- A. Einführung
- B. Errichtung einer Währungs- und Notenbank als Bundesbank (S. 1)
- C. Aufgaben- und Befugnisübertragung auf die EZB (S. 2)
- I. Die Europäische Zentralbank
- II. „Ihre Aufgaben und Befugnisse“ (Gegenstand der Übertragung)
- III. „Können … übertragen werden“ (Spezielle Integrationsermächtigung)
- IV. „Im Rahmen der Europäischen Union“
- V. „Die unabhängig ist“ (Unabhängigkeit)
- VI. „Und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet“ (Primärziel)
- D. Kontext
- E. Weiterführende Empfehlungen
- F. Literaturverzeichnis
A. Einführung
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Einführungsvideo zur Kommentierung des Art. 88 GG
I. Einordnung
1
2 Dennoch ist Art. 88 GG weiterhin die zentrale währungsverfassungsrechtliche Regelung des Grundgesetzes.
3 Die ursprüngliche gesetzliche Konkretisierung von Art. 88 GG im Bundesbankgesetz (BBankG) und deren zentrale Elemente (Unabhängigkeit und Primärziel Preisstabilität) leben in der europäischen Währungsverfassung fort, da die EZB nach dem Vorbild der Bundesbank eingerichtet worden ist.
4 Dass ein Spannungsverhältnis zwischen dem Grundgesetz und der europäischen Währungsverfassung besteht, hat sich im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise gezeigt. Die geldpolitischen Maßnahmen der EZB haben mehrfach Anlass dazu gegeben, die Grenzen der gemäß Art. 88 S. 2 GG an die EZB übertragenen Befugnisse auszuloten. Insofern enthält Art. 88 GG im Zusammenspiel mit weiteren Bestimmungen des Grundgesetzes weiterhin verfassungsrechtliche Direktiven mit Belang für die europäische Währungspolitik, an der die Bundesbank als integraler Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken mitwirkt. Der in Art. 88 S. 2 GG formulierte Auftrag setzt der Übertragung von währungspolitischen Kompetenzen Grenzen, an denen das Handeln der EZB gemessen werden muss. Zwischen BVerfG und EuGH ist über den Verlauf dieser Grenzen eine Kontroverse entstanden, die in der Frage kulminiert ist, ob die von der EZB beschlossenen Sekundärmarktankäufe von Staatsanleihen im Rahmen der Programme OMT und PSPP zulässig sind und waren. Die Kontroverse berührt auch die grundlegende Frage, inwieweit die gemäß Art. 88 S. 2 GG unabhängige Zentralbank in ihrem Handeln einer gerichtlichen Kontrolle unterworfen ist.
5 Aktuelle Entwicklungen geben Anstoß zu weiteren Diskussionen um die verfassungsrechtlichen Gehalte des Art. 88 GG. So hat die EZB als Reaktion auf den Klimawandel in Erwägung gezogen, die Auswirkungen ihrer Geldpolitik auf den Klimawandel zu berücksichtigen (hierzu Rn. 127). Im Zuge der Digitalisierung des Finanzwesens plant die EZB die Ausgabe eines „Digitalen Euros“. Damit reagiert die EZB einerseits auf die Verbreitung von Kryptowerten und Stablecoins, die in Konkurrenz zu staatlichem Geld treten, andererseits aber auch auf die Verdrängung des von ihr ausgegebenen Bargelds durch elektronische Zahlungsdienste wie Paypal und VISA, die im Kontext geopolitischer Veränderungen als Risiko erkannt wird (hierzu Rn. 49 und Rn. 74).
II. Historie
6 Art. 88 GG muss vor dem Hintergrund historischer Entwicklungen verstanden werden. Seine zwei Sätze spiegeln zwei Phasen deutscher Währungsgeschichte der Nachkriegszeit wider. Der bereits in der ursprünglichen Fassung enthaltene S. 1 war Grundlage für die Errichtung der Bundesbank, die zunächst als nationale Zentralbank der Bundesrepublik Deutschland tätig war. Der später hinzugefügte S. 2 ermöglichte die Übertragung von währungspolitischen Kompetenzen auf das ESZB, zu dessen Aufgabenerfüllung die Bundesbank bis heute beiträgt. Mit der Integration Deutschlands in die Europäische Währungsunion, der Einführung der gemeinsamen Währung Euro und der Schaffung des ESZB hat sich auch die Interpretation des Art. 88 GG grundlegend gewandelt.
1. Das deutsche Zentralbankwesen bis zur Errichtung der Bundesbank
7 Vorläufer der Bundesbank war die im Jahr 1876 errichtete Reichsbank.
8 Unter den alliierten Besatzungsmächten wurden in den Jahren 1946 und 1947 Landeszentralbanken geschaffen, die Aufgaben und Geschäfte der Reichsbank übernahmen.
