- A. Einführung
- B. Rechtsstellung
- C. Aufgaben und Befugnisse
- D. Der Verteidigungsausschuss als Untersuchungsausschuss, Art. 45a Abs. 2 GG
- E. Keine Anwendung des Art. 44 Abs. 1 GG auf dem Gebiet der Verteidigung, Art. 45a Abs. 3 GG
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 45a GG verankert die Ausschüsse für auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung verfassungsunmittelbar. Der Bundestag kann über ihre Bestellung also nicht im Rahmen seiner Geschäftsautonomie entscheiden.
II. Historie
2 Die auswärtige Gewalt
3 Einen ersten echten Vorläufer hatte der Auswärtige Ausschuss in Art. 35 WRV:
„Der Reichstag bestellt einen ständigen Ausschuß für auswärtige Angelegenheiten, der auch außerhalb der Tagung des Reichstags und nach der Beendigung der Wahlperiode oder der Auflösung des Reichstags bis zum Zusammentritte des neuen Reichstags tätig werden kann. Die Sitzungen dieses Ausschusses sind nicht öffentlich, wenn nicht der Ausschuß mit Zweidrittelmehrheit die Öffentlichkeit beschließt.
…
Diese Ausschüsse haben die Rechte von Untersuchungsausschüssen.“
4 Der Ausschuss geht auf einen Antrag von Friedrich Naumann im Verfassungsausschuss der verfassungsgebenden Nationalversammlung von Weimar aus dem Jahr 1919 zurück, der inhaltlich wiederum frühere Anträge aus der Zeit des Ersten Weltkriegs aufgriff.
5 Weder auf dem Herrenchiemseer Verfassungskonvent noch im Parlamentarischen Rat spielte die Frage nach Ausschüssen für Auswärtiges und Verteidigung eine Rolle.
6 Während der Besatzung nach dem Zweiten Weltkrieg wurde Westdeutschland de- und entmilitarisiert; die Kompetenz für die damit zusammenhängenden Fragen behielten sich die Westalliierten im Besatzungsstatut vor.
7 Als verfassungsunmittelbare Ausschüsse wurden der Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten und der Ausschuss für Verteidigung im Rahmen der Zweiten Wehrergänzung (auch Wehrnovelle) vom 19.3.1956 in Art. 45a GG verankert.
8 Bis 1976 enthielt Art. 45a Abs. 1 GG noch folgenden S. 2: „Die beiden Ausschüsse werden auch zwischen zwei Wahlperioden tätig.“ Dieser Zusatz entsprach inhaltlich der Regelung in Art. 35 Abs. 1 S. 1 WRV. Damit wurde nicht nur die parlamentarische Kontrolle der auswärtigen Gewalt von der übrigen parlamentarischen Tätigkeit abgehoben; in der ausdrücklichen Festschreibung des Fortbestands des Auswärtigen Ausschusses wurde auch die stillschweigende Anerkennung des Grundsatzes der Diskontinuität der Reichstagsausschüsse gesehen.
III. Normstruktur
9 Art. 45a Abs. 1 GG verpflichtet den Bundestag zur Bestellung des Auswärtigen Ausschusses und des Verteidigungsausschusses. Art. 45a Abs. 2 GG regelt die Funktion des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsausschuss. Art. 45a Abs. 3 GG zieht aus dieser Sonderregelung die Konsequenz, dass die allgemeine Regelung zu Untersuchungsausschüssen in Art. 44 Abs. 1 GG auf dem Gebiet der Verteidigung keine Anwendung findet.
B. Rechtsstellung
10 Art. 45a Abs. 1 GG macht den Auswärtigen Ausschuss und den Verteidigungsausschuss zu verfassungsunmittelbaren Pflichtausschüssen. Die Vorschrift entzieht die Entscheidung über die Einsetzung dieser beiden Ausschüsse der Geschäftsautonomie des Bundestages, mit der der Bundestag sonst über die Einsetzung von Ausschüssen entscheidet.
