- A. Einführung
- B. Haushaltsgesetzgebung (Abs. 1, Abs. 2)
- C. Haushaltsgrundsätze (Abs. 1, Abs. 2)
- I. Allgemeines
- II. Verfassungsrechtliche Haushaltsgrundsätze im Einzelnen
- D. Haushaltsgesetzgebungsverfahren (Abs. 2, Abs. 3)
- E. Vollzug des Haushalts
- F. Bepackungsverbot (Abs. 4)
- G. Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht
- H. Kontext
- I. Weiterführende Empfehlungen
- J. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 110 GG regelt den Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz. Er ist die zentrale verfassungsrechtliche Vorschrift des Haushaltsrechts des Bundes.
2 Im Mittelpunkt des Art. 110 GG steht die Legitimierung finanzwirksamen staatlichen Handelns durch die parlamentarische Bewilligung des Haushalts (parlamentarisches Bewilligungsrecht oder parlamentarisches Budgetrecht, siehe Rn. 23 ff.). Die Bundesregierung wird verpflichtet, regelmäßig alle für sie vorhersehbaren Staatsausgaben und -einnahmen zu prognostizieren und den sich daraus ergebenden Haushaltsplan dem Bundestag vorzulegen (siehe Rn. 147 ff.). Für die Feststellung des Haushaltsplans durch den Deutschen Bundestag schreibt Art. 110 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GG Gesetzesform vor (siehe Rn. 48).
3 Das Budgetrecht ist eines der wichtigsten Rechte des Parlaments und ein wesentliches Instrument der parlamentarischen Regierungskontrolle.
4 Das Budgetrecht des Deutschen Bundestages und dessen haushaltspolitische Gesamtverantwortung (siehe Rn. 35 ff.) sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als unverfügbarer Teil des grundgesetzlichen Demokratieprinzips durch Art. 38 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1, Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG geschützt (siehe Rn. 27).
5 Auch wenn die (bundes-)verfassungsgerichtliche Überprüfung von Haushaltsgesetzen am Maßstab des Haushaltsverfassungsrechts bisher eher die Ausnahme geblieben ist,
6 Aktuelle Herausforderungen betreffen vor allem die Auslegung und Anwendung der Norm in einem zunehmend komplexer werdenden finanzpolitischen Umfeld (vgl. dazu auch die Haushaltsfunktionen, Rn. 18 ff.). Daneben treten drei weitere Fragen: erstens die Einheit und Vollständigkeit des Haushalts sowie die Haushaltsklarheit und -wahrheit angesichts der Zunahme rechtlich unselbstständiger Sondervermögen (siehe Rn. 75 ff.); zweitens der Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben trotz wachsender fiskalischer Belastungen und eingeschränkter Neukreditaufnahmemöglichkeiten (siehe Art. 109 Rn. ### und Art. 115 Rn. ###); drittens die Erhaltung des parlamentarischen Budgetrechts gegenüber europäischen Vorgaben und internationalen Verpflichtungen (siehe Rn. 181 ff.). Gleichwohl wird im rechtswissenschaftlichen Schrifttum überwiegend – anders als im Bereich der sogenannten Schuldenbremse (Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG) – kein Reformbedarf gesehen.
II. Historie
7 Das Haushaltsverfassungsrecht und besonders auch Art. 110 GG knüpfen an eine deutsche – vor allem preußische – verfassungsrechtliche Tradition an.
8 Art. 85 WRV lautete:
Art. 85. (1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Reichs müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden.
(2) Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Rechnungsjahrs durch ein Gesetz festgestellt.
(3) 1Die Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr bewilligt; sie können in besonderen Fällen auch für eine längere Dauer bewilligt werden. 2Im übrigen sind Vorschriften im Reichshaushaltsgesetz unzulässig, die über das Rechnungsjahr hinausreichen oder sich nicht auf die Einnahmen und Ausgaben des Reichs oder ihre Verwaltung beziehen.
(4) Der Reichstag kann im Entwurfe des Haushaltsplans ohne Zustimmung des Reichsrats Ausgaben nicht erhöhen oder neu einsetzen.
(5) Die Zustimmung des Reichsrats kann gemäß den Vorschriften des Artikel 74 ersetzt werden.
9 Art. 124 HChE lautete:
Art. 124. (1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden.
(2) 1Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Rechnungsjahres durch Gesetz festgestellt. 2Er ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. 3Die Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr bewilligt; sie können in besonderen Fällen auch für eine längere Dauer bewilligt werden. 4Im übrigen sind Vorschriften im Bundeshaushaltsgesetz unzulässig, die über das Rechnungsjahr hinausgehen oder sich nicht auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes oder seiner Verwaltung beziehen.
(3) Ist bis zum Schluß eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt, so ist bis zu seinem Inkrafttreten die Bundesregierung ermächtigt, alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind,
1. gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen;
2. um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen;
3. um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits bewilligte Beiträge noch verfügbar sind.
(4) Der Bundestag kann im Entwurf des Haushaltsplanes ohne Zustimmung des Bundesrats Ausgaben nicht erhöhen oder neu einsetzen.*
(5) 1Beschlüsse des Bundestages oder des Bundesrats, welche die im Entwurf des Haushaltsplanes eingesetzten Ausgaben erhöhen, sind auf Verlangen der Bundesregierung noch einmal zu beraten. 2Diese Beratung darf ohne Zustimmung der Bundesregierung nicht vor Ablauf von zwei Wochen stattfinden.
(6) 1Maßnahmen, welche Ausgaben verursachen, für die im Haushaltsplan kein entsprechender Betrag bereitgestellt ist, dürfen vom Bundestag oder Bundesrat nur beschlossen werden, wenn gleichzeitig die Deckung der Mehrausgaben beschlossen wird. 2Entsprechend gilt für die Beschlußfassung über Maßnahmen, die Einnahmeausfälle zur Folge haben.
* Dieser Absatz ist zu streichen, falls in Abschnitt IX: „Die Gesetzgebung“ bestimmt wird, daß Gesetze nur durch übereinstimmenden Beschluß von Bundestag und Bundesrat zustandekommen.
10 Die bis zum 14.5.1969 geltende Fassung des Art. 110 GG lautete:
Art. 110. (1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden.
(2) 1Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Rechnungsjahres durch Gesetz festgestellt. 2Er ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. 3Die Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr bewilligt; sie können in besonderen Fällen auch für einen längeren Zeitraum bewilligt werden. 4Im übrigen dürfen in das Bundeshaushaltsgesetz keine Vorschriften aufgenommen werden, die über das Rechnungsjahr hinausgehen oder sich nicht auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes oder seiner Verwaltung beziehen.
(3) Das Vermögen und die Schulden sind in einer Anlage des Haushaltsplanes nachzuweisen.
(4) Bei kaufmännisch eingerichteten Betrieben des Bundes brauchen nicht die einzelnen Einnahmen und Ausgaben, sondern nur das Endergebnis in den Haushaltsplan eingestellt werden.
11 Art. 110 GG wurde durch das sogenannte Haushaltsreformgesetz
12 Weitere Änderungen hat Art. 110 GG seither nicht erfahren. Insbesondere ist Art. 110 GG im Rahmen der Föderalismusreformen der Jahre 2006 und 2009 – anders als andere Teile des Haushaltsverfassungsrechts (Art. 109, 115 GG) – nicht geändert worden.
III. Normstruktur
13 Art. 110 Abs. 1 GG enthält nur Regelungen zum Haushaltsplan, in dem die Bundesregierung eine Prognose über alle Einnahmen und Ausgaben für das Haushaltsjahr trifft. Nach Art. 110 Abs. 2 GG wird der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Art. 110 Abs. 2 GG garantiert damit das parlamentarische Budgetrecht (dazu bereits oben Rn. 3; ausführlich sodann Rn. 23 ff.). Sowohl Art. 110 Abs. 1 GG als auch Art. 110 Abs. 2 GG legen die zentralen Haushaltsgrundsätze des Bundes fest (dazu allgemein siehe Rn. 60; zu den einzelnen Haushaltsgrundsätzen siehe Rn. 69 ff.). Art. 110 Abs. 3 GG definiert besondere Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren (siehe Rn. 146 ff.) und Art. 110 Abs. 4 GG trifft abschließend spezifische Regelungen zum zulässigen Gesetzesinhalt und enthält mit dem Bepackungsverbot einen weiteren Haushaltsgrundsatz (siehe Rn. 157).
1. Der Haushaltskreislauf
14 Die Haushaltswirtschaft des Bundes ist ein periodisch ablaufender Prozess, der als Haushaltskreislauf (auch Budgetkreislauf oder -zyklus) bezeichnet werden kann.
15 Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs (Exekutive),
Beratung und Feststellung des Haushaltsplans (Parlament),
Vollzug des Haushaltsplans (Exekutive),
Abrechnung des Haushaltsplans (Rechnungslegung) und Prüfung seiner Einhaltung (Exekutive beziehungsweise Rechnungshof) und
parlamentarische Rechnungsprüfung und Entlastung (Parlament).
16 Jeder Haushalt muss jede dieser Phasen durchlaufen, wobei die Phasen jeweils aneinander anschließen und ineinanderwirken.
17 Idealtypisch ergibt sich daraus für jeden Haushalt ein Vier-Jahres-Zyklus:
Jahr 0: Aufstellung und Feststellung
Jahr 1: Vollzug
Jahr 2: Abrechnung und Prüfung
Jahr 3: Entlastung
Grafik zur zeitlichen Abfolge des Haushaltskreislaufs über mehrere Jahre. Sie zeigt vier horizontale Reihen, jeweils für den Haushalt eines bestimmten Jahres (Haushalt für Jahr 1 bis Jahr 4). Jede Reihe durchläuft vier Phasen: 1. Aufstellung und Feststellung, 2. Vollzug, 3. Abrechnung und Prüfung, 4. Entlastung. Diese Phasen erstrecken sich jeweils über mehrere Kalenderjahre, versetzt um ein Jahr. So wird deutlich, dass sich die haushaltsrechtlichen Abläufe für verschiedene Haushaltsjahre überlagern. Die Phasen sind als Pfeile dargestellt, die sich horizontal über mehrere Jahre ziehen. Die farbliche Schattierung der Pfeile nimmt von hell (frühere Phasen) zu dunkel (spätere Phasen) zu. Die Grafik verdeutlicht die mehrjährige Dauer und Parallelität der haushaltsrechtlichen Bearbeitung eines Haushaltsjahres.
2. Die Haushaltsfunktionen
18 Dem Haushalt können verschiedene Funktionen zugeordnet werden (sogenannte Haushaltsfunktionen oder Budgetfunktionen). Regelmäßig werden – mit unterschiedlicher Bezeichnung und unterschiedlicher Schwerpunktsetzung – vier unterschiedliche Funktionen hervorgehoben:
die Bedarfsdeckungsfunktion,
die politische Funktion,
die wirtschaftspolitische Funktion und
die Kontrollfunktion.
Die Grafik zeigt die vier zentralen Funktionen des Haushalts in einem kreisförmigen Schema um ein zentrales Element herum. In der Mitte steht ein Kreis mit der Beschriftung „Haushaltsfunktionen“. Um diesen Kreis gruppieren sich vier weitere Kreise, die jeweils eine spezifische Funktion beschreiben: oben: Bedarfsdeckungsfunktion; rechts: Politische Funktion; unten: Wirtschaftspolitische Funktion; links: Kontrollfunktion. Zwischen dem zentralen Kreis und den vier umgebenden Kreisen verlaufen Pfeile, die die Verbindung und Wechselwirkung zwischen der zentralen Haushaltsfunktion und den vier Einzelfunktionen symbolisieren
19 Die Bedarfsdeckungsfunktion (auch finanzwirtschaftliche Funktion
20 Die politische Funktion des Haushalts geht dahin, das Handlungsprogramm der Regierung zahlenmäßig abzubilden und finanziell abzusichern. Der Haushalt wird daher auch als „Regierungsprogramm in Gesetzesform“ bezeichnet, das „die Regierungspolitik in Zahlen widerspiegelt“
21 Die wirtschaftspolitische Funktion des Haushalts (auch als volkswirtschaftliche Lenkungsfunktion
zur Stabilität des Preisniveaus,
zu einem hohen Beschäftigungsstand und
außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei
stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen (sogenanntes magisches Viereck).
