- A. Einführung
- B. Eigentum des Bundes an den Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 1 GG)
- C. Bundesverwaltung der Bundesautobahnen (Art. 90 Abs. 2 GG)
- D. Bundesauftragsverwaltung der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs (Art. 90 Abs. 3 GG)
- E. Übernahme der sonstigen Bundesfernstraßen in Bundesverwaltung (Art. 90 Abs. 4 GG)
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 90 GG regelt Fragen des Eigentums an den Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs – zusammengefasst den Bundesfernstraßen
2 Die Verwaltung der Bundesfernstraßen nach Art. 90 Abs. 2-4 GG gehört neben der Luftverkehrs-, Eisenbahn- und Wasserstraßenverwaltung (vgl. Art. 87d, Art. 87e und Art. 89 GG) zur Infrastrukturverwaltung.
3 Art. 90 GG war und ist (vgl. nur die Rn. 8, 31 ff.) Gegenstand intensiver Diskussionen über die Reichweite von Privatisierungen öffentlicher Infrastrukturen. Im Jahr 2017 wurde Art. 90 GG grundlegend reformiert. Dabei sollte als „Maßnahme für die Verbesserung der Aufgabenerledigung im Bundesstaat“
II. Historie
4 Anders als bei den Eisenbahnen und den Wasserstraßen
5 Im Entwurf des Herrenchiemseer Verfassungskonvents befanden sich keine Regelungen betreffend das Eigentum und die Verwaltung der heutigen Bundesfernstraßen.
6 Art. 90 Abs. 1 GG a.F. sah – als Parallelregelung zu Art. 89 Abs. 1 GG
7 Die heute geltende Fassung des Art. 90 GG geht zurück auf eine erstmalige und grundlegende Neufassung der Norm im Rahmen des 62. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 13.7.2017 mit Wirkung zum 20.7.2017.
8 Die Verwaltung der Bundesfernstraßen wurde 2016 Gegenstand der Verhandlungen über die Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.
III. Normstruktur
9 In der seit 2017 geltenden Fassung weist Art. 90 GG nun folgende Struktur auf: Art. 90 Abs. 1 GG weist das zivilrechtliche Eigentum an den Bundesfernstraßen unveräußerlich dem Bund zu. Die Abs. 2–4 regeln hingegen die Verwaltungszuständigkeit in Bezug auf die Bundesfernstraßen.
10 Die Normstruktur, die sich in bürgerlich-rechtliche Eigentumszuordnung (Art. 90 Abs. 1 GG) und hoheitliche Verwaltungskompetenzen (Art. 90 Abs. 2–4 GG) teilt, entspricht der Systematik des öffentlichen Sachenrechts – dessen Referenzgebiet insbesondere das Straßenrecht
B. Eigentum des Bundes an den Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 1 GG)
I. Der Bund bleibt Eigentümer der Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 1 S. 1 GG)
1. Der Bund bleibt
11 Der Bund bleibt gem. Art. 90 Abs. 1 S. 1 GG Eigentümer der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs. Mit „der Bund“ ist die Bundesrepublik Deutschland als juristische Person des öffentlichen Rechts gemeint.
12 Die neue Formulierung, nach der der Bund Eigentümer der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs bleibt, soll nach den Gesetzgebungsmaterialien lediglich die bestehenden Eigentumsverhältnisse zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verfassungsänderung 2017 deklaratorisch festschreiben.
