts soll eine Vorschrift des einfachen Gesetzesrechts anhand ihres Regelungsgegenstands, ihrer Wirkungen und der Personenkreise, die durch sie berechtigt oder verpflichtet werden, sowie ihres Normzwecks einem grundgesetzlichen Zuständigkeitstatbestand zugeordnet werden.
76 An dieser wortreichen theoretischen Grundlegung der Zuordnung zu einer bestimmten Gesetzgebungszuständigkeit ist bedauerlicherweise nicht besonders viel richtig. Bereits die Grundannahme des Bundesverfassungsgerichts, dass die Zuständigkeitstatbestände des Grundgesetzes ausnahmslos bestimmte Sachbereiche bezeichnen, trifft nicht zu, da es zahlreiche auch zielbezogen formulierte Zuständigkeiten gibt (dazu Rn. 24). Wie weiterhin der Zweck oder gar die Personenkreise, die durch eine bestimmte Vorschrift berechtigt oder verpflichtet werden sollen, Rückschlüsse auf den geregelten Sachbereich geben sollen,
77 Die verfassungsrechtswissenschaftliche Literatur hat sich bislang leider nicht selten darauf beschränkt, die überbordenden und in sich widersprüchlichen Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts ungefiltert wiederzugeben.
bb) Differenzierte Zuordnungskriterien
78 Zu sinnvollen Ergebnissen führt es, das maßgebliche Kriterium für die Zuordnung einer Vorschrift des einfachen Gesetzesrechts zu einem grundgesetzlichen Zuständigkeitstatbestand nach dem jeweils in Frage kommenden Zuständigkeitstyp zu differenzieren (zu den maßgeblichen Kategorien eingehend bereits Rn. 22 ff.). Aus den Überlegungen zum Gegenstand der kompetenzrechtlichen Qualifikation (soeben Rn. 71 ff.) ergibt sich dabei, dass vor dem eigentlichen Zuordnungsschritt das jeweils maßgebliche Kriterium bei der einzelnen Gesetzesvorschrift, die zugeordnet werden soll, durch Auslegung ermittelt werden muss.
79 Für die kompetenzrechtliche Qualifikation bei normativ-rezeptiv formulierten Sachbereichen kommt es, wie Christoph Degenhart zutreffend herausgearbeitet hat, darauf an, „dass die Strukturen der Kompetenzmaterie dem Gesetz zugrunde liegen“.
80 Bei faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereichen ist wiederum allein der von der zuzuordnenden einfachgesetzlichen Vorschrift geregelte Lebensbereich für die kompetenzrechtliche Qualifikation maßgeblich.
81 Ausschlaggebende Bedeutung entfaltet der vom einfachen Gesetzgeber verfolgte Zweck hingegen für die Zuordnung einfachrechtlicher Gesetzesvorschriften zu einem zielbezogenen Zuständigkeitstatbestand. Entspricht der Zweck der zuzuordnenden Bestimmung tatsächlich der in der Gesetzgebungsbefugnis umschriebenen Zielsetzung, gelingt die Zuordnung. Je nach der Struktur des zielbezogenen Zuständigkeitstatbestands kann aber auch die Regelungsstruktur, wie sie im Kontext der normativ-rezeptiven Sachbereiche herausgearbeitet wurde (soeben Rn. 79), des zuzuordnenden einfachen Gesetzesrechts eine Rolle spielen. Geht die Formulierung der Gesetzgebungsbefugnis etwa von der Abwehr einer bestimmten Gefahr aus (wie zum Beispiel Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG), muss die zu beurteilende einfachrechtliche Vorschrift im weitesten Sinne präventiv wirken.
3. Auflösung der Konkurrenzen zwischen verschiedenen ZuständigkeitstatbeständenBei diesem Abschnitt handelt es sich um die überarbeitete und aktualisierte Fassung von Drechsler, Der Staat 2022, 261 (285–292).
82 Daraus, dass je nach Formulierungstyp der einzelnen Zuständigkeitstatbestände ein anderes Kriterium für die kompetenzrechtliche Qualifikation den Ausschlag gibt, folgt beinahe zwingend, dass allein dadurch in vielen Fällen keine eindeutige Zuordnung einer einfachrechtlichen Gesetzesvorschrift zu einer einzigen Gesetzgebungszuständigkeit erzielt werden kann. So ist es ohne Weiteres denkbar, dass eine Norm mehrere durch Zuständigkeitstatbestände umschriebene Lebensbereiche betrifft, es also etwa um eine im Bergbau (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Teilbereich des Rechts der Wirtschaft) eingesetzte Schienenbahn geht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG). Vorstellbar ist zudem eine Mehrfachzuordnung aufgrund der unterschiedlichen Kriterien. So kann eine Gesetzesvorschrift, die regelungstechnisch dem „Strafrecht“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG) zuzuordnen ist, den Lebensbereich „Industrie“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Teilbereich des Rechts der Wirtschaft) betreffen und dabei das Ziel des „Naturschutzes“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 Var. 2 GG) verfolgen. Diese Spannungslagen, die man juristisch als Normkonkurrenz bezeichnet, zu bewältigen ist Aufgabe einer ausgereiften Konkurrenzdogmatik. Im Bereich der Gesetzgebungszuständigkeiten steckt sie bisher aber noch in den Kinderschuhen.