Vgl. etwa Tappe/Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, 4. Aufl. 2026, Rn. 578.
Grafik des sogenannten „Magischen Vierecks“. In der Mitte steht ein grau hinterlegtes Rechteck mit der Aufschrift „Magisches Viereck“. Von dort aus gehen vier gleich große Felder in dunklem Grau ab, die jeweils ein wirtschaftspolitisches Ziel benennen: oben links: „Stabilität des Preisniveaus“, oben rechts: „Hoher Beschäftigungsstand“, unten rechts: „Stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum“, unten links: „Außenwirtschaftliches Gleichgewicht“.
22 Die Kontrollfunktion meint einerseits die Binnenkontrolle innerhalb der Exekutive, insbesondere die Kontrolle der Verwaltung durch die Regierung. Andererseits erlaubt der Haushalt die externe Kontrolle der Regierung durch das Parlament. Dieser Teil der Haushaltsfunktionen kann dem parlamentarischen Budgetrecht zugeordnet werden (siehe Rn. 32).
B. Haushaltsgesetzgebung (Abs. 1, Abs. 2)
I. Parlamentarisches Budgetrecht
1. Entstehung
23 Das parlamentarische Budgetrecht entwickelte sich aus einem langen historischen Ringen zwischen Volksvertretungen und monarchischer Exekutive in der Zeit des Konstitutionalismus. In der vorherigen Phase des Absolutismus hatten die Ständevertretungen ihr Recht zur (zweckgebundenen) Steuererhebung verloren und die absolutistischen Herrscher die Technik des Etats (oder Budgets) eingeführt, mit dem Ausgaben sowie Einnahmen zentral vereinigt und zur Deckung (also zum Ausgleich) gebracht wurden.
24 Die deutschen – und insbesondere die preußischen – Verfassungskämpfe des 19. Jahrhunderts entzündeten sich vornehmlich an der Frage der Budgethoheit.
2. Inhalt und Bedeutung
25 Das parlamentarische Budgetrecht ist das Recht des Parlaments, über die Einnahmen und Ausgaben des Staates zu entscheiden und den Haushaltsplan festzustellen. Es gilt als ein Kernstück der parlamentarischen Demokratie und ein wesentliches Instrument der Steuerung und Kontrolle der Regierung. Die traditionelle Bezeichnung als Königsrecht des Parlaments unterstreicht die herausragende Bedeutung des Budgetrechts für die demokratische Willensbildung und die Machtbalancierung zwischen Exekutive und Legislative.
26 Das parlamentarische Budgetrecht ist an verschiedenen Stellen des Grundgesetzes verankert, insbesondere aber in Art. 110 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 GG (Art. 110 GG wird auch aus diesem Grund als „Zentralnorm des Haushaltsrechts“ bezeichnet).
27 Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung eine enge Verbindung zwischen dem Budgetrecht des Bundestages und dem Wahlrecht (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) herausgearbeitet.
28 Als integraler Bestandteil des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG) nimmt das parlamentarische Budgetrecht am Schutz durch die Ewigkeitsklausel (Art. 79 Abs. 3 GG, siehe Art. 79 Rn. ###) teil. Die repräsentative Demokratie des Grundgesetzes setzt voraus, dass das vom Volk gewählte Parlament die Letztverantwortung für Einnahmen und Ausgaben des Staates trägt. Dieser Kernbestand der Haushaltsverfassung ist einer Abschaffung oder substanziellen Aushöhlung entzogen – auch durch verfassungsänderndes Gesetz. Versuche, dem Bundestag seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung (siehe Rn. 35 ff.) auf nationalem oder internationalem Wege zu entziehen, etwa durch umfassende Verlagerung von Haushaltsbefugnissen auf nicht oder nur unzureichend demokratisch legitimierte Stellen, verstoßen daher gegen die Verfassungsordnung des Grundgesetzes.
3. Funktionen des parlamentarischen Budgetrechts
29 Das parlamentarische Budgetrecht erfüllt eine Vielzahl von Funktionen, die für das Funktionieren des demokratischen Verfassungsstaates unerlässlich sind und sich zum Teil mit den Haushaltsfunktionen (siehe Rn. 18 ff.) decken:
30 Die primäre Funktion ist die demokratische Legitimation des gesamten staatlichen Finanzgebarens.
31 Das Budgetrecht entfaltet darüber hinaus eine politische Gestaltungs- und Steuerungsfunktion.
32 Zugleich ist das Budgetrecht ein zentrales Instrument der parlamentarischen Kontrolle gegenüber der Regierung.
33 Ferner sichert die Pflicht zur öffentlichen Beratung des Haushaltsplans Transparenz hinsichtlich staatlicher Einnahmen und Ausgaben.
34 Diese Funktionen sind eng miteinander verwoben. Ihre Wirksamkeit wird durch die Haushaltsgrundsätze ausgeformt und abgesichert (siehe Rn. 60).
4. Haushaltspolitische Gesamtverantwortung
35 Über die spezifischen Rechte der Haushaltsgesetzgebung und Haushaltskontrolle hinaus trägt der Deutsche Bundestag die haushaltspolitische Gesamtverantwortung. Diese Verantwortung muss der Bundestag auch wahrnehmen. Mit anderen Worten: „Budgetrecht ist Budgetpflicht“
36 Das Bundesverfassungsgericht hat diese haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Parlaments in seiner Rechtsprechung als tragendes Strukturprinzip der parlamentarischen Demokratie herausgestellt.
37 Die Ausübung des Budgetrechts sowie die haushaltspolitische Gesamtverantwortung obliegen dem Bundestagsplenum und sind einer Delegation an den Haushaltsausschuss oder an ein Unterorgan grundsätzlich entzogen. Dies begründet das Bundesverfassungsgericht mit dem Recht jedes Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 i.V.m. Art. 77 Abs. 1 S. 1 und Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG, sich selbst ein Urteil über den Haushalt und damit verbundene Vorlagen zu bilden und an der Entscheidung darüber teilzuhaben.
38 Zu einer faktischen Entäußerung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung kommt es zudem, wenn der Bundestag finanzwirksame Maßnahmen beschließt, die zukünftige Haushaltsgesetzgeber dauerhaft so sehr binden, dass für Letztere tatsächlich keine Entscheidungsspielräume mehr bestehen bleiben. Eine solche „Entleerung“ des Budgetrechts künftiger Haushaltsgesetzgeber verstößt gegen das Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG und Art. 79 Abs. 3 GG. Siehe auch schon Rn. 27.
39 Eine wachsende Bedeutung haben in diesem Zusammenhang überstaatliche Maßnahmen des europäischen Integrationsprozesses erlangt – einerseits Vereinbarungen wie die Griechenlandhilfen,
40 Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung lässt sich auch in einem weiteren Sinne verstehen, wonach der Bundestag verpflichtet ist, sich nicht auf die jährlich wiederkehrende Haushaltsaufstellung zu beschränken, sondern auch langfristige finanzpolitische Wirkungen und systemische Folgelasten seiner Entscheidungen in den Blick zu nehmen. Diese Verantwortung steht dabei in einem Spannungsverhältnis zu kurzfristigen politischen Handlungslogiken und elektoralen Anreizen, die regelmäßig auf eine gegenwartsbezogene Ausgabenpolitik drängen.
5. Ausnahmen vom Erfordernis der haushaltsgesetzlichen Ermächtigung
41 Von dem Erfordernis einer vorherigen haushaltsgesetzlichen Ermächtigung sieht das Grundgesetz zwei Ausnahmen vor: Art. 111 GG erlaubt als „Nothaushaltsrecht“ unter bestimmten Voraussetzungen eine vorläufige Haushaltsführung (siehe Art. 111 Rn. ###) und Art. 112 S. 1 GG gewährt dem Bundesminister der Finanzen unter bestimmten Voraussetzungen ein „Notbewilligungsrecht“ (siehe Art. 112 Rn. ###). Beide Ermächtigungen treten an die Stelle der haushaltsgesetzlichen Ermächtigung oder erweitern sie.
6. Praktische Grenzen
42 Auch jenseits spezifischer Rechtsfragen existieren praktische Grenzen, die die effektive Ausübung des parlamentarischen Budgetrechts erschweren:
43 Zunächst fällt die Komplexität moderner Haushalte ins Auge. Die schiere Größe und technische Detailliertheit moderner Staatshaushalte können die Kapazitäten des Parlaments für eine tiefgehende Prüfung überfordern. Abgeordnete, oft Generalisten, verfügen selten über die Zeit und die spezialisierten Ressourcen, um jeden Haushaltsposten eingehend zu analysieren.
44 Hinzu treten Informationsasymmetrien und eine Dominanz der Exekutive und der Regierungsmehrheit. Die Exekutive verfügt durch ihre Ministerien und Fachbehörden typischerweise über einen erheblichen Informations- und Analysevorsprung gegenüber dem Parlament. Dies kann es insbesondere der Opposition erschweren, fundierte Alternativvorschläge zu entwickeln oder versteckte Probleme im Haushaltsentwurf aufzudecken. Verstärkt wird dieser Effekt durch das Initiativmonopol der Regierung bei der Haushaltseinbringung (siehe Rn. 147).
45 Schließlich schmälert auch der Einsatz von Flexibilisierungsinstrumenten die Steuerungsfähigkeit: Instrumente wie Nebenhaushalte, Globaltitel, Budgetierung oder erweiterte Übertragbarkeit und Deckungsfähigkeit zielen auf eine Effizienzsteigerung in der Verwaltung. Sie können jedoch die detaillierte parlamentarische Steuerung und Kontrolle über die Mittelverwendung reduzieren, wenn sie nicht von Mechanismen der Leistungsmessung und -kontrolle begleitet werden. Insofern ist es eine zentrale Herausforderung für die Haushaltsgestaltung, ein Gleichgewicht zwischen administrativer Agilität (Wirtschaftlichkeit) einerseits und demokratischer Legitimation und Aufsicht (parlamentarisches Budgetrecht) andererseits zu finden.
46 Unter den beschriebenen Bedingungen konzentriert sich die Haushaltsdebatte häufig eher auf allgemeine politische Leitlinien als auf konkrete finanzielle Entscheidungen. Das schwächt die demokratische Auseinandersetzung mit der Finanzpolitik und mindert die Rechenschaftspflicht bei einzelnen Ausgaben. Die dabei wirkenden praktischen Hürden – etwa Informationsasymmetrien oder die zunehmende Komplexität der Haushaltsführung – sind nicht bloß technischer Natur. Sie greifen tief in den demokratischen Prozess ein: Wenn das Parlament den Haushalt weder durchdringen noch wirksam gestalten kann, verliert das Budgetrecht seinen substanziellen Gehalt und wird zur bloßen Formalie. Das viel beschworene „Königsrecht“ des Parlaments droht zur symbolischen Hülle zu werden.
47 Auch deshalb gehen die Einschätzungen zum Stellenwert des parlamentarischen Budgetrechts weit auseinander: Während es traditionell als Ausdruck demokratischer Selbstregierung gilt, sprechen Kritiker inzwischen von bloßer „Verfassungsfolklore“
II. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz
48 Nach Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG wird der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Die Unterscheidung zwischen Haushaltsplan und Haushaltsgesetz folgt der deutschen Verfassungstradition.
49 Die sich aufdrängende Frage, ob Haushaltsplan und Haushaltsgesetz als Einheit zu betrachten sind,
50 Die Feststellung des Haushaltsplans durch (förmliches) Haushaltsgesetz (Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG) ist ein genuin finanzrechtlicher Gesetzesvorbehalt (siehe Rn. 57).
1. Haushaltsplan
51 Der Haushaltsplan, der auch als Etat oder Budget bezeichnet wird, stellt die systematisch geordnete Gegenüberstellung aller für das jeweilige Haushaltsjahr
52 Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist (sogenannte Programm- und Bedarfsdeckungsfunktion, § 2 S. 1 HGrG, § 2 S. 1 BHO). Er bildet die Grundlage für die staatliche Haushalts- und Wirtschaftsführung (sogenannte Steuerungs- und Kontrollfunktion, § 2 S. 2 HGrG, § 2 S. 2 BHO). Er wird daher auch als „staatsleitender Hoheitsakt“
53 Indes erfasst der Haushaltsplan stets nur den jeweiligen Haushaltsträger, hier also den Bund. Einnahmen und Ausgaben von bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder von privatrechtlich organisierten Gesellschaften, an denen der Bund beteiligt ist, sind daher nicht im Haushaltsplan abzubilden (zum Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit siehe Rn. 69 f.).
