- A. Einführung
- B. Rechtsstellung der Richterinnen und Richter (Art. 98 Abs. 1 und 3 GG)
- C. Richteranklage (Art. 98 Abs. 2 und Abs. 5 GG)
- D. Anstellung der Richterinnen und Richter (Art. 98 Abs. 4 GG)
- E. Kontext
- F. Weiterführende Empfehlungen
- G. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 98 GG umfasst in seinen einzelnen Absätzen drei unterschiedliche Regelungsbereiche. Die Rechtsstellung der Richterinnen und Richter ist Gegenstand von Art. 98 Abs. 1 und 3 GG. In Art. 98 Abs. 2 und Abs. 5 GG sind die Voraussetzungen für eine Richteranklage auf Bundes- und Landesebene festgelegt. Art. 98 Abs. 4 GG eröffnet den Bundesländern die Möglichkeit, Richterwahlausschüsse für die Anstellung von Richterinnen und Richtern einzurichten.
2 Mit der Vorgabe, die Rechtsstellung der Richterinnen und Richter besonders zu regeln (Art. 98 Abs. 1 und 3 GG), unterscheidet das Grundgesetz zwischen dem richterlichen Amts- und Besoldungsrecht und dem allgemeinen Beamtenrecht (Art. 33 Abs. 4, Abs. 5 GG).
3 Die an Verfassungsverstöße anknüpfende Richteranklage (Art. 98 Abs. 2 und 5 GG) soll einem Missbrauch der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 GG) vorbeugen.
4 Daneben eröffnet Art. 98 Abs. 4 GG den Bundesländern die Möglichkeit, bei der Auswahl ihrer Richterinnen und Richter Richterwahlausschüsse einzurichten (Art. 98 Abs. 4 GG). Bei der Berufung von Bundesrichterinnen und -richtern entscheidet hingegen stets (auch) ein Richterwahlausschuss (siehe Art. 95 GG Rn. ###).
II. Historie
5 In der deutschen Verfassungsgeschichte ging das Grundgesetz mit den einzelnen Regelungsgehalten des Art. 98 GG neue Wege.
6 Art. 98 Abs. 3 GG wurde zunächst im Jahr 1971
III. Normstruktur
7 Art. 98 GG enthält in seinen verschiedenen Absätzen drei unterschiedliche Regelungsbereiche. Gegenstand von Art. 98 Abs. 1 und Abs. 3 GG ist die Rechtsstellung von Richterinnen und Richtern auf Bundes- und Landesebene. Art. 98 Abs. 4 GG regelt die Anstellung von Richterinnen und Richtern. In Art. 98 Abs. 2 und Abs. 5 GG sind die Voraussetzungen für eine Richteranklage auf Bundes- und Landesebene normiert.
B. Rechtsstellung der Richterinnen und Richter (Art. 98 Abs. 1 und 3 GG)
8 „Bundesrichter“ im Sinne des (gesamten) Art. 98 GG sind jedenfalls alle Berufsrichterinnen und -richter des Bundes.
9 Ehrenamtliche Richterinnen und Richter sind nach überwiegender Auffassung von Art. 98 Abs. 1 und Abs. 3 GG nicht erfasst.
10 Art. 98 Abs. 1 und Abs. 3 GG regelt zum einen die Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Abs. 1) und der Länder (Abs. 3). Zum anderen sieht Art. 98 Abs. 1 und Abs. 3 GG einen Gesetzgebungsauftrag vor, dementsprechend Bund und Länder verpflichtet sind, die Rechtsstellung von Richterinnen und Richtern zu regeln. Der Gesetzgebungsauftrag, die „Rechtsstellung“ zu gestalten, bezieht sich dabei auf das gesamte Dienstrecht samt aller status-, organisations- und funktionsbezogenen Aspekte.
11 Ob Art. 98 Abs. 1 und 3 GG einen Verfassungsauftrag für das Besoldungs- und Versorgungsrecht enthält oder dem Landesgesetzgeber die Schaffung von eigenständigen Richterbesoldungsgesetzen, die sich strukturell von der allgemeinen Besoldungsordnung für Beamtinnen und Beamte abgrenzen, nur ermöglicht, ist umstritten.
