- A. Einführung
- B. Sachliche Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG)
- C. Persönliche Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 2 GG)
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1. Einrichtungsgarantie
1 Bei der Garantie richterlicher Unabhängigkeit handelt es sich primär um eine Einrichtungs- oder Institutsgarantie.
2 Die Gesetzgebung hat daher eine Justizordnung zu schaffen und aufrechtzuerhalten, die eine unabhängige Rechtsprechung effektiv ermöglicht. Dazu zählt insbesondere die Ausgestaltung des Richter*innendienstrechts, etwa in Bezug auf Ernennung, Beförderung, Versetzung und Entlassung von Richter*innen, ebenso wie die Begrenzung der Dienstaufsicht auf Aspekte außerhalb der eigentlichen Rechtsprechung.
2. Individualrechtliche Aspekte
3 Da Art. 97 GG primär nicht individualschützend ist, handelt es sich bei der richterlichen Unabhängigkeit nicht um ein verfassungsbeschwerdefähiges grundrechtsgleiches Recht.
4 Zu diesen hergebrachten Grundsätzen gehört zunächst, dass Richter*innen keinerlei Weisungen unterworfen sind und nicht wider Willen aus dem Amt entfernt werden dürfen.
5 Art. 97 GG weist Überschneidungen mit dem Recht auf die gesetzliche Richter*in aus Art. 101 GG auf. Bestehen in einem konkreten Fall Zweifel an der Unabhängigkeit, kann die betroffene Partei das unter Berufung auf das Recht auf die gesetzliche Richter*in aus Art. 101 GG rügen (siehe Art. 101 Rn. ###).
6 Eine weitere individualrechtliche Ausprägung des Art. 97 GG erschließt sich über den Zusammenhang mit dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch und dem Gebot wirkungsvollen Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG.
II. Historie
1. Unabhängigkeit von Richtern und Rechtsgelehrten im islamischen Recht
7 Besonders frühe und umfangreiche Auseinandersetzungen mit der Bedeutung politisch unabhängigen und der Wahrheit verpflichteten Richtens finden sich in islamischen Rechtstraditionen. In den ersten beiden Jahrhunderten des abbasidischen Kalifats (750-950) professionalisierte sich die Richterschaft und das Gerichtssystem, was von intensiven Auseinandersetzungen über die Rolle der Richter begleitet war.
2. Gegenmodelle zu richterlicher Unabhängigkeit in indigenen Rechtstraditionen
8 Bei der historischen und vergleichenden Einordnung eines Rechtsinstituts wie dem der richterlichen Unabhängigkeit ist es auch hilfreich, Rechtstraditionen zu betrachten, die gerade keine vergleichbaren Rechtsinstitute kennen. Dadurch lässt sich der Blick auf die Prämissen, die dem Konzept richterlicher Unabhängigkeit zugrunde liegen, schärfen. Einige indigene Rechtstraditionen verfolgen einen kollaborativen statt eines kontradiktorischen Ansatzes bei der Lösung von Streitigkeiten.
3. Europäische und koloniale Entwicklung richterlicher Unabhängigkeit
9 In Europa entwickelten sich Konzepte und rechtliche Verankerungen richterlicher Unabhängigkeit im Kontext der Aufklärung, der Machtkämpfe zwischen Monarchien und Parlamenten und der bürgerlichen Revolutionen. Wie andere (Rechts)ideen verbreiteten sich europäische Konzeptionen richterlicher Unabhängigkeit mittels des und als Mittel des Kolonialismus weltweit, während umgekehrt koloniale Erfahrungen und Interessen auch die Ausprägung der Justiz in den europäischen Metropolen beeinflussten.
a) Entwicklungen in England und dem Britischen Empire
10 Als entscheidender Schritt in der verfassungsrechtlichen Entwicklung von Gewaltenteilung und richterlicher Unabhängigkeit in England gilt der Act of Settlement von 1701.
11 In den britischen Kolonien kamen auch Gerichte als Herrschaftsinstrumente zum Einsatz. Die Britische Ostindienkompagnie, die seit ihrer Gründung im Jahr 1600 zunächst als Handelsgesellschaft agierte und ab der Mitte des 18. Jahrhunderts nach und nach souveräne Kontrolle über weite Teile des indischen Subkontinents ausübte, etablierte in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts ein Justizsystem, das der direkten Kontrolle der Kompagnie unterstand und innerhalb dessen beispielsweise die Trennung zwischen Exekutive und Judikative allein der effizienteren Kolonialverwaltung und nicht etwa einer Kontrolle der Exekutive diente.
12 Auch in der Karibik zeigen sich bis heute negative Auswirkungen auf die gerichtliche Unabhängigkeit, die aus der Zeit der formalen Kolonisierung herrühren. In den vormals durch das britische Empire kolonisierten und bis heute englischsprachigen karibischen Staaten blieb auch nach der formalen Unabhängigkeit das britische Judicial Committee of the Privy Council das Gericht letzter Instanz.
b) Montesquieu
13 Besonders deutlich wird der Zusammenhang zwischen Kolonialrassismus und den ideengeschichtlichen Grundlagen richterlicher Unabhängigkeit in dem klassischen Werk „De L’Esprit des Lois“ (Vom Geist der Gesetze) von Charles de Secondat de Montesquieu.
c) Entwicklung richterlicher Unabhängigkeit in Deutschland
14 In Deutschland lassen sich die Ursprünge der institutionellen Verankerung richterlicher Unabhängigkeit bis zur Reichskammergerichtsordnung vom 7.8.1495 zurückverfolgen.