13 Der neue Art. 90 Abs. 1 S. 1 GG setzt also einen Eigentumsbestand des Bundes an den Bundesfernstraßen voraus.
14 Im Ergebnis nicht erfasst waren demgegenüber die Ortsdurchfahrten größerer Gemeinden. Nach alter Rechtslage war umstritten, ob der Eigentumserwerb gem. Art. 90 Abs. 1 GG a.F. die Ortsdurchfahrten der Reichsstraßen
15 Darüber hinaus ist umstritten, ob aus der Formulierung „bleibt“ neben dem vergangenheitsbezogenen
2. Eigentümer der Bundesfernstraßen
16 Der Bund bleibt gem. Art. 90 Abs. 1 S. 1 GG „Eigentümer“ der Bundesfernstraßen. Nach ganz herrschender Meinung ist diese Eigentumszuordnung – wie bereits nach früherer Rechtslage
17 Der Umfang des Eigentumsrechts bestimmt sich nach überwiegender Auffassung nicht nach dem bürgerlich-rechtlichen Sachbegriff im Sinne der §§ 90 ff. BGB
1. der Straßenkörper (Straßengrund, Straßenunterbau, Straßendecke, Brücken, Tunnel, Durchlässe, Dämme, Gräben, Entwässerungsanlagen, Böschungen, Stützmauern, Lärmschutzanlagen, Trenn-, Seiten-, Wand- und Sicherheitsstreifen);
2. der Luftraum über dem Straßenkörper;
3. das Zubehör (Verkehrszeichen, Verkehrseinrichtungen und -anlagen, die der Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs oder dem Schutz der Anlieger dienen, Bepflanzung);
3a. Einrichtungen zur Erhebung von Maut und zur Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht;
4. die Nebenanlagen (Anlagen, die überwiegend den Aufgaben der Straßenbauverwaltung der Bundesfernstraßen dienen, z. B. Straßenmeistereien, Gerätehöfe, Lager, Lagerplätze, Entnahmestellen, Hilfsbetriebe und -einrichtungen);
5. die Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen (§ 15 Abs. 1).
18 Es ist allerdings umstritten, ob die einfachgesetzliche Regelung in § 1 Abs. 4 FStrG tatsächlich für den verfassungsrechtlichen Begriff der Bundesfernstraße bestimmend ist.
19 Regelungsgegenstand von Art. 90 GG sind die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs. Diese Begriffe sind verfassungsrechtlich nicht definiert (zu den Bestandteilen der Bundesfernstraßen vgl. Rn. 17); die Literatur knüpft überwiegend an die einfachgesetzlichen Begriffsbestimmungen in § 1 Abs. 1-3 FStrG
20 Art. 90 GG enthält sich ebenfalls einer Aussage darüber, wie Straßen die Eigenschaft einer Bundesautobahn oder sonstigen Bundesstraße des Fernverkehrs erlangen (und auch verlieren). Es sind auch an dieser Stelle die einfachrechtlichen Regelungen des Bundesfernstraßengesetzes maßgeblich. Eine Straße erlangt die Eigenschaft einer Bundesfernstraße entweder durch (erstmalige) Widmung (§ 2 Abs. 1 FStrG) oder Aufstufung (§ 2 Abs. 3a FStrG) und verliert sie durch Einziehung oder Abstufung (§ 2 Abs. 4 FStrG).
II. Das Eigentum ist unveräußerlich (Art. 90 Abs. 1 S. 2 GG)
21 Das Eigentum der Bundesrepublik Deutschland an den Bundesfernstraßen ist gem. Art. 90 Abs. 1 S. 2 GG unveräußerlich. Anders als nach der alten Rechtslage (vgl. Rn. 6) ist eine Übertragung des Eigentums an den Bundesfernstraßengrundstücken auf Dritte nicht mehr möglich.
22 Die Regelung verbietet jedenfalls die sachenrechtliche Übertragung des (Voll-)Eigentums.
23 Es ist hingegen umstritten, ob das Veräußerungsverbot auch sonstige Verfügungen, wie die Einräumung von Grunddienstbarkeiten oder Nießbrauchsrechten, an den Bundesfernstraßen erfasst. Im ursprünglichen Regierungsentwurf zur Änderung von Art. 90 GG hieß es zunächst, „sonstige Verfügungen über das Bundeseigentum […] bleiben unberührt“
24 Das Veräußerungsverbot in Art. 90 Abs. 1 S. 2 GG bezieht sich lediglich auf Bundesfernstraßen. Sobald ein Straßengrundstück diese Eigenschaft beispielsweise durch eine Entwidmung verliert, endet auch die Unveräußerlichkeit.
C. Bundesverwaltung der Bundesautobahnen (Art. 90 Abs. 2 GG)
25 Im Zentrum der Verfassungsänderung steht die neue Fassung von Art. 90 Abs. 2 GG, der in Satz 1 die Bundesautobahnen von der Bundesauftragsverwaltung in Bundesverwaltung überführt und weiterhin in den Sätzen 2–6 die Möglichkeiten und (engen) Grenzen diesbezüglicher Privatisierungen festschreibt.
I. Obligatorische Bundesverwaltung (Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG)
26 Nach Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG wird – spätestens seit dem 1.1.2021 (vgl. die Übergangsregelung in Art. 143e Abs. 1 GG) – die Verwaltung der Bundesautobahnen in Bundesverwaltung geführt. Die vorherige Auftragsverwaltung wird damit ersetzt; sie gilt allerdings gem. Art. 90 Abs. 3 GG für die Verwaltung der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs fort (vgl. Rn. 45 ff.).
