- A. Einführung
- B. Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91b Abs. 1 und Abs. 2 GG)
- C. Finanzierung (Art. 91b Abs. 3 GG)
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 91b GG ist die zentrale Verfassungsnorm, auf die sich die gemeinsame Wissenschaftsförderung von Bund und Ländern stützt, etwa der Zukunftsvertrag Studium und Lehre oder der Pakt für Forschung und Innovation. Art. 91b GG stellt eine Ausnahme von der Regelzuständigkeit der Länder dar und eröffnet dem Bund eine Mitwirkungsmöglichkeit im Wissenschaftsbereich. Seit Einführung des Artikels 1969 ist insbesondere dessen gegenständliche Reichweite immer wieder diskutiert worden – zwei Normänderungen mit jeweils unterschiedlicher Stoßrichtung waren die Folge.
II. Historie
2 Der heutige Art. 91b GG blickt auf eine bewegte Geschichte zurück. In den ersten beiden Jahrzehnten nach 1949 hatte sich der Bund ohne ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage an Länderaufgaben in Bildung und Wissenschaft beteiligt. Mit seiner Mitfinanzierung verband der Bund immer wieder eine inhaltliche Steuerung – damit geriet das sogenannte Dotationswesen immer stärker in die Kritik.
3 In der Verfassungsreform von 1969 wurde ein neuer Abschnitt „VIIIa. Gemeinschaftsaufgaben“ ins Grundgesetz eingefügt, der einen Artikel 91b alte Fassung enthielt.
4 Auch an der damaligen Norm entzündete sich allerdings bald Kritik, etwa die Aushöhlung der Parlamentsrechte von Bund und Ländern, Verantwortungsdiffusion, bürokratischer Aufwand, finanzielle Pfadabhängigkeiten und eine faktische Dominanz des Bundes.
5 Die nun im Hochschulbereich eingeschränkteren Kooperationsmöglichkeiten gerieten in der Folge allerdings wiederum in die Kritik. Dies führte zu einer erneuten, gegenläufigen Revision des Art. 91b im Jahr 2015, die die Norm in die heutige Fassung brachte. Seitdem ist die Förderreichweite von Gemeinschaftsaufgaben in der Wissenschaft so groß wie nie zuvor.
III. Normstruktur
6 Art. 91b gliedert sich in drei Absätze. Der erste Absatz normiert das Zusammenwirken von Bund und Ländern in der Wissenschaft, der zweite Absatz das Zusammenwirken im Bildungsbereich. Der dritte Absatz regelt die Kostentragung der gemeinsamen Aufgaben.
7 Das in den ersten beiden Absätzen des Art. 91b verwendete Modalverb „können“ stellt klar, dass die Norm Bund und Ländern die Möglichkeit zur Zusammenarbeit eröffnet, sie aber nicht dazu verpflichtet. Dem stehen die in Art. 91a geregelten Gemeinschaftsaufgaben gegenüber, zu denen Bund und Länder verpflichtet sind (vgl. Art. 91a GG Rn. ###).
8 Die in Art. 91b geregelten Gemeinschaftsaufgaben sind in doppelter Hinsicht Ausnahmen von der bundesstaatlichen Kompetenzordnung. Sie gestatten für definierte Sachbereiche und unter bestimmten Voraussetzungen Verwaltungsverschränkungen (Mischverwaltungen), bei denen Bund und Länder gemeinsam für eine Aufgabe zuständig sind. Ausnahmsweise wird so die grundgesetzlich vorgesehene Aufgabentrennung von Bund und Ländern aufgehoben.
9 Sowohl Art. 91b Abs. 1 GG (Wissenschaftsförderung) als auch Art. 91b Abs. 2 GG (Bildungsvergleiche) schreiben den Abschluss einer Vereinbarung vor, die schriftlich abzufassen ist.
10 Bei den auf Grundlage von Art. 91b geschlossenen Vereinbarungen sind Bund und all jene Länder einzubeziehen, die inhaltlich betroffen sind. Der Gleichbehandlungsgrundsatz folgt aus dem Verfassungsprinzip der Bundestreue.
11 Davon zu unterscheiden ist die Frage, welche Länder einer ausgehandelten Vereinbarung zustimmen müssen. Nach Art. 91b Abs. 1 S. 2 GG müssen Vereinbarungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, alle Länder zustimmen. Dies umfasst auch Länder, die sachlich nicht betroffen sind und somit die Vereinbarung nicht abschließen. In diesem Sinne haben die Länder ein Vetorecht bei den betreffenden Vereinbarungen. Die Wendung „im Schwerpunkt“ schränkt einerseits das Zustimmungserfordernis entscheidend ein, ist andererseits aber unscharf und mithin interpretationsbedürftig.
