- A. Einführung
- B. Anspruch auf Wahlvorbereitungsurlaub (Art. 48 Abs. 1 GG)
- C. Behinderungsverbot (Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG)
- D. Kündigungs- und Entlassungsverbot (Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG)
- E. Abgeordnetenentschädigung (Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG)
- F. Freifahrt (Art. 48 Abs. 3 S. 2 GG)
- G. Nähere Regelung durch Bundesgesetz (Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG)
- H. Kontext
- I. Weiterführende Empfehlungen
- J. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 48 GG gehört zu den zentralen statusrechtlichen Gewährleistungen im Abgeordnetenrecht des Grundgesetzes und bildet zusammen mit Art. 38 Abs. 1 GG die Grundlage für die Gleichheit der Wählbarkeit und die freie und unabhängige Wahrnehmung des Abgeordnetenmandats.
2 Angesichts wachsender ökonomischer Abhängigkeiten, verschärfter politischer Auseinandersetzungen und gestiegener Anforderungen an die parlamentarische Tätigkeit wirft Art. 48 GG Fragen nach dem chancengleichen Zugang zum Mandat, der Sicherung der Abgeordnetentätigkeit gegen Druck, Einschüchterung und Einflussnahme sowie nach dem Ausgleich zwischen Beruf und Mandat auf. Daneben steht die Abgeordnetenentschädigung im besonderen Fokus der Öffentlichkeit: Sie soll die Unabhängigkeit der Abgeordneten auch wirtschaftlich absichern, sieht sich zugleich aber immer wieder öffentlicher Kritik – insbesondere im Hinblick auf ihre Höhe und jährliche Anpassung – ausgesetzt.
II. Historie
3 Art. 48 GG knüpft an eine lange Entwicklung parlamentarischer Statusrechte in Deutschland an.
4 Art. 48 Abs. 2 GG reagiert vor allem auf Schutzdefizite des freien Mandats. Gefährdungen der Mandatsfreiheit, insbesondere seitens privater Akteure, blieben in der Reichsverfassung von 1871 sowie in der WRV praktisch ungeregelt.
5 Die Geschichte des Entschädigungsanspruchs reicht bis in das frühe 19. Jahrhundert zurück. Während in süddeutschen Staaten zunächst Tagegelder als Aufwandsersatz gewährt wurden,
6 Die Freifahrtberechtigung des Art. 48 Abs. 3 S. 2 GG hat ebenfalls historische Vorläufer: Bereits 1873 eingeführt, sollte sie trotz Diätenverbots Reisekostenbarrieren senken und so die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Betriebs absichern.
III. Normstruktur
7 Art. 48 GG gliedert sich in drei Absätze unterschiedlichen Inhalts; der Vorschrift liegt ein Dreiklang aus der Sicherung des Zugangs zum Mandat, dem Schutz vor Benachteiligungen während der Mandatsausübung und der Gewährleistung der wirtschaftlichen Existenzgrundlage der Abgeordneten zugrunde. Absatz 1 eröffnet Bewerberinnen und Bewerbern durch einen Anspruch auf Wahlvorbereitungsurlaub den chancengleichen Zugang zum Mandat. Hierdurch soll insbesondere verhindert werden, dass berufliche Bindungen und Abhängigkeiten einer (chancengleichen) Kandidatur entgegenstehen. Absatz 2 schützt die Bewerbung um ein Mandat ebenso wie die Übernahme und Ausübung des Mandats durch ein allgemeines Behinderungsverbot (Satz 1) und durch ein spezifisches Kündigungs- und Entlassungsverbot (Satz 2). Den Verboten des Abs. 2 ist gemein, dass sie nicht nur staatliche Stellen binden, sondern unmittelbar auch im Privatrecht wirken. Absatz 3 sichert die wirtschaftliche Grundlage der Mandatsausübung durch einen Anspruch auf angemessene Entschädigung (Satz 1) ab und gewährt ein Recht zur freien Benutzung aller staatlichen Verkehrsmittel (Satz 2), wobei die nähere Ausgestaltung dieser Ansprüche dem Bundesgesetzgeber obliegt (Satz 3).
B. Anspruch auf Wahlvorbereitungsurlaub (Art. 48 Abs. 1 GG)
I. Einordnung und Funktion
8 Wer sich um einen Sitz im Deutschen Bundestag bewirbt, hat gemäß Art. 48 Abs. 1 GG Anspruch auf den zu seiner Wahl erforderlichen Urlaub. Durch den Urlaubsanspruch wird das passive Wahlrecht bereits im Vorfeld der Wahl abgesichert.
9 Art. 48 Abs. 1 GG entfaltet unmittelbare Drittwirkung,
II. Anspruchsberechtigte und Verpflichtete
10 Art. 48 Abs. 1 GG räumt denjenigen einen Anspruch auf den erforderlichen Wahlvorbereitungsurlaub ein, die in einem Arbeits-, Dienst- oder vergleichbaren Abhängigkeitsverhältnis ihrer Erwerbssicherung nachgehen
1. Bestehen eines beruflichen Abhängigkeitsverhältnisses
11 Zum Kreis der Anspruchsberechtigten zählen insbesondere Angehörige des öffentlichen Dienstes – unabhängig davon, ob sie angestellt oder verbeamtet sind – sowie Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft. Auf die rechtliche Wirksamkeit des Arbeitsverhältnisses kommt es nicht an.