54 Formal weist der Haushaltsplan eine systematische und detaillierte Gliederung auf, die durch das HGrG (siehe Rn. 207) für Bund und Länder weitgehend vereinheitlicht und in der BHO für den Bund detailliert geregelt ist. Er besteht aus einem Gesamtplan und mehreren Einzelplänen (§ 10 Abs. 1 HGrG, § 13 Abs. 1 BHO), die zumeist den Geschäftsbereichen der einzelnen Bundesministerien entsprechen. Diese Einzelpläne werden wiederum nach sachlichen und administrativen Kriterien in Kapitel und Titel unterteilt, um die jeweiligen Ausgabezwecke und Einnahmequellen transparent abzubilden.
2. Haushaltsgesetz
55 Der Beschluss des Haushaltsgesetzes ist der zentrale Akt, durch den der Haushaltsplan die für seine Umsetzung notwendige Rechtsverbindlichkeit und demokratische Legitimation erhält (zum Haushaltsverfahren siehe Rn. 146 ff.).
56 Über den Rechtsgehalt des Haushaltsgesetzes führt die Rechtswissenschaft eine inzwischen schon traditionelle Debatte,
57 Wegen des finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalts in Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG ist das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments nicht delegierbar.
3. Wirkungen
58 Das Haushaltsgesetz ermächtigt die Regierung, die im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben zu leisten, und begrenzt sie zugleich auf die dort festgesetzten Ansätze und Zweckbestimmungen. Eine Überschreitung der Ansätze oder eine zweckfremde Verwendung ist grundsätzlich unzulässig; Ausnahmen regeln Art. 111 GG und Art. 112 GG. Das Haushaltsgesetz begründet jedoch keine Verpflichtung der Exekutive, die bewilligten Mittel auch tatsächlich vollständig auszugeben.
59 Das Haushaltsgesetz, soweit es den Haushaltsplan feststellt, begründet für sich allein keine subjektiven Rechte oder Ansprüche für Private.
C. Haushaltsgrundsätze (Abs. 1, Abs. 2)
I. Allgemeines
60 Haushaltsgrundsätze sind grundlegende, teilweise verfassungsrechtlich verankerte Vorgaben für Haushaltsplan und Haushaltsgesetz. Sie sollen eine geordnete, transparente sowie wirtschaftliche Aufstellung und Ausführung des Haushalts sicherstellen und dadurch die effektive Wahrnehmung des parlamentarischen Budgetrechts in seiner Steuerungs-, Kontroll- und Legitimationsfunktion ausformen und absichern. Aus dem Kreis der einfachgesetzlich im HGrG (zum Rang des HGrG in der Normenhierarchie siehe Art. 109 Rn. ###) und der BHO festgeschriebenen Haushaltsgrundsätze stattet Art. 110 GG einige – zum Teil ausdrücklich, zum Teil nur mittelbar – mit Verfassungsrang aus.
1. Überblick
61 Die Haushaltsgrundsätze lassen sich nicht immer klar voneinander abgrenzen. Sie weisen häufig Wechselbezüglichkeiten und Überschneidungen auf, können sich im Einzelfall aber auch widersprechen. Eine Systematisierung ist daher nur eingeschränkt möglich. In den verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätzen kommt die Entscheidung des Verfassungsgebers zum Ausdruck, welche Grundsätze ihm als besonders wichtig erscheinen.
62 Mit im Detail unterschiedlicher Terminologie werden grundsätzlich folgende Haushaltsgrundsätze unterschieden (hier in alphabetischer Reihenfolge):
Haushaltsgrundsatz | Verfassungsrechtliche Grundlage | Entsprechung im HGrG | Entsprechung in der BHO | weiterführende Informationen |
Bepackungsverbot | Art. 110 Abs. 4 GG | siehe Rn. 157 ff. | ||
Bruttoveranschlagung | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 12 Abs. 1 S. 1 HGrG | § 15 Abs. 1 S. 1 BHO | siehe Rn. 80 ff. |
Einheit | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 8 Abs. 1, Abs. 2 HGrG | § 11 Abs. 1, Abs. 2 BHO | siehe Rn. 83 ff. |
Fälligkeit | Art. 110 Abs. 1 GG | § 8 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 HGrG | § 11 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 BHO | siehe Rn. 112 ff. |
Formaler Haushaltsausgleich | Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG | § 2 S. 1 HGrG | § 2 S. 1 BHO | siehe Rn. 88 ff. |
Gesamtdeckung | Verfassungsrang umstritten | § 7 S. 1 HGrG | § 8 S. 1 BHO | siehe Rn. 92 f. |
Jährigkeit | Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG | § 4 S. 1, § 27 Abs. 1 S. 1 HGrG | § 4 S. 1, § 45 Abs. 1 S. 1 BHO | siehe Rn. 102 ff. |
Jährlichkeit | Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG | § 4 S. 1, § 8 Abs. 1 HGrG | § 1 S. 1, § 4 S. 1, § 11 Abs. 1 BHO | siehe Rn. 99 ff. |
Klarheit | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 8 Abs. 2, §§ 10, 11 HGrG | § 11 Abs. 2, §§ 13, 14 BHO | siehe Rn. 136 ff. |
Öffentlichkeit | Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG; Art. 110 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG | § 1 S. 2 BHO | siehe Rn. 139 ff. | |
Schätzgenauigkeit | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 8 Abs. 2 HGrG | § 11 Abs. 2 BHO | siehe Rn. 126 |
Spezialität, quantitative | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 12 Abs. 1 S. 1 HGrG | § 15 Abs. 1 S. 1 BHO | siehe Rn. 118 |
Spezialität, sachliche | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 12 Abs. 4 S. 1 HGrG | § 17 Abs. 1 S. 1 BHO | siehe Rn. 117 |
Spezialität, zeitliche | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 27 Abs. 1 S. 1 HGrG | § 45 Abs. 1 S. 1 BHO | siehe Rn. 119 |
Vollständigkeit | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 8 Abs. 2 HGrG | § 11 Abs. 2 BHO | siehe Rn. 69 ff. |
Vorherigkeit | Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG | § 1 S. 1 BHO | siehe Rn. 94 ff. | |
Wahrheit | Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG | § 8 Abs. 2 HGrG | § 11 Abs. 2 BHO | siehe Rn. 126 ff. |
Wirtschaftlichkeit | Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG | § 6 Abs. 1 HGrG | § 7 Abs. 1 S. 1 BHO | siehe Rn. 142 ff. |
2. Rechtsnatur, Durchbrechung und Rechtfertigung
63 Rechtsnatur und Rechtswirkungen der (verfassungsrechtlich) verankerten Haushaltsgrundsätze werden in Literatur und Rechtsprechung selten diskutiert. Zumeist werden die Begriffe Grundsatz, Prinzip oder Gebot im Kontext der Haushaltsgrundsätze synonym verwendet, ohne dass damit eine Aussage über die Rechtsnatur oder rechtliche Qualität der Haushaltsgrundsätze verbunden sein sollte.
64 Als gesichert kann gelten, dass den Haushaltsgrundsätzen nicht jegliche rechtsnormative Qualität fehlt
65 Insofern ist zunächst festzustellen, dass zu einer Reihe von Haushaltsgrundsätzen bereits im Grundgesetz Durchbrechungen vorausgesetzt werden (vgl. Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG zur Einheit und Vollständigkeit, siehe Rn. 69 ff., Art. 110 Abs. 4 S. 2 GG zur Jährigkeit, siehe Rn. 102 ff. oder Art. 111 GG zur Vorherigkeit, siehe Rn. 94 ff.). Zudem sind die verschiedenen Haushaltsgrundsätze zwar ineinander verschränkt,
66 Vor diesem Hintergrund scheint es vielversprechender, den Blick auf die verfassungsrechtliche Funktion der Haushaltsgrundsätze zu richten, also die Effektuierung und Absicherung des Budgetrechts des Parlaments.
67 All dies darf aber nicht zu dem Trugschluss führen, dass der (Haushalts-)Gesetzgeber frei über die verfassungsrechtlich verankerten Haushaltsgrundsätze verfügen dürfte. Weil er sich seines parlamentarischen Budgetrechts nicht begeben darf (siehe Rn. 35 ff.), können Durchbrechungen der Haushaltsgrundsätze auch nur so weit gerechtfertigt werden, wie ihr im parlamentarischen Budgetrecht wurzelnder Kern gewahrt bleibt. Soweit allgemeine Aussagen zu den verschiedenen Haushaltsgrundsätzen überhaupt getroffen werden können, lässt sich daher festhalten, dass die Anforderungen an die Rechtfertigung einer Durchbrechung der Haushaltsgrundsätze in gleichem Maße ansteigen wie die mit der Durchbrechung verbundene Betroffenheit des parlamentarischen Budgetrechts.
3. Rechtsfolgen eines Verstoßes
68 Verstöße gegen Haushaltsgrundsätze können vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffen werden (siehe Rn. 162 ff.). Sie führen zur Verfassungswidrigkeit und grundsätzlich auch zur Nichtigkeit des jeweiligen Haushaltsansatzes beziehungsweise -plans und unter Umständen sogar des gesamten Haushaltsgesetzes (vgl. § 78 S. 1 BVerfGG).
II. Verfassungsrechtliche Haushaltsgrundsätze im Einzelnen
1. Vollständigkeit
69 Der Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit verlangt, dass alle zu erwartenden Einnahmen und geplanten Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen sind.
70 Auf Ebene des Grundgesetzes ist der Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit in Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG („Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes“) verankert. Einfachgesetzlich findet sich der Grundsatz in § 8 Abs. 2 HGrG und in § 11 Abs. 2 BHO.
a) Einnahmen und Ausgaben
71 Die Begriffe „Einnahmen“ und „Ausgaben“ in Art. 110 Abs. 1 GG gehen auf die Kameralistik zurück und setzen daher grundsätzlich Geldbewegungen voraus.
72 Ausgaben sind alle im Haushaltsjahr voraussichtlich zu leistenden Geldabflüsse.
b) Verpflichtungsermächtigungen
73 Strittig ist, ob der verfassungsrechtliche Vollständigkeitsgrundsatz auch die Ausweisung von Verpflichtungsermächtigungen, also von Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren (§ 5 HGrG, § 6 BHO), verlangt. Einfachgesetzlich ist die Vorgabe, alle im Haushaltsjahr voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen in den Haushaltsplan aufzunehmen, in § 8 Abs. 2 Nr. 3 HGrG, § 11 Abs. 2 Nr. 3 BHO enthalten. Der Sinn und Zweck der Vollständigkeit (Effektuierung des parlamentarischen Budgetrechts) und die Tatsache, dass Verpflichtungsermächtigungen zu Bindungen führen, die in späteren Haushaltsjahren zu kassenwirksamen Ausgaben werden, sprechen dafür, dass auch Verpflichtungsermächtigungen vom (grundgesetzlichen) Vollständigkeitsgrundsatz erfasst sind.
c) Schwarze Kassen und Ähnliches
74 Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans wird berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahme- und Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets organisiert,
d) Unselbstständige Nebenhaushalte (Sondervermögen und Bundesbetriebe)
75 Sogenannte Nebenhaushalte
76 Allerdings enthält Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG keine Angaben dazu, unter welchen Umständen die Errichtung von rechtlich unselbstständigen Sondervermögen, von Bundesbetrieben (oder von Sondervermögen im weiteren Sinne, siehe Rn. 86 f.) außerhalb des Kernhaushalts zulässig ist. Ihre Zulässigkeitskriterien sind vielmehr durch Auslegung zu ermitteln.
77 Die Ausgliederung in Sondervermögen bedarf vielmehr einer sachlichen Rechtfertigung.
78 Da das Parlament das zur Ausgliederungsentscheidung berufene Organ ist und es in der Sache um den Schutz seiner eigenen Rechte geht, ist dem Parlament für die Entscheidung über die Errichtung eines Sondervermögens jedoch grundsätzlich ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum eingeräumt hinsichtlich der damit verfolgten Vorteile (siehe schon Rn. 66).