83 Die Verfassungseltern und auch der verfassungsändernde Gesetzgeber haben für die Auflösung von Normkonkurrenzen bei den Gesetzgebungsbefugnissen an allgemein tauglichen Anhaltspunkten und Vorrangkriterien gespart. Nur ganz selten sind die Vorrangverhältnisse zwischen einzelnen Tatbeständen im Grundgesetz selbst ausdrücklich geregelt. So stellt etwa Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG klar, dass dieser Tatbestand nur insoweit zur Anwendung gelangt, wie nicht Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG einschlägig ist. Allen Bemühungen um eine Konkurrenzdogmatik muss somit vorausgeschickt werden, dass die Konkurrenzauflösung immer wieder eine Frage des Einzelfalls bleiben wird.
84 Entschärft wird eine Konkurrenzsituation zudem stets dann, wenn sich in einer bestimmten Konstellation die Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Ausübung der Zuständigkeit durch Bundes oder Landesgesetzgeber nicht unterscheiden.
85 Eine möglichst eindeutige Zuordnung bei der kompetenzrechtlichen Qualifikation einer einfachgesetzlichen Vorschrift lässt sich zunächst dadurch verwirklichen, dass der Zuordnungsvorgang mit bestimmten Wertungskriterien aufgeladen wird. Damit wird bezweckt, im Einzelfall eine Auswahl unter mehreren Zuständigkeitstatbeständen zu treffen, zu denen eine Zuordnung der Gesetzesvorschrift möglich ist. Bei aller Unschärfe gewährleisten diese Kriterien doch auch eine gewisse Flexibilität, ohne die notwendige Transparenz und Vorhersehbarkeit des Zuordnungsvorgangs über Gebühr zu beeinträchtigen, indem sie wiederum an die unterschiedlichen, aus der Formulierung der Zuständigkeitstatbestände abgeleiteten Kategorien anknüpfen: Konkurrenzsituationen zwischen mehreren in Betracht kommenden sachbereichsbezogenen Zuständigkeitstatbeständen lassen sich dadurch bewältigen, dass im Rahmen der kompetenzrechtlichen Qualifikation nach dem unmittelbaren Regelungsgegenstand der einfachrechtlichen Gesetzesbestimmung gefragt wird, so dass lediglich mittelbar betroffene Sachbereiche ausgeschieden werden können.
86 Darüber hinaus leistet die zum Handwerkszeug der allgemeinen juristischen Methodenlehre zählende logische Spezialität zwischen mehreren Tatbeständen
87 Es zeigt sich, dass sich durch Feinsteuerung der kompetenzrechtlichen Qualifikation mittels Wertungskriterien wie des Hauptzwecks oder des unmittelbaren Regelungsgegenstands und auch durch die Beschreibung von Spezialitätsverhältnissen lediglich Konkurrenzsituationen innerhalb desselben Typs von Zuständigkeitstatbeständen auflösen lassen. Die bereits eingangs mit einem Beispiel illustrierte Konkurrenzsituation zwischen mehreren einschlägigen Zuständigkeitstatbeständen unterschiedlichen Typs (soeben Rn. 82) lässt sich so nicht bewältigen. Hierfür lassen sich auch kaum abstrakte Leitlinien aufstellen, so dass die folgenden Überlegungen eher den Charakter von Faustregeln annehmen können.
88 Konkurrenzen zwischen verschiedenen Zuständigkeitstatbeständen sollten stets so aufgelöst werden, dass für die zurücktretende Gesetzgebungsbefugnis noch ein nennenswerter Anwendungsbereich übrigbleibt. Räumte man etwa der (konkurrierenden und der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterliegenden) Zuständigkeit für das „Recht der Wirtschaft“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) den Vorrang vor der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das „Urheberrecht“ (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 Var. 2 GG) ein, liefe Letztere weitestgehend leer. Umgekehrt bleibt – also bei Annahme eines Vorrangs des „Urheberrechts“ vor dem „Recht der Wirtschaft“ – für das Recht der Wirtschaft ein breiter Anwendungsbereich übrig.
89 Es stellt sich schließlich die Frage, ob generelle Vorrangverhältnisse zwischen normativ-rezeptiv und faktisch-deskriptiv formulierten Sachbereichen einerseits und sachbereichs- und zielbezogenen Zuständigkeiten andererseits formuliert werden können. Dabei ist jedoch angesichts der historisch meist rein zufälligen, kaum jemals von einem schlüssigen Konzept geleiteten Regelungstechnik größte Zurückhaltung geboten. Jedenfalls in einigen Konstellationen spricht einiges für einen Vorrang normativ-rezeptiv formulierter Sachbereiche vor den faktisch-deskriptiv formulierten. Dies gilt zunächst dann, wenn ein normativ-rezeptiv umschriebener Sachbereich in Konkurrenz gegenüber einer weit gefassten, faktisch-deskriptiv formulierten Materie tritt. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die Anknüpfung an außerrechtliche Lebenssachverhalte durch faktisch-deskriptive Formulierung dem Bundesgesetzgeber (meist) ein breiteres Repertoire an Regelungsoptionen eröffnet als in normativ-rezeptiv umschriebenen Bereichen; denn jene geben stets nur vor, was geregelt werden darf, während diese zumeist auch eine bestimmte Funktionsweise der gesetzlichen Vorschriften festlegen. Das spricht dafür, dass normativ-rezeptive sachbereichsbezogene Zuständigkeiten häufig spezifischer sind als faktisch-deskriptiv formulierte, was in Anlehnung an die Grundgedanken der logischen Spezialität (soeben Rn. 86) wiederum ihren Vorrang nahelegt. Letztlich bleibt dies aber eine Frage des Einzelfalls.