2. Vom Verfassungsauftrag zu seiner Einlösung und nachfolgende Reformen
9 Art. 88 GG enthielt ursprünglich nur den ersten Satz, der schon damals lautete: „Der Bund errichtet eine Währungs- und Notenbank als Bundesbank.“ Damit wurde erstmals in der deutschen Verfassungsgeschichte eine staatliche Zentralbank Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Regelung.
Quelle: https://openjur.de/i/grundgesetz.html
10 Die Ausschüsse des Parlamentarischen Rates hatten im Rahmen der Beratungen des Grundgesetzes auf die Aufnahme weiterer Bestimmungen verzichtet und zentrale Fragen wie ihre Unabhängigkeit und die Gewinnverteilung bewusst der einfachgesetzlichen Ausgestaltung überlassen.
11 Wichtige Strukturreformen erfolgten nach der deutschen Wiedervereinigung und zur Umsetzung der Europäischen Währungsunion durch Novellierungen des BBankG. Seitdem sind gemäß § 8 Abs. 1 BBankG nur noch neun Hauptverwaltungen vorgesehen, die ihre Bezeichnung als Landeszentralbank verloren haben. Die Hauptverwaltungen haben weiterhin eine wichtige Funktion im Rahmen der Bankenaufsicht. Sie übernehmen gemäß § 7 Abs. 1 S. 3 KWG in der Regel die laufende Aufsicht über Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute (näher hierzu Rn. 83). Aus den früheren Zweiganstalten (Hauptstellen und Zweigstellen) sind Filialen geworden. Sie übernehmen wichtige Aufgaben im Rahmen der Bargeldversorgung.
3. Grundgesetzliche Ermächtigung zur Europäisierung der Währungspolitik
12 Satz 2 wurde im Zuge der Verfassungsreform von 1992 angefügt,
13 Die Entscheidung für eine Ergänzung des Art. 88 um einen zweiten Satz und dessen letztendliche Formulierung geht auf Beratungen der Gemeinsamen Verfassungskommission und des Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)“ zurück. Für die Ergänzung von Art. 88 GG neben der Einführung von Art. 23 GG, der bereits zur Übertragung von Hoheitsrechten ermächtigte, führte die Bundesregierung in einem ersten Entwurf der Verfassungsänderung zunächst nur „verfassungspolitische[] Gründe[] wegen der besonderen Bedeutung der damit verbundenen materiellen Verfassungsänderung“ an.
4. Leitentscheidungen des BVerfG und Rolle der Rechtsprechung des EuGH
14 Die zu Art. 88 GG ergangenen Entscheidungen des BVerfG haben die Auslegung der Vorschrift geprägt und dokumentieren die Entwicklung der Währungsverfassung seit Erlass des Grundgesetzes. Anlass gegeben haben verschiedene Ereignisse von der Einführung einer zentralen Bankenaufsicht über die Einführung des Euros bis hin zur europäischen Staatsschuldenkrise.
15 Nach einer frühen Entscheidung zum Aufgabenkreis der Bundesbank (siehe BVerfG, Urt. v. 24.7.1962 – 2 BvF 4, 5/61, 1, 2/62 = BVerfGE 14, 197 [Kreditwesen]) war das BVerfG fast 30 Jahre nicht mit der Bundesbank befasst. In die Zeit fällt aber eine Entscheidung des BVerwG zur Mindestreservepflicht der Bundesbank (Urt. v. 29.1.1973 – I C 38.68 = BVerwGE 41, 334), die ebenfalls wichtige Aussagen zur Vorschrift des Art. 88 GG enthält.
Erst im Zuge der Eingehung der Europäischen Währungsunion wurde das BVerfG neuerlich auch mit der Bundesbank befasst (BVerfG, Urt. v. 12.10.1993 – 2 BvR 2134, 2159/92 = BVerfGE 89, 155 [Maastricht]). Auch die Euro-Einführung war Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung (BVerfG, Beschl. v. 31.3.1998 – 2 BvR 1877/97 und 2 BvR 50/98 = BVerfGE 97, 350 [Euro]).