12 Allen übrigen Vereinbarungen nach Art. 91b müssen alle diejenigen Länder zustimmen, die sie verhandeln und abschließen.
13 Mit Abschluss der Vereinbarung wird eine gemeinsame Verwaltungszuständigkeit von Bund und Ländern für die betreffende Maßnahme geschaffen. Diese Verwaltungszuständigkeit sowie das sogenannte Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG begründen die gemeinsame Finanzierung: Da die Verwaltungsträger ihre jeweiligen Aufgaben zu finanzieren haben, müssen sie eine partnerschaftlich getragene Gemeinschaftsaufgabe auch gemeinsam finanzieren (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG Rn. ###).
14 Art. 91b gestattet reziproke Kooperationsbeziehungen, das heißt sowohl der Bund kann an Länderaufgaben mitwirken wie auch die Länder an Bundesaufgaben.
B. Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91b Abs. 1 und Abs. 2 GG)
I. Wissenschaft (Art. 91b Abs. 1 GG)
15 Der in Art. 91b Abs. 1 S. 1 GG verwendete Begriff der Förderung ist weit zu verstehen. Es bleibt Bund und Ländern überlassen, auf welche Weise die gemeinsame Förderung organisiert und umgesetzt werden soll. Dabei können auch Teilaufgaben an Dritte oder intermediäre Organisationen wie die Deutsche Forschungsgemeinschaft oder die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz übertragen werden, wobei die Bestimmungen des Art. 91b und andere einschlägige Rechtsnormen auch von diesen weiteren Akteuren einzuhalten sind.
16 Nach Art. 91b Abs. 1 S. 1 GG können in der Wissenschaft nur solche Gegenstände gefördert werden, denen „überregionale Bedeutung“ zukommt. In Gesetzes- und Verordnungstexten sowie in der Literatur sind verschiedene Deutungsversuche dieses unscharfen Rechtsbegriffs unternommen worden, etwa im Sinne der überregionalen Gültigkeit oder der Wirkung von (Forschungs-)Ergebnissen, der hohen Qualität einer beabsichtigten Fördermaßnahme oder eines minimalen Fördervolumens.
17 Der Förderbereich des Art. 91b Abs. 1 GG wird mit dem Dreiklang „Wissenschaft, Forschung und Lehre“ abgesteckt. Trotz einer seit langem anerkannten Offenheit des Wissenschaftsbegriffs (vgl. Art. 5 Abs. 3 GG Rn. ###) hat das Bundesverfassungsgericht maßgebliche Näherungen vorgelegt („alles, was nach Inhalt und Form als ernsthafter, planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist“
18 In dem beschriebenen inhaltlichen Rahmen können Bund und Länder nach Maßgabe ihrer politischen Interessen und Ziele die Fördergegenstände frei vereinbaren. Möglich sind alle Akteure, Teilsektoren, Rechtspersonen und Organisationsformen wie sogenannte „Zwittereinrichtungen“. Dazu zählen insbesondere Hochschulen (inklusive Fachhochschulen), außeruniversitäre Organisationen, Verbünde und Netzwerke. Möglich ist auch die Förderung von Teilbereichen, Arbeitseinheiten oder Personalstellen innerhalb von Organisationen.
19 Flexibel verhandelbar sind überdies das Förderformat und die Fördermodalitäten. Möglich ist eine begrenzte beziehungsweise projektförmige Förderung, etwa im Rahmen eines wissenschaftsgeleiteten Wettbewerbs. Ebenfalls gestattet ist eine (zeitlich begrenzte oder unbegrenzte) institutionelle Förderung, das heißt die teilweise oder vollständige Beteiligung an der regelhaften Grundfinanzierung von Institutionen wie außeruniversitären Einrichtungen oder Hochschulen. Die institutionelle Fördermöglichkeit von Hochschulen stellt die zentrale Veränderung gegenüber der Altfassung der Norm von 2006 dar.
20 In der Förderpraxis kommt Art. 91b Abs. 1 GG eine zentrale Bedeutung für die deutsche Wissenschaftslandschaft zu. 2024 entfielen auf die hierauf gestützte gemeinsame Förderung von Bund und Ländern 17,9 Milliarden Euro.