15 Die europäische Aufklärung, deren Ideen die Entwicklung richterlicher Unabhängigkeit maßgeblich vorantrieben, war zugleich eine Epoche, in der pseudowissenschaftliche Rassenhierarchien erstmals systematisch ausformuliert wurden.
16 In seinen Politischen Testamenten von 1752 und 1768 verpflichtete sich Friedrich zudem, auf Eingriffe in die Rechtsprechung weitestgehend zu verzichten.
17 Erste gesetzliche Ansätze eines Machtspruchverbots enthielt das Preußische Allgemeine Landrecht von 1794.
18 Verfassungsrechtliche Garantien der sachlichen und persönlichen Unabhängigkeit der Richter schufen erstmals die Verfassungen des süddeutschen Frühkonstitutionalismus: So garantierte die bayerische Verfassung von 1808 bereits die sachliche Unabhängigkeit der Rechtspflege; die bayerische Verfassung von 1818 schrieb zusätzlich die Unabsetzbarkeit der Richter fest.
19 Umfassende Garantien richterlicher Unabhängigkeit enthielt erstmals die nicht in Kraft getretene Paulskirchenverfassung vom 28.3.1849.
20 Nach dem Scheitern der Paulskirchenverfassung, an deren Ausarbeitung besonders viele Juristen mitgewirkt hatten,
21 Während sich die Garantien richterlicher Unabhängigkeit innerhalb Deutschlands im 19. Jahrhundert schrittweise verfestigten, galten sie in den deutschen Kolonien zu keinem Zeitpunkt uneingeschränkt.
22 In der Weimarer Republik blieb die institutionelle Organisation der Justiz ebenso wie die der Juristenausbildung im Wesentlichen so erhalten, wie sie im Kaiserreich bestanden hatte.
23 Die Justiz stellte dementsprechend keineswegs ein Hindernis für die Umsetzung nationalsozialistischer Politik dar, sondern trug im Gegenteil ganz wesentlich dazu bei.
24 Mit den drei sogenannten „Überleitungsgesetzen“ vom Februar und Dezember 1934 sowie vom Januar 1935 wurde zunächst die Kompetenz für die Justizverwaltung von den Ländern auf das Reich übertragen und anschließend eine zentralisierte Justizverwaltung geschaffen.
25 Justiz und Rechtswissenschaft wirkten bei der Umsetzung nationalsozialistischer Ideologie im Rechtssystem zusammen, indem sie eine Uminterpretation des bestehenden Rechts bewirkten, ohne dass dabei Gesetzestexte immer grundlegend geändert werden mussten.
26 Nach dem Bundesverfassungsgericht kommt „[d]er Unabhängigkeit der Rechtspflege […] als einem der wesentlichen Grundsätze unseres Staatsaufbaues im Hinblick auf die Erfahrung während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft erhöhte Bedeutung zu“.
27 Nach 1945 leiteten die Alliierten mit dem Kontrollratsgesetz Nr. 4 vom 30.10.1945 eine umfassende Justizreform ein, die ausweislich der Präambel das deutsche Gerichtswesen „auf der Grundlage des demokratischen Prinzips, der Gesetzmäßigkeit und der Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetz“ umgestalten sollte.
28 Während in den westlichen Besatzungszonen trotz der belastenden personellen Kontinuitäten der institutionelle Rahmen für eine unabhängige Justiz wiederhergestellt wurde, nahm die Entwicklung in der Sowjetischen Besatzungszone und der späteren DDR einen grundlegend anderen Verlauf. Die DDR-Verfassung von 1968/74 enthielt zwar in Art. 96 Abs. 1 S. 1 formal eine Unabhängigkeitsgarantie; diese war jedoch aufgrund der verfassungsrechtlich festgeschriebenen führenden Rolle der SED, der Leitungskompetenz des Obersten Gerichts über die gesamte Rechtsprechung und der Wahl der Richter*innen durch die Volksvertretungen auf Zeit praktisch bedeutungslos.
29 Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee (10.–23.8.1948) erarbeitete die entscheidenden Vorarbeiten für Art. 97 GG.
III. Normstruktur
1. Bedeutung für Demokratie und Rechtsstaat
30 Die in Art. 97 GG geschützte richterliche Unabhängigkeit ist ein charakteristisches Prinzip des liberal-demokratischen Rechtsstaats und wurde schon früh in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als einer der wesentlichen Grundsätze des Staatsaufbaus der Bundesrepublik identifiziert.
2. Sachliche und persönliche Unabhängigkeit
31 Art. 97 GG enthält nach der gängigen Kategorisierung zwei Dimensionen, namentlich sachliche und persönliche Unabhängigkeit. Üblicherweise wird die sachliche Unabhängigkeit dem Abs. 1 und die persönliche Unabhängigkeit dem Abs. 2 zugeordnet.
3. Einschränkbarkeit
32 Es herrscht Uneinigkeit darüber, ob und wie weit richterliche Unabhängigkeit einschränkbar ist.
33 Die Debatte um absolute oder begrenzte Geltung entfaltet wenig Erklärungskraft angesichts der realen sozialen und politischen Kämpfe um gerichtliche Unabhängigkeit. Überall ist richterliche Unabhängigkeit umkämpft und von faktischen Zugriffen durchzogen, sei es parteipolitisch, ökonomisch oder institutionell. Der Anspruch auf absolute Geltung suggeriert einen Schutzraum, den es empirisch nicht gibt.