79 Auf Ebene des Grundgesetzes selbst sind in jüngerer Vergangenheit zwei Sondervermögen verankert worden. Art. 87a Abs. 1a GG enthält ein kreditfinanziertes Sondervermögen mit einer Kreditermächtigung von bis zu 100 Milliarden Euro zur Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit (sogenanntes Sondervermögen Bundeswehr, siehe Art. 87a Rn. ###).
2. Bruttoveranschlagung
80 Der Grundsatz der Bruttoveranschlagung konkretisiert den Grundsatz der Vollständigkeit. Die Bruttoveranschlagung verlangt, dass Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe getrennt voneinander aufgeführt und nicht (verdeckt) saldiert, also vorab verrechnet werden, etwa innerhalb eines Titels oder Sachbereichs.
81 Die verfassungsrechtliche Verankerung des Grundsatzes der Bruttoveranschlagung ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des Vollständigkeitsgrundsatzes und aus einem Umkehrschluss zu Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG, der für Bundesbetriebe und Sondervermögen ausnahmsweise eine Nettoveranschlagung ausreichen lässt.
82 Durchbrochen wird der Haushaltsgrundsatz der Bruttoveranschlagung, wenn Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan nicht getrennt, sondern saldiert abgebildet werden. Als verfassungsrechtliche Ausnahme von der Bruttoveranschlagung genügt es nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG, wenn bei Bundesbetrieben und Sondervermögen nur die saldierten Zuführungen oder Ablieferungen eingestellt werden (dazu bereits Rn. 75). Eine weitere verfassungsrechtliche Ausnahme ergibt sich aus Art. 109 Abs. 3 S. 1, Art. 115 Abs. 2 S. 1 GG, wonach Einnahmen und Ausgaben im Haushalt grundsätzlich ohne „Einnahmen aus Krediten“ auszugleichen sind (sogenannter materieller Haushaltsausgleich, siehe Art. 115 Rn. ###). „Einnahmen aus Krediten“ meint nur die Nettoneuverschuldung.
3. Einheit
83 Mit dem Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit eng verbunden ist der Haushaltsgrundsatz der Einheit; beide betreffen aber unterschiedliche Aspekte.
84 Verfassungsrechtlich verankert ist der Haushaltsgrundsatz der Einheit in Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG („in den Haushaltsplan einzustellen“).
a) Unselbstständige Nebenhaushalte (Sondervermögen und Bundesbetriebe)
85 Durchbrochen wird der Grundsatz der Einheit, wenn Einnahme- und Ausgabekreisläufe nicht im Haushaltsplan enthalten sind; er verbietet etwa die Aufstellung mehrerer Haushaltspläne für ein Haushaltsjahr.
b) Selbstständige Nebenhaushalte (selbstständige Rechtsträger)
86 Bezugspunkt des Einheitsgrundsatzes ist – wie bei den übrigen Haushaltsgrundsätzen – allein der Rechtsträger Bund. Daher erstreckt sich der Haushaltsgrundsatz der Einheit nicht auf andere Rechtsträger.
87 Fraglich ist, ob die Errichtung selbstständiger, vom beherrschenden Einfluss des Bundes abhängiger Rechtsträger neben einer parlamentsgesetzlichen Rechtsgrundlage
4. Formaler Haushaltsausgleich
88 Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG verlangt, dass der Haushaltsplan in Einnahme und Ausgabe auszugleichen ist. Der Grundsatz des formalen Haushaltsausgleichs hat ausschließlich formale Bedeutung
89 Materielle Begrenzungen – etwa zum Umfang der Kreditfinanzierung des Haushalts – lassen sich dem formalen Haushaltsausgleich nicht entnehmen.
90 Um einen formalen Haushaltsausgleich zu erreichen, werden in der Staatspraxis oft sogenannte globale Minderausgaben (siehe dazu ausführlich Rn. 129 ff.) ausgebracht.
91 Ergibt sich im Vollzug, dass ein formaler Ausgleich trotz entsprechender Veranschlagung nicht gelingen wird – etwa weil sich die Ausgabenansätze als zu niedrig erweisen, ohne dass außer- oder überplanmäßige Ausgaben im Sinne des Art. 112 GG vorliegen (siehe Art. 112 Rn. ###) –, kann die Bundesregierung verpflichtet sein, einen Entwurf für einen Nachtragshaushalt einzubringen.
5. Gesamtdeckung (Non-Affektation)
92 In engem Zusammenhang mit dem Grundsatz des formalen Haushaltsausgleichs steht der Grundsatz der Gesamtdeckung (sogenanntes Non-Affektationsprinzip
93 Ob dem Gesamtdeckungs- oder Non-Affektationsprinzip Verfassungsrang zukommt, ist umstritten. Das Bundesverfassungsgericht und die (wohl noch) überwiegende Auffassung verneinen ihn.
6. Vorherigkeit
94 Nach dem Grundsatz der Vorherigkeit muss der Haushaltsplan vor Beginn der Haushaltsperiode festgestellt werden. Dieses Gebot dient – wie die übrigen Haushaltsgrundsätze – der Ausgestaltung und Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts.
95 Verfassungsrechtlich ist der Grundsatz der Vorherigkeit in Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG enthalten („vor Beginn des ersten Rechnungsjahres“). Einfachgesetzlich wiederholt ihn § 1 S. 1 BHO.
a) Nachtragshaushalte
96 Das Gebot der Vorherigkeit gilt auch bei der Aufstellung von Nachtragshaushalten,
b) Rechtsfolgen von Verstößen
97 In der Staatspraxis kommt es immer wieder dazu, dass der reguläre Haushalt erst nach Beginn der Haushaltsperiode festgestellt wird – vor allem in den Haushaltsjahren, die auf eine Bundestagswahl folgen.
98 Anderes gilt indes für die Aufstellung von Nachtragshaushalten, wenn diese nach Ablauf des Haushaltsjahres, auf das sie sich beziehen, festgestellt werden.
7. Jährlichkeit
99 Nach Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG wird der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre (Haushaltsjahre), nach Jahren getrennt, auf- und festgestellt. Dieser Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit (auch Periodizität, Annuität)
100 Die verfassungsrechtliche Verankerung der Jährlichkeit findet sich in Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG. Einfachgesetzlich wird der Grundsatz der Jährlichkeit in § 8 Abs. 1 HGrG und § 1 S. 1, § 11 Abs. 1 BHO konkretisiert. Nach § 4 S. 1 HGrG (§ 4 S. 1 BHO) ist das Rechnungsjahr (Haushaltsjahr) das Kalenderjahr. Verfassungsrechtlich zwingend ist der Gleichlauf von Haushaltsjahr und Kalenderjahr indes nicht.
101 Der Grundsatz der Jährlichkeit gilt jedoch nicht absolut.
8. Jährigkeit
102 In einem engen Zusammenhang mit dem Grundsatz der Jährlichkeit steht der davon zu trennende Haushaltsgrundsatz der Jährigkeit.
103 Unabhängig von dieser einfachgesetzlichen Regelung verlangt das Rechtsstaatsprinzip, dass die in Haushaltsplan und Haushaltsgesetz erteilten Ausgabe-, Verpflichtungs- und Kreditaufnahmeermächtigungen nur so lange von der Exekutive in Anspruch genommen werden dürfen, wie sich aus Haushaltsplan und Haushaltsgesetz ergibt (sogenannte zeitliche Bindung).
104 Die Grundsätze der Jährlichkeit und Jährigkeit bilden gewissermaßen zwei Seiten einer Medaille: Denn aus der zeitlichen – grundsätzlich jährlichen – Begrenzung der Ermächtigungen (Jährigkeitsprinzip) ergibt sich die Notwendigkeit der wiederkehrenden – grundsätzlich jährlichen – Planung (Jährlichkeitsprinzip). Aus diesem engen Zusammenhang wird überwiegend auch der Verfassungsrang des Jährigkeitsprinzips abgeleitet, das im Grundgesetz – anders als das Jährlichkeitsprinzip – keine explizite Erwähnung findet.
a) Überjährige Übertragbarkeit
105 Der Grundsatz der Jährigkeit gilt nicht absolut.
b) Sondervermögen
106 Eine besonders problematische Durchbrechung stellen zudem rechtlich unselbstständige Sondervermögen dar, die Finanzkreisläufe potenziell dauerhaft dem jährlichen parlamentarischen Bewilligungszyklus entziehen können. Die parlamentarische Kontrolle und Rückbindung ist im Falle einer mehrjährigen Bereitstellung von Haushaltsmitteln bei überjährig ausgestalteten Sondervermögen schwächer als bei der jährlichen Haushaltsbewilligung durch das Parlament.
c) Ausgabereste
107 Auch die Möglichkeit, nicht verausgabte Mittel in das nächste Haushaltsjahr zu übertragen (sogenannte Ausgabereste, § 27 Abs. 1 S. 2, Abs. 2–4 HGrG und § 45 Abs. 1 S. 2, Abs. 2–4 BHO), durchbricht den Grundsatz der Jährigkeit, da die Ausgabenbewilligung in diesen Fällen über das Haushaltsjahr hinaus fortwirkt. Die Übertragbarkeit von Ausgaben soll eine flexible Haushaltsführung ermöglichen und den Anreiz zu unwirtschaftlichen Ausgaben am Jahresende (sogenanntes „Dezemberfieber“)
d) Sonderregelungen für Kreditaufnahmeermächtigungen
108 Eine ähnliche Durchbrechung enthalten § 13 Abs. 2 HGrG und § 18 Abs. 3 BHO für Kreditaufnahmeermächtigungen. Sie wird von Art. 115 Abs. 1 GG vorausgesetzt
109 Bemerkenswert ist, dass das Bundesverfassungsgericht (Art. 110 Abs. 4 S. 2 GG i.V.m.) § 18 Abs. 3 BHO
e) Selbstbewirtschaftungsmittel
110 Als problematisch angesehen werden auch sogenannte Selbstbewirtschaftungsmittel. § 12 Abs. 3 S. 1 HGrG und § 15 Abs. 2 S. 1 BHO erlauben, dass Ausgaben zur Selbstbewirtschaftung veranschlagt werden können, wenn hierdurch eine sparsame Bewirtschaftung gefördert wird. Selbstbewirtschaftungsmittel stehen der bewirtschaftenden Stelle über das laufende Haushaltsjahr hinaus zur Verfügung (§ 12 Abs. 3 S. 2 HGrG und § 15 Abs. 2 S. 2 BHO). Bei der Bewirtschaftung aufkommende Einnahmen fließen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu und bei der Rechnungslegung ist nur die Zuweisung der Mittel an die beteiligten Stellen als Ausgabe nachzuweisen (§ 12 Abs. 3 S. 3–4 HGrG und § 15 Abs. 2 S. 3–4 BHO). Buchungstechnisch gilt allein die Zuweisung der Finanzmittel zur Selbstbewirtschaftung als Ausgabe, auch wenn die entsprechenden Finanzmittel bei der begünstigten Stelle tatsächlich nicht verausgabt, sondern zunächst angespart und erst in späteren Haushaltsjahren tatsächlich verwendet werden.
f) Rücklagenbildung
111 Weniger problematisch erscheint allgemein die Bildung von Rücklagen,
9. Fälligkeit
112 Der Grundsatz der Jährlichkeit und der Grundsatz der Jährigkeit werden flankiert durch den Haushaltsgrundsatz der Fälligkeit. Dieser verlangt, dass im Haushaltsplan prinzipiell alle, aber auch nur solche Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden, die in der Haushaltsperiode voraussichtlich fällig und damit kassenwirksam werden.
113 Das Prinzip der Fälligkeit ist einfach-gesetzlich in § 8 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 BHO normiert, findet aber im Grundgesetz keine ausdrückliche Erwähnung.
a) Verpflichtungsermächtigungen
114 Die praktisch bedeutsamste Durchbrechung dürften sogenannte Verpflichtungsermächtigungen (zum Begriff siehe Rn. 73) sein, die zugleich die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Jährlichkeit und Jährigkeit durchbrechen. Sie erlauben es der Exekutive, bereits im laufenden Jahr Verpflichtungen einzugehen, die erst in künftigen Haushaltsjahren zu kassenwirksamen Ausgaben führen. Ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit ergibt sich aus der Notwendigkeit der Planungssicherheit, insbesondere für mehrjährige Maßnahmen.
b) Rücklagenbildung
115 In einem „gewissen Spannungsverhältnis“
10. Spezialität
116 Der Grundsatz der Spezialität (auch: Grundsatz der Einzelveranschlagung) verlangt, dass die Haushaltsansätze im Haushaltsplan so bestimmt beziehungsweise genau wie möglich veranschlagt werden. Dabei kann der Spezialitätsgrundsatz in eine sachliche oder qualitative, eine quantitative oder höhenmäßige und eine zeitliche oder temporale Dimension unterteilt werden.
