- A. Einführung
- B. Anforderungsrecht (Abs. 1)
- C. Bundesintervention (Abs. 2)
- D. Folgefragen
- E. Kontext
- F. Weiterführende Empfehlungen
- G. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 91 regelt die gegenseitige Hilfeleistung zwischen Bund und Ländern zur Abwehr von Gefahren, die sich gegen den Bestand von Bund und Ländern und ihre freiheitlich demokratische Grundordnung richten. Es handelt sich also um Bedrohungen, die sich gegen den Staat und seine Ordnung richten. Das Ziel von Art. 91 ist es, die effektive Bekämpfung von Terrorismus zu ermöglichen.
2 Es handelt sich um einen Sonderfall der Amtshilfe (Art. 35 GG), der die Kooperation zur Bewältigung eines inneren Notstands ermöglicht.
3 Wie auch Art. 35 Abs. 3 GG (Art. 35 Rn. 70 ff.) sieht Abs. 91 Abs. 2 GG eine Bundesintervention vor. Sie räumt dem Bund „als Garanten der Gesamtverfassung“
4 Ebenso wie die Amtshilfe steht der innere Notstand in einem Spannungsverhältnis zum Bundesstaatsprinzip, insbesondere mit dem Grundsatz der Subsidiarität, wonach vorrangig die Länder mit der Gefahrenabwehr betraut sind, und mit dem Prinzip der Nichteinmischung, wonach sich fremde Kräfte nicht in innere Angelegenheiten einmischen sollen.
5 Die Hilfeleistungs- und Interventionsmöglichkeiten des Art. 91 gelten unmittelbar;
II. Historie
6 Erste Verfassungsnormen zum (inneren) Staatsnotstand entstanden im 19. Jahrhundert, u.a. in Abschnitt II Art. XII § 54 und § 55 der Paulskirchenverfassung von 1849 sowie in Art. 68 der Reichsverfassung von 1871.
7 Die ursprüngliche Fassung des Art. 91 GG von 1949 sah in Abs. 1 zunächst nur die Anforderung von Polizeikräften anderer Länder vor; dementsprechend war auch nach Abs. 2 der Einsatz der Bundespolizei (bzw. des damaligen Bundesgrenzschutzes) nicht vorgesehen.
8 Die Notstandsnovelle 1968 (vgl. Art. 35 Rn. 15) hat als Reaktion auf die Flutkatastrophe von 1968
III. Normstruktur
9 Art. 91 GG sieht zum einen die gegenseitige Hilfeleistung von Bund und Ländern im Falle eines inneren Notstands vor (Abs. 1) und eröffnen zum anderen dem Bund Eingriffsrechte, um die Beseitigung des inneren Notstands zu erreichen (Abs. 2).
10 Absatz 1 regelt die Möglichkeit der Länder, zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen und des Bundesgrenzschutzes anzufordern.
11 Ist das betroffene Land zur Bekämpfung der Gefahr nicht bereit oder nicht in der Lage, kann die Bundesregierung nach Abs. 2 S. 1 die Polizei des Landes und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes einsetzen. Allerdings endet dieses Eingriffsrecht des Bundes nach Abs. 2 S. 2, wenn der Bundesrat dies verlangt oder die Gefahr beseitigt ist. Handelt es sich um eine überregionale Gefahrenlage, kann die Bundesregierung außerdem den Landesregierungen Weisungen erteilen (Abs. 2 S. 3).
B. Anforderungsrecht (Abs. 1)
12 Besteht eine drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, kann ein Land die Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen und der Bundespolizei anfordern.
I. Voraussetzungen
13 Der innere Notstand nach Art. 91 Abs. 1 GG setzt eine drohende Gefahr für die Schutzgüter (Bestand des Bunds und der Länder sowie die freiheitliche demokratische Grundordnung) voraus, der die Anforderung von Unterstützung erforderlich macht.
1. Schutzgüter
14 Der Bestand des Bundes meint die territoriale Integrität und Souveränität nach innen wie auch nach außen.
15 Freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes bzw. der Länder „zielt auf den Schutz der grundlegenden Werte, die für ein friedliches und demokratisches Zusammenleben der Bürgerinnen und Bürger unverzichtbar sind.“
2. Drohende Gefahr
16 Abs. 1 erfordert eine drohende Gefahr für die Schutzgüter (Rn. 14 f.), die im polizeirechtlichen Sinn gegeben ist, wenn bei ungehindertem Ablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden (an den besonderen, erheblich wertvollen Schutzgütern des Abs. 1) entstehen würde.
17 Der Qualifikation der „drohenden“ Gefahr kommt wenig eigenständige Bedeutung zu.
18 Eine drohende Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung besteht bspw. bei Putschversuchen oder der gewaltsamen Behinderung bzw. Manipulation von Wahlen, nicht aber schon bei verfassungsfeindlichen Großdemonstrationen.
19 Ursprung der Gefahr können Private bzw. politische Parteien seien, aber auch eigene oder fremde Hoheitsträger.
3. Anforderung durch das betroffene Land
20 Die Entscheidung über die Anforderung der Hilfe trifft das jeweilige Land nach pflichtgemäßem Ermessen.
21 Die Anforderung von Hilfe durch die anderen Länder oder der Bundespolizei muss erforderlich sein. Zunächst muss das ersuchende Land seine eigenen Mittel und Kapazitäten ausschöpfen (Subsidiaritätsprinzip).
II. Durchführung
22 Die ersuchten Länder sowie der Bund sind verpflichtet, jeder Hilfeanforderung nach Art. 91 Abs. 1 GG nachzukommen.
23 Das Anforderungsrecht nennt zunächst die Polizeikräfte der anderen Länder, die die Polizei im formellen Sinn umfassen.