12 Nicht von Art. 48 Abs. 1 GG erfasst sind Selbstständige
2. Ernsthaftigkeit der Bewerbung
13 Voraussetzung für die Entstehung des Urlaubsanspruchs ist die Ernsthaftigkeit der Wahlbewerbung.
3. Anspruchsverpflichtete
14 Der nach Art. 48 Abs. 1 GG erforderliche Urlaub gilt nicht automatisch als gewährt, sondern muss beantragt und genehmigt werden.
III. Anspruchsumfang
1. Anspruch auf den zur Wahlbewerbung erforderlichen Urlaub
15 Art. 48 Abs. 1 GG beschränkt den Urlaubsanspruch zeitlich auf den zur Vorbereitung der Wahl „erforderlichen“ Urlaub. Das Merkmal der „Erforderlichkeit“ verlangt eine am Einzelfall orientierte Abwägung: Der begehrte Urlaub muss zur effektiven Durchführung der Wahlbewerbung objektiv notwendig sein. Insoweit spielen unter anderem die Entfernung zwischen dem Wohnort und dem Wahlkreis, die Art der Kandidatur (Direktkandidatur oder Listenplatz) und die Intensität der geplanten Wahlkampagne eine Rolle.
16 Ein einfachgesetzlich normierter Höchstumfang des Urlaubsanspruchs, regelmäßig in Gestalt einer zeitlichen Obergrenze von zwei Monaten vor dem Wahltag, ist durch Art. 48 Abs. 1 GG gedeckt.
2. Anspruch auf Teilzeit?
17 Art. 48 Abs. 1 GG gewährt einen Urlaubsanspruch. Fraglich ist, ob hiervon – gewissermaßen als „Minus“ – auch ein Anspruch auf vorübergehende Reduzierung der Arbeitszeit umfasst ist. Ein Anspruch auf Teilzeit ist dem deutschen Arbeitsrecht nicht grundsätzlich fremd (vgl. zum Beispiel § 9a Abs. 1 S. 1 TzBfG, § 3 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 S. 1 PflegeZG und § 2 Abs. 1 S. 1 FPfZG). Der Wortlaut „Urlaub“ spricht indes gegen ein solches Verständnis des Art. 48 Abs. 1 GG. Denn anders als der Urlaub setzt eine vorübergehende Reduzierung der Arbeitszeit die vertragliche Hauptleistungspflicht des Arbeitnehmers nicht aus, sondern modifiziert sie („aliud, kein minus“
3. Anspruch auf Fortzahlung der Vergütung?
18 Während des Wahlvorbereitungsurlaubs besteht kein Anspruch auf Fortzahlung der bisherigen Vergütung.
IV. Rechtsfolgen
19 Während des Wahlvorbereitungsurlaubs sind die Hauptleistungspflichten im Arbeits- oder Beamtenverhältnis – die Pflicht des Arbeitnehmers oder Beamten zur Arbeits- beziehungsweise Dienstleistung und die Pflicht des Arbeitgebers oder Dienstherrn zur Zahlung des vereinbarten Entgelts – ausgesetzt. Der Wahlvorbereitungsurlaub entspricht daher nicht dem „klassischen“ Erholungsurlaub nach § 1 BUrlG, sondern ähnelt einem ruhenden Arbeits- beziehungsweise Beamtenverhältnis.
V. Einzelfragen
1. Unrechtmäßige Ablehnung oder Kürzung des Urlaubs durch den Arbeitgeber oder Dienstherrn
20 Lehnt der Arbeitgeber oder Dienstherr die Gewährung des Wahlvorbereitungsurlaubs ab oder kürzt er den Urlaub, obwohl die Voraussetzungen des Art. 48 Abs. 1 GG für den Urlaub in seinem beantragten Umfang vorlagen, so kann der Urlaub gerichtlich – regelmäßig auch im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes
2. Eigenmächtige Inanspruchnahme oder Verlängerung des Urlaubs
21 Art. 48 Abs. 1 GG enthebt nicht von der Pflicht, den Urlaubsanspruch rechtzeitig geltend zu machen und dabei die einschlägigen arbeits- beziehungsweise dienstrechtlichen Vorschriften einzuhalten. Ein eigenmächtiges Fernbleiben von der Arbeit oder vom Dienst ist unzulässig
3. Nutzung des Urlaubszeitraums zu sachfremden Zwecken
22 Wahlvorbereitungsurlaub ist zweckgebunden. Nutzen (vermeintliche) Bewerberinnen beziehungsweise Bewerber den gewährten Urlaub nicht für die Wahlbewerbung, sondern für andere Zwecke, zum Beispiel zur Erholung oder zur Ausübung einer anderweitigen beruflichen Tätigkeit, wird der Freistellungszweck verfehlt und der Schutzbereich des Art. 48 Abs. 1 GG verlassen.