34 Ein überzeugender Ansatzpunkt hierfür besteht darin, Einschränkungen richterlicher Unabhängigkeit ausschließlich durch kollidierende Verfassungsgüter zu rechtfertigen.
B. Sachliche Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG)
I. Richter*innenbegriff
35 Art. 97 Abs. 1 GG schützt Berufs- und Laienrichter*innen. Unterschiede zwischen den genannten Gruppen sind ebenso wenig zu machen wie zwischen Bundes- und Landesrichter*innen.
36 Wer als Richter*in im Sinne des Art. 97 Abs. 1 GG gilt und daher vor Einflussnahme geschützt ist, ist nach materiellen Kriterien und nicht nach dem formellen Status zu bestimmen. Das Bundesverfassungsgericht sieht es als „mit dem Begriff von ‚Richter‘ und ‚Gericht‘ untrennbar verknüpft“ an, dass es sich um eine Tätigkeit handelt, die „von einem nichtbeteiligten Dritten“ ausgeübt wird.
37 Zusätzlich stellt das Bundesverfassungsgericht auch gerade auf die Weisungsfreiheit und institutionell gesicherte persönliche Unabhängigkeit als etwas ab, das „jeder richterlichen Tätigkeit wesentlich“ sei.
38 Geschützt durch Art. 97 Abs. 1 GG sind also alle, die rechtsprechende Gewalt im Sinne des Art. 92 GG ausüben, während Art. 97 Abs. 2 GG nur für hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellte Richter*innen gilt.
39 Nach herrschender Ansicht in der Literatur und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind insbesondere Rechtspfleger*innen nicht von Art. 97 GG umfasst.
II. Gesetzesbindung
40 Die Gesetzesbindung ist Ausdruck der richterlichen Unabhängigkeit, wie sie in einem demokratischen Rechtsstaat wie dem der Bundesrepublik Deutschland notwendigerweise ausgestaltet sein muss, und nicht etwa eine Ausnahme.
1. Theoretische Zugänge zur Gesetzesbindung
41 Das Gesetz determiniert gerichtliche Entscheidungen nicht vollständig. Verschiedene rechtstheoretische Denkschulen unterscheiden sich stark danach, ob und in welchem Ausmaß sie eine Determination gerichtlicher Entscheidungen für möglich halten. Einigkeit besteht jedenfalls darüber, dass nicht jeder Einzelfall vollumfänglich vom Gesetz vorgegeben ist.
a) Rechtspositivismus
42 Positivistische Zugänge zum Recht zeichnen sich zunächst dadurch aus, dass sie strikt trennen zwischen Recht und anderen Normen, die der Moral oder anderen Gerechtigkeitsvorstellungen entspringen, also zwischen einem rechtlich gesetzten Sein und einem moralischen Sollen unterscheiden.
b) Naturrecht
43 Naturrechtliche Theorien postulieren demgegenüber die Existenz eines dem positiven Recht übergeordneten Rechts, dessen Geltung sich stattdessen aus Vernunft, Religion oder anderen übergeordneten Prinzipien ableitet.
c) Rechtsrealismus
44 Rechtsrealistische Theorien befassen sich weniger mit dem Verhältnis zwischen Recht und Moral oder Gerechtigkeit und mehr mit den erkenntnistheoretischen und linguistisch angelegten Grenzen der Gesetzesbindung und dem daraus folgenden Verhältnis von Recht und Politik. Gemeinsam ist den verschiedenen Positionen, dass sie nicht den Gesetzestext und die zur Ermittlung seiner Bedeutung entwickelten Auslegungsmethoden für die ausschlaggebenden Faktoren gerichtlicher Entscheidungen halten, sondern betonen, dass es vielmehr psychologische, soziologische oder politische Faktoren sind, die eine entscheidende Rolle spielen. Rechtsrealistische und rechtssoziologische Theorien knüpfen hier teilweise an positivistische Theorien an, die mit H.L.A. Hart die relative Unbestimmtheit natürlicher Sprache und damit auch die „offene Textur“ von Rechtsbegriffen betonen.
d) Kritische Rechtstheorie
45 Kritische Rechtstheorie in der Tradition der Critical Legal Studies, die sich in den USA in den 1970er Jahren etablierte, geht einen Schritt weiter und weist auf die fundamentale Widersprüchlichkeit liberaler Rechtssysteme hin.
2. Auslegungsmethoden
46 Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 97 GG lässt sich eine positivistische Grundentscheidung entnehmen.
47 Die Rekonstruktion des Gesetzes erfolgt üblicherweise unter Anwendung des etablierten Kanons an Auslegungsmethoden. Das Bundesverfassungsgericht verweist im Zusammenhang mit der Gesetzesbindung nach Art. 97 Abs. 1 GG auf die anerkannten Auslegungsgrundsätze oder -methoden.
48 Die Auslegungsmethoden kommen üblicherweise in Kombination zum Einsatz. Die Gesetzesbindung privilegiert auch keine Auslegungsmethode, solange es deren Ziel ist, das geltende Recht im Wesentlichen zu rekonstruieren. Teilweise wird zwar argumentiert, es sei vorrangig auf die mithilfe der historischen Auslegung rekonstruierte Intention der Gesetzgebung abzustellen und dass nur eine solche Auslegung eine „gesetzestreue“ und „demokratische“ Auslegung sei;
49 Ein Verstoß gegen die Gesetzesbindung liegt nicht schon bei jeder methodisch fragwürdigen Entscheidung vor. Das Bundesverfassungsgericht betont immer wieder, dass die Auslegung des einfachen Rechts einschließlich der Wahl der hierbei anzuwendenden Methode Sache der Fachgerichte sei.