16 Seit 2008 erschütterte die von den USA ausgehende Bankenkrise ebenso wie die darauffolgende Staatsschuldenkrise in Europa das globale Finanzsystem und mit ihm das Vertrauen in die Stabilität des Geldes. Da der Zusammenbruch des Interbankenmarktes im Zuge der Finanzkrise den sogenannten „Transmissionsmechanismus“ und damit die Wirksamkeit der geldpolitischen Maßnahmen störte,
17 Der europäische Gesetzgeber reagierte auf die Bankenkrise unter anderem mit der Einführung der Europäischen Bankenunion, die dazu führte, dass die der Bundesbank gemäß Art. 88 GG übertragenen Aufsichtsaufgaben, die sie in Zusammenarbeit mit der BaFin ausführt, teilweise auf die EZB und den SSM übertragen wurden. Das BVerfG hat die Zulässigkeit dieser Kompetenzübertragung ebenfalls überprüft (BVerfG, Urt. v. 30.7.2019 – 2 BvR 1685/14 und 2631/14 = BVerfGE 151, 202 [Europäische Bankenunion]).
18 Mit der Integration der Bundesbank in das Europäische System der Zentralbanken hat auch die Rechtsprechung des EuGH an Bedeutung gewonnen. Der EuGH hat grundsätzlich das letzte Wort über die Auslegung der europäischen Verträge, darunter auch die Bestimmungen über die Währungsunion, die in Vollzug der Integrationsermächtigung des Art. 88 S. 2 GG eingeführt worden sind. Auch das BVerfG überlässt zunächst dem EuGH im Rahmen eines von ihm so bezeichneten „Kooperationsverhältnisses“
III. Normstruktur
19 Die Vorschrift des Art. 88 GG ist Teil des VIII. Abschnitts „Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung“. Sie gliedert sich in zwei Sätze. Satz 1 formuliert den Auftrag an den Bund, eine Währungs- und Notenbank als Bundesbank zu errichten. Satz 2 erlaubt die Übertragung von Aufgaben und Befugnissen der Bundesbank auf die EZB unter dem Vorbehalt, dass die EZB unabhängig und dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität verpflichtet ist.
B. Errichtung einer Währungs- und Notenbank als Bundesbank (S. 1)
20 Art. 88 S. 1 GG formuliert einen an den Bund gerichteten (I.) Verfassungsauftrag zur Errichtung (II.) einer Währungs- und Notenbank (III.) als Bundesbank (IV.). Dieser Auftrag ist mit der Errichtung der Bundesbank erfüllt worden.
I. „Der Bund“ (Normadressat)
21 Die Kompetenz und Pflicht zur Errichtung der Bundesbank wird dem Bund zugewiesen. Damit ist die Verbandskompetenz durch Art. 88 S. 1 GG eindeutig geklärt. Die Bundesbank ist damit Teil der obligatorischen Bundesverwaltung. D.h. der Bund muss die Verwaltungsstruktur der Bundesbank in Form bundeseigener Einrichtungen errichten.
22 Während das BBankG von 1957 noch mit Zustimmung des Bundesrates erlassen wurde, wurden spätere Änderungen des Bundesbankgesetzes nur noch als Einspruchsgesetze behandelt.
23 Anders als andere Bestimmungen des Grundgesetzes („durch Gesetz“) enthält Art. 88 S. 1 GG keinen ausdrücklichen Hinweis auf die Gesetzesform. Die Errichtung der Bundesbank unterliegt aber jedenfalls insoweit einem Gesetzesvorbehalt (siehe dazu allgemein die Kommentierung des Rechtsstaatsprinzips Rn. ###), wie der Bundesbank mit der Einrichtung auch Eingriffsbefugnisse übertragen werden.
24 Komplettiert wird die Bundeskompetenz durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 4 GG, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Währungs-, Geld- und Münzwesen zuweist. Zudem sieht Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Recht der Banken vor (siehe näher die Kommentierung des Art. 74 Rn. ###).
II. „Errichtet“ (Auftrag zur Errichtung)
25 Dem Auftrag zur Errichtung der Bundesbank ist der Bund 1957 mit Erlass des BBankG nachgekommen (siehe zur Organisationsstruktur noch näher Rn. 49).
26 Seit die Bundesbank errichtet und der Verfassungsauftrag eingelöst worden ist, hat sich die Bedeutung von S. 1 verändert: S. 1 garantiert nunmehr den Fortbestand der Bundesbank als Institution. Umstritten ist, wie weit diese Bestandsgarantie reicht. Dabei ist zwischen einer institutionellen und einer materiellen (die Aufgaben der Bundesbank betreffenden) Dimension zu unterscheiden.
27 In institutioneller Hinsicht bringt S. 1 deutlich zum Ausdruck, dass eine gänzliche Abschaffung der Bundesbank als Institution verfassungsrechtlich nicht zulässig wäre. Teilweise wird zwar vertreten, S. 2 erlaube die vollständige Auflösung der Bundesbank nach Übertragung ihrer Aufgaben an die EZB.