C. Richteranklage (Art. 98 Abs. 2 und Abs. 5 GG)
I. Bedeutung, Schutzgut und praktische Relevanz
12 Die Richteranklage steht im Spannungsverhältnis zum Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 und Abs. 2 GG) und ist Ausdruck der besonderen verfassungsrechtlichen Verantwortung der Richter und Richterinnen
13 Das Grundgesetz formuliert die Erwartung an Richterinnen und Richter, für die Verfassung einzutreten.
14 Ehrenamtliche Richterinnen und Richter unterliegen ebenfalls einer Pflicht zur Verfassungstreue.
15 Bislang wurde in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch kein einziges Verfahren der Richteranklage nach Art. 98 Abs. 2, Abs. 5 GG (i.V.m. Landesverfassungsrecht) eingeleitet. Betrachtet man die Anfangsjahre der Bundesrepublik, sah das Grundgesetz explizit die Möglichkeit vor, dass nach 1945 auch gegen Richterinnen und Richter Entnazifizierungsverfahren durchgeführt werden konnten (Art. 139 GG).
II. Abgrenzung der Richteranklage zu anderen Verfahren
16 Das Verfahren der Richteranklage hat keinen strafrechtlichen oder disziplinarrechtlichen Charakter
17 Das Verhältnis der Richteranklage zum Disziplinarverfahren regelt einfachgesetzlich § 60 BVerfGG: Solange ein Verfahren der Richteranklage vor dem BVerfG anhängig ist, wird das wegen desselben Sachverhalts bei einem Disziplinargericht anhängige Verfahren ausgesetzt. Erkennt das BVerfG auf Entlassung aus dem Amt oder auf Anordnung der Versetzung in ein anderes Amt oder in den Ruhestand, so wird das Disziplinarverfahren eingestellt; im anderen Falle wird es fortgesetzt. Das einfache Recht normiert daher einen Vorrang der Richteranklage
III. Voraussetzungen und Rechtsfolgen
18 Weil die Richteranklage ein scharfes Verteidigungsinstrument gegen Verfassungsfeinde ist, formuliert das Grundgesetz selbst hohe verfassungsrechtliche Hürden in Gestalt von verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Voraussetzungen. Die Verfassung beugt – wie mit anderen Instrumenten der wehrhaften Demokratie, die nicht zur „Unterdrückung von Andersdenken“
1. Persönlicher Anwendungsbereich
19 Die Richteranklage im Sinne des Art. 98 Abs. 2 GG betrifft (nur) Berufsrichterinnen und Berufsrichter des Bundes (vgl. Rn. 8). Sie kann nicht gegen ehrenamtliche Richterinnen und Richter erhoben werden.
2. Verfahrensrechtliche Voraussetzungen
20 Die Antragsbefugnis liegt allein beim Bundestag, sofern das Verfahren gegen einen Bundesrichter gerichtet ist (Art. 98 Abs. 2 S. 1 GG) oder nach den maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften bei einem Landesparlament, sofern die Anklage eine Landesrichterin betrifft.
21 Zuständig für Richteranklagen gegen Bundes- und Landesrichterinnen und -richter ist allein das BVerfG (Art. 98 Abs. 2 S. 1 und Art. 98 Abs. 5 S. 3 GG), und zwar der Zweite Senat (§§ 14 Abs. 2, 13 Nr. 9 BVerfGG).
22 Form- und Fristvorschriften sind in §§ 58 ff. BVerfGG geregelt, wobei seit einer Reform im Jahr 2024 nun längere Antragsfristen gelten. Danach ist nun ein Antrag auf Durchführung eines Richteranklageverfahrens nach Ablauf von einem Jahr seit der rechtskräftigen Beendigung des gerichtlichen Verfahrens, in dem der Bundesrichter sich des Verstoßes schuldig gemacht haben soll, nicht mehr zulässig (§ 58 Abs. 2 BVerfGG) beziehungsweise in allen anderen Fällen, wenn seit dem Verstoß fünf Jahre vergangen sind (§ 58 Abs. 3 BVerfGG).
3. Materielle Voraussetzungen
23 Einig ist man sich im Schrifttum, dass der nach dem Wortlaut des Art. 98 Abs. 2 GG verlangte „Verstoß gegen die Grundsätze des Grundgesetzes oder gegen die verfassungsmäßige Ordnung“ einen Verstoß gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung (siehe zum Begriff Art. 21 Abs. 2 GG Rn. ###) meint.
24 Unterschiedlich beurteilt wird, ob das Verhalten des Richters oder der Richterin über den Wortlaut hinaus eine aggressiv-kämpferische Grundhaltung erkennen lassen muss.