50 Dabei erkennt das Bundesverfassungsgericht auch an, dass Gerichte das Recht auch weiterentwickeln: „Angesichts des beschleunigten Wandels der gesellschaftlichen Verhältnisse und der begrenzten Reaktionsmöglichkeiten des Gesetzgebers sowie der offenen Formulierung zahlreicher Normen gehört die Anpassung des geltenden Rechts an veränderte Verhältnisse zu den Aufgaben der Dritten Gewalt“.
III. Unabhängigkeit gegenüber wem?
51 Art. 97 Abs. 1 GG richtet sich unmittelbar an alle staatlichen Organe, insbesondere an die Exekutive und die Legislative, aber auch an andere Organe der Judikative. Diese dürfen keinen Einfluss auf die Entscheidungsfreiheit der Richter*innen nehmen und müssen ihre Unabhängigkeit respektieren. Indirekt können auch andere Personen in den Anwendungsbereich des Art. 97 Abs. 1 GG fallen, wenn sie durch ihr Verhalten die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigen.
1. Unabhängigkeit gegenüber der Exekutive
52 Die Garantie richterlicher Unabhängigkeit richtet sich primär gegen die Exekutive. Dabei ist es der Exekutive nicht nur untersagt, durch Einzelweisungen, Verwaltungsvorschriften oder auf sonstige Weise direkten Einfluss auf die Rechtsprechung auszuüben;
53 Die Exekutive umfasst sämtliche Regierungs- und Verwaltungsorgane des Bundes und der Länder, also neben den Bundes- und Landesregierungen unter anderem auch Staatsanwaltschaften, Polizei, Finanzämter und kommunale Verwaltungen. Dazu zählen insbesondere auch die Justizministerien und die diesen unterstellte Justizverwaltung, die für Personalentscheidungen, Ressourcenallokation und Organisationsstrukturen der Gerichte zuständig ist. Wie weit der Schutz vor exekutiver Einwirkung reicht, hängt davon ab, in welcher Funktion ein*e Richter*in tätig wird. Erfasst ist die rechtsprechende Tätigkeit im eigentlichen Sinn, also die Entscheidungsfindung samt der ihr dienenden vorbereitenden, begleitenden und nachfolgenden Verfahrensschritte. Nimmt ein*e Richter*in dagegen Aufgaben der Justizverwaltung wahr, beispielsweise in der Verwaltung eines Gerichts, in der Referendarausbildung oder in einer Justizvollzugsanstalt, handelt es sich um eine der Exekutive zuzuordnende Funktion, für die der Schutz des Art. 97 Abs. 1 GG nicht greift.
54 Da sich der Schutz des Art. 97 GG nach hergebrachtem Verständnis nicht auf die Justizverwaltung erstreckt, wird auch die Budgetabhängigkeit der Justiz von der Exekutive nur selten als Gefahr für die Unabhängigkeit der Justiz angesehen.
55 Aus Art. 97 GG ergibt sich auch ein Gebot der Zurückhaltung, wenn sich Mitglieder der Exekutive in amtlicher Eigenschaft über ein Urteil äußern.
56 Durch exekutive Normsetzungsakte wie beispielsweise Rechtsverordnungen kann und darf jedoch die Exekutive die Rechtsprechung beeinflussen, ebenso wie durch die Bindung der Gerichte an bestandskräftige Verwaltungsakte – selbst, wenn diese rechtswidrig sind.
2. Unabhängigkeit innerhalb der Judikative
57 Die sachliche Unabhängigkeit schützt Richter*innen auch gegenüber einer hierarchischen Ausgestaltung der Judikative. Sie sind nicht an die Rechtsauffassungen übergeordneter Gerichte gebunden. Es steht ihnen vielmehr frei, eine eigenständige rechtliche Bewertung vorzunehmen, von der höchstrichterlichen Rechtsprechung abzuweichen und ihre eigene Spruchpraxis zu ändern oder aufzugeben.
58 Diese institutionalisierte Pluralität rechtlicher Meinungen ist Ausdruck einer „konstitutionell uneinheitlichen“ Rechtspflege.
59 Die sachliche Unabhängigkeit entfaltet ihre Wirkung auch innerhalb des richterlichen Spruchkörpers. Sämtliche Mitglieder eines Kollegialgerichts sind in rechtlicher Hinsicht gleichgestellt. Die Vorsitzende hat formell lediglich eine verwaltungstechnische Leitungsfunktion, jedoch keine Entscheidungsautorität. Entsprechend ist es unzulässig, dass die Vorsitzende ohne Zustimmung einer Einzelrichter*in in deren Entscheidung eingreift – etwa durch Änderungen, Streichungen oder Ergänzungen.
60 Ebenfalls unproblematisch ist die Verbreitung von standardisierten, verallgemeinerungsfähigen Orientierungshilfen – etwa in Form der „Düsseldorfer Tabellen“, in denen unterhaltsrechtliche Leitlinien festgehalten werden.
3. Unabhängigkeit gegenüber der Legislative
61 Die richterliche Unabhängigkeit gilt nur innerhalb der Grenzen der Gesetzesbindung (siehe Rn. 40 ff.). Dennoch ist auch gegenüber der Gesetzgebung die Garantie des Art. 97 GG nicht irrelevant. Den gesetzgebenden Organen ist es strikt untersagt, unmittelbar Einfluss auf die Entscheidung konkreter Rechtsstreitigkeiten in laufenden Gerichtsverfahren zu nehmen. Das gilt für informelle Einflussversuche, Parlamentsbeschlüsse sowie für Einzelfallgesetze.