90 Dieser Gedanke des Vorrangs des „spezifischeren“
91 Zum Schwur kommt es bei der Konkurrenzauflösung namentlich dann, wenn im konkreten Einzelfall für die konkurrierenden Zuständigkeitstatbestände unterschiedliche Voraussetzungen gelten und sich aus ihrer Anwendung unterschiedliche Rechtsfolgen ergeben. Das ist im soeben genannten Beispiel (siehe Rn. 90) der Fall, wo der Bund eine der in Frage kommenden Zuständigkeiten nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in Anspruch nehmen kann (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG), während die Ausübung der anderen Gesetzgebungsbefugnis voraussetzungslos möglich ist (Art. 74 Abs.1 Nr. 24 GG). Zwingt uns hier der Blick auf die unterschiedlich strengen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Zuständigkeiten durch den Bundesgesetzgeber zu einer Korrektur des soeben formulierten Vorrangverhältnisses? Aus Perspektive der Landesgesetzgebung stellt sich diese Frage übrigens ebenfalls – nämlich dann, wenn sowohl eine ausschließliche als auch eine konkurrierende Zuständigkeit des Bundes in Betracht kommen, da die Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG unter anderen Voraussetzungen eintritt als die nach Art. 71 GG. Rechtsfolgenseitig stellt sich das Konkurrenzproblem in besonderer Schärfe, wenn eine Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG in Betracht kommt. Hier lassen sich zwei gegenläufige Überlegungen anstellen: Einerseits ließe sich argumentieren, dass die „zur Stärkung des Bundes gedachte Einräumung einer zusätzlichen […] Kompetenz“ nicht „sinnwidrig“ dadurch beschränkt werden darf, dass dem etwa wegen Art. 72 Abs. 2 GG voraussetzungsvolleren oder wegen Art. 72 Abs. 3 GG durchsetzungsschwächeren Zuständigkeitstatbestand der Vorrang eingeräumt wird.
92 Schließlich lässt sich aber – auch unter Anknüpfung an unsere Überlegungen im Rahmen der systematischen Auslegung der Zuständigkeitstatbestände (siehe Rn. 60) – immerhin ein umfassender Vorrang der Ausnahmetatbestände zu Gunsten der Länder herleiten, die vor allem durch die Föderalismusreform I
C. Arten der Zuständigkeiten des Bundes (Art. 70 Abs. 2 GG)
93 Art. 70 Abs. 2 GG verweist – letztlich ohne eigenen Regelungsgehalt (näher Rn. 7) – auf die Unterscheidung des Grundgesetzes zwischen ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes und damit im Wesentlichen, aber bei Weitem nicht nur auf die Art. 71 bis 74 GG. Aber auch inhaltlich ist dieser Verweis, wie wir gleich sehen werden, unvollständig,
I. Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit
94 Von ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnissen darf der Bundesgesetzgeber ohne weitere Voraussetzungen stets dann Gebrauch machen,
95 Gesetzesvorschriften der Länder, die sich einem Tatbestand der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis zuordnen lassen, sind nur unter den in Art. 71 GG beschriebenen, engen Voraussetzungen möglich, nämlich dann, „wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden“ (eingehend dazu Art. 71 Rn. ###). Mit anderen Worten verbietet die schiere Existenz einer ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis selbst dann, wenn der Bundesgesetzgeber hiervon keinerlei Gebrauch macht, eine Gesetzgebung der Länder, außer ein Bundesgesetz spricht eine ausdrückliche Erlaubnis zu bestimmten landesgesetzlichen Regelungen in einer sogenannten Länderöffnungsklausel aus.
96 Inhaltlich sind ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeiten nicht beschränkt: Der Bundesgesetzgeber darf auf ihrer Grundlage Vorschriften jedwedes Detaillierungsgrades treffen.
II. Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit
97 Wesentlich vielgestaltiger als die ausschließliche ist die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis ausgestaltet. Zwar finden sich alle ihre Tatbestände abschließend in Art. 74 Abs. 1 GG (siehe Art. 74 Rn. 26 ff.), ergänzt um die konkurrierende Steuergesetzgebung in Art. 105 Abs. 2 GG (siehe Art. 105 Rn. ###) und nur im Verteidigungsfall erweiterungsfähig gemäß Art. 115c Abs. 1 S. 1 GG (siehe Art. 115c Rn. ###). Im Hinblick auf die drei Unterscheidungsmerkmale der Voraussetzungen der Inanspruchnahme durch den Bundesgesetzgeber, der Auswirkungen auf die Gesetzgebungsbefugnis der Länder und die inhaltliche Reichweite bestehen innerhalb der Kategorie der konkurrierenden Bundeszuständigkeiten eklatante Unterschiede.