25 Anknüpfungspunkt sind verfassungsfeindliche Aktivitäten „im Amt oder außerhalb des Amts“ (Art. 98 Abs. 2 S. 1 GG). Denkbar sind hier unterschiedliche Verhaltensweisen, die zu einer Richteranklage führen können. Als dienstliches Verhalten kommen etwa kontinuierlich getätigte verfassungsfeindliche Äußerungen in einer mündlichen Verhandlung, in der Entscheidungsbegründung oder im Rechtsfolgenausspruch in Betracht.
26 Der Verstoß gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung muss dem Richter oder der Richterin individuell zurechenbar sein.
4. Rechtsfolgen
27 Das BVerfG entscheidet über die Richteranklage nach mündlicher Verhandlung (§ 58 Abs. 1, 55 BVerfGG) und erkennt – mit einer Zweidrittelmehrheit im Senat (Art. 98 Abs. 2 GG i.V.m. § 15 Abs. 4 BVerfGG)
28 Bei der Entscheidung über diese konkret normierten Maßnahmen kommt dem BVerfG bereits nach dem Wortlaut des Art. 98 Abs. 2 S. 1 und S. 2 GG („kann“) ein Ermessen zu.
IV. Richteranklage auf Landesebene (Art. 98 Abs. 5 GG)
29 Art. 98 Abs. 5 S. 1 GG eröffnet den Bundesländern die Möglichkeit, entsprechend der Richteranklage gegen Bundesrichterinnen und -richter nach Art. 98 Abs. 2 GG ein solches Verfahren gegen Landesrichterinnen und -richter einzuführen. Damit konkretisiert die Vorschrift das Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 GG.
30 14 der 16 Bundesländer sehen in ihren Landesverfassungen eine Richteranklage gegen Landesrichterinnen und -richter vor, einzig Bayern und das Saarland haben von der Möglichkeit (bisher) keinen Gebrauch gemacht.
31 Den Homogenitätsanforderungen widerspricht es, wenn einzelne Bundesländer
32 Die Verfassungsautonomie der Länder und die Sonderstellung der Landesverfassungsgerichte sprechen dafür, dass Landesverfassungsrichterinnen und -richter aus dem Anwendungsbereich des Art. 98 Abs. 5 GG ausgenommen sind.
33 Mit der Vorgabe der ausschließlichen Sachentscheidungskompetenz des BVerfGs (Art. 98 Abs. 5 S. 3 GG) unvereinbar dürfte die Zuständigkeit eines Landesverfassungsgerichts sein, wie es Hessen vorsieht.
D. Anstellung der Richterinnen und Richter (Art. 98 Abs. 4 GG)
34 Nach Art. 98 Abs. 4 GG können die Länder bestimmen, dass über die Anstellung der Richterinnen und Richter in den Bundesländern die Landesjustizministerin oder der Landesjustizminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss entscheidet. Ein Richterwahlausschuss ist ein in der Praxis verschieden zusammengesetztes Gremium, das in der Regel aus parlamentarischen und außerparlamentarischen Mitgliedern, etwa Richterinnen und Richtern, besteht, und bei der Auswahl und/oder der Beförderung von Richterinnen und Richtern beteiligt ist. Das Grundgesetz regelt damit das Auswahlverfahren der Richterinnen und Richter auf Landesebene nicht selbst, sondern ermächtigt den Landesgesetzgeber zu entsprechenden Regelungen.
I. Bedeutung und praktische Relevanz
35 Personalentscheidungen bieten Möglichkeiten der direkten oder indirekten Einflussnahme auf Richterinnen und Richter und damit mittelbar möglicherweise auch auf den Inhalt gerichtlicher Entscheidungen. Das Verfahren der Richterauswahl ist deshalb von großer Relevanz für die richterliche Unabhängigkeit. Es verwundert daher nicht, dass es bei der Frage der Anstellung von Richterinnen und Richtern bereits im Parlamentarischen Rat unterschiedliche Auffassungen dazu gab, ob die Justizhoheit der Länder in dieser Frage überhaupt eingeschränkt werden sollte und ob die Auswahl der Landesrichterinnen und -richter der Exekutive überlassen werden sollte oder die Mitwirkung von Richterwahlausschüssen vorzuziehen sei.