62 Darüber hinaus ist die Gesetzgebung verpflichtet, durch geeignete gesetzliche Regelungen die richterliche Unabhängigkeit wirksam zu sichern. Hierzu gehört insbesondere, dass das Gesetz keine vermeidbaren Ansatzpunkte für eine Einflussnahme der Exekutive auf die Rechtsprechung bietet.
4. Unabhängigkeit gegenüber gesellschaftlichen Einflüssen
63 Auch gegenüber den Prozessparteien sowie gegenüber außerprozessualen gesellschaftlichen Einflüssen sollen Richter*innen unabhängig sein.
IV. Sicherung der Unabhängigkeit
1. Schutz vor rechtlicher Verantwortung für richterliche Tätigkeit
64 Zu den Absicherungen der richterlichen Unabhängigkeit gehört es insbesondere, dass Richter*innen weitgehend frei sind von strafrechtlicher, zivilrechtlicher oder auch dienstrechtlicher Verantwortlichkeit für ihre richterliche Tätigkeit.
65 Die strafrechtliche Verantwortlichkeit von Richtern ist durch die Sperrwirkung des § 339 StGB erheblich eingeschränkt. Der Straftatbestand der Rechtsbeugung ist ein Sonderdelikt und zielt darauf, die Herrschaft des Rechts im Vorgang der Rechtsfindung zu schützen.
66 Der zivilrechtliche Schutz der Richter wird durch das Richterspruchprivileg nach § 839 Abs. 2 BGB in Verbindung mit Art. 34 GG gewährleistet. Dieses schließt die persönliche Haftung für Urteile und urteilsgleiche Entscheidungen vollständig aus, es sei denn, die Amtspflichtverletzung stellt eine Straftat dar. Systematisch liegt diesem Schutz die Erwägung zugrunde, dass eine funktionstüchtige Rechtspflege nur gewährleistet werden kann, wenn Richter*innen ihre Entscheidungen frei von der Furcht vor persönlichen haftungsrechtlichen Konsequenzen treffen können.
67 Das Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) und das Deutsche Richtergesetz (DRiG) statuieren weitere Schutzmechanismen. § 1 GVG bestimmt, dass die rechtsprechende Gewalt durch unabhängige, nur dem Gesetz unterworfene Gerichte ausgeübt wird, und bildet damit die gerichtsverfassungsrechtliche Grundnorm der sachlichen Unabhängigkeit. § 25 DRiG bekräftigt die Unabhängigkeit und Gesetzesbindung für die einzelne Richter*in. § 26 DRiG begrenzt die Dienstaufsicht auf Bereiche außerhalb der richterlichen Tätigkeit im funktionellen Sinne. Die Rechtsfindung als Kernbereich richterlicher Tätigkeit ist der Dienstaufsicht vollständig entzogen.
2. Angemessene Besoldung
68 Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung hervorgehoben, dass die richterliche Unabhängigkeit auch durch die Besoldung gewährleistet sein muss.
69 Während das Alimentationsprinzip allgemein in Art. 33 Abs. 5 GG verankert ist, folgt aus Art. 97 GG die spezifisch unabhängigkeitssichernde Dimension der Besoldung. Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung hervorgehoben, dass die Besoldung durch Gesetz und nicht durch Entscheidungen der Justizverwaltung festgelegt sein muss.
V. Schutzumfang
70 Der Schutz der richterlichen Unabhängigkeit erstreckt sich auf sämtliche Tätigkeiten, die der rechtsprechenden Gewalt im Sinne des Art. 92 GG zuzurechnen sind (siehe Art. 92 Rn. ###). Geschützt sind daher nicht nur die eigentlichen Entscheidungsakte, sondern auch alle mit der Entscheidung unmittelbar verbundenen sachlichen und verfahrensbezogenen Maßnahmen, etwa vorbereitende, unterstützende oder nachfolgende Entscheidungen. Das umfasst unter anderem die Terminbestimmung, die Fristsetzung, Maßnahmen der Sitzungspolizei, die Beweiserhebung, die Geschäftsverteilung sowie die Unterzeichnung von Urteilen und Beschlüssen.
71 Zentrale Dimensionen der sachlichen Unabhängigkeit sind die Weisungsfreiheit, die Handlungsfreiheit sowie die Erkenntnisfreiheit der Richter*innen.
72 Keine Anwendung findet die Garantie sachlicher Unabhängigkeit hingegen nach herrschender Ansicht auf Tätigkeiten, die der Justizverwaltung zuzurechnen sind.
73 Auch unabhängige Richter*innen unterliegen der Dienstaufsicht. Diese ist in § 26 DRiG geregelt und umfasst grundsätzlich das gesamte dienstliche Verhalten. Ausgenommen ist hiervon der inhaltliche Kernbereich der richterlichen Tätigkeit, insbesondere die Entscheidungsfindung selbst.
74 Der Umstand, dass Richter*innen ein bestimmtes Erledigungspensum vorgeschrieben wird und dass sie sich auch dienstaufsichtlichen Maßnahmen ausgesetzt sehen können, wenn sie dieses Pensum nicht einhalten, ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nur dann ein mittelbarer Verstoß gegen Art. 97 Abs. 1 GG, wenn das Pensum auch von anderen Richter*innen nicht sachgerecht erreicht werden kann.