98 Grundsätzlich darf der Bundesgesetzgeber auch von seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis ohne weitere Voraussetzungen Gebrauch machen. Anderes gilt jedoch für die in Art. 72 Abs. 2 GG abschließend genannten Zuständigkeitstatbestände: Hier muss zusätzlich „die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich“ machen (eingehend dazu Art. 72 Rn. ###).
99 Signifikant von den ausschließlichen Zuständigkeiten unterscheiden sich die konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten in ihren Auswirkungen auf die Gesetzgebungsbefugnis der Länder. Denn nicht allein die Existenz eines konkurrierenden Zuständigkeitstatbestands allein unterbindet die Landesgesetzgebung in diesem Bereich, sondern sie ist gemäß Art. 72 Abs. 1 GG vielmehr erst dann „gesperrt“, „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit […] durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“ (eingehend dazu Art. 72 Rn. ###). Art. 72 Abs. 1 GG gilt allerdings nicht für alle Tatbestände der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit. Für die in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 7 GG abschließend aufgezählten Tatbestände ordnet diese Vorschrift an, dass die Länder von den Bundesgesetzen inhaltlich abweichende, eigene Regelungen treffen dürfen (eingehend dazu Art. 72 Rn. ###). Dann hat gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 2 GG nicht automatisch die bundesgesetzliche Regelung Geltungsvorrang, sondern die jeweils jüngere („das spätere Gesetz“: sogenannter Lex-posterior-Grundsatz) Anwendungsvorrang.
100 Inhaltliche Begrenzungen der Bundesgesetzgebung enthalten auch die konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnisse grundsätzlich nicht.
101 „Die“ Merkmale „der“ konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gibt es also nicht (mehr
Die der sogenannten Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG unterfallenden Zuständigkeitstatbestände, deren Auswirkungen auf die Gesetzgebungsbefugnis der Länder durch Art. 72 Abs. 1 GG bestimmt werden, werden als „Bedarfskompetenzen“
Härtel, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Band I, § 19 Rn. 136; Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 55 (193. EL Oktober 2018); Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VI, § 135 Rn. 154. oder „konditionierte konkurrierende Gesetzgebung“Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 72 Rn. 66 (90. EL Februar 2020). bezeichnet.Für die Zuständigkeitstatbestände, bei denen Art. 72 Abs. 3 GG ein Abweichungsrecht der Landesgesetzgeber von den auf ihrer Grundlage erlassenen bundesgesetzlichen Vorschriften vorsieht, haben sich Begrifflichkeiten wie „Abweichungsgesetzgebung“
Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VI, § 135 Rn. 154. oder „Abweichungskompetenzen“Härtel, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Band I, § 19 Rn. 141. etabliert, gelegentlich ist auch von „unkonditionierter abweichungsoffener Gesetzgebung“Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 72 Rn. 67 (90. EL Februar 2020). die Rede.Für alle übrigen Tatbestände der konkurrierenden Gesetzgebung – also diejenigen, von denen der Bundesgesetzgeber ohne weitere Voraussetzungen Gebrauch machen darf und deren Auswirkungen auf die Landesgesetzgebung durch Art. 72 Abs. 1 GG bestimmt werden, haben sich Begriffe wie „Vorranggesetzgebung“
Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 4; Härtel, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Band I, § 19 Rn. 135; Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 55 (193. EL Oktober 2018). , „Kernkompetenz“Härtel, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Band I, § 19 Rn. 135; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VI, § 135 Rn. 154. oder „unkonditionierte abweichungsfeste Gesetzgebung“Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 72 Rn. 67 (90. EL Februar 2020). herausgebildet.
102 Diese Modelle bringen – wenn auch nicht durchgängig durch ihre Wortschöpfungen, die oft etwas zu plakativ ausfallen – die Vielgestaltigkeit der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit zum Ausdruck und haben daher keinen geringen beschreibenden Wert. Allerdings dürfen sie den im Verfassungstext vorgegebenen Begriff der konkurrierenden Gesetzgebung nicht ersetzen, sondern können ihn lediglich näher ausformen. Könnte man freilich das System der Gesetzgebungszuständigkeiten im deutschen Bundesstaat am grünen Tisch neu erfinden, so würden diese feineren Differenzierungen gegenüber dem seit jeher schlagwortartig unpräzisen (näher dazu Art. 72 Rn. ###), seit 2006 zum reinen Oberbegriff herabgesunkenen Ausdruck der konkurrierenden Gesetzgebung zweifelsohne den Vorzug verdienen. Dann aber wäre es auch besser, wenn manche dieser Unterkategorien, namentlich die mit erheblichen rechtspraktischen Schwierigkeiten verbundene Abweichungsgesetzgebung (näher dazu Art. 72 Rn. ###), aus dem Grundgesetz verschwände.