36 Dieses Vertrauen in den Rechtsstaat kann dann Risse erhalten, wenn die Funktionsfähigkeit der Justiz systematisch gefährdet wird. In Thüringen etwa missbraucht die AfD ihre seit der Landtagswahl im September 2024 bestehende Sperrminorität dadurch, dass sie der regulären Wahl von Abgeordneten in den Richterwahlausschuss (vgl. Art. 98 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 89 Abs. 2 S. 2 und 3 Verf. Thüringen, § 52 ThürRiStAG) nicht zustimmt und damit die Ernennung von Richterinnen und Richtern auf Lebenszeit blockiert (vgl. Art. 89 Abs. 2 Hs. 2 Verf. Thüringen).
II. Anwendungsbereich: „Anstellung“, „Richter in den Ländern“, „Landesjustizminister“
37 Die Vorschrift umfasst die Mitentscheidung des Richterwahlausschusses über die „Anstellung“. Es handelt sich dabei um einen beamtenrechtlichen Terminus, der nicht nur die „Einstellung“ (Ernennung auf Probe und später auf Lebenszeit)
38 „Richter in den Ländern“ im Sinne des Art. 98 Abs. 4 GG sind nur Berufsrichterinnen und -richter, nicht aber ehrenamtliche Richterinnen und Richter
39 Einig ist man sich im Schrifttum, dass „Landesjustizminister“ das für das konkrete Gericht des Landes funktionell zuständige Ministerium meinen soll.
III. Vorgaben an die Länder
40 Uneinig ist man sich bereits im ersten Schritt, inwieweit Art. 98 Abs. 4 GG überhaupt Vorgaben für die Handlungsspielräume der Länder macht.
1. Gemeinsame Entscheidung von Richterwahlausschuss und Exekutive
41 Uneinigkeit besteht darin, was nun eine „gemeinsame Entscheidung“ konkret bedeutet, wie also das Verfahren ausgestaltet sein soll. Dabei wird unterschiedlich beurteilt, ob eine „gemeinsame“ Entscheidung notwendigerweise eine gleichberechtigte Beteiligung beider Institutionen verlangt oder ob Art. 98 Abs. 4 GG für diesbezügliche Gestaltungsspielräume durch die Länder offen ist.
42 Nach einem älteren Kammerbeschluss des BVerfGs müsse die Letztverantwortung für die Ernennung trotz einer zulässigen Mitentscheidungsbefugnis von Richterwahlausschüssen (vgl. Art. 98 Abs. 4 GG) beim Landesministerium liegen; der Richterwahlausschuss sei Parlament und Regierung nicht verantwortlich und könne schon deshalb keine alleinige Entscheidungsbefugnis haben, ohne dass damit das Demokratieprinzip verletzt würde.
2. Zusammensetzung des Richterwahlausschusses
43 Im Übrigen ist umstritten, ob sich der Vorschrift Vorgaben an die Länder für die Zusammensetzung der Richterwahlausschüsse entnehmen lassen. Der Wortlaut ist insofern offen. Die Entstehungsgeschichte legt nach Ansicht mancher nahe, dass es sich um parlamentarische Richterwahlausschüsse handele.
44 Zum Teil wird vertreten, dass Richterwahlausschüsse bestenfalls ausschließlich mit Mitgliedern des Parlaments
3. Materielle Kriterien der Auswahl
45 Die Entscheidung des Richterwahlausschusses hat sich am Grundsatz der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren.
46 Das BVerfG ist der Auffassung, dass die Entscheidung des Richterwahlausschusses – als Wahlentscheidung eines vielköpfigen Gremiums – nicht begründet werden müsse und sogar gar nicht näher begründet werden könne.
IV. Zusammensetzung von Richterwahlausschüssen in der Praxis
1. Deutschland
47 Neun Bundesländer haben Richterwahlausschüsse eingerichtet: Baden-Württemberg (§§ 46–61 BW LRiStAG), Berlin (§§ 11–25 RiGBln), Brandenburg (§§ 11–25 BbgRiG), Bremen (§§ 15–24 BremRiG), Hamburg (§§ 14–27a HmbRiG), Hessen (§§ 8–24 HRiG), Rheinland-Pfalz (§§ 14–24 RLP LRiG), Schleswig-Holstein (§§ 10–28 SH LRiG) und Thüringen (§§ 50–64 ThürRiStAG). Vier Bundesländer – Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt – haben in ihrer Landesverfassung die Option verankert, die Beteiligung eines Richterwahlausschusses gesetzlich einzuführen; hiervon bisher jedoch keinen Gebrauch gemacht. In Bayern ist die Richterwahlkommission allein zuständig für die Wahl der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs (Art. 4 VfGHG), nicht aber für die Wahl der übrigen Landesrichterinnen und -richter. In Nordrhein-Westfalen und im Saarland bestehen keine Richterwahlausschüsse und sind auch nicht von der Landesverfassung als Option vorgesehen. In Nordrhein-Westfalen ist die jeweilige Gerichtsleitung, also etwa die Präsidentin eines Landgerichts, zuständig für die Ernennung von Proberichterinnen und -richtern und die Ernennung auf Lebenszeit (vgl. § 3 ZuStVO JM). Dabei unterliegen Einstellungen, Ernennungen auf Lebenszeit, Versetzungen, Abordnungen oder Entlassungen von Richterinnen und Richtern der Mitbestimmung eines Richterrats (§ 41 NRW LRiStaG i.V.m. §§ 31 ff. NRW LRiStaG).