28 Bis zur Einfügung von S. 2 und der Übertragung von Aufgaben an die EZB wurde vertreten, dass der Bundesbank durch Artikel 88 GG a.F. zumindest ein Kernbestand von geld- und währungspolitischen Aufgaben garantiert werde, der es ihr ermögliche die ihr zugewiesene Funktion einer Währungs- und Notenbank (siehe näher Rn. 38 ff.) zu erfüllen. Durch die Einfügung von S. 2 und die hiernach erfolgte Übertragung von Aufgaben ist diese Bestandsgarantie des S. 1 indes relativiert worden. Der verfassungsändernde Gesetzgeber nahm die Einfügung von S. 2 in dem Bewusstsein vor, dass die Bundesbank mit der Übertragung ihrer Aufgaben ihre Stellung als Währungs- und Notenbank „nicht behalten“ würde und deshalb eine ausdrückliche Einschränkung der Bestandsgarantie notwendig wäre.
1. Bestandsgarantie innerhalb des ESZB
29 Nachdem die Bundesbank „integraler Bestandteil“ des ESZB geworden ist (Art. 14.3. ESZB/EZB-Satzung, § 3 S. 1 BBankG) stellt sich die Frage, ob ein geld- und währungspolitischer Aufgabenbestand von S. 1 integrationsfest geschützt wird. Dem Wortlaut des S. 2 ist nicht zu entnehmen, dass der Bundesbank nach der Übertragung ihrer Aufgaben innerhalb des ESZB ein bestimmter „Restbestand“ an Aufgaben, Befugnissen oder Mitwirkungsrechten eingeräumt bleiben müsste. S. 2 ließe also durchaus auch eine noch weitergehende Übertragung von Aufgaben zu.
30 Die grundgesetzliche Garantie eines allein der Bundesbank zugewiesenen Bestands von Kernaufgaben einer Währungs- und Notenbank würde erst dann wieder ihre ursprüngliche Bedeutung zurückgewinnen, wenn das unwahrscheinliche Szenario eines Austritts der Bundesrepublik aus der Eurozone beziehungsweise der Europäischen Union einträte (siehe dazu Rn. 96 ff.). In diesem Fall müssten der Bundesbank gemäß Art. 88 S. 1 GG wieder die Aufgaben und Befugnisse einer eigenständigen Währungs- und Notenbank übertragen werden. Art. 88 S. 1 GG erfüllt somit zugleich eine „Reservefunktion“.
2. Bestandsgarantie außerhalb des ESZB
31 Nicht alle Aufgaben der Bundesbank sind vollständig an die EZB übertragen worden. Einige Aufgaben außerhalb des ESZB sind der Bundesbank verblieben oder neu übertragen worden (siehe näher Rn. 86 ff.). Fraglich ist, ob diese Aufgaben von der Bestandsgarantie des S. 1 umfasst sind, sodass sie der Bundesbank nicht entzogen werden könnten.
32 Diese Frage stellt sich insbesondere für die Aufgabe der Bankenaufsicht. Die Bankenaufsicht gehörte im Zeitpunkt ihrer Übertragung an die Bundesbank mit Inkrafttreten des Kreditwesengesetzes zum 1.1.1962 zu jenen Zentralbankaufgaben, an deren Erfüllung schon die Reichsbank und die Landeszentralbanken mitgewirkt hatten. Im Zuge von Reformüberlegungen stellte sich mehrfach die Frage, ob und inwieweit diese Aufgaben der Bundesbank entzogen und andere Aufsichtsorgane (insbesondere der BaFin) übertragen werden könnten.
33 Eine Übertragung von Aufgaben an die Bundesbank, die sie außerhalb des ESZB erfüllen soll, ist schließlich nicht allein an Art. 88 GG zu messen, sondern auch an Vorgaben des Unionsrechts, die insoweit Grenzen setzen. Art. 14.4 S. 1 ESZB/EZB-Satzung erlaubt den nationalen Zentralbanken zwar, andere als ihre ESZB-Aufgaben wahrzunehmen. Der EZB-Rat kann jedoch mit Zweidrittelmehrheit widersprechen, wenn ein Zielkonflikt besteht. Überträgt ein nationaler Gesetzgeber seiner Zentralbank eine solche Aufgabe, muss dies gemäß Art. 14.4 S. 2 ESZB/EZB-Satzung in eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung der Zentralbank erfolgen. Bei der Wahrnehmung von Aufgaben durch nationale Zentralbanken ist schließlich auch zu beachten, dass das Verbot der monetären Staatsfinanzierung des Art. 123 Abs. 1 AEUV nicht unterlaufen wird und die nach Art. 130 AEUV garantierte Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt wird.