III. Grundsatzgesetzgebungszuständigkeit
103 Zwei Verfassungsbestimmungen, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten, aber beide nicht im Parlamentarischen Rat 1948/1949 geschaffen wurden und in sehr unterschiedlichen Sachzusammenhängen stehen, ermächtigen den Bund zur Aufstellung bestimmter „Grundsätze“: Art. 109 Abs. 4 GG – in seiner ursprünglichen Fassung 1967 in das Grundgesetz als Art. 109 Abs. 3 GG a. F. eingefügt
104 Auch wenn einige Stimmen in der Verfassungsrechtswissenschaft sich gegen die Einordnung der Grundsatzgesetzgebung als eigenständige Kategorie neben ausschließlicher und konkurrierender Gesetzgebungszuständigkeit aussprechen
105 Inhaltlich sind beide Fälle der Grundsatzgesetzgebung – wie der Begriff bereits besagt – darauf ausgerichtet, dass der Bundesgesetzgeber lediglich einen Rahmen setzt, der so abstrakt und offen ist, dass er durch konkretere oder detaillierte Regelungen der Länder ausgefüllt werden kann und muss und auch erst durch diese landesrechtlichen Vorschrift überhaupt vollzogen werden kann; für die Ausgestaltung dieser Regelungen muss der Bundesgesetzgeber den Landesgesetzgebern auch einen hinreichenden Spielraum belassen.
106 Daraus folgt zugleich, dass die Landesgesetzgeber dann, wenn der Bundesgesetzgeber von seiner Befugnis zur Grundsatzgesetzgebung Gebrauch gemacht hat, sogar zur Gesetzgebung verpflichtet sind, um die Grundsätze so zu konkretisieren, dass sie auch tatsächlich in Vollzug gesetzt werden können. Umgekehrt dürfen die Länder sogar erst dann tätig werden, sind also anders als gemäß Art. 72 Abs. 1 GG an einer Gesetzgebung sogar gehindert, wenn kein Bundesgesetz erlassen wurde.
107 Die beiden Fälle der Grundsatzgesetzgebung unterscheiden sich schließlich deutlich in den Voraussetzungen voneinander, unter denen der Bundesgesetzgeber die jeweiligen Grundsatzgesetze erlassen darf. Grundsatzgesetze auf Grundlage von Art. 109 Abs. 4 GG bedürfen der Zustimmung des Bundesrats gemäß Art. 77 Abs. 2a GG (näher dazu Art. 77 Rn. ###), während die Grundsatzgesetzgebung im Bereich der Ablösung der Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften gemäß Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 138 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung keinen weiteren Voraussetzungen unterliegt.
IV. Frühere Rahmengesetzgebungszuständigkeit (bis 2006)
108 Bis zur Föderalismusreform I (2006) enthielt Art. 75 GG a. F. eine weitere Kategorie von Gesetzgebungsbefugnissen: die Rahmengesetzgebung. Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 6 GG a. F. enthielt einen abschließenden Katalog der Tatbestände der Rahmengesetzgebung und Art. 75 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 und Abs. 3 GG a. F. regelten weitere Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Zuständigkeitskategorie. Die Föderalismusreform I schaffte Art. 75 GG a. F. allerdings ab und überführte die in Art. 75 Abs. 1 S. 1 GG. a. F. genannten Rahmengesetzgebungszuständigkeiten entweder in die ausschließliche oder konkurrierende Zuständigkeit – wobei die meisten der nunmehr konkurrierenden Zuständigkeiten mit dem damals neu geschaffenen Abweichungsrecht der Landesgesetzgeber gemäß Art. 72 Abs. 3 GG versehen wurden (näher zu diesen Art. 74 Rn. 454 ff.) – oder schaffte die Bundeszuständigkeit sogar vollständig („die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse“, Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GG a. F.) oder teilweise („die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens“, Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a GG a. F.) ab.
109 Die Annahme einer Unterkategorie zur konkurrierenden Gesetzgebung konnte sich immerhin darauf stützen, dass Art. 75 Abs. 1 S. 1 GG a. F. auf die Voraussetzungen des Art. 72 GG a. F. verwies, die auch die Rahmengesetzgebung zu beachten hatte.
110 Auch inhaltlich grenzte sich die Rahmengesetzgebung deutlich von der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung ab und ähnelte darin wiederum der Grundsatzgesetzgebung. Art. 75 Abs. 2 GG a. F. ließ hier „nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen“ durch den Bundesgesetzgeber zu. Das Bundesverfassungsgericht leitete daraus ab: „Rahmenvorschriften des Bundes müssen der Ausfüllung durch Landesgesetzgebung fähig und ihrer bedürftig sein […]. Sie müssen der ergänzenden Gesetzgebung der Länder substantielle Freiräume lassen, damit diese politisch selbstverantwortlich Recht setzen können. Die Rahmengesetzgebung setzt deshalb – auch ohne die Einschränkung in Absatz 2 – immer voraus, dass das, was den Ländern in eigener Verantwortung und mit eigenem politischen Gestaltungswillen zu regeln bleibt, von substantiellem Gewicht ist.“
D. Kontext
I. Art. 70 GG und die föderalen Grundsatzbestimmungen anderer Verfassungen
111 Jedes föderal organisierte Staatswesen muss – zweckmäßigerweise in seiner Verfassungsurkunde – die Frage entscheiden, wie die Gesetzgebungszuständigkeit zwischen dem Bundesstaat und den Gliedstaaten aufgeteilt sein soll. Sehen wir einmal von Modellen eines Exekutivföderalismus ab, wo die Gesetzgebungsbefugnis allein beim Bundesstaat liegt und sich die Verteilungsfrage lediglich für die Zuständigkeit zum Gesetzesvollzug stellt,
Erstens kann die Verteilungsregel wie in Art. 70 Abs. 1 GG gestaltet werden, so dass dem Bundesstaat prinzipiell abschließende Zuständigkeiten zugewiesen sind, während die nicht näher benannten restlichen Gesetzgebungsbefugnisse bei den Gliedstaaten liegen. Auch die US-amerikanische Verfassung regelt die Verteilung auf diese Weise.