48 In der Praxis sind die Richterwahlausschüsse in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich zusammengesetzt: In Baden-Württemberg etwa setzt sich der Richterwahlausschuss aus sechs Richterinnen und Richtern, einem Vertreter der Rechtsanwaltschaft, sechs Abgeordneten des Landtags und zwei Richterinnen und Richtern des Gerichtszweiges, für den die Wahl stattfindet, als nichtständige Mitglieder zusammen (§ 46 Abs. 1 BW LRiStAG). Andere Bundesländer, wie etwa Hessen, geben vor, dass sich der Richterwahlausschuss mit mehr als der Hälfte aus Abgeordneten zusammensetzt (§ 9 Abs. 1 HRiG) sowie dass alle im Landtag vertretenen Fraktionen berechtigt sind, Vorschlagslisten vorzulegen (§ 10 Abs. 3 HRiG). In Schleswig-Holstein besteht der Richterwahlausschuss mindestens zu zwei Dritteln aus Abgeordneten (vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 SH LRiG) und es ist eine geschlechterparitätische Besetzung des Ausschusses vorgesehen (§ 11 Abs. 2 SH LRiG). Unterschiedlich ausgestaltet ist auch die demokratische Legitimation: In einigen Bundesländern werden die außerparlamentarischen Mitglieder des Richterwahlausschusses durch die jeweilige Berufsgruppe (Richter- oder Anwaltschaft) vorgeschlagen und anschließend durch das Landesparlament bestätigt.
2. Rechtsvergleich
49 Betrachtet man die Rechtsordnungen anderer Nationalstaaten, erfolgt die Auswahl beziehungsweise Anstellung von Richterinnen und Richtern sehr unterschiedlich. Unterscheiden lässt sich zwischen einer Volkswahl, Parlamentswahl, Exekutivbestellung, judikativen Kooptationsmodellen, die die Auswahl von Richterinnen und Richtern der Judikative überlassen, sowie der Beteiligung von Richterwahlausschüssen, die wiederum verschieden zusammengesetzt sind.
E. Kontext
I. Rechtsstellung der Richterinnen und Richter (Art. 98 Abs. 1 und 3 GG)
50 Der EGMR leitet aus der Vorgabe, dass ein Gericht nach Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK „auf Gesetz beruhen“ muss, ab, dass wesentliche Aspekte, die die richterliche Unabhängigkeit berühren, wie etwa die Amtsdauer, gesetzlich zu regeln sind.
II. Richteranklage (Art. 98 Abs. 2 und Abs. 5 GG)
51 Das mit der Richteranklage verfolgte Ziel der Amtsenthebung oder Versetzung von Richterinnen und Richtern betrifft die persönliche Unabhängigkeit nach Art. 97 GG, zu der umfassende internationale und europäische Vorgaben bestehen (siehe Art. 97 GG Rn. ###).
III. Anstellung der Richterinnen und Richter (Art. 98 Abs. 4 GG)
52 Soweit Art. 98 Abs. 4 GG allgemein das Verfahren der Anstellung von Richterinnen und Richtern in den Blick nimmt, bestehen nicht rechtsverbindliche internationale und europäische Standards sowie völker- und unionsrechtliche Vorgaben, die auf den Schutz der richterlichen Unabhängigkeit abzielen (vgl. Art. 97 GG Rn. ###). Richtet man den Blick auf die unterschiedlichen Modelle der Richterauswahl, wird im Rahmen internationaler und europäischer Standards zum Teil für eine stärkere richterliche Selbstverwaltung plädiert.
F. Weiterführende Empfehlungen
Zum Hintergrund der Richteranklage: Dokumentation: „Die NS-Justiz: Recht des Unrechts“ bei ARTE
G. Literaturverzeichnis
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