4. Vorzeitige Beendigung des Urlaubs
23 Schließlich lebt der Weiterbeschäftigungs- und Vergütungsanspruch gegen seinen Arbeitgeber oder Dienstherrn auch bei einem vorzeitigen Abbruch der Bewerbung erst nach Ablauf des bewilligten Urlaubszeitraums wieder auf, soweit einzelvertraglich nichts Abweichendes vereinbart wurde. Denn als actus contrarius (Gegenstück) der Urlaubsgewährung bedarf auch die vorzeitige Wiederaufnahme der Arbeit oder des Dienstes der Zustimmung des Arbeitgebers beziehungsweise Dienstherrn. Regelmäßig dürfte der Arbeitgeber für den geplanten Abwesenheitszeitraum zudem Dispositionen (zum Beispiel Einstellung einer befristeten Vertretung) getroffen haben, die er im Fall einer vorzeitigen Rückkehr der Bewerberin beziehungsweise des Bewerbers nicht unmittelbar rückgängig machen könnte. Er hat daher regelmäßig auch ein berechtigtes Interesse daran, dass der Weiterbeschäftigungs- und Lohnzahlungsanspruchs erst nach Ablauf des bewilligten Urlaubszeitraums wieder auflebt. Dem Arbeitgeber beziehungsweise Dienstherrn steht es aber selbstverständlich frei, Bewerberinnen beziehungsweise Bewerber auf deren Ersuchen hin auch vor Ablauf des gewährten Wahlvorbereitungsurlaubs wieder zu beschäftigen.
C. Behinderungsverbot (Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG)
I. Einordnung und Funktion
24 Das Behinderungsverbot des Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG schützt die ungehinderte Übernahme und Ausübung des Bundestagsmandats; es dient der Gewährleistung und Absicherung des passiven Wahlrechts und dem Schutz der Freiheit der Mandatsausübung (vgl. dazu Art. 38 Rn. ###).
25 Historisch reagiert Art. 48 Abs. 2 GG auf Schutzdefizite des freien Mandats. Das überkommene Leitbild vom Abgeordnetenmandat als Ehrenamt mit Entschädigungsverbot und nur punktuellen Beamtenprivilegien begünstigte wirtschaftlich gut situierte Wahlbewerber beziehungsweise Amtsträger. Gefährdungen der Mandatsfreiheit, die nicht vom Staat, sondern von Privatpersonen ausgingen, blieben praktisch ungeregelt; ein verfassungsrechtlicher, auch gegen Private wirkender Schutz fehlte.
26 Einfachgesetzlich konkretisiert wird das Behinderungsverbot des Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG in § 2 AbgG, der ein allgemeines Behinderungsverbot (Abs. 1) sowie ein spezifisches Verbot von Benachteiligungen am Arbeitsplatz (Abs. 2) enthält. Soweit es um Behinderungen gerade bei der Inanspruchnahme von Wahlvorbereitungsurlaub geht, ist Art. 48 Abs. 1 GG gegenüber Art. 48 Abs. 2 GG speziell.
II. Geschützter Personenkreis und Verpflichtete
27 Auf Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG berufen können sich nicht nur Mandatsinhaberinnen und -inhaber, sondern auch Mandatsbewerberinnen und -bewerber sowie bereits Gewählte vor Annahme der Wahl.
III. Schutzumfang
28 Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG schützt vor Eingriffen in die Mandatsübernahme- und -ausübungsfreiheit unabhängig davon, ob sie in Gestalt eines Rechts- oder Realakts erfolgen, auf Vereinbarung beruhen oder auf eine einseitige Erklärung zurückgehen. Bewerberinnen und Bewerber sind also nicht nur vor Behinderungen durch Gesetz oder einseitige Willenserklärungen wie den Ausspruch einer Kündigung geschützt, sondern auch vor lediglich faktisch wirkenden Beeinträchtigungen wie etwa der Entziehung von Zuständigkeiten oder der Zuweisung geringerwertiger Aufgaben. Der Schutz ist auch nicht auf die beruflich-wirtschaftliche Sphäre beschränkt.
1. „Absichtsformel“ der Rechtsprechung
29 Nach ständiger Rechtsprechung erfasst Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG nur Maßnahmen, die gerade darauf abzielen, die Mandatsübernahme oder -ausübung zu erschweren oder unmöglich zu machen.
30 Für diese sogenannte „Absichtsformel“ wird der Wortlaut von Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG angeführt. Bereits die Formulierung „niemand darf gehindert werden“ lege nahe, dass in erster Linie nur das aktive und zielgerichtete Hindern, Verhindern oder Erschweren der Übernahme und Ausübung des Mandats gemeint sei.
2. Kritik und allgemeines Diskriminierungsverbot
31 In der Literatur ist die Absichtsformel vielfach – und zu Recht – auf Ablehnung gestoßen. Durch sie wird der Anwendungsbereich des Behinderungsverbots zu sehr verengt.
32 Um auch die vorgenannten Konstellationen zu erfassen, gleichzeitig aber nicht jede völlig unerhebliche Beeinträchtigung zu sanktionieren, liegt eine Behinderung im Sinne des Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG daher bereits – aber auch nur dann – dann vor, wenn vernünftige, diskriminierende Gründe für eine getroffene Regelung oder Maßnahme fehlen.