117 Die sachliche Spezialität verlangt vom Haushaltsgesetzgeber eine möglichst spezifische Benennung des Verwendungszwecks der Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen beziehungsweise des Entstehungsgrundes der Einnahmen.
118 Quantitative Spezialität meint, dass Haushaltsansätze der Höhe nach hinreichend bestimmt sein müssen.
119 Zeitliche Spezialität erfordert die genaue Umgrenzung der zeitlichen Geltung der Ermächtigungen.
120 Einfachgesetzlich geregelt sind: die sachliche Spezialität in § 12 Abs. 4 S. 1 HGrG und § 17 Abs. 1 S. 1 BHO, die quantitative Spezialität in § 12 Abs. 1 S. 1 HGrG und § 15 Abs. 1 S. 1 BHO sowie die zeitliche Spezialität in § 27 Abs. 1 S. 1 HGrG und § 45 Abs. 1 S. 1 BHO. Ausdrücklich verfassungsrechtlich normiert ist die Spezialität nicht. Sie lässt sich aber aus der Formulierung in Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG ableiten, wonach alle Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen sind.
121 Der Grundsatz der Spezialität verpflichtet den Haushaltsgesetzgeber und dient – wie die anderen Haushaltsgrundsätze – der Wahrung der Budgethoheit des Parlaments. Nur mit Haushaltsansätzen, die dem Inhalt, der Höhe und der Geltungsdauer nach bestimmt sind, kann der Haushaltsgesetzgeber wirksam steuern und kontrollieren – daher müssen grundsätzlich alle drei Dimensionen des Spezialitätsgrundsatzes erfüllt sein. Blankettermächtigungen können den Haushaltsvollzug nicht steuern, weil die Prioritätsentscheidung darüber, wie die Haushaltsmittel eingesetzt werden, der Exekutive überlassen bliebe. Ist zwar der Zweck hinreichend spezifiziert, die Höhe des Ansatzes aber nicht vorgegeben, verliert der Haushaltsplan ebenfalls seine Steuerungskraft, weil die Exekutive zu Ausgaben in unbestimmter Höhe ermächtigt würde. Fehlt Ermächtigungen eine zeitliche Limitierung, wäre es wiederum ins Belieben der Exekutive gestellt, wann von ihnen Gebrauch gemacht wird.
a) Keine übermäßige Spezialisierung
122 Die hohen Anforderungen, die der Spezialitätsgrundsatz stellt, werden in der Literatur auch kritisch gesehen.
b) Über- und außerplanmäßige Ausgaben
123 Im Grundgesetz ist eine Durchbrechung des Spezialitätsgrundsatzes in Art. 112 GG für über- und außerplanmäßige Ausgaben vorgesehen, die ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis voraussetzen (siehe Art. 112 Rn. ###).
c) Weitere Durchbrechungen
124 Die (quantitative) Spezialität wird auch durchbrochen durch einseitige oder gegenseitige Deckungsfähigkeit von Haushaltsansätzen. Diese erlaubt es, bewilligte Mittel einem anderen Zweck zuzuführen als im Haushaltsplan zunächst vorgesehen (§ 46 BHO). Deckungsfähigkeit kann sich aus der BHO oder aus entsprechenden Deckungsfähigkeitsvermerken im Haushaltsplan ergeben. Problematisch sind auch sogenannte Globalansätze, bei denen Mittel für einen ganzen Aufgabenbereich pauschal veranschlagt werden, wodurch die Entscheidung über die konkrete Mittelverwendung vom Parlament auf die Exekutive verlagert und der Grundsatz der (sachlichen) Spezialität erheblich eingeschränkt wird.
125 All diese Flexibilisierungsmaßnahmen können grundsätzlich mit Wirtschaftlichkeitserwägungen (siehe zum Wirtschaftlichkeitsgebot Rn. 142 ff.) gerechtfertigt werden.
11. Wahrheit
126 Der Haushaltsgrundsatz der Wahrheit verlangt, die in der Haushaltsperiode voraussichtlich eingehenden Einnahmen und die voraussichtlich zu leistenden Ausgaben möglichst genau zu errechnen oder zu schätzen.
127 Der Grundsatz der Haushaltswahrheit dient – wie der Vollständigkeitsgrundsatz (Rn. 69) – dazu, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Entscheidung von Parlament und Regierung zu unterwerfen,
128 Der Haushaltsgrundsatz der Wahrheit ergibt sich weder aus dem Wortlaut des Grundgesetzes noch ausdrücklich aus dem HGrG oder der BHO. § 8 Abs. 2 HGrG und § 11 Abs. 2 BHO setzen ihn mit der Veranschlagung der „zu erwartenden“ Einnahmen und der „voraussichtlich zu leistenden“ Ausgaben lediglich voraus. Er wird aus Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG – insbesondere aus dem Vollständigkeitsgrundsatz
a) Globale Minderausgaben und globale Mehreinnahmen
129 In einem problematischen Verhältnis zum Grundsatz der Haushaltswahrheit steht die Veranschlagung von sogenannten globalen Minderausgaben (GMA) und globalen Mehreinnahmen (GME).
130 Globale Minderausgaben sind weder im Grundgesetz noch im einfachen Haushaltsrecht geregelt. Sie beruhen auf der Erfahrung, dass die im Haushaltsplan in einer bestimmten Höhe veranschlagten Ausgabeermächtigungen häufig nicht vollständig in Anspruch genommen werden. Unsichere wirtschaftliche, gesellschaftliche oder politische Entwicklungen machen es aber schwer, genau abzuschätzen, in welchen Haushaltsbereichen Ausgabeermächtigungen nicht vollständig ausgeschöpft werden.
131 Globale Mehreinnahmen wiederum sind Haushaltsansätze, denen die Erwartung einer Einnahme zugrunde liegt, deren Realisierung aber noch von Zwischenschritten abhängt, sodass nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit tatsächliche Einnahmen in den Haushaltsplan eingestellt werden können. In Betracht kommen beispielsweise Steuergesetze, die bereits in den Bundestag eingebracht, aber noch nicht abschließend beraten und beschlossen wurden.
132 Globale Minderausgaben werden zu verschiedenen Zwecken ausgebracht, insbesondere zur Abschöpfung des erfahrungsgemäß im Haushaltsvollzug verbleibenden „Bodensatzes“ nicht ausgeschöpfter Haushaltsmittel. Bodensatz-GMA sind gerechtfertigt, weil sich vorab nicht bestimmen lässt, wo Ausgabeermächtigungen unausgeschöpft bleiben (Rn. 130); es widerspräche sogar der Haushaltswahrheit, voraussichtliche Minderausgaben nicht abzubilden.
133 Geht der Ansatz der globalen Minderausgaben betragsmäßig über den zu erwartenden Bodensatz hinaus, führt dies nicht unmittelbar zur Verfassungswidrigkeit der ausgebrachten globalen Minderausgaben. Denn globale Minderausgaben können neben der Abschöpfung des Bodensatzes auch als allgemeine Sparvorgabe an die Exekutive gedacht sein, mit der im Haushalt enthaltene Effizienzreserven gehoben werden sollen.
134 Die Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen ist überschritten, wenn globale Minderausgaben den erfahrungsgemäß am Jahresende nicht verausgabten Bodensatz und bestehende Effizienzreserven überschreiten
b) Rücklagenbildung
135 Dagegen steht der Haushaltsgrundsatz der Wahrheit der Rücklagenbildung nicht entgegen, wenn die Zuführungen und Entnahmen im Haushalt als Ausgaben und Einnahmen ausgewiesen sind und die Erfordernisse der Schätzgenauigkeit eingehalten werden. Insofern genügt es auch, wenn sich der Haushaltsgesetzgeber dazu entscheidet, im Haushaltsgesetz und Haushaltsplan zu regeln, dass mögliche – auch unerwartete – Haushaltsüberschüsse einer Rücklage zugeführt werden.
12. Klarheit
136 Eng mit dem Grundsatz der Haushaltswahrheit verbunden ist der Grundsatz der Haushaltsklarheit (sogenannte Budgetklarheit
137 Einfachgesetzliche Konkretisierungen zur Gestaltung und Gliederung des Haushaltsplans finden sich in §§ 10, 11 HGrG und §§ 13, 14 BHO.
138 Das Ziel möglichst großer Klarheit steht in einem Spannungsverhältnis zum Ziel möglichst genauer Steuerung nach dem Grundsatz der Spezialität (siehe Rn. 116 ff.). Denn ein möglichst einfach und klar verständlicher Haushalt kann nicht zugleich bis ins kleinste Detail „atomisiert“ werden.
13. Öffentlichkeit des Haushalts
139 Mit den Grundsätzen der Haushaltswahrheit und -klarheit eng verknüpft ist der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushalts (Budgetpublizität).
140 Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushalts folgt aus dem allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie und hat daher Verfassungsrang.
141 Durchbrechungen des Haushaltsgrundsatzes der Öffentlichkeit können verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn zwingende Gründe des Staatswohls die Geheimhaltung erfordern, wie etwa das Sicherheitsinteresse im Fall der Haushaltstitel der Nachrichtendienste.
14. Wirtschaftlichkeit
142 Das Wirtschaftlichkeitsgebot verlangt nach allgemeinem Verständnis ein möglichst günstiges Verhältnis zwischen den eingesetzten staatlichen Mitteln und den damit verfolgten Zwecken. Als ökonomisches Prinzip kennt Wirtschaftlichkeit zwei Ausprägungen. Entweder ist ein vorgegebenes Ziel unter Einsatz möglichst weniger knapper Mittel zu erreichen (Kostenminimierung oder Minimalprinzip) oder mit vorgegebenen Mitteln der größtmögliche Nutzen zu erzielen (Nutzenmaximierung oder Maximalprinzip).
143 Indes ist das Wirtschaftlichkeitsgebot kein Selbstzweck, weil Wirtschaftlichkeit keine Ziele vorgeben kann. Wirtschaftlichkeit „an sich“ kann es nicht geben.
144 Auf einfachgesetzlicher Ebene verlangen § 6 Abs. 1 HGrG und § 7 Abs. 1 S. 1 BHO, dass bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten sind. Verfassungsrechtlich ist das Wirtschaftlichkeitsgebot in Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG verankert (siehe Art. 114 Rn. ###). Danach prüft der Bundesrechnungshof die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Unmittelbarer Adressat dieser Norm ist allein der Bundesrechnungshof, mittelbar zumindest auch der Haushaltsvollzug. Nach verbreiteter Auffassung fußt das Gebot wirtschaftlichen Handelns auf allgemeinen Wertungen des Grundgesetzes, insbesondere dem Rechtsstaats- und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Es gilt danach umfassend, also von Verfassungs wegen nicht nur – wie in Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG ausdrücklich vorgesehen – für Haushaltskontrolle und Haushaltsvollzug, sondern ebenso für die Haushaltsaufstellung.
15. Bepackungsverbot
145 Zum sogenannten sachlichen und zeitlichen Bepackungsverbot siehe Rn. 157 ff.
D. Haushaltsgesetzgebungsverfahren (Abs. 2, Abs. 3)
146 Das Verfahren der Haushaltsgesetzgebung ist in Art. 110 Abs. 2, Abs. 3 GG geregelt und enthält Abweichungen vom üblichen Gesetzgebungsverfahren des Bundes. Die Vorschriften in Art. 110 Abs. 2, Abs. 3 GG sind lex specialis gegenüber Art. 76 ff. GG. Daher ist auch Art. 80 Abs. 1 GG nicht anwendbar.