3. Bestandsgarantie als Anstaltslast: Pflicht zur (Re-)Kapitalisierung der Bundesbank?
34 In seinen Urteilen über Verfassungsbeschwerden betreffend die EZB-Geldpolitik (näher hierzu Rn. 108) hat das BVerfG die Frage aufgeworfen, ob die Bundesrepublik möglicherweise dazu verpflichtet sein könnte, Haushaltsmittel aufzuwenden, um die Bundesbank im Falle großer Verluste wieder mit neuem Kapital auszustatten.
35 Art. 33.2 ESZB/EZB-Satzung sieht vor, dass der EZB-Rat beschließen kann, dass ein EZB-Verlust von den nach Art. 32.5 zu verteilenden monetären Einkünften abgezogen wird, sodass es zu einer gemeinschaftlichen Tragung von EZB-Verlusten kommen kann, die die Gewinnausschüttung der Bundesbank schmälert. Eine Nachschuss- oder Verlustausgleichspflicht der nationalen Zentralbanken besteht darüber hinaus grundsätzlich nicht.
36 Die Bundesbankbilanz gilt trotz der Verluste weiterhin als solide und ihre Aufgabenerfüllung ist bislang nicht eingeschränkt. Im Allgemeinen wird unter Ökonomen davon ausgegangen, dass Zentralbanken auch mit negativem Eigenkapital ihre Funktionen erfüllen können, da sie Geld selbst schöpfen können und sich anders als Geschäftsbanken nicht an den Märkten refinanzieren müssen.
37 Eine Rekapitalisierungspflicht könnte sich zudem auch aus Art. 88 S. 1 GG ergeben. Für die Annahme einer grundgesetzlichen „Anstaltslast“ spricht, dass die Bestandsgarantie ihre Bedeutung verlieren würde, wenn sie nur die formale Existenz und nicht auch die operativen Fähigkeiten der Bundesbank gewährleisten würde.
III. Eine Währungs- und Notenbank
38 Die Bezeichnung der Bundesbank als „Währungs- und Notenbank“ ist als Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen zu verstehen, wobei der Verfassungsgeber offengelassen hat, welche Aufgaben und Befugnisse zu jenen einer „Währungs- und Notenbank“ gehören. Deshalb ist umstritten, ob es einen von der Verfassung verbindlich vorgegebenen Bestand von Aufgaben der Bundesbank gibt und inwieweit es dem Gesetzgeber freisteht, der Bundesbank Aufgaben zu entziehen oder neu zuzuweisen.
39 In einer frühen Entscheidung zur Übertragung der Bankenaufsicht an die BaFin hatte das BVerfG den Aufgabenkreis der Bundesbank anhand des „vorverfassungsmäßige[n] Bild[es] der deutschen Währungs- und Notenbank“ bestimmt.
40 Der Aufgabenbestand der Bundesbank war zunächst im BBankG festgelegt. Seit Übertragung der Aufgaben und Befugnisse der Bundesbank auf das ESZB ist der Aufgabenbestand der EZB und der im ESZB verbundenen nationalen Zentralbanken, hierunter der Bundesbank, vorrangig in Art. 127 AEUV sowie der ESZB/EZB-Satzung festgelegt. Das BBankG trifft hinsichtlich der Aufgabenbestimmungen nur noch ergänzende und klarstellende Regelungen. Welche Aufgaben einer Währungs- und Notenbank der EZB und der Bundesbank als nationaler Zentralbank gegenwärtig zufallen, wird im Einzelnen unter C. II. 1. betrachtet. Die nachstehenden Abschnitte 2. und 3. untersuchen, ob und inwieweit sich aus Art. 88 S. 1 GG allgemeingültige Vorgaben an den Aufgabenkreis einer Währungs- und Notenbank ergeben.
41 Die Bedeutung des grundgesetzlichen Begriffs der „Währungs- und Notenbank“ wird nach der Übertragung der Aufgaben und Befugnisse auf das ESZB vor allem relevant, wenn die Grenzen der damit übertragenen Kompetenzen des ESZB in Frage stehen. Der EZB dürften auf Grundlage des Art. 88 S. 2 GG keine Aufgaben übertragen werden, die dem Aufgabenkreis einer Währungs- und Notenbank grundsätzlich fremd sind. Auch insoweit ist dem Gesetzgeber aber ein weiter Beurteilungsspielraum zuzugestehen.
42 Der Bezeichnung der Bundesbank als Währungs- und Notenbank kommt schließlich auch eine Reservefunktion zu, weil sie den verfassungsrechtlichen Rahmen definiert, in dem der Bundesbank im Falle einer Beendigung der Währungsunion (hierzu Rn. 96 ff.) Kompetenzen (rück-)übertragen werden müssten.
1. Bank
43 Das Grundgesetz spezifiziert nicht näher, welche Anforderungen an die Einrichtung der Bundesbank als „Bank“ zu stellen sind. Im Allgemeinen wird mit der Bankeigenschaft verbunden, dass die Bundesbank das „Leitbild eines Kreditinstituts“ erfüllen soll.