Instruktiver Überblick dazu bei Härtel, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Band I, § 19 Rn. 18. Ungeachtet dessen, dass sie kein Staat ist,Siehe dazu Pache, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 18–20. sind so auch die Rechtsetzungsbefugnisse zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten verteilt: Neben der Klarstellung, dass die Europäische Union keine Kompetenz-Kompetenz besitzt, enthält Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung die uns aus Art. 70 Abs. 1 GG bekannte Verteilungsregel.Umgekehrt und verfassungspolitisch betrachtet ebenso leistungsfähig ist eine im Vergleich zu Art. 70 Abs. 1 GG umgekehrte Verteilungsregel, wonach die Gesetzgebungsbefugnisse der Gliedstaaten abschließend aufgezählt werden und der nicht näher benannte Restbestand dem Bundesstaat zufällt. Die kanadische Verfassung ist beispielsweise diesen Weg gegangen.
Dazu Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 9 (193. EL Oktober 2018). Der politische Gestaltungsspielraum der Gliedstaaten gegenüber dem Bundesstaat muss dabei gegenüber dem ersten Modell keineswegs verringert sein.Vgl. Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 47 mit Fn. 155 (193. EL Oktober 2018). Denkbar ist drittens ein Verzicht auf eine besondere Verteilungsregel durch abschließende Regelung sowohl der Gesetzgebungsbefugnisse des Bundesstaates als auch der Gliedstaaten, idealtypisch in Form zweier einander gegenübergestellter Kataloge mit den jeweiligen Zuständigkeitstatbeständen. Diese Verteilung ist allerdings mit gravierenden Nachteilen behaftet – nicht nur weil sie die Entstehung neuer Regelungsbereiche anders als das Grundgesetz (siehe Rn. 16) – nicht ohne Verfassungsänderung bewältigen kann, sondern weil sie – wenn die Regelungstechnik nicht absolut perfekt ist – überlappende Zuständigkeiten hervorrufen oder auch dazu führen kann, dass weder der Bundesstaat noch die Gliedstaaten zuständig sind.
Siehe Härtel, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Band I, § 19 Rn. 17; Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 47 mit Fn. 156 (193. EL Oktober 2018). Schließlich ist viertens denkbar, auf eine Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten gänzlich zu verzichten und stattdessen sowohl dem Bundesstaat als auch den Gliedstaaten eine Gesetzgebung über alle denkbaren Fragen zu gestatten, und widersprechende Gesetzesvorschriften allein durch eine Kollisionsregel nach dem Muster des Art. 31 GG zu bereinigen.
112 Auch die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen stillschweigende oder gar ungeschriebene Gesetzgebungszuständigkeiten zu Gunsten des Bundesstaates in Betracht kommen, beschäftigt keineswegs nur die deutsche Verfassungsrechtswissenschaft. Als Pendant zu unseren stillschweigenden Zuständigkeiten kraft Sachzusammenhangs (siehe Rn. 40 ff.) wird in den Vereinigten Staaten von Amerika die Lehre von den implied powers des Bundes vertreten, als Gegenstück zu unseren Zuständigkeiten kraft Natur der Sache die Lehre von den resulting powers.
113 Die in Art. 70 Abs. 2 GG angelegte Unterscheidung bestimmter Kategorien von Zuständigkeitstatbeständen, die sich in Voraussetzungen und Rechtsfolgen unterscheiden, ist in anderen Verfassungen offenbar kaum verbreitet.
II. Art. 70 GG und andere Bestimmungen des Grundgesetzes
1. Das Verhältnis zu den Art. 71 bis 74 GG
114 Art. 70 GG eröffnet innerhalb des VII. Abschnitts des Grundgesetzes die Vorschriften über die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten, der heute bis einschließlich Art. 74 GG reicht. Art. 70 Abs. 2 GG verweist auf die in den Art. 71 und 73 GG ausbuchstabierte Kategorie der ausschließlichen Zuständigkeit sowie auf die in den Art. 72 und 74 GG näher regelte Kategorie der konkurrierenden Zuständigkeit (eingehend dazu Rn. 93 ff.), während Art. 70 Abs. 1 GG die sich daraus ergebende Verteilung der Gesetzgebungsbefugnisse zwischen dem Bund und den Ländern in Worte fasst (eingehend dazu Rn. 13 ff.). Art. 70 GG erscheint uns damit gleichermaßen als Einleitung und Zusammenfassung der Art. 71 bis 74 GG.