I. Budgetinitiative
147 Abweichend von Art. 76 Abs. 1 GG steht das Initiativrecht für den Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz allein der Bundesregierung zu,
148 Das Initiativmonopol der Bundesregierung im Haushaltsverfahren erscheint sachgerecht, weil die Regierung über den besten Überblick und die administrative Ausstattung verfügt, um einen realistischen und in sich stimmigen Entwurf zu erarbeiten. So wird dem Parlament ein kohärenter Gesamtplan vorgelegt, anstatt dass das Verfahren von Anfang an durch zahlreiche Einzelinteressen zersplittert wird. Den Entwurf des Haushaltsgesetzes vorzubereiten, gehört grundsätzlich zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der den allgemeinen Informationsrechten des Parlaments entzogen ist; nach Abschluss des Aufstellungsverfahrens gilt dies nur noch nach Maßgabe einer Abwägung zwischen dem Informationsinteresse des Parlaments und dem (von der Regierung geltend gemachten) Geheimhaltungsinteresse.
149 Das exekutive Verfahren für die Aufstellung des Haushaltsplans vor Zuleitung an den Bundestag und Bundesrat ist in §§ 27–33 BHO geregelt. Der Entwurf wird nach § 29 Abs. 1 BHO vom Bundeskabinett beschlossen.
II. Einbringung der Haushaltsvorlage in den Bundestag
150 Nach Art. 110 Abs. 3 Hs. 1 GG sind die Vorlagen abweichend von Art. 76 Abs. 2 GG gleichzeitig dem Bundestag und dem Bundesrat zuzuleiten, was der Verfahrensbeschleunigung dient.
III. Verabschiedung im Bundestag
151 Wie jedes andere Bundesgesetz wird auch das Haushaltsgesetz nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG (i.V.m. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG) beschlossen. Der Bundestag kann die Haushaltsvorlage der Bundesregierung als negative Ausübung des parlamentarischen Budgetrechts grundsätzlich auch ablehnen.
IV. Beteiligung des Bundesrates
152 Das Haushaltsgesetz bedarf als Einspruchsgesetz nicht der Zustimmung des Bundesrates.
V. Verkündung
153 Wie jedes andere Gesetz wird das Haushaltsgesetz vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet (Art. 82 Abs. 1 GG). Allerdings werden nach althergebrachter Staatspraxis nur das Mantelgesetz und der Gesamtplan mit einer Finanzierungsübersicht und einem Kreditfinanzierungsplan, nicht aber die Einzelpläne im Bundesgesetzblatt veröffentlicht (§ 1 S. 2 BHO),
E. Vollzug des Haushalts
154 Der Vollzug des Haushalts im Rahmen der durch Haushaltsgesetz erteilten Ermächtigungen ist im gewaltengeteilten Staat Aufgabe der Exekutive. Der Haushaltsvollzug gilt als „Hausgut der Exekutive“.
155 Insbesondere bei der Entscheidung darüber, ob, in welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt von einer gesetzlichen Kreditaufnahmeermächtigung – die auch außerhalb des Haushaltsgesetzes eingeräumt sein kann (siehe Art. 115 Rn. ###) – Gebrauch gemacht wird, kommt der Exekutive – genau genommen dem Bundesministerium der Finanzen – eine verfassungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative zu.
Detaillierte Regelungen zum Vollzug enthalten das HGrG und die BHO.
156 Mitwirkungsrechte des Parlaments sind im Haushaltsvollzug von Verfassungs wegen nicht vorgesehen, sondern können im Gegenteil vor dem Hintergrund des Gewaltenteilungsprinzips als Eingriff in den exekutiven Bereich rechtfertigungsbedürftig sein.
F. Bepackungsverbot (Abs. 4)
157 Das Bepackungsverbot des Art. 110 Abs. 4 S. 1 GG grenzt die zulässigen Inhalte des Haushaltsgesetzes in sachlicher und zeitlicher Hinsicht ein. Der anschauliche Begriff des Bepackungsverbots soll verdeutlichen, dass das Haushaltsgesetz nicht mit Vorschriften „bepackt“ werden darf, die keinen Zusammenhang mit den Einnahmen und Ausgaben des Bundes haben oder die über das Haushaltsjahr hinaus gelten.
I. Sachliches Bepackungsverbot
158 Nach dem sogenannten sachlichen Bepackungsverbot dürfen in das Haushaltsgesetz nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Bundes beziehen (Art. 110 Abs. 4 S. 1 Alt. 1 GG). Da nahezu jede rechtliche Regelung jedenfalls geringfügige Auswirkungen auf das Budget hat, etwa indem Vollzugskosten verursacht werden, ist ein unmittelbarer Zusammenhang zu verlangen.
159 Da das sachliche Bepackungsverbot seinen historischen Sinn im heutigen demokratischen System verloren hat,
II. Zeitliches Bepackungsverbot
160 Nach dem sogenannten zeitlichen Bepackungsverbot dürfen in das Haushaltsgesetz nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird (Art. 110 Abs. 4 S. 1 Alt. 2 GG). Damit wird eine allgemeine Wirkung des Haushaltsgesetzes über das Rechnungsjahr hinaus ausgeschlossen. Dieses Verbot verhindert, dass in dem oft unter Zeitdruck verabschiedeten Haushaltsgesetz dauerhafte Gesetzesänderungen „versteckt“ werden, die eigentlich ein eigenes, reguläres Gesetzgebungsverfahren durchlaufen müssten. Das zeitliche Bepackungsverbot wahrt damit den Charakter des Haushaltsgesetzes als Zeitgesetz.
161 Art. 110 Abs. 4 S. 2 GG erlaubt von diesem Verbot – und damit auch von den Grundsätzen der Jährlichkeit und Jährigkeit (siehe Rn. 99 ff.) –
G. Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht
162 Die Vorgaben des Art. 110 GG sind voll justitiabel, das heißt gerichtlich in vollem Umfang überprüfbar; es handelt sich nicht um unverbindliches „soft law“ (allgemein siehe Rn. 5; zu den Haushaltsgrundsätzen siehe Rn. 69 ff.). Art. 110 GG bildet daher einen verfassungsrechtlichen Maßstab für die Überprüfung von Legislativ- und Exekutivakten des Bundes. Der vollen Justitiabilität stehen weder die Einschätzungs- und Beurteilungsspielräume des Haushaltsgesetzgebers noch die daraus folgenden, teilweise zurückgenommenen Prüfungsmaßstäbe entgegen: Sie betreffen nicht das „Ob“ der gerichtlichen Kontrolle, sondern deren Dichte (dazu Rn. 163). Art. 110 GG bindet aber nur den Bund und ist allein deswegen schon kein tauglicher Prüfungsmaßstab für Landesverfassungsgerichte.
163 Auch wenn die Einhaltung der Haushaltsgrundsätze nicht in das freie Belieben des einfachen Gesetzgebers gestellt ist, folgt aus der überragenden Bedeutung des Budgetrechts in vielen (Detail-)Fragen grundsätzlich eine Einschätzungsprärogative des Parlaments. Die Haushaltsaufstellung ist keine exakte Wissenschaft, sondern beruht ganz wesentlich auf Prognosen über die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung und vor allem auf politischen Bewertungen von Bedarfen und Prioritäten. Innerhalb des grundgesetzlichen Rahmens hat der Bundestag dabei regelmäßig einen weiten Gestaltungsspielraum. Insofern kann das Bundesverfassungsgericht häufig nur die Nachvollziehbarkeit und Vertretbarkeit der parlamentarischen Entscheidung überprüfen. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, die politische Zweckmäßigkeit der parlamentarischen Haushaltsentscheidungen zu bewerten.
164 Im Haushaltsvollzug besteht dagegen eine Einschätzungsprärogative der Exekutive. Ob und in welchem Umfang sie von den Ermächtigungen des Haushaltsgesetzes Gebrauch macht, ist prinzipiell ihre Entscheidung.
I. Abstrakte Normenkontrolle
165 Das wichtigste Verfahren zur Überprüfung eines Haushaltsgesetzes am Maßstab des Art. 110 GG ist das abstrakte Normenkontrollverfahren nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG (siehe Art. 94 Rn. ###). Es ist das Mittel der parlamentarischen Opposition, das Finanzgebaren der Regierung und der sie tragenden Mehrheit vom Bundesverfassungsgericht überprüfen zu lassen.
II. Organstreitverfahren
166 Im Organstreitverfahren nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG (siehe Art. 94 Rn. ###) kann der Bundestag (oder ein Teil davon, etwa eine Fraktion, in Prozessstandschaft, das heißt in Geltendmachung der Rechte des ganzen Bundestages) als Antragsteller geltend machen, dass Maßnahmen der Regierung im Haushaltsvollzug gegen Art. 110 GG und damit gegen das Budgetrecht des Parlaments verstoßen. Die Geltendmachung eines Verstoßes gegen einen oder mehrere Haushaltsgrundsätze begründet für sich genommen aber in der Regel noch keine Antragsbefugnis.
167 Unter Umständen kommt auch in Betracht, dass Teile des Bundestages in Prozessstandschaft im Wege des Organstreitverfahrens die Verletzung des Budgetrechts des Parlaments durch den Beschluss über das Haushaltsgesetz geltend machen. Allerdings darf das Organstreitverfahren nicht in ein Instrument der allgemeinen Verfassungsmäßigkeitskontrolle umgewandelt werden.
III. Verfassungsbeschwerde
168 Zudem kann jedermann im Wege der Verfassungsbeschwerde nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG geltend machen, dass durch ein Haushaltsgesetz das Budgetrecht des Parlaments und damit auch sein Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ausgehöhlt wird. Dabei ist die Möglichkeit der Entleerung des Wahlrechts substantiiert darzulegen (siehe Rn. 38).
169 Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG schützt den Anspruch auf demokratische Selbstbestimmung (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Einen darüber hinausgehenden individuellen Anspruch darauf, dass demokratische Mehrheitsentscheidungen auf ihre Rechtmäßigkeit kontrolliert werden, vermittelt Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG dagegen nicht.
IV. Kontrolldefizit und -interesse
170 In der Regel ist eine bundesverfassungsgerichtliche Kontrolle eines Haushaltsgesetzes am Maßstab des Haushaltsverfassungsrechts (und damit des Art. 110 GG) nur im Wege der abstrakten Normenkontrolle (Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG) möglich. Wegen des begrenzten Kreises der möglichen Antragsteller im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestages) wird insbesondere in Fällen, in denen die parlamentarische Opposition – aus welchen tatsächlichen Gründen auch immer – das Quorum für eine abstrakte Normenkontrolle des Haushaltsgesetzes nicht erreicht, ein „spürbares Kontrolldefizit“
171 Eine mögliche Erklärung für die vergleichsweise geringe Zahl abstrakter Normenkontrollverfahren gegen Haushaltsgesetze könnte in einer strategischen Zurückhaltung der parlamentarischen Opposition liegen. Es erscheint naheliegend, dass sich Oppositionsfraktionen mit Blick auf eine mögliche zukünftige eigene Regierungsverantwortung davor scheuen, durch verfassungsgerichtliche Entscheidungen zu Haushaltsgesetzen selbst an strengere Maßstäbe gebunden zu werden.
H. Kontext
I. Bezüge zu anderen Bestimmungen des Grundgesetzes
1. Vorschriften des Haushaltsverfassungsrechts
172 Art. 110 GG steht in engem Zusammenhang mit den übrigen haushaltsverfassungsrechtlichen Normen, die vor allem spezifische Aspekte der Haushaltsführung und der Kreditaufnahme regeln.
173 Gemäß Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltsführung unabhängig voneinander (Trennungsgebot, siehe Art. 109 Rn. ###). Daher hat jedes Bundesland eigene verfassungsrechtliche Vorschriften für die Aufstellung und Feststellung des Haushalts. Art. 110 GG gilt folglich ausschließlich für den Bund. Indes sind die Regelungen auf Länderebene weitgehend mit Art. 110 GG vergleichbar (siehe Rn. 186). Nach Art. 109 Abs. 4 GG können durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden. Von dieser Möglichkeit hat der Bund Gebrauch gemacht (siehe Rn. 207; siehe Art. 109 Rn. ###).
174 Nach Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG sind die an der Haushaltsgesetzgebung Beteiligten verpflichtet, sicherzustellen, dass der Haushaltsplan vor Beginn des neuen Haushaltsjahres verabschiedet wird (Grundsatz der Vorherigkeit, siehe Rn. 94 ff.). Gelingt dies nicht, erlaubt Art. 111 GG eine vorläufige Haushaltsführung (siehe Art. 111 Rn. ###). Bei diesem „Nothaushaltsrecht“ handelt es sich um eine Durchbrechung des Budgetrechts des Parlaments.