75 Art. 97 GG gewährt Richter*innen auch kein „Vetorecht“ gegen die Modernisierung der Justiz,
VI. Pflichten aus Art. 97 Abs. 1 GG
76 Die Garantie richterlicher Unabhängigkeit ist nicht nur ein Schutz gegen äußere Einflussnahmen, sondern begründet zugleich ein System dienstrechtlicher und berufsethischer Pflichten. Als Korrelat zur institutionellen Verfasstheit richterlicher Gewalt verlangt Art. 97 Abs. 1 GG ein richterliches Selbstverständnis, das sich in rechtlicher Gebundenheit, sachlicher Distanz und persönlicher Integrität ausdrückt. Diese Pflichten strukturieren die Rolle von Richter*innen in einer demokratischen Rechtsordnung und dienen zugleich der Sicherung des Justizgewährleistungsanspruchs der Bürger*innen.
1. Justizgewährleistungspflicht
77 Richter*innen sind verpflichtet, ihre Tätigkeiten an dem Justizgewährleistungsanspruch der Bürger*innen auszurichten (siehe Art. 19 Rn. ###).
78 Die Dienstaufsicht nach § 26 DRiG soll ebenso wie die sachliche Unabhängigkeit die Gewährung wirksamen und zeitnahen Rechtsschutzes im Allgemeinen wie im Einzelfall sicherstellen: Die Unabhängigkeit ist Voraussetzung für die Effektivität dieses Rechtsschutzes, während die Dienstaufsicht überwacht, dass die Richter*in die ihr obliegende Dienstpflicht erfüllt.
79 Aus dem Justizgewährungsanspruch leitet die Praxis der Dienstaufsicht eine zeitliche Komponente ab. Zulässig sind danach etwa der Vorhalt monatelanger Nichtbearbeitung eines Dezernatsteils, die Beanstandung verzögerter Erledigung von Amtsgeschäften, Geschäftsprüfungen, Meldungen über Nichterledigungen sowie die ministerielle Festlegung eines Pensenschlüssels zur Berechnung eines durchschnittlichen Arbeitspensums.
80 Diese Frage wird besonders dort relevant, wo überlange Verfahrensdauer beklagt wird und Anregungen entstehen, Abläufe zu beschleunigen, straffer zu terminieren oder einzelne Verfahren vorzuziehen, womit andere zurückgestellt werden.
81 Mit der Frage nach einer möglichen Effizienzverantwortung sowie überlanger Verfahrensdauern verknüpft ist die materielle und personelle Ausstattung der Gerichte. Stellt die Haushaltsgesetzgebung kein Mindestmaß an ausreichender Personal- und Sachausstattung bereit, beeinträchtigt das nach einer Ansicht nicht die sachliche Unabhängigkeit der Richter*innen, weil es an einer auf die Rechtsanwendung gerichteten Einflussnahme fehlt.
2. Neutralitätspflicht
82 Ein Kernbestandteil der richterlichen Unabhängigkeit ist die Pflicht zur strikten Neutralität gegenüber den Verfahrensbeteiligten. Sie folgt neben Art. 97 GG auch aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG und Art. 6 Abs. 1 EMRK. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seiner jüngeren Rechtsprechung dem EGMR angenähert und betont, dass die Unparteilichkeit bereits durch den Anschein mangelnder Distanz verletzt werden kann.
83 Besonders rege wird diskutiert, inwieweit Richter*innen durch das Tragen religiöser Symbole – gemeint ist damit in der Regel ein Kopftuch und nicht etwa eine Kreuzkette – gegen die Pflicht zur Unparteilichkeit verstoßen. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass das Tragen eines islamischen Kopftuchs aus Sicht eines objektiven Betrachters als Beeinträchtigung der weltanschaulich-religiösen Neutralität dem Staat zugerechnet werden kann, und überlässt es der einfachen Gesetzgebung, Referendarinnen und Richterinnen das Tragen eines Kopftuchs zu untersagen.
84 Die Asymmetrie dieses Neutralitätsverständnisses tritt deutlich hervor, wenn man die jüngere Rechtsprechung zur christlichen Prägung richterlicher Wertungen daneben hält. Das OLG Frankfurt am Main hat es nicht als Grund für die Besorgnis der Befangenheit angesehen, dass ein Richter seine rechtlichen Erwägungen am „christlichen Menschenbild“ ausrichtet; der Senat hält eine solche Orientierung im Rahmen der rechtlichen Wertung sogar für geboten, weil das christliche Menschenbild den geistesgeschichtlichen Hintergrund des Grundgesetzes bilde und für das Verständnis der Menschenwürdegarantie und der Grundrechte prägend sei, mit entsprechendem Einfluss auf die Auslegung zivilrechtlicher Generalklauseln und unbestimmter Rechtsbegriffe.
3. Pflicht zur Gegenwehr gegen Einflussversuche
85 Aus Art. 97 GG folgt für Richter*innen die Pflicht, sich gegen evident unzulässige Versuche der Einflussnahme zur Wehr zu setzen und sich von Einflüssen und Erwartungshaltungen Dritter frei zu machen.
4. Berufsethische Integrität
86 Über die rechtliche Bindung hinaus wird der richterlichen Unabhängigkeit eine berufsethische Dimension zugeschrieben, die eine integere Haltung verlangt.
C. Persönliche Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 2 GG)
87 Die persönliche Unabhängigkeit der Richter*innen nach Art. 97 Abs. 2 GG bedeutet insbesondere Schutz vor Entlassung, Versetzung oder sonstiger Entfernung aus dem Amt gegen den Willen der Richter*in, außer in den vom Grundgesetz vorgesehenen Ausnahmefällen. Sie gewährleistet damit, dass Richter*innen ihre Entscheidungen ohne Furcht vor dienstlichen Nachteilen treffen können.