2. Währungsbank
44 Der Begriff der Währungsbank verweist auf den Begriff der Währung. Hierunter wird im Allgemeinen die institutionelle Geldordnung verstanden, die durch die Gesamtheit staatlicher Regelungen und eine staatliche – von einer Währungsbank festgelegte – Geldpolitik errichtet wird.
45 Zur Erfüllung ihres geldpolitischen Mandates verfügt eine Währungsbank über verschiedene Handlungsmittel. Auch wenn zu jeder Zeit in der Wissenschaft mehr oder weniger herrschende Annahmen darüber bestanden haben, mit welchen Mitteln eine Währungsbank ihre Ziele am effektivsten verfolgen kann, sind diese Annahmen einem ständigen Wandel unterworfen und mehrfach korrigiert worden. Geldpolitische Maßnahmen, die früher als unkonventionell erschienen und der mehrheitlichen ökonomischen Lehrmeinung widersprachen, können sich unter veränderten Bedingungen als effektives und notwendiges Mittel zur Erreichung währungspolitischer Ziele herausstellen. Galten früher primär die Festsetzung der Leitzinsen und der Mindestreservepflicht als zentrale Mittel der Inflationssteuerung, stellte sich im Zuge der Finanzkrise von 2007/2008 heraus, dass deren Steuerungswirkung abnimmt, wenn die Transmissionsmechanismen der Geldpolitik
3. Notenbank
46 Mit dem Begriff der Notenbank ist das traditionell bei Zentralbanken liegende Recht zur Ausgabe von Zahlungsmitteln angesprochen, die in modernen Volkswirtschaften typischerweise als Papiergeld die Form von „Banknoten“ annehmen. Die Befugnis zur Ausgabe von Münzen („Münzregal“) lag hingegen traditionell bei der Regierung.
47 Historisch betrachtet sind Banknoten eine relativ junge Erscheinung, die sich erst im 19. Jahrhundert endgültig durchsetzen sollte. Vorläufer der staatlich ausgegebenen Banknote sind private Schuldscheine, die im Zuge der aufkommenden kapitalistischen Wirtschaftsordnung ausgegeben wurden.
48 Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die in Art. 88 S. 1 GG angesprochene Funktion einer Notenbank im buchstäblichen Sinne auf die Ausgabe von Papiergeld beschränkt ist. Die Diskussion um die Einführung Digitalen Zentralbankgelds fordert dieses enge Begriffsverständnis heraus. Eine dynamische Interpretation des Begriffs der Notenbank und der Vorschriften, die deren Befugnis zur Ausgabe von Banknoten konkretisieren, würde den Begriff der Banknote technologieoffen und funktional auslegen (vgl. Art. 128 AEUV und Art. 16 ESZB/EZB-Satzung, näher hierzu Rn. 74). So verstanden wäre eine Banknote jede Form von Geld, deren Wertstabilität und Status als gesetzliches Zahlungsmittel staatlich garantiert und geregelt ist. Eine Notenbank wäre folglich eine Institution, die über das Monopol verfügt, dieses Zahlungsmittel auszugeben. Fraglich ist, ob weitere Merkmale einer Banknote wie die Nicht-Nachverfolgbarkeit der Übertragung und die Unverzinslichkeit nur faktische Merkmale einer gegenständlichen Banknote oder zwingende Eigenschaften jeder – auch einer digitalen entmaterialisierten – Banknote sein müssen. Dafür spricht, dass diese Eigenschaften die persönliche Freiheit des Einzelnen wirksam schützen.
IV. „Als Bundesbank“ (Organisationsstruktur)
49 Dass die zu errichtende Währungs- und Notenbank „als Bundesbank“ zu errichten ist, weist auf ihre Zugehörigkeit zum Bund hin. Sie ist eine Einrichtung des Bundes. Weitergehende institutionelle Festlegungen, etwa über ihre Stellung im Verfassungsgefüge, ihre Organisationsstruktur und Rechtsform, sind Art. 88 S. 1 GG nicht zu entnehmen. Die konkrete Form der Einrichtung ist Gegenstand der einfachgesetzlichen Ausgestaltung durch den Gesetzgeber im BBankG und hat sich im Zuge mehrerer Strukturreformen verändert (siehe Rn. 9 ff.). Die letzte größere Reform erfolgte 2002 im Zuge der Währungsunion.