175 Nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG sind alle Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen (siehe Rn. 69 ff.). Als Ausnahme hiervon erlaubt Art. 112 S. 1 GG über- und außerplanmäßige Ausgaben, die der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen bedürfen (siehe Art. 112 Rn. ###). Zugleich durchbricht Art. 112 GG den Grundsatz der Spezialität (siehe Rn. 123) und das Erfordernis einer haushaltsgesetzlichen Ermächtigung (siehe Rn. 41). Nach Art. 112 S. 2 GG darf diese Zustimmung nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden (siehe Art. 112 Rn. ###). Auch dieses „Notbewilligungsrecht“ ist eine Durchbrechung des Budgetrechts des Parlaments.
176 Gemäß Art. 113 GG dürfen Gesetze, die die Ausgaben des Bundes erhöhen oder die Einnahmen des Bundes vermindern (sogenannte finanzwirksame Gesetze), nur mit Zustimmung der Bundesregierung ergehen (siehe Art. 113 Rn. ###). Die Vollständigkeitspflicht (Rn. 175) bleibt davon unberührt. Wenn ein finanzwirksames Gesetz im Sinne von Art. 113 GG nicht durch den aktuellen Haushalt gedeckt ist und auch die Voraussetzungen des Art. 112 GG nicht erfüllt sind, muss ein Nachtragshaushalt verabschiedet werden, um den Anforderungen des Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG zu entsprechen.
177 Art. 114 GG enthält Regelungen zur Rechnungsprüfung und zum Bundesrechnungshof. Insbesondere legt Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG für die externe Finanzkontrolle der Bundesverwaltung durch den Bundesrechnungshof den Maßstab der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung fest. Zu der Frage, ob sich das darin zum Ausdruck kommende Gebot der Wirtschaftlichkeit auch auf die Aufstellung und Feststellung des Haushaltsplans bezieht, siehe Rn. 144; siehe Art. 114 Rn. ###.
178 Art. 115 Abs. 1 GG ergänzt den in Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG enthaltenen allgemeinen Haushaltsgesetzesvorbehalt um einen eigenständigen Gesetzesvorbehalt für die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können. Art. 115 Abs. 2 GG und Art. 109 Abs. 3 GG erweitern den nach Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG vorgeschriebenen formalen Haushaltsausgleich um einen materiellen Haushaltsausgleich. Einnahmen aus Krediten zum Haushaltsausgleich werden durch Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG und die entsprechenden Landesvorschriften nicht ausgeschlossen.
2. Vorschriften zum Gesetzgebungsverfahren
179 Gegenüber den allgemeinen Vorschriften zum Gesetzesinitiativrecht nach Art. 76 GG ist Art. 110 Abs. 3 GG lex specialis (siehe Rn. 146). Die übrigen Vorschriften der Art. 76 ff. GG sind für das Haushaltsgesetzgebungsverfahren aber ergänzend heranzuziehen, soweit Art. 110 GG keine Sonderregelungen enthält.
3. Bezug zum Demokratieprinzip
180 Das parlamentarische Budgetrecht ist ein zentraler und unverzichtbarer Bestandteil des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG). Es sichert die demokratische Legitimation allen finanzwirksamen Handelns des Staates, indem es die Regierung der öffentlichen Kontrolle durch das Parlament unterwirft und zur Rechenschaft zwingt. Das Bundesverfassungsgericht betont daher beständig die überragende Bedeutung der Budgethoheit und schützt ihren Kernbestand über die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG sowie das Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG (siehe Rn. 27 f.).
II. Bezüge zum Unionsrecht
181 Das Haushaltsrecht der Europäischen Union (insbesondere Art. 14 Abs. 1 EUV, Art. 16 Abs. 1 EUV, Art. 17 Abs. 1 EUV, Art. 310 AEUV, Art. 312–317 AEUV) ist grundsätzlich vom Haushaltsrecht des Bundes getrennt. Die für die Europäische Union geltenden Haushaltsgrundsätze aber sind im Wesentlichen mit denjenigen für den Bund (siehe Rn. 60 ff.) vergleichbar.
182 Zudem ist das nationale Haushaltsrecht verfahrensmäßig und materiell an Vorgaben des Unionsrechts gebunden. Inhaltlich sind vor allem zu beachten: der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)
183 Mit dem in Art. 136 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Stabilitätsmechanismus wird das Prinzip der Eigenständigkeit der nationalen Haushalte der Mitgliedstaaten der Währungsunion zwar relativiert, nicht aber aufgehoben.
184 Grenzen der haushaltsrechtlichen Integrationsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland ergeben sich daraus, dass das parlamentarische Budgetrecht als Bestandteil des Demokratieprinzips zur Verfassungsidentität gehört und sich das Parlament seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung nicht entziehen darf (siehe bereits Rn. 35 ff.).
III. Bezüge zu den Landesverfassungen
185 Nach Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig. Art. 110 GG bindet nur den Bund.
186 In den Verfassungen der Länder finden sich mit Art. 110 GG vergleichbare Regelungen. Auch wenn alle Landesverfassungen eigene Bestimmungen zum Haushaltsrecht enthalten, sind die inhaltlichen Unterschiede zwischen den Ländern und dem Bund gering.
187 Beim Vergleich der nachfolgend abgedruckten Normtexte lohnt der Blick vor allem auf vier Punkte. Die Ausnahme für Landesbetriebe und Sondervermögen (Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG) kehrt in den meisten Landesverfassungen nahezu wörtlich wieder (etwa Art. 79 Abs. 1 S. 1 BWVerf, Art. 116 Abs. 1 S. 1 RhPfVerf, Art. 93 Abs. 1 S. 1 SächsVerf, Art. 93 Abs. 1 S. 1 VerfLSA), fehlt aber in Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen und im Saarland. Der Haushaltsausgleich ist teils als strikte Pflicht (Art. 116 Abs. 1 S. 2 RhPfVerf), teils nur als Sollvorschrift ausgestaltet (Art. 79 Abs. 1 S. 2 BWVerf, Art. 81 Abs. 2 S. 3 NRWVerf). Auch die Vorherigkeit ist in Baden-Württemberg und Sachsen zur Sollvorschrift abgeschwächt (Art. 79 Abs. 2 S. 2 BWVerf, Art. 93 Abs. 2 S. 2 SächsVerf). Das Bepackungsverbot des Art. 110 Abs. 4 GG schließlich findet sich zwar in den meisten Landesverfassungen nahezu wortgleich, fehlt aber etwa in Brandenburg und Nordrhein-Westfalen; Art. 139 Abs. 3 S. 2 HessVerf enthält eine eigenständige Fassung.
1. Baden-Württemberg
188 Art. 79 BWVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes sind in den Haushaltsplan einzustellen; bei Landesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen eingestellt zu werden. 2Der Haushaltsplan soll in Einnahme und Ausgabe ausgeglichen sein.
(2) 1Der Haushaltsplan wird für ein Rechnungsjahr oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Die Feststellung soll vor Beginn des Rechnungsjahres, bei mehreren Rechnungsjahren vor Beginn des ersten Rechnungsjahres, erfolgen.
(3) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigungen nach Artikel 84 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
(4) Das Vermögen und die Schulden sind in einer Anlage des Haushaltsplans nachzuweisen.
2. Bayern
189 Art. 70 Abs. 2 BayVerf lautet:
(2) Auch der Staatshaushalt muß vom Landtag durch formelles Gesetz festgestellt werden.
190 Art. 73 BayVerf lautet:
Über den Staatshaushalt findet kein Volksentscheid statt.
191 Art. 78 BayVerf lautet:
(1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen für jedes Jahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden.
(2) Ausgaben, die zur Deckung der Kosten bestehender bereits bewilligter Einrichtungen und zur Erfüllung rechtlicher Verpflichtungen des Staates erforderlich sind, müssen in den Haushaltsplan eingestellt werden.
(3) Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Rechnungsjahres durch Gesetz festgestellt.
(4) Wird der Staatshaushalt im Landtag nicht rechtzeitig verabschiedet, so führt die Staatsregierung den Haushalt zunächst nach dem Haushaltsplan des Vorjahres weiter.
(5) 1Beschlüsse des Landtags, welche die im Entwurf des Haushaltsplans eingesetzten Ausgaben erhöhen, sind auf Verlangen der Staatsregierung noch einmal zu beraten. 2Diese Beratung darf ohne Zustimmung der Staatsregierung nicht vor Ablauf von 14 Tagen stattfinden.
(6) Die Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr, in besonderen Fällen auch für eine längere Dauer bewilligt.
3. Berlin
192 Art. 85 BlnVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben müssen für jedes Rechnungsjahr in dem Haushaltsplan veranschlagt werden; er wird durch ein Gesetz festgestellt (Haushaltsgesetz). 2Durch Gesetz kann eine Veranschlagung und Feststellung für einen längeren Zeitabschnitt und in besonderen Ausnahmefällen ein Nachweis von Einnahmen und Ausgaben außerhalb des Haushaltsplans zugelassen werden.
(2) 1Jedem Bezirk wird eine Globalsumme zur Erfüllung seiner Aufgaben im Rahmen des Haushaltsgesetzes zugewiesen. 2Bei der Bemessung der Globalsummen für die Bezirkshaushaltspläne ist ein gerechter Ausgleich unter den Bezirken vorzunehmen. 3Zum Jahresschluss wird das erwirtschaftete Abschlussergebnis auf die Globalsumme für den nächsten aufzustellenden Bezirkshaushaltsplan vorgetragen.
4. Brandenburg
193 Art. 101 BbgVerf lautet:
(1) Das Land hat bei seiner Haushaltswirtschaft im Rahmen der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen gegenwärtiger und künftiger Generationen Rechnung zu tragen.
(2) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes sind in den Haushaltsplan einzustellen. 2Bei Landesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder Ablieferungen eingestellt zu werden. 3Ein Nachtragshaushaltsplan kann sich auf einzelne Einnahmen und Ausgaben beschränken. 4Der Haushaltsplan und der Nachtragshaushaltsplan haben in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen zu sein.
(3) 1Der Haushaltsplan wird für ein Haushaltsjahr oder mehrere Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Haushaltsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Für Teile des Haushaltsplanes kann vorgesehen werden, dass sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Haushaltsjahren getrennt, gelten.
5. Bremen
194 Art. 131 BremVerf lautet:
(1) Der Beginn und das Ende des Rechnungsjahres werden durch Gesetz festgelegt.
(2) 1Der Haushaltsplan wird für ein oder zwei Rechnungsjahre nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Es enthält, die Festsetzung
1. der veranschlagten Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan,
2. der Steuersätze, soweit sie für jedes Rechnungsjahr festzusetzen sind,
3. des Höchstbetrages der Kassenkredite.
6. Hamburg
195 Art. 66 HmbVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben der Freien und Hansestadt Hamburg müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden. 2Der Haushaltsplan ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen.
(2) 1Der Haushaltsplan wird vom Senat für je ein Rechnungsjahr der Bürgerschaft vorgelegt und durch Beschluß der Bürgerschaft festgestellt. 2Artikel 49 Absatz 2 findet entsprechende Anwendung.
7. Hessen
196 Art. 139 HessVerf lautet:
(1) Der Landtag sorgt durch Bewilligung der erforderlichen laufenden Mittel für die Deckung des Staatsbedarfs.
(2) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und auf den Haushaltsplan gebracht werden. 2Dieser wird vor Beginn des Rechnungsjahres durch ein förmliches Gesetz festgestellt.
(3) 1Die Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr bewilligt; sie können in besonderen Fällen auch für längere Dauer bewilligt werden. 2Im übrigen sind im Haushaltsgesetz Vorschriften unzulässig, die über das Rechnungsjahr hinausreichen oder sich nicht auf die Einnahmen und Ausgaben des Staates oder ihrer Verwaltung beziehen.
8. Mecklenburg-Vorpommern
197 Art. 61 MVVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben sowie Verpflichtungsermächtigungen des Landes müssen für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden. 2Bei Landesbetrieben und Sondervermögen des Landes brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen eingestellt zu werden. 3Der Haushalt ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen.
(2) Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Haushaltsjahres durch ein Gesetz festgestellt.
(3) Der Gesetzentwurf nach Absatz 2 sowie Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans werden von der Landesregierung in den Landtag eingebracht.