27 In Abweichung von der Grundregel in Art. 83 GG (landeseigene Verwaltung) ordnet Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG Bundesverwaltung an.
28 Darüber hinaus ist grundsätzlich umstritten, ob im Rahmen einer angeordneten Bundesverwaltung die Wahl privatrechtlicher Organisationsformen zulässig ist (vgl. dazu auch Art. 87d Rn. ###).
29 Die Verwaltung der Bundesautobahnen umfasst dieselben Aufgaben wie vor der Verfassungsänderung, also alle Aufgaben, die mit Bau und Unterhaltung dieser Straßen gem. § 3 Abs. 1 S. 1 FStrG zusammenhängen.
30 Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG ordnet eine obligatorische, das heißt zwingend und ohne Ausnahme, Bundesverwaltung an.
II. Möglichkeiten und Grenzen von Privatisierung (Art. 90 Abs. 2 S. 2–6 GG)
31 In Art. 90 Abs. 2 S. 2–6 GG werden die zulässigen Formen der Privatisierung (jedenfalls) bei der Bundesautobahnverwaltung (vgl. Rn. 41) konkretisiert.
1. Verwaltung durch eine Gesellschaft privaten Rechts (formelle Privatisierung)
32 Art. 90 Abs. 2 GG erlaubt in den Sätzen 2–4 eine formelle Privatisierung (zum Begriff vgl. Rn. 31).
33 Der Bund kann sich gem. Art. 90 Abs. 2 S. 2 GG zur Erledigung seiner Aufgaben einer Gesellschaft privaten Rechts bedienen. Die Regelung ist nicht nur deklaratorisch, sondern auch fakultativ.
34 Die Formulierungen in Art. 90 Abs. 2 S. 2 GG „zur Erledigung“
35 Die Rechtsform dieser „Gesellschaft privaten Rechts“ ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben.
36 Dieser Autobahn GmbH des Bundes wurden gem. § 5 Abs. 1 S. 1 InfrGG ab dem 1. Januar 2021 die Ausführung von Aufgaben der Straßenbaulast im Sinne des § 3 FStrG übertragen. Dies wird in Satz 2 konkretisiert: Gegenstand der Gesellschaft sind die übertragenen Aufgaben des Bundes in den Bereichen Planung, Bau, Betrieb, Erhaltung, vermögensmäßige Verwaltung und Finanzierung der Bundesautobahnen.
37 Die Infrastrukturgesellschaft steht gem. Art. 90 Abs. 2 S. 3 GG im unveräußerlichen Eigentum des Bundes. Die Regelung ist juristisch ungenau, denn eine Gesellschaft steht nicht im Eigentum ihrer Gesellschafter. Zivilrechtliches Eigentum kann lediglich an Sachen bestehen (§ 90 BGB).
38 In Art. 90 Abs. 2 S. 4 GG wird eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung Dritter an der Gesellschaft und deren Tochtergesellschaften ausgeschlossen. Es ist Zweck der Regelung sicherzustellen, dass „die Herrschaftsmacht über die Gesellschaft sowie die Verantwortung auch in finanzieller Hinsicht (Lasten und wirtschaftliche Nutzen aus der Gesellschaft) vollständig“ beim Bund verbleiben.
2. Beteiligung Privater im Rahmen Öffentlich-Privater Partnerschaften (funktionale Privatisierung)
39 Art. 90 Abs. 2 S. 5 GG schließt eine Beteiligung Privater im Rahmen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften aus für Streckennetze, die das gesamte Bundesautobahnnetz oder das gesamte Netz sonstiger Bundesfernstraßen in einem Land oder wesentliche Teile davon umfassen. Im Umkehrschluss erlaubt Satz 5 demnach eine Beteiligung Privater im Rahmen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften für unwesentliche Streckennetze.
40 Der Begriff der „Öffentlich-Privaten Partnerschaft“ (auch: Public-Private Partnership) ist verfassungsrechtlich nicht definiert.
41 Es stellt sich die Frage, ob Satz 5 auch für die Auftragsverwaltung der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs gem. Art. 90 Abs. 3 GG durch die Länder gilt. Seine systematische Stellung im Rahmen von Absatz 2 – der sich auf die Bundesverwaltung der Bundesautobahnen bezieht – streitet dafür, dass die Regelung lediglich im Rahmen der Bundesverwaltung der Bundesautobahnen bzw. der gem. Art. 90 Abs. 4 und Art. 143e Abs. 2 GG übernommenen sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs gilt.