IV. Fallgruppen
1. Arbeits- und Beamtenrecht
33 Kündigungen oder Entlassungen aus mandatsbezogenen Gründen sind bereits gemäß Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG unzulässig. Das Behinderungsverbot erfasst jedoch Beeinträchtigungen am Arbeitsplatz, die nicht bereits unter das Kündigungs- beziehungsweise Entlassungsverbot fallen. Eine unzulässige Behinderung des freien Mandats liegt regelmäßig etwa dann vor, wenn der Arbeitgeber oder Dienstherr, soweit die oder der Abgeordnete neben dem Mandant überhaupt noch einer weiteren Beschäftigung nachgeht, Schicht- und Dienstpläne, Arbeitszeiten, Erreichbarkeits- und Präsenzpflichten oder Reisetätigkeiten so umstellt, dass sie die typischen Zeitfenster der Mandatswahrnehmung (Sitzungswochen, Ausschuss-/Fraktionstermine, Wahlkreisarbeit) überlagern oder mandatsbedingte Abwesenheiten sanktionieren.
34 § 4 Abs. 1 AbgG ordnet an, dass die Zeit der Mitgliedschaft im Bundestag nach Beendigung des Mandats auf die Berufs- und Betriebszugehörigkeit anzurechnen ist. Bedeutung hat dies etwa für Sozialpläne, Kündigungsfristen und für die soziale Auswahl nach § 1 Abs. 3 KSchG.
2. Gesellschaftsrecht
35 Arbeitskraft- und Präsenzpflichtklauseln in Sozietätsverträgen – zum Beispiel die Pflicht, die gesamte Arbeitskraft „dem Geschäft“ zu widmen –, sind nicht gemäß § 134 BGB i.V.m. Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG (dazu auch noch Rn. 44) nichtig mit der Folge, dass gemäß § 139 BGB im Zweifel die Nichtigkeit des gesamten Sozietätsvertrags anzunehmen wäre. Das Gegenteil liefe dem Zweck des Behinderungsverbots, den Abgeordneten die Basis ihrer beruflichen Existenz zu erhalten, zuwider.
36 Übernimmt ein Mitgesellschafter ein Abgeordnetenmandat, ist er hierdurch für längere Zeit daran gehindert, seine ihm nach dem Gesellschaftsvertrag obliegenden Aufgaben zu erfüllen. Führt dies zu einer Mehrbelastung der übrigen Gesellschafter, soll zumindest nach Auffassung des Bundesgerichtshofs in der Regel ein wichtiger Grund vorliegen, der die Mitgesellschafter berechtige, die Gesellschaft zu kündigen.
37 Der Ausschluss eines Mitgesellschafters, der sich um ein Abgeordnetenmandat bewirbt oder ein solches Mandat übernimmt und ausübt, ist – ohne dass sich im Ergebnis Unterschiede ergäben – am speziellen Kündigungs- und Entlassungsverbot des Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG zu messen.
3. Straf- und Maßregelvollzug
38 Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG vermittelt keinen generellen Anspruch auf Aufhebung rechtmäßiger Freiheitsentziehungen; die Vorschrift schützt jedoch gegen zusätzliche mandatsbezogene Behinderungen. Für die Wahlbewerbung oder Mandatsausübung kommen vollzugsrechtliche Erleichterungen in Betracht, soweit Sicherheitsbelange gewahrt bleiben und keine Fluchtgefahr besteht.
4. Ausgewählte gesetzliche Bestimmungen
a) Regelungen zur Unvereinbarkeit von Amt und Mandat
39 Art. 137 Abs. 1 GG bestimmt, dass die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Berufssoldaten, freiwilligen Soldaten auf Zeit und Richtern im Bund, in den Ländern und den Gemeinden gesetzlich beschränkt werden kann. Solche einfachgesetzlichen Vorschriften verstoßen daher nicht gegen Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG.
40 Weitere verfassungsunmittelbare Unvereinbarkeitsvorschriften finden sich in Art. 55 Abs. 1 GG für den Bundespräsidenten und in Art. 93 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG für die Richter des Bundesverfassungsgerichts. Darüber hinaus folgt aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz, dass Abgeordnete, die die Rechtsetzung mitzuverantworten und die Regierung zu kontrollieren haben, nicht gleichzeitig als Beamte oder Richter tätig sein können.
41 Nach einer jüngeren Entscheidung des OVG Thüringen ist auch § 38 ThürAbgG, wonach Beamte, die in ein mit dem Mandat unvereinbares Amt berufen werden, zu entlassen sind, wenn sie zur Zeit der Ernennung Mitglied im Parlament waren und nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten ihr Mandat niederlegen, mit Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG vereinbar.
b) Mittelpunktregelung des § 44a Abs. 1 S. 1 AbgG
42 Die in § 44a Abs. 1 S. 1 AbgG normierte Pflicht, das Mandat zum Mittelpunkt der Tätigkeit zu machen, behindere, so das Bundesverfassungsgericht, die Mandatsausübung nicht, sondern zeichne die bereits im Grundgesetz angelegte Pflichtenstellung der Abgeordneten zutreffend nach.
c) Nichtberücksichtigung von Abgeordnetenbezügen bei der Bemessung von Elterngeld
43 Gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 BEEG wird Elterngeld in Höhe von 67 Prozent des Einkommens aus Erwerbstätigkeit vor der Geburt des Kindes gewährt. Bezüge für die Tätigkeit als Abgeordnete, die im für die Höhe des Elterngelds maßgeblichen Bemessungszeitraum (§ 2b BEEG) erzielt werden, sind nach der Rechtsprechung verschiedener Landessozialgerichte
V. Rechtsfolgen und Rechtsschutz
44 Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG begründet einen verfassungsunmittelbaren Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch.
