- A. Einführung
- B. Die Ausführung der Gesetze durch den Bund
- I. Der begrenzte allgemeine Gehalt des Art. 86 GG
- II. „Führt der Bund die Gesetze … aus“
- III. „… durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes …“
- IV. „so erläßt die Bundesregierung, soweit nicht das Gesetz Besonderes vorschreibt, die allgemeinen Verwaltungsvorschriften.“
- V. „Sie regelt, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, die Einrichtung der Behörden“ (Art. 86 S. 2 GG)
- C. Kontext
- D. Weiterführende Empfehlungen
- E. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 86 GG führt in die Ausführung der Bundesgesetze durch den Bund ein und eröffnet damit die Bestimmungen zu den Verwaltungskompetenzen des Bundes in den Artt. 87 bis 90 GG. Die Norm umreißt parallel zu den Regelungen über die Landes- (Art. 84 GG) und die Auftragsverwaltung der Bundesgesetze (Art. 85 GG) den dritten Verwaltungstypus des Grundgesetzes, die Bundesverwaltung.
2 Zugleich schließt Art. 86 GG Bundespräsidenten und Bundesrat von der Bundesverwaltung aus. Die Bedeutung dieses Regelungsgehalts erschließt nur die Entstehungsgeschichte der Norm: Mit der Zuweisung an die Bundesregierung wollte der Parlamentarische Rat mit der tradierten Kompetenz des Reichspräsidenten zur Ausübung der Organisationsgewalt brechen (siehe Rn. 9). In früheren Entwürfen des Grundgesetzes sollte dem Bundesrat ein Mitwirkungsrecht eingeräumt werden, wovon der Parlamentarische Rat letztlich absah (siehe Rn. 10). Darin liegt folglich eine bewusste Entscheidung gegen die Beteiligung dieses Verfassungsorgans. Damit erhält Art. 86 GG auch eine föderale Dimension, indem die Norm die Länder gänzlich von der Bundesverwaltung ausschließt.
3 Über diese unstreitigen Grundaussagen hinaus besteht trotz Unterschieden im Detail Einigkeit darüber, dass die Norm organisationsrechtliche Gehalte hat.
II. Historie
1. Vorläufer
4 Unter den Vorgängerverfassungen des Grundgesetzes war die Ausführung der Reichsgesetze durch das Reich die Ausnahme.
5 Auch unter der Weimarer Reichsverfassung war die Kompetenz des Reichs zur Ausführung seiner Gesetze formal weiterhin die Ausnahme.
6 Soweit manche in der Weimarer Reichsverfassung keine direkte Vorgängerbestimmung des Art. 86 GG sehen,
7 Im Zuge der sogenannten „Gleichschaltung“ während der NS-Zeit entwickelte sich das Deutsche Reich zu einem Einheitsstaat, in dem am Ende alle Verwaltung nur noch Reichsverwaltung war.
2. Entstehungsgeschichte des Art. 86 GG
8 Die Vorschrift hat nach der Verabschiedung des Grundgesetzes keine textliche Änderung erfahren. Allerdings fand ein stetiger Bedeutungsgewinn durch die extensive Auslegung und Erweiterung der Artt. 87 ff. GG statt.
9 Der Entwurf von Herrenchiemsee (HChE)
10 Einen wesentlichen Diskussionspunkt sowohl bei der Entstehung des Herrenchiemseer Entwurfs
11 Bei der Auslegung des Art. 86 GG ist zu berücksichtigen,
III. Normstruktur
12 Art. 86 GG statuiert in seinem ersten Satz zuerst die Tatbestandsvoraussetzungen, unter denen die Rechtsfolgen des S. 1 und S. 2 zur Anwendung gelangen. Nur wenn der Bund Gesetze ausführt und sich dabei der dort umschriebenen Formen der Bundesverwaltung bedient (siehe Rn. 36–40), darf die Bundesregierung allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen und die Behördeneinrichtung regeln. Beide Kompetenzen stehen unter dem Vorbehalt gesetzlicher Regelungen.
13 Diese unscheinbare Grundstruktur darf nicht den Blick darauf verstellen, dass die wesentlichen Probleme des Art. 86 GG darin liegen, welche weiteren allgemeinen Aussagen der Norm zur Bundesverwaltung zu entnehmen sind. Trotz ihres allgemeinen Charakters sind das nach der hier vertretenen Auffassung allenfalls wenige (siehe Rn. 3 und 14 f.).