I. Voraussetzungen der Anstellung: hauptamtlich, planmäßig, endgültig (Art. 97 Abs. 2 S. 1 GG)
88 Der besondere Schutz der persönlichen Unabhängigkeit aus Art. 97 Abs. 2 S. 1 GG gilt für hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellte Richter*innen. Mit den drei Merkmalen der Hauptamtlichkeit, Planmäßigkeit und Endgültigkeit umschreibt die Vorschrift zugleich das Bild der Berufsrichter*in, an das die weiteren Garantien des Absatzes anknüpfen.
89 Hauptamtlich bedeutet, dass das Richter*innenamt die Haupttätigkeit der betreffenden Person ist. Die Richter*in übt das Amt als berufliche Aufgabe in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis eigener Art aus; eine Teilzeitbeschäftigung schadet dabei nicht.
90 Planmäßig ist angestellt, wer auf eine im Haushaltsplan vorgesehene Planstelle eingewiesen ist.
91 Endgültig angestellt ist, wessen Dienstverhältnis nicht von vornherein befristet oder auf Probe angelegt ist, sondern eine Beendigung nicht ohne Weiteres zulässt.
II. Verbot der Amtsenthebung und Versetzung
92 Die persönliche Unabhängigkeit der in Art. 97 Abs. 2 GG besonders geschützten Richter*innen ist im Kern dadurch geschützt, dass sie grundsätzlich nicht gegen ihren Willen vor Ablauf ihrer Amtszeit entlassen, dauernd oder zeitweise ihres Amtes enthoben oder an eine andere Stelle oder in den Ruhestand versetzt werden dürfen. Vor allem darf es nicht in der Hand der Exekutive liegen, wann die Amtsausübung einer Richter*in endet.
93 Unzulässig sind auch Maßnahmen, die eine einer Amtsenthebung oder Versetzung vergleichbare Wirkung entfalten, weil sie die Richter*in praktisch von der rechtsprechenden Tätigkeit ausschließen.
III. Richter*innen auf Probe, auf Zeit, im Nebenamt und abgeordnete Richter*innen
94 Abweichungen von dem durch die Merkmale der Hauptamtlichkeit, Planmäßigkeit und Endgültigkeit umschriebenen Bild der Berufsrichter*in sind in engen Grenzen zulässig.
95 Bei Proberichter*innen handelt es sich um Richter*innen am Beginn ihrer Laufbahn, die noch nicht auf Lebenszeit ernannt sind. Über die endgültige Anstellung ist binnen einer gesetzlich bestimmten Frist zu entscheiden; § 12 Abs. 2 DRiG sieht für den Richter auf Probe eine Höchstdauer von fünf Jahren vor.
96 Die Kategorie der Richter*innen auf Zeit war lange vor allem in der Verfassungsgerichtsbarkeit gebräuchlich und ist erst in jüngerer Zeit auch darüber hinaus praktisch relevant geworden. Nach § 11 DRiG dürfen Richter*innen auf Zeit nur unter bundesgesetzlich bestimmten Voraussetzungen und für bundesgesetzlich bestimmte Aufgaben ernannt werden. Eine solche Regelung enthalten die durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20.10.2015 eingefügten §§ 17 Nr. 3, 18 VwGO, die es erlauben, zur Deckung eines nur vorübergehenden Personalbedarfs eine*n Beamt*in auf Lebenszeit mit der Befähigung zum Richteramt für mindestens zwei Jahre, längstens für die Dauer des Hauptamtes, zur Richter*in auf Zeit an einem Verwaltungsgericht erster Instanz zu ernennen.
97 Unter Richter*innen im Nebenamt versteht man Personen, die eine andere Hauptprofession ausüben und daneben als Richter*in tätig sind. Beispiele sind die Mitglieder der Landesverfassungsgerichte, die dieses Amt häufig neben einer Tätigkeit als Richter*in an anderen Gerichten, als Rechtsanwält*in oder als Professor*in wahrnehmen.
98 In der Praxis werden Lebenszeitrichter*innen mitunter vorübergehend an ein anderes Gericht abgeordnet. Eine Abordnung berührt den Grundsatz der Unversetzbarkeit, weil die Richter*in vorübergehend an einem anderen Ort oder in einer anderen Funktion tätig wird. Nach § 37 DRiG ist sie grundsätzlich nur mit Zustimmung der Betroffenen und nur befristet zulässig; ohne Zustimmung dürfen Richter*innen nur ausnahmsweise und nur für höchstens drei Monate innerhalb eines Geschäftsjahres zur Vertretung an ein anderes Gericht desselben Gerichtszweigs abgeordnet werden (§ 37 Abs. 3 DRiG).
D. Kontext
I. Völker- und Europarecht
99 Auf völker- und europarechtlicher Ebene finden sich zahlreiche Vorgaben, die die Unabhängigkeit nationaler Gerichte sicherstellen sollen.