2. Das Verhältnis zu Art. 30 GG
115 Art. 70 Abs. 1 GG steht in einem unverkennbar engen Zusammenhang mit Art. 30 GG. Denn beide Verfassungsbestimmungen ordnen rechtsfolgenseitig dasselbe an: Soweit das Grundgesetz nichts anderes vorschreibt, sind die Länder zuständig. Während Art. 30 GG aber hochabstrakt von der „Ausübung der staatlichen Befugnisse“ und der „Erfüllung staatlicher Aufgaben“ spricht (dazu näher Art. 30 Rn. ###), bezieht sich Art. 70 GG spezifischer auf die „Gesetzgebung“ als Staatsaufgabe (eingehend zur Bedeutung dieses Begriffs bei Art. 70 GG siehe Rn. 8 ff.). Daraus ergibt sich, dass es sich bei Art. 30 GG um die allgemeine, bei Art. 70 Abs. 1 GG um die demgegenüber spezielle Vorschrift handelt.
3. Das Verhältnis zu Art. 83 GG
116 Das Verhältnis des Art. 70 Abs. 1 GG zu seiner Geschwisternorm in Art. 83 GG ist vielschichtig. Beide konkretisieren die Grundaussage des Art. 30 GG als spezielle Zuständigkeitsvorschriften – Art. 83 GG allerdings im Hinblick auf den behördlichen Vollzug, nicht den Erlass gesetzlicher Vorschriften.
117 Auch gegenüber Art. 70 Abs. 2 GG besteht eine gewisse Parallele in Art. 83 GG. Denn Art. 83 GG enthält ebenfalls einen (lediglich bestätigenden) Verweis auf die folgenden Vorschriften des Grundgesetzes – nämlich auf Art. 84 GG durch die Verwendung der Begrifflichkeit der Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit (näher dazu Art. 84 Rn. ###).
4. Das Verhältnis zu Art. 32 und Art. 59 Abs. 2 GG
118 Art. 70 Abs. 1 GG und die mit ihm verbundenen Vorschriften des Grundgesetzes über die Gesetzgebungszuständigkeit zeitigen auch Wirkungen auf die Zuständigkeit zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Gemäß Art. 32 Abs. 1 obliegt die Pflege der auswärtigen Beziehungen zwar dem Bund; allerdings können die Länder, insoweit sie für die Gesetzgebung zuständig sind, mit Zustimmung der Bundesregierung völkerrechtliche Verträge abschließen. Damit ist zwar unbestritten, dass der Bund in allen Bereichen, in denen er über die Gesetzgebungsbefugnis verfügt, auch über die alleinige Zuständigkeit zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge verfügt;
5. Exkurs: Das Verhältnis der Gesetzgebungszuständigkeiten zum materiellen Verfassungsrecht, insbesondere zu den Grundrechten
119 Das Verhältnis der Vorschriften über die Gesetzgebungszuständigkeiten (also vor allem der Art. 70 bis 74 GG) zum materiellen Verfassungsrecht, also insbesondere zu den Grundrechten der Art. 1 bis 17 GG sowie den grundrechtsgleichen Rechten, lässt sich aus zwei entgegengesetzten Blickwinkeln beschreiben. Weitestgehend unbestritten ist der eine Aspekt dieser Verhältnisbestimmung, den die sogenannte Elfes-Doktrin beschreibt (dazu auch Art. 2 Abs. 1 Rn. ###): Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG, aber auch jedwedes andere Freiheitsgrundrecht kann nur dann verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden, wenn die gesetzliche Vorschrift, auf der der Eingriff beruht, ihrerseits formell verfassungsmäßig ist, also insbesondere auch die Vorschriften über die Gesetzgebungszuständigkeit beachtet – rechtmäßige Grundrechtseingriffe darf damit nur der auch tatsächlich dafür zuständige Gesetzgeber vorsehen.
120 Neben dieser Grundrechtseingriffe beschränkenden Funktion der Gesetzgebungszuständigkeiten ist nach wie vor umstritten, ob die Zuständigkeitstatbestände umgekehrt auch eine Grundrechtseingriffe legitimierende Funktion haben. Das Meinungsspektrum beginnt hier bei einer strikten Ablehnung jeglicher materiell-rechtlicher Aussagegehalte der Gesetzgebungsbefugnisse.