42 Öffentlich-Private Partnerschaften werden nach Satz 5 in ihrem räumlichen Umfang ausgeschlossen für Streckennetze, die
das gesamte Bundesautobahnnetz (Var. 1) oder
das gesamte Netz sonstiger Bundesfernstraßen in einem Land (Var. 2) oder
wesentliche Teile davon erfassen (Var. 3).
43 Von Bedeutung für die Praxis ist vor allem die Auslegung des unbestimmten Begriffs „wesentliche Teile“.
3. Nähere Regelung durch Bundesgesetz
44 Nach Art. 90 Abs. 2 S. 6 GG wird das Nähere durch Bundesgesetz geregelt. Die Norm beinhaltet eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes sowie einen Regelungsauftrag, der durch das Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 erfüllt wurde.
D. Bundesauftragsverwaltung der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs (Art. 90 Abs. 3 GG)
45 Die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften verwalten die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs gem. Art. 90 Abs. 3 GG weiterhin im Auftrage des Bundes. Die Regelung normiert eine Ausnahme vom Grundsatz der Landeseigenverwaltung in Art. 83 GG, da sie „anderes bestimmt“.
46 Der verfassungsrechtliche Begriff der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs nimmt Bezug auf die einfachgesetzliche Bestimmung in § 1 Abs. 1 S. 1 FStrG. Es handelt sich demnach um die öffentlichen Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden, dem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind, aber keine Bundesautobahn sind.
47 Die wahrzunehmenden Verwaltungsaufgaben entsprechen qualitativ denen des Bundes bei der Bundesautobahnverwaltung (vgl. ausführlich dazu Rn. 29).
48 Nach Art. 90 Abs. 3 GG dürfen nicht nur die Länder, sondern auch die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften die sonstigen Bundesfernstraßen verwalten. Eine landesrechtlich
49 In Abweichung zum Wortlaut von Absatz 3 ist nach überwiegender
E. Übernahme der sonstigen Bundesfernstraßen in Bundesverwaltung (Art. 90 Abs. 4 GG)
50 Auf Antrag eines Landes kann der Bund gem. Art. 90 Abs. 4 GG die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs, soweit sie im Gebiet dieses Landes liegen, in Bundesverwaltung übernehmen. Nach dem (wohl)
51 Zwingende Voraussetzung der Übernahme ist nach Art. 90 Abs. 4 GG lediglich der zu stellende Antrag eines Landes
52 Der Bund war gem. Art. 143e Abs. 2 GG gezwungen, die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Gebiet eines Landes mit Wirkung zum 1. Januar 2021 in Bundesverwaltung zu übernehmen, sofern der Antrag bis zum 31. Dezember 2018 gestellt wurde. Seit dem Ablauf dieser Übergangszeit liegt die Übernahmeentscheidung im Ermessen des Bundes.
53 Zudem ist – unter denselben Voraussetzungen wie die Übernahme in die Bundesverwaltung – eine Rückübertragung in Auftragsverwaltung denkbar. Auch diese Entscheidung liegt im Ermessen des Bundes.
F. Kontext
54 Die deutschen Bundesfernstraßen sind Teil des transeuropäischen Straßennetzes
55 Die Verwaltung der Bundesfernstraßen wird unionsrechtlich zudem vom Vergaberecht (Regelungen der §§ 97 ff. GWB) und Umweltrecht beeinflusst.
G. Weiterführende Empfehlungen
Vertiefend aus der Literatur:
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Annegret Bucher, Privatisierung von Bundesfernstraßen, 1996
Heinz-Joachim Pabst, Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung im Fernstraßenbau, 1997
Kritisch zum Gesetzgebungsverfahren:
„Autobahnprivatisierung: Der Schlingerkurs der SPD“, Monitor/WDR vom 27.4.2017, abrufbar unter: https://www.ardmediathek.de/video/monitor/autobahnprivatisierung-der-schlingerkurs-der-spd/das-erste/Y3JpZDovL3dkci5kZS9CZWl0cmFnLTViMWYzY2Q2LTZjZDktNDI1MC05ZGMyLWQ3N2ExYTEyYTk4OQ
Zur Anschauung:
Die Website der Autobahn GmbH des Bundes: abrufbar unter https://www.autobahn.de/
H. Literaturverzeichnis
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Bartlsperger, Richard, Das Fernstraßenwesen in seiner verfassungsrechtlichen Konstituierung, 2006
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