45 Der Rechtsschutz zur Abwehr von Eingriffen Privater erfolgt vor den Zivil- und Arbeitsgerichten, gegebenenfalls auch im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes. Bei hoheitlichen Akten sind die Verwaltungsgerichte zuständig. Die Einleitung eines Organstreitverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht (Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG) kommt dagegen nur ausnahmsweise, etwa bei einer Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG zuwiderlaufenden Maßnahme des Bundestagspräsidenten oder einer Fraktion in Betracht. Geht die zu beanstandende Maßnahme von einem Privaten aus, scheitert ein Organstreitverfahren bereits an der Parteifähigkeit des Antragsgegners.
D. Kündigungs- und Entlassungsverbot (Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG)
I. Einordnung und Funktion
46 Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG konkretisiert
47 Der einfache Gesetzgeber hat den verfassungsrechtlichen Mindestschutz des Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG in § 2 Abs. 3 AbgG konkretisiert und ausgebaut:
II. Geschützter Personenkreis und Verpflichtete
48 Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG schützt neben Mandatsinhaberinnen und -inhabern sowie Gewählten auch Mandatsbewerberinnen und -bewerber.
III. Schutzumfang
1. Kündigung und Entlassung als erfasste Beendigungsakte
49 „Kündigung“ meint die Beendigung eines Arbeits-, Dienst- oder ähnlichen Dauerschuldverhältnisses durch einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung.
50 Anders als § 2 Abs. 3 AbgG (dazu bereits Rn. 47) differenziert Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG nicht zwischen ordentlicher und außerordentlicher Kündigung aus wichtigem Grund; beide Kündigungsformen bleiben zulässig, solange sie nicht wegen der Übernahme oder Ausübung des Mandats erfolgen.
51 Sonstige, nicht beendigende Maßnahmen im Arbeits- oder Beamtenverhältnis (zum Beispiel Weisungen und Versetzungen, Suspendierungen) unterfallen nicht dem Schutzbereich des Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG; sie sind am allgemeinen Behinderungsverbot des S. 1 zu messen.
2. „Aus diesem Grunde“ – Kausalität und Nachweis
52 Gemäß Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG unzulässig sind ausschließlich Kündigungen oder Entlassungen, die wegen der Bewerbung um ein Bundestagsmandat oder der Übernahme und Ausübung eines solchen Mandats erfolgen (siehe aber auch bereits Rn. 47 zur generellen Unzulässigkeit ordentlicher Kündigungen kraft einfachen Rechts in § 2 Abs. 3 AbgG).
53 Neutral motivierte, mandatsunabhängige Beendigungsgründe bleiben daher nach Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG zulässig (zum Beispiel Betriebsstilllegung; schwerwiegende verhaltens- oder personenbedingte Gründe).
IV. Rechtsschutz
54 Kündigungen oder Entlassungen, die gegen Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG verstoßen, sind unwirksam und können Schadensersatzansprüche gemäß § 823 Abs. 2 BGB i.V.m. Art. 48 Abs. 2 S. 2 GG auslösen.
E. Abgeordnetenentschädigung (Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG)
I. Einordnung und Funktion
55 Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG verleiht Mitgliedern des Deutschen Bundestages Anspruch auf eine „angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung“ aus dem Bundeshaushalt. Die Norm ergänzt die Abwehrrechte des Abs. 2 um eine positive, auf Leistungsgewährung gerichtete Komponente, die die materielle Grundlage der freien Mandatsausübung schafft und auf diese Weise die Entschließungsfreiheit der Abgeordneten sichert.
56 Der Abgeordnetenentschädigung steht aufseiten der Abgeordneten keine Pflicht zur Erbringung einer Gegenleistung gegenüber;
II. Historische Entwicklung
1. Vorläufer und Wegmarken vor 1949
57 Die Entstehung des Entschädigungsanspruchs reicht bis ins frühe 19. Jahrhundert zurück.
2. Parlamentarischer Rat 1948/49
58 Der „Herrenchiemseer Entwurf“ übernahm die Konzeption der Weimarer Reichsverfassung: Art. 63 des Entwurfs statuierte eine „angemessene Entschädigung“ und ein „Recht zur Fahrt mit allen staatlichen Verkehrsmitteln“; eine grundlegende Debatte blieb aus.
3. Frühphase der Bundesrepublik
59 Nur wenige Monate nach Konstituierung des ersten Deutschen Bundestages regelte das Diätengesetz v. 15.6.1950
60 In den 1950er und 1960er Jahren entwickelte der einfache Gesetzgeber die Abgeordnetenentschädigung schrittweise fort: Im Jahr 1954 führte er ein dreimonatiges Übergangsgeld bei Ausscheiden am Ende der Wahlperiode ein;
61 Spätestens zu diesem Zeitpunkt zeichnete sich auch eine Abkehr von der reinen Aufwandsersatzlogik hin zu einer echten Einkommenskomponente ab; die kontinuierliche „Professionalisierung“ des Mandats und die wachsende Bindung der Arbeitskraft in der Parlamentsarbeit machten eine funktionsadäquate, unabhängigkeitssichernde Alimentation der Abgeordneten und ihrer Familien erforderlich.
4. Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts v. 5.11.1975
62 Diese Entwicklungen wurden vom Bundesverfassungsgericht in seinem „Diätenurteil“ v. 5.11.1975
63 Um eine Kontrolle des parlamentarischen Willensbildungsprozesses durch die Öffentlichkeit zu gewährleisten, stellte das Bundesverfassungsgericht in seinem Diätenurteil zudem klar, dass jede Veränderung der Entschädigung im Bundestagsplenum zu diskutieren und vor den Augen der Öffentlichkeit zu entscheiden sei.
5. Weitere Entwicklung und abermalige Reformüberlegungen ab 2011
64 In der Folgezeit blieb das System der Abgeordnetenentschädigung im Kern unverändert; Anpassungen beschränkten sich im Wesentlichen auf maßvolle Erhöhungen der Entschädigungsleistung. Angesichts gleichwohl anhaltender öffentlicher Kritik an der Höhe und Entwicklung der Bezüge setzte der Gesetzgeber in den 1990er Jahren mehrere Kommissionen ein, um die Struktur und Angemessenheit der Entschädigungsregelungen zu überprüfen.
65 Die jüngsten Reformschritte im Entschädigungsrecht standen sodann im Zeichen einer Doppelaufgabe: Zum einen sollte die wiederkehrende, politisch aufgeladene Auseinandersetzung über Diätenentscheidungen entemotionalisiert und verfahrensrechtlich versachlicht werden; zum anderen waren die Leitlinien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – parlamentarische Letztverantwortung, Koppelungsverbot, Transparenz und Gleichheit – in ein praktikables, vorhersehbares System zu übersetzen.
66 Hierzu setzte der Ältestenrat des Deutschen Bundestages im November 2011 die „Unabhängige Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts“ ein. Diese legte nach umfassender Bestandsaufnahme ein Bündel von Empfehlungen vor,
III. Derzeitige Rechtslage
1. Grundentschädigung
67 Die Grundentschädigung bildet den einkommensähnlichen Kern der Abgeordnetenentschädigung nach Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG. Sie dient nicht der Erstattung konkreter Aufwendungen im Zusammenhang mit der Ausübung des Mandats, sondern der Sicherung einer der Bedeutung des Amtes angemessenen wirtschaftlichen Existenzgrundlage während der Mandatsausübung. Ihr kommt also, anders als der Amtsausstattung, Alimentationscharakter zu.
a) Maßstab der Angemessenheit
68 Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG verlangt eine „angemessene“ Entschädigung. Was „angemessen“ ist, ist nicht anhand der individuellen Bedürftigkeit der Abgeordneten, sondern funktionsbezogen zu bestimmen.
b) Beginn und Ende des Anspruchs
69 Die Abgeordnetenentschädigung ist grundsätzlich auf die Dauer der tatsächlichen Mandatsausübung begrenzt, wenngleich gewisse Nachwirkungen anzuerkennen sind.
c) Einfachgesetzliche Ausgestaltung
70 § 11 Abs. 1 AbgG orientiert die Entschädigung an der Besoldungsgruppe R 6 (inkl. Zulage); die Entschädigung belief sich zum 1.7.2025 auf monatlich 11.833,47 Euro brutto.
aa) Anpassungsmechanismus und Besteuerung
71 § 11 Abs. 4 AbgG sieht eine jährliche Anpassung der Entschädigung jeweils zum 1. Juli auf der Grundlage des vom Statistischen Bundesamt ermittelten Nominallohnindex vor. § 11 Abs. 5 AbgG bestimmt, dass das in Abs. 4 geregelte Anpassungsverfahren für eine neue Wahlperiode nur wirksam bleibt, wenn der neu konstituierte Bundestag binnen drei Monaten nach seiner konstituierenden Sitzung einen entsprechenden Beschluss fasst („Opt-in-Verfahren“);
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Deutscher Bundestag, 10. Sitzung vom 05.06.2025, TOP 17: Anpassungsverfahren der Abgeordnetenentschädigung, ebenfalls abrufbar unter https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2025/kw23-de-abgeordnetengesetz-1083656
72 Soweit der Anpassung der Grundentschädigung angesichts ihrer Verknüpfung mit der Besoldungsgruppe R 6 sowie der Entwicklung des Nominallohnindex ein gewisser Automatismus innewohnt, ist die derzeitige einfachgesetzliche Ausgestaltung auch mit dem Koppelungsverbot vereinbar.
73 Die Grundentschädigung ist, anders als die Amtsausstattung,
bb) Funktionszulagen
74 In seinem Diätenurteil aus dem Jahr 1975 hat das Bundesverfassungsgericht den ursprünglich für den Sachbereich der Wahlen und des Parteienwettbewerbs entwickelten „formalisierten Gleichheitssatz” auf den finanziellen Status der Abgeordneten erstreckt.