II. Bildungsvergleiche (Art. 91b Abs. 2 GG)
21 Nach dem seit 2006 unveränderten Art. 91b Abs. 2 GG können Bund und Länder in eng begrenzten Bildungsbereichen zusammenwirken. Dabei erwachsen den Partnern bei der Umsetzung einer Gemeinschaftsaufgabe gemeinsame Mitverwaltungs-, Durchführungs- und damit auch Finanzierungskompetenzen. Der Kooperationsbereich umfasst die Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich sowie entsprechende Berichte und Empfehlungen.
22 Auf Grundlage der Norm haben Bund und Länder 2007 ein Verwaltungsabkommen
C. Finanzierung (Art. 91b Abs. 3 GG)
23 Art. 91b Abs. 3 regelt die Finanzierungsmodalitäten von Gemeinschaftsaufgaben in Wissenschaft (Abs. 1) und bei Bildungsvergleichen (Abs. 2). Die jeweilige Mitfinanzierungszuständigkeit von Bund und Ländern per se folgt allerdings aus ihrer gemeinsamen Mitverwaltungszuständigkeit sowie dem Konnexitätsprinzip nach Art. 104a Abs. 1 GG (siehe Rn. 13). Nach Art. 91b Abs. 3 muss die Kostentragung in der abzuschließenden Vereinbarung niedergelegt werden. Die jeweiligen Finanzierungsanteile von Bund und Ländern an einer Fördermaßnahme können flexibel ausgehandelt werden. Die Regelung unterscheidet sich somit von Art. 91a Abs. 3, der bestimmte föderale Kostenaufteilungen vorsieht (vgl. Art. 91a GG Rn. ###). Zu den so eröffneten Möglichkeiten gehört auch die volle oder weitgehende Kostenübernahme durch den Bund. Die Flexibilität hinsichtlich der Kostenaufteilung wird in der Förderpraxis umfassend genutzt, etwa mit den jeweils unterschiedlichen Finanzierungsanteilen an den außeruniversitären Forschungsorganisationen oder an den hochschulbezogenen Fördermaßnahmen. Wie erwähnt (siehe Rn. 9) bindet eine Vereinbarung allerdings nur die Exekutiven von Bund und Ländern. Die jeweiligen Parlamente müssen deshalb die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Umsetzung einer Fördermaßnahme schaffen.
D. Kontext
24 Die Norm findet sich in Abschnitt VIIIa. des Grundgesetzes „Gemeinschaftsaufgaben, Verwaltungszusammenarbeit“. In den hier versammelten Artikeln werden insbesondere Gemeinschaftsaufgaben geregelt (vgl. [Kommentierungen von Art. 91a-e]). Diese stellen eine der Formen der Mischverwaltung dar, also Ausnahmen vom Prinzip der Alleinzuständigkeit der Verwaltungsträger und Legitimierungen einer jeweils gemeinschaftlichen Aufgabenerfüllung.
E. Weiterführende Empfehlungen
Website der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (www.gwk-bonn.de) mit umfassenden Informationen zur Förderpraxis nach Art. 91b Abs. 1 GG. Dazu zählen die Förderung von Hochschulen und der außeruniversitären Forschung sowie weitere Materialien wie Finanzierungsübersichten.
F. Literaturverzeichnis
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Gemeinsame Wissenschaftskonferenz, Gemeinsame Förderung des Bundes und der Länder auf der Grundlage des Artikels 91b Absatz 1 GG, 2024, abrufbar unter: https://www.gwk-bonn.de/fileadmin/Redaktion/Dokumente/Papers/GemFofoe-2023-2024.pdf
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Huber, Peter Michael/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Band 3: Art. 83–146, 8. Aufl. 2024
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Meyer, Hans, Die Föderalismusreform 2006, 2008
von Münch, Ingo/Kunig, Philip (Begr.), herausgegeben von Kämmerer, Jörn Axel/Kotzur, Markus, Grundgesetz Kommentar, Band 2: Art. 70–146, 8. Aufl. 2025
Sachs, Michael (Begr.), herausgegeben von von Coelln, Christian/Mann, Thomas, Grundgesetz: Kommentar, 10. Aufl. 2024
Seckelmann, Margrit/Lange, Stefan/Horstmann, Thomas, Die Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern in der Wissenschafts- und Bildungspolitik, 2010
Seckelmann, Margrit, Konvergenz und Entflechtung im Wissenschaftsföderalismus von 1998 bis 2009 – insbesondere in den beiden Etappen der Föderalismusreform, in: Lange/Horstmann/Seckelmann (Hrsg.), Die Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern in der Wissenschafts- und Bildungspolitik: Analysen und Erfahrungen, Baden-Baden 2010, S. 47–71.
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