1. UN-Menschenrechtspakte
100 Art. 14 Abs. 1 S. 2 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte enthält das Recht einer strafrechtlich angeklagten Person oder einer Partei in einem zivilgerichtlichen Verfahren darauf, in einer fairen und öffentlichen Verhandlung durch ein „zuständiges, unabhängiges, unparteiisches und auf Gesetz beruhendes Gericht“ Gehör zu bekommen. Die Unabhängigkeit des Gerichts ergibt sich nach der Auslegung durch den UN-Menschenrechtsausschuss aus mehreren Faktoren: aus dem Verfahren und den Voraussetzungen für die Ernennung, aus der Festlegung der Amtszeit im Vorhinein, aus den Bedingungen für Beförderung, Versetzung, Suspendierung und Beendigung der Amtszeit, sowie aus der tatsächlichen Unabhängigkeit der Justiz von politischer Einmischung durch die Exekutive und Legislative.
2. Internationales Soft Law
101 Unter den verschiedenen, als sogenanntes Soft Law zwar nicht im eigentlichen Sinne rechtlich bindenden, aber dennoch normative Wirkung entfaltenden internationalen Standards für richterliche Unabhängigkeit kommt den IBA Minimum Standards of Judicial Independence,
3. EMRK
102 Nach dem Wortlaut des Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK schließt das Recht auf ein faires Verfahren das Recht auf ein unabhängiges und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht ein. Der EGMR betont neben den üblichen, Ernennung und Amtszeit betreffenden Komponenten gerichtlicher Unabhängigkeit vor allem die soziale Wahrnehmung der Unabhängigkeit: Das Gericht muss nicht nur faktisch unabhängig sein, sondern auch den Eindruck der Unabhängigkeit vermitteln.
4. Unionsrecht
103 Auf unionsrechtlicher Ebene ist die richterliche Unabhängigkeit durch das in Art. 2 EUV verankerte Rechtsstaatsprinzip sowie durch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu wirksamem Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV und Art. 47 GRCh geschützt. Der EuGH hebt hervor, dass die richterliche Unabhängigkeit zum Wesensgehalt des Rechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und des Grundrechts auf ein faires Verfahren gehört.
104 Zur Systematisierung unterscheidet der EuGH zwischen äußerer und innerer Unabhängigkeit. Die äußere Unabhängigkeit erfordert, dass die Einrichtung ihre Funktionen in völliger Autonomie und frei von Druck von außen ausübt.
II. Landesverfassungen
105 Neben Art. 97 GG und den soeben dargestellten völker- und europarechtlichen Verpflichtungen sichern auch die Verfassungen der Länder die richterliche Unabhängigkeit ab. Die sachliche Unabhängigkeit wird in allen Landesverfassungen ausdrücklich gewährleistet.
E. Weiterführende Empfehlungen
Zur dogmatischen Vertiefung:
Burchardt, Dana, Der Grundsatz richterlicher Unabhängigkeit im verfassungsrechtlichen Gefüge, Der Staat 61 (2022), S. 665-689. Eine dogmatisch tiefschürfende und kontextsensible Auseinandersetzung mit der Frage, ob der Schutz des Art. 97 GG absolut oder abwägungsoffen ist.
Payandeh, Mehrdad, Judikative Rechtserzeugung, 2017. Widmet sich umfassend der Frage, wie sich richterliche Rechtsfortbildung mit der Gesetzesbindung verträgt.
Wittreck, Fabian, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, 2006. Grundlegend zum Spannungsverhältnis von richterlicher Unabhängigkeit und Justizverwaltung und zur Lücke zwischen normativem Anspruch und Wirklichkeit.
Zu den theoretischen Grundlagen der Gesetzesbindung:
Rüthers, Bernd, Die unbegrenzte Auslegung, 8. Aufl. 2017. Die klassische Studie zur Anfälligkeit scheinbar neutraler Auslegungsmethodik für ideologische Vereinnahmung; bis heute ein Schlüsseltext für das Verständnis der NS-Justiz.
Kennedy, Duncan, The Structure of Blackstone’s Commentaries, Buffalo Law Review 28 (1979), S. 205 ff. Ausgangspunkt der Critical Legal Studies und der These von der fundamentalen Widersprüchlichkeit liberaler Rechtssysteme.
Zur kolonialen und rassismuskritischen Perspektive:
Zollmann, Jakob, Recht sprechen über »besondere Gebilde« – die koloniale Gerichtsbarkeit und das Reichsgericht, Rechtsgeschichte – Legal History 31 (2023), S. 52-75. Zeigt am deutschen Beispiel, wie eng Gerichtsorganisation und koloniale Herrschaft verflochten waren.
Sandhu, Aqilah, Justizneutralitätsgesetze als Exklusionsmechanismen, in: Dux, Elisabeth/Groß, Johanna/Kraft, Julia/Militz, Rebecca/Ness, Sina (Hrsg.), FRAU.MACHT.RECHT, Baden-Baden 2023, S. 135-160. Argumentiert ausführlich, wie Neutralität zu diskriminierenden Zwecken mobilisiert werden kann und wird.
Podcasts und Videos:
Stiftung Forum Recht, (Un)abhängige Justiz – wie schützen wir unsere Gerichte? https://www.youtube.com/watch?v=NZxREJNHqGg
Detektor.fm, Grundgesetz-Podcast, Folge 69: Unabhängigkeit der Richter, https://detektor.fm/gesellschaft/grundgesetz-podcast-unabhaengigkeit-der-richter
F. Literaturverzeichnis
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Burchardt, Dana, Der Grundsatz richterlicher Unabhängigkeit im verfassungsrechtlichen Gefüge: Wie sind Kollisionen mit anderen Verfassungswerten zu lösen?, Der Staat 61 (2022), S. 665 ff.
Burchardt, Dana, Der Grundsatz richterlicher Unabhängigkeit: Eine verhaltensbezogene Perspektive, JöR 70 (2022), S. 453 ff.
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