(4) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 66 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
(5) 1Das Vermögen und die Schulden sowie die Haushaltspläne der Landesbetriebe und Sondervermögen sind in einer Anlage des Haushaltsplanes nachzuweisen. 2Die Beteiligungen des Landes an Wirtschaftsunternehmen sind offenzulegen.
9. Niedersachsen
198 Art. 65 NdsVerf lautet:
(1) 1Für jedes Haushaltsjahr sind alle Einnahmen des Landes nach dem Entstehungsgrund und alle Ausgaben des Landes nach Zwecken getrennt im Haushaltsplan zu veranschlagen. 2Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. 3Zusätzlich können Verpflichtungsermächtigungen für die Folgejahre ausgewiesen werden.
(2) Die Verwaltung darf nur die im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben leisten und das Land zu Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren nur verpflichten, soweit der Haushaltsplan sie dazu ermächtigt.
(3) Bei Landesbetrieben und Sondervermögen des Landes brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen im Haushaltsplan veranschlagt zu sein.
(4) Der Haushaltsplan wird im Voraus durch Gesetz festgestellt.
(5) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, dass die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 71 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
10. Nordrhein-Westfalen
199 Art. 81 NRWVerf lautet:
(1) Der Landtag sorgt durch Bewilligung der erforderlichen laufenden Mittel für die Deckung des Landesbedarfs.
(2) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes sind in den Haushaltsplan einzustellen; bei Landesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder Ablieferungen eingestellt zu werden. 2Ein Nachtragshaushaltsplan kann sich auf einzelne Einnahmen und Ausgaben beschränken. 3Der Haushaltsplan und der Nachtragshaushaltsplan sollen in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein.
(3) 1Der Haushaltsplan wird für ein oder mehrere Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Haushaltsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Für Teile des Haushaltsplans kann vorgesehen werden, daß sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Haushaltsjahren getrennt, gelten.
11. Rheinland-Pfalz
200 Art. 116 RhPfVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes sind in den Haushaltsplan einzustellen; bei Landesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen und die Ablieferungen eingestellt zu werden. 2Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen.
(2) 1Der Haushaltsplan wird für ein Haushaltsjahr oder für mehrere Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des Haushaltsjahres, bei mehreren Haushaltsjahren vor Beginn des ersten Haushaltsjahres, durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Für Teile des Haushaltsplans kann vorgesehen werden, daß sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Haushaltsjahren getrennt, gelten.
(3) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 117 Abs. 2 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
(4) Ist bis zum Schluß eines Haushaltsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt, so führt die Landesregierung den Haushalt zunächst nach dem Haushaltsplan des Vorjahres weiter.
(5) Soweit die Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen nicht ausreichen, die nach Absatz 4 zulässigen Ausgaben zu decken, darf die Landesregierung die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel bis zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplans im Wege des Kredits beschaffen.
12. Saarland
201 Art. 105 SaarlVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes sind in den Haushaltsplan einzustellen. 2Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. 3Der Haushaltsplan wird für ein oder zwei Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt.
(2) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündigung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 108 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
(3) Ist bis zum Schluß eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt, so ist bis zu seinem Inkrafttreten die Landesregierung ermächtigt, alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind,
a) um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen,
b) um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Landes zu erfüllen,
c) um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind.
(4) Soweit nicht auf besonderem Gesetz beruhende Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen die Ausgaben unter Absatz 3 decken, darf die Landesregierung die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel bis zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplanes im Wege des Kredits flüssig machen.
13. Sachsen
202 Art. 93 SächsVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Freistaates sind in den Haushaltsplan einzustellen; bei Staatsbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder Ablieferungen eingestellt zu werden. 2Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen.
(2) 1Der Haushaltsplan wird für ein Rechnungsjahr oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Die Feststellung soll vor Beginn des Rechnungsjahres, bei mehreren Rechnungsjahren vor Beginn des ersten Rechnungsjahres, erfolgen.
(3) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Freistaates und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigungen nach Artikel 95 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
(4) Die Schulden sind in einer Anlage des Haushaltsplanes nachzuweisen.
14. Sachsen-Anhalt
203 Art. 93 VerfLSA lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes sowie die Verpflichtungsermächtigungen sind in den Haushaltsplan einzustellen; bei Landesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen eingestellt zu werden. 2Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen.
(2) 1Der Haushaltsplan wird für ein oder zwei Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Für Teile des Haushaltsplanes kann vorgesehen werden, daß sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Rechnungsjahren getrennt, gelten.
(3) Der Gesetzentwurf nach Absatz 2 sowie Entwürfe der Landesregierung zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes werden von ihr in den Landtag eingebracht.
(4) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 99 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
(5) 1Das Vermögen und die Schulden sowie die Haushaltspläne der Sondervermögen sind in einer Anlage des Haushaltsplanes nachzuweisen. 2Beteiligungen des Landes an Wirtschaftsunternehmen sind offenzulegen.
15. Schleswig-Holstein
204 Art. 58 SHVerf lautet:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben sowie Verpflichtungsermächtigungen des Landes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden; bei Landesbetrieben und Sondervermögen des Landes brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen eingestellt zu werden. 2Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen.
(2) Der Haushaltsplan ist vor Beginn des Rechnungsjahres durch ein Gesetz festzustellen.
(3) Der Gesetzentwurf nach Absatz 2 sowie Entwürfe der Landesregierung zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans werden von ihr in den Landtag eingebracht.
(4) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, dass die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 61 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
16. Thüringen
205 Art. 98 Abs. 1, Abs. 3 ThürVerf lauten:
(1) 1Alle Einnahmen und Ausgaben sowie Verpflichtungsermächtigungen des Landes sind in den Haushaltsplan einzustellen. 2Bei Landesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen und die Ablieferungen eingestellt zu werden. 3Der Haushaltsplan ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen.
(3) Die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Personalausgaben darf grundsätzlich höchstens 40 vom Hundert der Summe der Gesamtausgaben des Haushalts betragen.
206 Art. 99 ThürVerf lautet:
(1) 1Der Haushaltsplan wird vor Beginn der Rechnungsperiode für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt. 2Für Teile des Haushaltsplans kann vorgesehen werden, daß sie, nach Rechnungsjahren getrennt, für unterschiedliche Zeiträume gelten.
(2) 1In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. 2Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 98 Abs. 2 S. 1 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
(3) 1Der Entwurf des Haushaltsgesetzes mit Haushaltsplan sowie Entwürfe zu deren Änderung werden von der Landesregierung eingebracht. 2Der Landtag darf Mehrausgaben oder Mindereinnahmen gegenüber dem Entwurf der Landesregierung oder dem festgestellten Haushaltsplan nur beschließen, wenn Deckung gewährleistet ist.
IV. Haushaltsgrundsätzegesetz
207 Mit dem Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) hat der Bund für sich selbst und die Länder gleichermaßen verbindliche, allgemeingültige Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt (vgl. Art. 109 Abs. 4 GG). Allerdings wird die Verbindlichkeit dieser Regelungen regelmäßig dadurch abgeschwächt, dass Ausnahmen durch das Haushaltsgesetz oder durch den Haushaltsplan zugelassen werden.
208 Zu Inhalt und Rang des HGrG in der Normenhierarchie siehe Art. 109 Rn. ###.
I. Weiterführende Empfehlungen
Zur historischen Wurzel des parlamentarischen Budgetrechts (siehe Rn. 24) erzählt LeMO – das Lebendige Museum Online des Deutschen Historischen Museums – den preußischen Heeres- und Verfassungskonflikt allgemeinverständlich nach, abrufbar unter: https://dhm.de/lemo/kapitel/reaktionszeit/deutscherbund/heereskonflikt (zuletzt abgerufen am: 14.9.2026).
Wer die Zahlen hinter der Norm sehen möchte: Das Bundesministerium der Finanzen stellt den Bundeshaushalt interaktiv dar – mit Erklärungen zum Haushaltskreislauf und allen Haushaltsdokumenten zum Download – unter: https://www.bundeshaushalt.de/ (zuletzt abgerufen am: 14.9.2026).
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 (BVerfG, Urt. v. 15.11.2023 – 2 BvF 1/22) ist der aktuellste Einstieg in die Dogmatik der Haushaltsgrundsätze und im Volltext frei abrufbar unter: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2023/11/fs20231115_2bvf000122.html (zuletzt abgerufen am: 14.9.2026).
Wie kontrovers die Folgen dieses Urteils sind, zeigt das Verfassungsblog-Symposium „Ausgebremst: Die Haushaltsentscheidung des BVerfG und die Zukunft der Finanzverfassung“ mit 15 Beiträgen aus Rechts- und Wirtschaftswissenschaft, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/category/debates/ausgebremst-die-haushaltsentscheidung-des-bverfg-und-die-zukunft-der-finanzverfassung-debates/ (zuletzt abgerufen am: 14.9.2026).
Eine knappe ökonomische Einordnung desselben Urteils bietet Désirée Christofzik, Das Haushaltsurteil und seine Folgen, Wirtschaftsdienst 2023, S. 794 f. (Open Access), abrufbar unter: https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/jahr/2023/heft/12/beitrag/das-haushaltsurteil-und-seine-folgen.html (zuletzt abgerufen am: 14.9.2026).
Zum Hören: Im Podcast „F.A.Z. Einspruch“ (Folge „Was folgt aus dem Karlsruher Urteil zur Schuldenbremse?“, November 2023) ordnet Gregor Kirchhof das Urteil im Gespräch mit Stephan Klenner ein, abrufbar unter: https://www.faz.net/einspruch/f-a-z-einspruch-podcast-was-folgt-aus-dem-karlsruher-urteil-zur-schuldenbremse-19332109.html (zuletzt abgerufen am: 14.9.2026).
Einen aktuellen Überblick über die seit 2020 geschaffenen Nebenhaushalte des Bundes geben die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, „Sondervermögen, krisenbedingte Hilfsprogramme, Zinsausgaben und Schuldenentwicklung des Bundes“, WD 4 – 3000 – 009/26 v. 19.2.2026, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/1157946/WD-4-009-26.pdf (zuletzt abgerufen am: 14.9.2026).
J. Literaturverzeichnis
Alexy, Robert, Theorie der Grundrechte, 9. Aufl., 2020 (zugl. Habil. Göttingen 1984)
Alexy, Robert, Zum Begriff des Rechtsprinzips, Rechtstheorie, Beiheft 1 (1979), S. 59 ff.
Alexy, Robert, Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, ARSP, Beiheft 25 (1985), S. 13 ff.
von Arnim, Hans Herbert, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988
Bajohr, Stefan, Zu einer Aufnahme des Instruments der globalen Minderausgabe in das Haushaltsrecht, DÖV 2004, S. 949 ff.
Barczak, Tristan, Allgemeines Verwaltungsrecht als Lehre von den Handlungsformen, JuS 2024, S. 289 ff.
Battis, Ulrich/Kersten, Jens, Die Bildung von Versorgungsrücklagen für die Alterssicherung von Beamten – Zur Verfassungsmäßigkeit des § 14a BBesG, NVwZ 2000, S. 1337 ff.
Baudewin, Christian/Kallert, Rainer/Meister, Johannes/Schmitt, Olaf/Schütz, Carsten, Verfassung des Landes Hessen, 2024
Bergmoser, Ulrich, Beitrag der Verwaltungsreform zu einem funktionsgerechten parlamentarischen Budgetrecht, DÖV 2012, S. 741 ff.
Berlit, Uwe/Porzucek, Jens, Kommentierung zu Art. 93, in: Baumann-Hasske, Harald (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaates Sachsen Kommentar, 4. Aufl., 2021
Birk, Dieter, Sparen auf Pump? – Darf der Staat Kredite zur Verwendung in späteren Haushaltsjahren aufnehmen?, in: Osterloh, Lerke/Schmidt, Karsten/Weber, Hermann (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung – Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, 2004, S. 589 ff.
Birk, Dieter/Wernsmann, Rainer, Beteiligungsrechte des Parlaments bei der Veräußerung von Staatsvermögen, insbesondere Unternehmensbeteiligungen, DVBl. 2005, S. 1 ff.
Borrmann, Gero-Falk, Die globale Minderausgabe – ein finanztechnisches Hilfsmittel im Rahmen der haushaltswirtschaftlichen Ordnung?, VR 1981, S. 307 ff.
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