50 Die unabhängige Stellung der Bundesbank als leitendes Exekutivorgan,
51 Anforderungen an die Organisationsstruktur ergeben sich mittlerweile aus dem Unionsrecht. So sieht Art. 131 AEUV vor, dass jeder Mitgliedstaat sicherzustellen hat, dass seine innerstaatlichen Rechtsvorschriften einschließlich der Satzung seiner nationalen Zentralbank mit den Verträgen sowie mit der Satzung des ESZB und der EZB im Einklang stehen. Art. 14.2 ESZB/EZB-Satzung trifft zum Beispiel Regelungen über die Länge der Amtszeit der Präsidenten der nationalen Zentralbanken und ihre Entlassung. Diese Vorgaben sind im Zuge der Strukturreform der Bundesbank im BBankG umgesetzt worden.
C. Aufgaben- und Befugnisübertragung auf die EZB (S. 2)
52 Art. 88 S. 2 GG enthält eine gegenüber Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG speziellere Integrationsermächtigung, die eigenständigen Schranken unterliegt. Hiernach können die Aufgaben und Befugnisse (dazu II.) der Bundesbank im Rahmen der Europäischen Union (dazu IV.) auf die Europäische Zentralbank (dazu I.) übertragen werden (dazu III.), soweit diese unabhängig (dazu V.) und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet ist (dazu VI.). Mit Vollzug der Übertragung ihrer Aufgaben auf die EZB ist die Bundesbank integraler Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) geworden (siehe Art. 282 Abs. 1 S. 1 AEUV).
I. Die Europäische Zentralbank
53 Die Formulierung des Art. 88 S. 2 GG bezieht sich ausdrücklich nur auf die „Europäische Zentralbank“. Tatsächlich sind Befugnisse nicht nur auf die EZB übertragen worden.
1. Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB)
54 Die EZB und die nationalen Zentralbanken bilden gemäß Art. 282 Abs. 1 S. 1 AEUV gemeinsam das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Das ESZB als solches kann mangels eigener Rechtspersönlichkeit (vgl. Art. 282 Abs. 3 AEUV) kein Zuordnungsobjekt von Aufgaben und Befugnissen sein.
2. Die EZB als Organ der EU
55 Der EZB wird im Europäischen Primärrecht die Rolle eines Organs der Europäischen Union zugewiesen (Art. 13 Abs. 1 EUV).
3. Das Eurosystem
56 Von der EZB und dem ESZB zu unterscheiden ist das Eurosystem. Das Eurosystem beschreibt einen Teil des ESZB und setzt sich zusammen aus der EZB und nationalen Zentralbanken von Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (Art. 282 Abs. 1 S. 2 AEUV). Die Währungspolitik der Europäischen Union wird nur vom Eurosystem betrieben.
4. Dezentralitätsprinzip
57 Das Verhältnis zwischen nationalen Zentralbanken und EZB innerhalb des ESZB und dem Eurosystem wird durch den Grundsatz der Dezentralität geprägt (Art. 9.2 und Art. 12.1 UAbs. 3 ESZB-Satzung), nachdem vorrangig die nationalen Zentralbanken die geldpolitischen Beschlüsse und Leitlinien der EZB durchführen (näher hierzu Rn. 82).
5. Kompetenzverteilung zwischen EZB und Gesetzgeber
58 Die ausschließliche Zuständigkeit für die Währungspolitik liegt nach Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV bei der Europäischen Union. Sie ist alleiniger Träger der Verbandskompetenz im Bereich der Währungspolitik, denn mit der Übertragung der Kompetenzen auf die EU ist keine Zuständigkeit für die Gestaltung der Währungspolitik mehr bei den Mitgliedstaaten verblieben.
59 Innerhalb der Europäischen Union sind die Organkompetenzen aufgeteilt zwischen dem Gesetzgeber und der EZB. Während die gesetzgeberische Zuständigkeit für die Währungspolitik beim europäischen Gesetzgeber liegt (Art. 133 AEUV), sind die exekutiven Zuständigkeiten der EZB zugewiesen.
II. „Ihre Aufgaben und Befugnisse“ (Gegenstand der Übertragung)
60 Art. 88 S. 2 GG setzt mit der Formulierung „ihre Aufgaben und Befugnisse“ voraus, dass die Bundesbank mit einem bestimmten Bestand an Aufgaben ausgestattet ist und dass sie über Befugnisse verfügt, um diese Aufgaben zu erfüllen. Damit beschränkt sich der Kreis übertragbarer Aufgaben grundsätzlich auf den einer Währungs- und Notenbank in Art. 88 S. 1 GG (hierzu s.o. Rn. 38 ff.). Eine Aufgabenübertragung darüber hinaus wäre auf Grundlage des Art. 88 S. 2 GG demnach unzulässig. Die bisher erfolgte Aufgabenübertragung wahrt diese Grenzen. In Frage stand hingegen mehrfach, ob die EZB bei der Wahrnehmung ihrer auf Grundlage von Art. 88 S. 2 GG übertragenen Kompetenzen, deren Grenzen überschritten und damit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV) verletzt hat. Dieses Prinzip besagt, dass das ESZB nur innerhalb der Grenzen der ihm von den Mitgliedstaaten übertragenen Befugnisse handeln darf.