121 Ausgehend von der bereits näher dargelegten Unterscheidung verschiedener Kategorien von Gesetzgebungszuständigkeiten (eingehend Rn. 93 ff.)) lässt sich auch auf die Frage des materiellrechtlichen Aussagegehalts der grundgesetzlichen Zuständigkeitsvorschriften eine differenzierte Antwort entwickeln:
Die am weitesten reichenden, wenn auch im Ergebnis auch nicht gerade fundamentalen materiell-rechtlichen Aussagen lassen sich den zielbezogen formulierten Gesetzgebungsbefugnissen entnehmen. Setzt ein Zuständigkeitstatbestand voraus, dass der Bundesgesetzgeber ein bestimmtes (Haupt-)Ziel verfolgt, kann dieses nicht illegitim sein. Zielsetzungen wie die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG, dazu Art. 73 Rn. ###), die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a Var. 1 GG, näher Art. 74 Rn. 341 ff.) oder die Luftreinhaltung, zu der auch der Klimaschutz zählt (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Var. 2 GG, siehe Art. 74 Rn. 416 ff.) sind damit legitime Zielsetzungen für Grundrechtseingriffe. Eine Verpflichtung des Bundesgesetzgebers dazu, diese Zielsetzungen auch tatsächlich zu verfolgen, ergibt sich aus den Zuständigkeitstatbeständen allerdings nicht,
So für alle Arten von Zuständigkeitstatbeständen die allgemeine Meinung, siehe nur Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 100 (193. EL Oktober 2018); Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 70 Rn. 3 (62. Edition, Stand: 15.6.2025). sondern allenfalls aus dem materiellen Verfassungsrecht, etwa der Staatszielbestimmung des Art. 20a S. 1 GG im Hinblick auf den Klimaschutz (näher Art. 20a Rn. ###).Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 100 (193. EL Oktober 2018). Es spricht allerdings auch nichts dagegen, sie als sogenannte verfassungsimmanente Schranken für Eingriffe in solche Grundrechte anzuerkennen,Anderer Ansicht die abweichende Meinung der Richter Mahrenholz und Böckenförde in BVerfG, Urt. v. 24.4.1985 – 2 BvF 2/83 u. a. = BVerfGE 61, 57 (62 f.) (Kriegsdienstverweigerung II); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, vor Art. 1 Rn. 49; Kingreen/Poscher, Grundrechte, 41. Aufl. 2025, Rn. 398; offen dafür aber wohl Sachs/Mann, in: Sachs, GG, vor Art. 1 Rn. 132. die mangels im Verfassungstext geschriebenen Gesetzesvorbehalts nur zum Schutz anderer Rechtsgüter von Verfassungsrang zulässig sind.Grundlegend zu dieser Figur des „kollidierenden Verfassungsrechts“ BVerfG, Beschl. v. 24.2.1971 – 1 BvR 435/68 = BVerfGE 30, 173 (193) (Mephisto). Da den vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten weder eine besondere Bedeutung gegenüber den Grundrechten mit geschriebenem Gesetzesvorbehalt zukommtBethge, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band III, § 72 Rn. 82. noch das Bundesverfassungsgericht im Allgemeinen besondere Zurückhaltung bei der Anerkennung von Rechtsgütern mit Verfassungsrang walten lässt,Instruktiver Überblick dazu bei Papier, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band III, § 64 Rn. 38–48, 53–72, 75–77. besteht kein Anlass, sich Sorgen um einen Sündenfall des Grundrechtsschutzes zu machen, wenn man die (wenigen) zielbezogen formulierten Gesetzgebungsbefugnisse in diesen (nicht besonders erlauchten) Kreis aufnimmt.So aber die abweichende Meinung der Richter Mahrenholz und Böckenförde in BVerfG, Urt. v. 24.4.1985 – 2 BvF 2/83 u. a. = BVerfGE 61, 57 (59–65) (Kriegsdienstverweigerung II). Normativ-rezeptiv formulierten, sachbereichsbezogenen Zuständigkeitstatbeständen lässt sich immerhin die zurückhaltende Aussage entnehmen, dass die dadurch umschriebenen rechtlichen Instrumente nicht generell unzulässig sein können, da der Bund andernfalls für ihre Regelung nicht für zuständig erklärt werden müsste.
So wohl auch Papier, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band III, § 64 Rn. 30; Wittreck, in: Dreier, GG, vor Art. 70 Rn. 55. Strafgesetze und Vorschriften über Ordnungswidrigkeiten (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2 GG, siehe Art. 74 Rn. 44 ff.) sind damit prinzipiell ebenso legitim wie beispielsweise Enteignungen (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG, dazu Art. 74 Rn. 262 ff.) oder Vergesellschaftungen (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG, näher Art. 74 Rn. 270 ff.). Die Zuständigkeitsnormen sagen aber nichts dazu aus, welches Verhalten mit Strafe bewehrt werden und wie hoch sie sein dürfte. Umgekehrt lassen sich hieraus keine Verpflichtungen des Bundesgesetzgebers ableiten – nicht einmal dazu, die jeweiligen Instrumente überhaupt bundesgesetzlich vorzusehen (wie etwa im Fall der Vergesellschaftung).Faktisch-deskriptiv formulierte, sachbereichsbezogene Zuständigkeitstatbestände enthalten hingegen keinerlei materiell-rechtliche Aussagen, da sie lediglich ohne Wertung bestimmte Lebensbereiche beschreiben, die der Bundesgesetzgeber mit welcher Zielsetzung und welchen Instrumenten auch immer regeln darf.
Vgl. Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 70 Rn. 66; so lässt sich auch Papier, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band III, § 64 Rn. 30, verstehen.
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