B. Die Ausführung der Gesetze durch den Bund
I. Der begrenzte allgemeine Gehalt des Art. 86 GG
14 Art. 86 GG ist eine allgemeine Regel über die Bundesverwaltung. Zwar changieren die Beschreibungen in der Literatur: Manche schreiben der Norm darüber hinaus die „Bereitstellungsfunktion eines allgemeinen Teils“
15 Allerdings sind die Folgen einer Charakterisierung der Norm als „allgemeine Regel“ überschaubar.
1. Art. 86 GG als allgemeine Regel der „Organisationsgewalt“ unter dem Grundgesetz
16 Mit der Nennung verschiedener Organisationsformen der Bundesverwaltung und der Kompetenz der Bundesregierung zur Regelung der Behördeneinrichtung regelt Art. 86 GG den Kern der sogenannten Organisationsgewalt,
17 Gleichwohl bleibt der historische Bedeutungsgehalt des Begriffs als „Hausgut“
18 Wann eine Organisationsentscheidung des Parlamentsgesetzes bedarf, ist in Art. 86 GG nicht vorgezeichnet.
2. Art. 86 GG und die Privatisierung der Bundesverwaltung
19 Ob und in welchem Maße sich der Bund privatrechtlicher Rechtsformen oder Privater bedienen darf, ist in Art. 86 GG fast nicht vorgezeichnet.
20 Wenn Art. 86 GG kaum Aussagen zu den Grenzen der Privatisierung enthält, ist damit nicht gesagt, dass es solche nicht gäbe. Die genauen Grenzlinien der Privatisierung sind hoch umstritten. Jedenfalls ergeben sich etwaige Beschränkungen insbesondere aus den jeweiligen Zuweisungsnormen der Verwaltungskompetenz.
21 Eine gänzlich andere Frage ist es, inwieweit Art. 86 GG auf Bundesverwaltung in Privatrechtsform oder durch Beliehene Anwendung findet. Trotz Zweifeln an der Sachgerechtigkeit der Regelung für das Handeln in Privatrechtsform oder durch Private
3. Art. 86 GG und die sogenannten „ministerialfreien Räume“
22 Im Schatten des Art. 86 GG wird seit den 1950er Jahren, mit unterschiedlichen Wellen, eine Debatte um die Zulässigkeit sogenannter „ministerialfreier Räume“
23 Die verfassungsrechtliche Problematik der Ministerialfreiheit wurzelt insbesondere im Demokratieprinzip.
24 In der verfassungsrechtlichen Debatte um Umfang und Voraussetzungen ministerialfreier Räume
25 Jedenfalls besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine absolute Grenze ministerialfreier Räume bei „Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen“ sein dürfen.
II. „Führt der Bund die Gesetze … aus“
26 Mit seinen einleitenden Worten statuiert Art. 86 S. 1 GG die Voraussetzung dafür, dass die Bundesregierung Verwaltungsvorschriften erlassen und die Behördeneinrichtung regeln darf. Dazu muss die Ausführung zuerst dem Bund zurechenbar sein.
1. Gesetzesbegriff
27 Unstreitig erfasst Art. 86 GG Bundesgesetze (formelle ebenso wie bloß materielle).
2. Begriff der Ausführung
28 Mit der Gesetzesausführung grenzt Art. 86 GG eine Form der Staatstätigkeit von den übrigen, das heißt Rechtsetzung, Rechtsprechung und Regierung, ab.
a) Gesetzesakzessorische und gesetzesfreie Verwaltung
29 Art. 86 GG knüpft an die Ausführung eines (Bundes-)Gesetzes an und wirft dadurch die Frage auf, ob die Vorschrift auch auf die sogenannte gesetzesfreie Verwaltung Anwendung findet. Gesetzesfreie Verwaltung ist nach hergebrachtem Verständnis der „gesetzlich nicht determiniert[e]“ Bereich, in dem die Verwaltung „nach ihrer Initiative und nach ihren Vorstellungen tätig werden“
30 Soweit man mit Burgi in Art. 86 GG lediglich eine teilweise Regelung zur Bundesverwaltung sieht und seinen Anwendungsbereich ohnehin eng führt, liegt es zwar nahe, die Anwendung der Norm auf die gesetzesfreie Verwaltung abzulehnen.
31 Entstehungsgeschichtlich ist belegbar, dass der Parlamentarische Rat auch die sogenannte gesetzesfreie Verwaltung den Artt. 83 ff. GG unterstellen wollte.
b) Privatrechtliches Handeln
32 Dass sich der Bund im Rahmen des Art. 86 GG privatrechtlicher Handlungsformen zu Verwaltungszwecken bedienen darf, ist unbestritten.
3. Art. 86 GG und die obersten Bundesbehörden
33 Sofern die Ministerien nicht nur Regierungstätigkeiten ausführen, sondern auch Verwaltungstätigkeiten entfalten,
4. Arten der Bundesverwaltung
34 Herkömmlich werden die Erscheinungsformen der Bundesverwaltung aus drei Perspektiven unterschieden: nach der Art der Anordnung der Bundesverwaltung (obligatorisch oder fakultativ), der Gliederung des Verwaltungsaufbaus und der rechtlichen Verselbständigung. Nur zur letzteren Unterscheidung bietet Art. 86 GG gewisse Anhaltspunkte (siehe Rn. 36–40).