11 Ihre Bestandsgarantie gibt den Ausschüssen des Art. 45a Abs. 1 GG dennoch eine verfassungsrechtliche Sonderstellung.
12 Der Auswärtige Ausschuss und der Verteidigungsausschuss sind ständige Ausschüsse gem. § 54 Abs. 1 S. 1 GOBT. Sie werden also für eine gesamte Wahlperiode eingesetzt, für jede Wahlperiode erneut (Diskontinuität). Die Einsetzung richtet sich gem. § 54 Abs. 2 GOBT nach der Geschäftsordnung des Bundestages. Beide Ausschüsse werden als geschlossene Ausschüsse gem. § 69 Abs. 2 GOBT eingesetzt; es haben also nur ordentliche und stellvertretende Mitglieder Zutritt und die Öffentlichkeit ist grundsätzlich ausgeschlossen.
13 Auch die Ausschüsse des Art. 45a Abs. 1 GG sind, wie alle übrigen Ausschüsse, keine selbstständigen Organe, sondern bloße „Hilfsorgane des Bundestages“.
C. Aufgaben und Befugnisse
14 Neben einer institutionellen enthält Art. 45a Abs. 1 GG auch eine kompetentielle Garantie, versichert die beiden Ausschüsse also der Befassung mit den ihnen zugewiesenen Materien der auswärtigen Angelegenheiten und Verteidigung.
15 Der Begriff der auswärtigen Angelegenheiten wird überwiegend wie in Art. 73 Nr. 1 GG verstanden (Art. 73 Rn. ##).
16 Begrifflich ließen sich hierunter im ersten Zugriff auch Angelegenheiten der Europäischen Union fassen.
17 Der Begriff der Verteidigung wird überwiegend ebenfalls als deckungsgleich mit demjenigen in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG verstanden (Art. 73 Rn. ##).
18 Als Hilfsorgane unterstützen die Ausschüsse den Bundestag bei dessen Aufgabenwahrnehmung (vgl. allgemein § 62 Abs. 1 S. 2 GOBT).
D. Der Verteidigungsausschuss als Untersuchungsausschuss, Art. 45a Abs. 2 GG
19 Als einziger Ausschuss wird der Verteidigungsausschuss auch selbst als Untersuchungsausschuss tätig. Diese Funktion greift das Untersuchungsrecht des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten (und des ständigen Ausschusses) unter der Weimarer Reichsverfassung auf.
20 Die Sonderfunktion des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsausschuss sollte der parlamentarischen Kontrolle der Streitkräfte besonderes Gewicht verleihen – neben weiteren hierauf gerichteten Maßnahmen, wie der verfassungsunmittelbaren Verankerung des Ausschusses und der Bestellung eines Wehrbeauftragten.
21 Das Untersuchungsrecht des Verteidigungsausschusses gem. Art. 45a Abs. 2 GG geht im Übrigen nicht über das des Bundestagsplenums gem. Art. 44 Abs. 1 GG hinaus. Das Untersuchungsmonopol des Art. 45a Abs. 2 GG stärkt indes die Rechte des Verteidigungsausschusses im Verhältnis zum Plenum.
22 Um seine Untersuchungsrechte wahrzunehmen, muss der Verteidigungsausschuss sich im Einzelfall förmlich als Untersuchungsausschuss konstituieren;
23 Der Ausschuss kann den Antrag der qualifizierten Minderheit ablehnen, wenn dieser verfassungswidrig ist, insbesondere, wenn er über die verfassungsmäßige Zuständigkeit des Bundestages hinausgeht (vgl. § 1 Abs. 3 PUAG: „Ein Untersuchungsverfahren ist zulässig im Rahmen der verfassungsmäßigen Zuständigkeit des Bundestages).
24 Unterbleibt die Bestellung durch Beschluss der Ausschussmehrheit – etwa, weil diese den Antrag für verfassungswidrig hält – so kann die qualifizierte Minderheit als ein „mit eigenen Rechten“ (nämlich dem Recht zur Beantragung der Minderheitenenquête) ausgestatteter „anderer Beteiligter“ i.S.d. Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG den Einsetzungsbeschluss im Wege des Organstreits vor dem Bundesverfassungsgericht erzwingen.
25 Die Rechte des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsausschuss gem. Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG entsprechen denen von Untersuchungsausschüssen nach Art. 44 Abs. 1 GG.