24 Die angeforderten Kräfte nehmen die Kompetenz des anfordernden Landes wahr und unterstehen daher dessen Weisungen.
C. Bundesintervention (Abs. 2)
25 Abs. 2 weist dem Bund Interventionsbefugnisse zu, um eine effektive Gefahrenabwehr während eines regionalen (S. 1) oder überregionalen (S. 2) Notstands sicherzustellen.
I. Voraussetzung: Unvermögen
26 Voraussetzung ist, dass das betroffene Land (bzw. die Länder) zur Gefahrenabwehr nicht willens oder nicht in der Lage sind.
II. Umfang der Interventionsbefugnisse
27 Die Entscheidung über die Intervention trifft die Bundesregierung im Kollegium (Art. 62 GG).
28 Die Bundesregierung kann über das „Ob“ der Intervention
29 Nach S. 1 kann die Bundesregierung die Polizei des bedrohten Landes, die Polizeikräfte anderer Länder und die Bundespolizei mobilisieren.
30 Liegt ein überregionaler Notstand vor, der mehr als ein Land erfasst, kann die Bundesregierung zusätzlich zu den Polizeikräften auch Landesregierungen – sowohl der hilfsbedürftigen als auch der helfenden Länder – Weisungen erteilen (Abs. 2 S. 3).
31 Der Einsatz der Streitkräfte ist nicht möglich – Art. 87a Abs. 4 GG sieht hierfür eine eigene Grundlage vor, die als letztes Mittel erst einschlägig ist, wenn sich die Notstandslage nicht nach Art. 91 GG bewältigen lässt.
III. Aufhebung
32 Die Bundesregierung muss ihre Anordnung nach Abs. 2 S. 1 oder S. 3 aufheben, wenn die Gefahr beseitigt ist
D. Folgefragen
33 Das Einsatzland trägt die Kosten, die im Rahmen der Hilfeleistung anfallen (wie auch im Fall der Amtshilfe, siehe Art. 35 Rn. 43).
34 Streitigkeiten im Rahmen von Art. 91 Abs. 1 GG sind vor dem BVerfG im Bund-Länder-Streit (Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG) oder im Länderstreit (Art. 94 Abs. 1 Nr. 4 GG) zu klären.
E. Kontext
35 Als Paradebeispiel für einen Notstand nach Art. 91 GG gilt (spätestens seit dem Terroranschlag des 11. September 2001) ein großflächiger, koordinierter Terrorangriff, der gezielt die Funktionsfähigkeit des Staates oder die freiheitliche demokratische Grundordnung destabilisieren will.
F. Weiterführende Empfehlungen
Zur Hochkonjunktur des "Ausnahmezustands": Haack, Stefan, Anmerkungen zum Begriff des Ausnahmezustands, NJ 2021, S. 477
Für Studierende: Ein Überblick über die rechtlichen Grundlagen für Bundeswehreinsätze: Hölscheidt, Sven/Limpert, Martin, Einsatz der Bundeswehr innen und außen, JA 2009, S. 86
Eine rechtspolitische Diskussion des Bundeswehreinsatzes im Innern: Ladiges, Manuel/Glawe, Robert, Eine dramatische Vorstellung: Zum bewaffneten innerdeutschen Einsatz der Streitkräfte bei Terrorgefahr, DÖV 2011, S. 621
Sicherheitsrecht aus einer kritischen Perspektive: Lange, Hans-Jürgen/Endreß, Christian/Wendekamm, Michaela (Hrsg.), Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes, 2013
G. Literaturverzeichnis
Brandau, Joram-B./Brandau, Anna-Mira, Der Bundeszwang als „schärfstes Schwert“ der Konfliktlösung zwischen Bund und Ländern, DÖV 2025, S. 252 ff.
Buzan, Barry/Wæver, Ole/de Wilde, Jan, Security. A New Framework for Analysis, 1998
Dreier, Horst (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band III: Art. 83–146, 3. Aufl. 2018
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, 65. Edition Stand: 1.3.2026
Bäcker, Matthias/Denninger, Erhard/Graulich, Kurt (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts. Gefahrenabwehr - Strafverfolgung - Rechtsschutz, 7. Aufl. 2021
Dürig, Günter (Begr.) /Herzog, Roman/Scholz, Rupert (Hrsg.), zudem herausgegeben von Herdegen, Matthias/Klein, Hans H., Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Band VI: Art. 87a-106b, Stand: 109. Ergänzungslieferung Januar 2026
Godefroy, Bruno, Von der Krise zur Versicherheitlichung. Reinhart Kosellecks Krisentheorie in „unsicheren Zeiten “, in: Korte (Hrsg.), Politik in unsicheren Zeiten: Kriege, Krisen und neue Antagonismen, 2016, S. 62 ff.
Huber, Peter Michael/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Band 2: Art. 20–82, 8. Aufl. 2024
Kaiser, Anna-Bettina, Ausnahmeverfassungsrecht, 2020
Linke, Tobias, Innere Sicherheit durch die Bundeswehr? Zu Möglichkeiten und Grenzen der Inlandsverwendung der Streitkräfte, AöR 2004, S. 489 ff.
Sachs, Michael (Begr.), herausgegeben von von Coelln, Christian/Mann, Thomas, Grundgesetz: Kommentar, 10. Aufl. 2024
von Münch, Ingo/Kunig, Philip (Begr.), herausgegeben von Kämmerer, Jörn Axel/Kotzur, Markus, Grundgesetz Kommentar, Band 2: Art. 70–146, 8. Aufl. 2025
Stern, Klaus/Sodan, Helge/Möstl, Markus (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, Band I: Grundlagen und Grundbegriffe des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, 2. Aufl. 2022
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