75 Einfachgesetzlich sieht § 11 Abs. 2 AbgG Funktionszulagen für den Bundestagspräsidenten und seine Stellvertreter sowie die Vorsitzenden der Ausschüsse, der Untersuchungsausschüsse, der Enquete-Kommissionen und des Parlamentarischen Kontrollgremiums vor.
d) Einzelfragen
aa) Mandatsträgerbeiträge an politische Parteien
76 Mandatsträgerbeiträge von Abgeordneten an ihre Partei sind in der Praxis weit verbreitet.
bb) Nebeneinkünfte
(1) Private Einkommenserzielung
77 Die Erzielung privater Einkünfte neben dem Mandat ist, wie sich bereits aus Art. 48 Abs. 2 GG und Art. 137 Abs. 1 GG ergibt, grundsätzlich zulässig,
78 Um Interessenkonflikte zu vermeiden und die Unabhängigkeit der Mandatswahrnehmung zu sichern, existieren Anzeige- und Veröffentlichungspflichten. Erfolgte die Veröffentlichung in der Vergangenheit in Stufen (sogenannte Einkommensbänder), sieht § 45 Abs. 2 und 3 S. 1 i.V.m. § 47 AbgG nunmehr die Angabe und Veröffentlichung der exakten Höhe der Nebeneinkünfte vor, soweit diese 1.000 Euro pro Monat oder, falls dies nicht der Fall ist, 3.000 Euro im Kalenderjahr übersteigen.
(2) Zusammentreffen von Abgeordnetenentschädigung und Bezügen aus öffentlichen Kassen
79 Hat ein Mitglied des Bundestages neben der Abgeordnetenentschädigung Anspruch auf Einkommen aus einem Amtsverhältnis oder aus der Verwendung im öffentlichen Dienst, so wird die Abgeordnetenentschädigung im Umfang des § 29 Abs. 1 AbgG gekürzt. Begründen lässt sich dies mit der formalen Statusgleichheit der Abgeordneten sowie der Einmaligkeitsidee staatlicher Versorgung: Der Staat schuldet den Abgeordneten den angemessenen Lebensunterhalt, aber nicht dessen Verdopplung.
80 Für das Zusammentreffen von Altersrente und Abgeordnetenentschädigung sieht § 29 Abs. 2 S. 2 AbgG i.V.m. § 55 Abs. 1 BeamtVG das hälftige Ruhen des Anspruchs auf die gesetzliche Altersrente vor. Die Regelung ist nach Auffassung des Bundessozialgerichts mit dem Grundgesetz vereinbar.
2. Amtsausstattung
81 Die Amtsausstattung ist der zweite, von der einkommensähnlichen Grundentschädigung strikt zu trennende Pfeiler der Abgeordnetenentschädigung. Sie dient der Abgeltung der durch das Mandat veranlassten Aufwendungen (vgl. auch § 12 Abs. 1 S. 1 AbgG).
a) Zulässigkeit von Pauschalierungen
82 Verfassungsrechtlich zulässig sind sowohl der Einzelnachweis tatsächlich entstandener, besonderer und sachlich angemessener Aufwendungen als auch pauschalierende Regelungen, soweit letztere am tatsächlichen mandatsbedingten Aufwand orientiert sind.
b) Einfachgesetzliche Ausgestaltung
83 Zur Amtsausstattung gehören Geld- und Sachleistungen (§ 12 Abs. 1 S. 2 AbgG), darunter die monatliche Kostenpauschale zur Deckung eines „wirklich entstandenen, sachlich angemessenen, mit dem Mandat verbundenen besonderen Aufwand[s]“
84 Die Kostenpauschale wird gemäß § 12 Abs. 2 S. 2 AbgG zum 1. Januar jedes Jahres an die Entwicklung der allgemeinen Lebenshaltungskosten angepasst und bei Nichtteilnahme an Plenarsitzungen und namentlichen Abstimmungen gekürzt (§ 14 AbgG); die nähere Ausgestaltung erfolgt durch Haushaltsgesetz und Ausführungsbestimmungen, die vom Ältestenrat zu erlassen sind (vgl. § 12 Abs. 2 S. 3 AbgG). Die Mittel für Mitarbeiter sind streng zweckgebunden; sie dürfen insbesondere nicht zur Parteiarbeit oder für Wahlkampfzwecke genutzt werden.
3. Übergangsgeld und Altersversorgung
85 Übergangsgelder und Versorgungsbezüge sichern die Mandatsfreiheit nicht während, sondern nach der Parlamentszugehörigkeit wirtschaftlich ab und sind grundsätzlich vom weiten, an Angemessenheit, Gleichheit und Sparsamkeit orientierten Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers (Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG) gedeckt.
a) Übergangsgeld
86 Das einfachgesetzlich in § 18 AbgG vorgesehene Übergangsgeld dient als Start- und Anpassungshilfe für die Rückkehr in den bisherigen Beruf oder für den Aufbau einer neuen beruflichen Existenz nach Ausscheiden aus dem Amt.
b) Altersversorgung
87 Eine beamtenähnliche Vollversorgung ehemaliger Abgeordneter im Ruhestand ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht geboten; der Gesetzgeber kann auf eine Altersentschädigung verzichten, muss dann aber die laufende Grundentschädigung so bemessen, dass neben der Gewährleistung des Lebensunterhalts eine eigenständige angemessene Vorsorge realistisch möglich bleibt.