E. Keine Anwendung des Art. 44 Abs. 1 GG auf dem Gebiet der Verteidigung, Art. 45a Abs. 3 GG
26 Indem er ausschließt, dass das Plenum des Bundestags auf dem Gebiet der Verteidigung gem. Art. 44 Abs. 1 GG einen Untersuchungsausschuss einsetzt, begründet Art. 45a Abs. 3 GG das Untersuchungsmonopol des Verteidigungsausschusses in diesem Bereich.
27 Während parlamentarische Untersuchungsausschüsse sonst gem. Art. 44 Abs. 1 GG und § 13 Abs. 1 S. 1 PUAG die erforderlichen Beweise in öffentlicher Verhandlung erheben, gilt dies für den Verteidigungsausschuss als Untersuchungsausschuss nicht. Ein Teil der Literatur betrachtet die nichtöffentliche Beweiserhebung durch den Verteidigungsausschuss als durch Art. 45a Abs. 3 GG verfassungsrechtlich determinierte Pflicht, die keine Ausnahmen zulässt.
F. Kontext
28 Art. 45a Abs. 1 GG durchbricht punktuell die Geschäftsautonomie des Bundestages gem. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG, § 54 GOBT bei Einsetzung und Zuschnitt von Ausschüssen. Neben den beiden in Art. 45a Abs. 1 GG genannten schreibt das Grundgesetz nur den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 45 GG) und den Petitionsausschuss (Art. 45c GG) vor.
29 Mit dem Wehrbeauftragten hat der Bundestag gem. Art. 45b S. 1 GG ein weiteres „Hilfsorgan … bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle“ (vgl. auch Art. 45b S. 2 GG i.V.m. § 1 Abs. 1 WBeauftrG). Im Verhältnis der beiden Institutionen nimmt der Verteidigungsausschuss in verschiedener Hinsicht eine dominante Stellung ein.
30 Wenn Petitionen auswärtige Angelegenheiten oder Verteidigungsfragen betreffen, ist allein der Petitionsausschuss gem. Art. 45c GG zuständig (vgl. § 109 Abs. 1 S. 1 GOBT).
31 Die Einrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums zur Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes gem. Art. 45d Abs. 1 GG lässt gem. Art. 45d Abs. 2 GG i.V.m. § 1 Abs. 2 PKGrG die Rechte des Bundestagsplenums wie die seiner Ausschüsse unberührt. Diese einfachgesetzliche Regelung bestimmt indes noch nicht das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen Parlamentarischem Kontrollgremium und Bundestagsausschüssen.
32 Zwar kennt eine Vielzahl von Staaten Ausschüsse für auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung.
G. Weiterführende Empfehlungen
Zur parlamentarischen Kontrollpraxis des Verteidigungsausschuss als Untersuchungsausschuss vgl.:
Beschlussempfehlung und Bericht des Verteidigungsausschusses als 1. Untersuchungsausschuss gemäß Artikel 45a Abs. 2 des Grundgesetzes, 15.10.2008, BT-Drs. 16/10650 (Misshandlungsvorwurf des ehemaligen Guantánamo-Häftlings Murat Kurnaz gegenüber Angehörigen des Kommandos Spezialkräfte im US-Gefangenenlager Kandahar, Afghanistan).
Beschlussempfehlung und Bericht des Verteidigungsausschusses als 2. Untersuchungsausschuss gemäß Artikel 45a Absatz 2 des Grundgesetzes, 2.9.2013, BT-Drs. 17/14650 (sog. „EURO HAWK“-Affäre).
Beschlussempfehlung und Bericht des Verteidigungsausschusses als 1. Untersuchungsausschuss gemäß Artikel 45a Absatz 2 des Grundgesetzes, 16.9.2020, BT-Drs. 19/22400 (sog. „Berater-Affäre“).
Vgl. außerdem aktuell:
Beschlussempfehlung und Bericht des 1. Untersuchungsausschusses der 20. Wahlperiode gemäß Artikel 44 des Grundgesetzes, 18.2.2025, BT-Drs. 20/14700 (Abzug der Bundeswehr aus Afghanistan im Jahre 2021).
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