35 Das Grundgesetz ordnet in manchen Fällen die Bundesverwaltung obligatorisch an, in anderen lässt es diese fakultativ zu.
III. „… durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes …“
36 Art. 86 GG nennt „bundeseigene Verwaltung“ (siehe Rn. 37) und „bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes“ (siehe Rn. 38–40) als Organisationsformen der Bundesverwaltung, die üblicherweise als unmittelbare und mittelbare Bundesverwaltung bezeichnet werden.
1. „bundeseigene Verwaltung“: Unmittelbare Bundesverwaltung
37 Bundeseigene Verwaltung meint die unmittelbare Bundesverwaltung durch Behörden des Bundes ohne eigene Rechtspersönlichkeit, wie sich im Abgleich mit den anderen Varianten des Art. 86 S. 1 GG ergibt.
2. „bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes“: Mittelbare Bundesverwaltung
38 Mit „bundesunmittelbaren Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes“ spricht Art. 86 S. 1 GG die mittelbare Bundesverwaltung durch Verwaltungseinheiten des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit an.
39 Mit den Begriffen von Körperschaft und Anstalt knüpft das Grundgesetz mangels entgegenstehender Hinweise an die bereits 1949 bekannten verwaltungsrechtlichen Begriffsprägungen an und nimmt diese auf.
40 Auch Stiftungen unterfallen der mittelbaren Bundesverwaltung im Sinne von Art. 86 GG,
IV. „so erläßt die Bundesregierung, soweit nicht das Gesetz Besonderes vorschreibt, die allgemeinen Verwaltungsvorschriften.“
41 Der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften steht der Bundesregierung frei.
42 Art. 86 S. 1 GG setzt die Verbandszuständigkeit des Bundes voraus
43 Allerdings kann der Gesetzgeber abweichende Regelungen treffen. Diese Kompetenz erstreckt sich allerdings nur auf Zuständigkeit, Verfahren und Schranken des Rechts zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften.
V. „Sie regelt, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, die Einrichtung der Behörden“ (Art. 86 S. 2 GG)
44 Der Begriff der Behördeneinrichtung in Art. 86 GG ist identisch mit demjenigen in Artt. 84 und 85 GG (siehe Art. 84 Rn. ### und Art. 85 Rn. 29). Er wird weit verstanden und umfasst neben der Errichtung der Behörden auch die „sachliche, personelle und aufgabenmäßige Zurüstung der einzelnen Behörden“.
45 Erneut steht die Kompetenz aus Art. 86 S. 2 GG nur der Bundesregierung als Kollegialorgan zu, ohne aber die Kompetenz der Bundesministerinnen und -minister auszuschließen, soweit die Bundesregierung noch nicht entschieden hat.
46 Dem Gesetzgeber räumt Art. 86 S. 2 GG ein Zugriffsrecht ein, statuiert aber keine Zugriffspflicht. Diese muss sich vielmehr aus dem institutionellen oder dem rechtsstaatlichen Vorbehalt des Gesetzes beziehungsweise den Grundrechten ergeben (siehe Rn. 18). Auf Grundlage des Art. 86 S. 2 GG darf der Gesetzgeber beispielsweise auch einen Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Bundesrates vorsehen.
C. Kontext
47 Im europäischen Vergleich fällt auf, dass Art. 86 GG ähnliche Regelungen weitgehend fehlen.
48 Solche Gesetzesvorbehalte können für mehr Transparenz sorgen, weil sich die Behördenstruktur jedenfalls aus Gesetzen ergeben muss. Solche Gesetze könnten einer verbreiteten Kritik im Schrifttum begegnen, nach der eine unübersichtliche und intransparente Bundesverwaltung entstanden ist.
D. Weiterführende Empfehlungen
Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung – Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1964 (für eine tiefergehende Auseinandersetzung mit der Organisationsgewalt immer noch instruktiv).
Panorama, Öffentlich-Rechtliche Medien und das Privatfernsehen v. 19.6.1979, abrufbar unter: https://www.ardmediathek.de/video/panorama/oeffentlich-rechtliche-medien-und-das-privatfernsehen/das-erste/Y3JpZDovL25kci5kZS85N2EwNjJmMi1iNTQ5LTQ4MTktYmRlOS05ZjE3MzhjMDY0Yjc. Die Reportage setzt sich mit der Geschichte des privaten Rundfunks auseinander. Zu Beginn erzählt die Reportage den Versuch der Bundesregierung, das sogenannte „Adenauer-Fernsehen“ einzuführen, der letztlich vor dem BVerfG endete.
E. Literaturverzeichnis
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Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Böckenförde, Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, S. 289 ff.
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