F. Freifahrt (Art. 48 Abs. 3 S. 2 GG)
I. Einordnung und Funktion
88 Art. 48 Abs. 3 S. 2 GG garantiert den Mitgliedern des Deutschen Bundestages „das Recht der freien Benutzung aller staatlichen Verkehrsmittel“. Die Freifahrt ist funktional Teil der Amtsausstattung
II. Begriff der „staatlichen Verkehrsmittel“
89 „Staatliche Verkehrsmittel“ sind alle Verkehrseinrichtungen des Bundes, unabhängig von der Rechtsform. Nicht erfasst sind Verkehrsmittel der Länder, Gemeinden oder privater Träger.
III. Berechtigte
90 Das Recht zur freien Benutzung aller staatlichen Verkehrsmittel steht allen Mitgliedern des Bundestags während der Zeit ihrer Parlamentszugehörigkeit zu. Soweit die Freifahrtberechtigung auch privat genutzt wird, ist der private Nutzungsanteil als geldwerter Vorteil zu versteuern.
IV. Einfachgesetzliche Regelung im AbgG
91 Mit § 16 Abs. 1 S. 2 AbgG geht der einfache Gesetzgeber über Art. 48 Abs. 3 S. 2 GG hinaus. Benutzt ein Abgeordneter in Ausübung des Mandats im Inland Flugzeuge, Schlafwagen oder sonstige schienengebundene Beförderungsmittel außerhalb des öffentlichen Personennahverkehrs, so werden die Kosten bis zur höchsten Klasse gegen Nachweis erstattet. Der Anspruch auf kostenlose Beförderung ist damit de facto auch auf private Verkehrsmittel ausgedehnt.
G. Nähere Regelung durch Bundesgesetz (Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG)
92 Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG normiert einen Gesetzesvorbehalt, der die Zuständigkeit des Bundes für die Ausgestaltung der statusrechtlichen Finanz- und Mobilitätsregelungen der Mitglieder des Deutschen Bundestages begründet und einen entsprechenden Regelungsauftrag enthält.
93 „Das Nähere“ meint die Ausgestaltung der in Art. 48 Abs. 3 S. 1 und S. 2 GG verbürgten Leistungsansprüche einschließlich der damit zusammenhängenden Nebengebiete wie Transparenz-, Auskunfts-, Anrechnungs- und Ruhensregelungen durch Gesetz.
H. Kontext
94 Nach den Worten des Bundesverfassungsgerichts gehört Art. 48 Abs. 3 GG zu den „Essentialen des demokratischen Prinzips“.
95 Die im Diätenurteil gebrauchte Wendung, Art. 48 Abs. 3 GG gehöre zu den „Essentialen des demokratischen Prinzips“, bezieht sich ausschließlich auf das Verhältnis zu Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG, nicht auf das zu Art. 79 Abs. 3 GG. Die Gewährleistungen des Art. 48 GG sind einer Änderung durch den verfassungsändernden Gesetzgeber folglich nicht entzogen, solange die wesentlichen Grundsätze, deren Sicherung Art. 48 GG dient – freies Mandat, Gleichheit der Wahl, Unabhängigkeit der Abgeordneten – in ihrem Kern unangetastet bleiben.
96 Für die Mitglieder der Bundesversammlung gelten die Grundsätze des Art. 48 Abs. 2 GG über § 7 BPräsWahlG entsprechend. § 3 EuAbgG enthält ein § 2 AbgG entsprechendes Behinderungs- und Benachteiligungs- sowie Kündigungs- und Entlassungsverbot für Bewerberinnen und Bewerber um ein Mandat im Europäischen Parlament sowie für gewählte Abgeordnete. § 4 Abs. 1 EuAbgG normiert, wie § 3 AbgG, einen Anspruch auf Wahlvorbereitungsurlaub. Die Bezüge der Abgeordneten sind im Abgeordnetenstatut des Europäischen Parlaments geregelt.
I. Weiterführende Empfehlungen
Eine tabellarische Übersicht zu Art. 48 Abs. 1 bis 3 GG entsprechenden Regelungen in den Landesverfassungen findet sich bei von Arnim/Drysch, in: Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 48 Rn. 32 (199. Aktualisierung Juli 2019).
Eingehend mit dem Verbot der Abgeordnetenbehinderung setzt sich Spoerhase, Probleme des grundgesetzlichen Verbots der Abgeordnetenbehinderung (Art. 48, Abs. 1 und 2 GG), Saarbrücken 1980, auseinander.
Einzelne Aspekte der Abgeordnetenentschädigung nach Art. 48 Abs. 3 GG, die in der vorstehenden Kommentierung lediglich angerissen werden konnten, behandeln Heck, Mandat und Transparenz.
Anzeige und Veröffentlichung der Nebentätigkeiten von Bundestagsabgeordneten, Frankfurt a.M. 2014; Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte der Mitglieder des Deutschen Bundestages, Berlin 2010; Austermann, Die Anrechnungsbestimmungen im Abgeordnetenrecht des Bundes und der Länder, Frankfurt a.M. 2011; von Waldthausen, Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung, Berlin 2000; Stalbold, Die steuerfreie Kostenpauschale der Abgeordneten.
Verfassungsmäßigkeit und Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht, Berlin 2004; Klatt, Die Altersversorgung der Abgeordneten, Tübingen 1972; Lontzek, Die Sonderbeiträge von Abgeordneten an Partei und Fraktion, Berlin 2012 und Mardini, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion durch staatliche Mittel und Beiträge der Abgeordneten, Frankfurt a.M. unter anderem 1990.
J. Literaturverzeichnis
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