61 Die Begrenzung des nach Art. 88 S. 2 GG übertragbaren Aufgabenbestands auf den Aufgabenkreis einer Währungs- und Notenbank bedeutet nicht, dass der EZB daneben keine weiteren Aufgaben übertragen werden dürften. Die Übertragung entsprechender Hoheitsrechte erfolgt jedoch nicht auf Grundlage von Art. 88 S. 2 GG, sondern unter Rückgriff auf die allgemeine Integrationsermächtigung des Art. 23 Abs. 1 GG. Dies gilt etwa für die der EZB übertragenen Kompetenzen im Bereich der Bankenaufsicht.
1. Übertragene Aufgaben
62 Durch den Vertrag von Maastricht sind dem ESZB verschiedene Aufgaben übertragen worden. Den Aufgaben vorangestellt ist in Art. 127 Abs. 1 S. 1 AEUV das Primärziel der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten (näher hierzu Rn. 120 ff.). Die zentrale Aufgabennorm folgt in Art. 127 Abs. 2 AEUV. Hierin sind als Aufgaben benannt:
die Festlegung der Geldpolitik der Union (1. Spiegelstrich)
die Durchführung von Devisengeschäften (2. Spiegelstrich)
die Haltung und Verwaltung der Währungsreserven der Mitgliedsstaaten (3. Spiegelstrich)
die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme (4. Spiegelstrich)
63 Daneben ist der EZB in Art. 128 Abs. 1 AEUV das Banknotenmonopol zugewiesen. Damit sind der EZB typische Aufgaben einer Währungs- und Notenbank übertragen worden, die zuvor Aufgaben der Bundesbank waren (siehe oben Rn. 44 ff. und 46 ff.), näher hierzu sogleich Rn. 66 ff. und 71 ff.). Die Befugnisse, welche die EZB und das ESZB zur Erfüllung ihrer Aufgaben wahrnehmen darf, sind in der ebenfalls im Rang des Primärrechts stehenden Satzung des ESZB und der EZB näher bestimmt.
64 Darüber hinaus sieht Art. 127 Abs. 5 AEUV vor, dass das ESZB „zur reibungslosen Durchführung der von den zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Aufsicht über die Kreditinstitute und der Stabilität des Finanzsystems ergriffenen Maßnahmen“ beiträgt. Damit ist der Aufgabenbereich der sogenannten makroprudenziellen Aufsicht angesprochen, die auf eine Überwachung systemischer Risiken abzielt, im Unterschied zur klassischen (mikroprudenziellen) Bankenaufsicht, die die Stabilität einzelner Institute im Blick hat.
65 Art. 127 Abs. 6 AEUV erlaubt dem europäischen Gesetzgeber gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren Aufgaben im Zusammenhang mit der Bankenaufsicht auf die EZB zu übertragen. Der europäische Gesetzgeber hat hiervon im Rahmen der Bankenunion Gebrauch gemacht. Die zentralen bankenaufsichtlichen Aufgaben der EZB sind in der SSM-Verordnung
a) Währungspolitische Aufgaben und Instrumente (Art. 127 Abs. 2 AEUV)
66 Das währungspolitische Instrumentarium der EZB und der nationalen Zentralbanken ist in den Art. 17 ff. der ESZB/EZB-Satzung (Kapitel IV) festgelegt. Vorgesehen sind unter anderem Offenmarkt- und Kreditgeschäfte (Art. 18)
67 Die Zentralbank interagiert im Rahmen ihrer Offenmarkt- und Kreditgeschäfte in der Regel nicht direkt mit den Akteuren der Volkswirtschaft, sondern vermittelt über Geschäftspartner, in der Regel Kreditinstitute.
68 Art. 21 ESZB/EZB-Satzung beschränkt die Geschäfte, die nationale Zentralbanken noch mit öffentlichen Stellen unterhalten dürfen.
69 Gemäß Art. 127 Abs. 2 3. Spiegelstrich AEUV halten und verwalten die Zentralbanken des ESZB die Währungsreserven der Mitgliedstaaten. Zu den Währungsreserven zählen unter anderem Fremdwährungen und Goldbestände. Sie dienen der Wahrung der finanziellen Unabhängigkeit und Handlungsfähigkeit des ESZB und können im Rahmen der Geldpolitik eingesetzt werden, um den Wert des Euro zu stabilisieren.
70 Umstritten ist, ob die Währungsreserven im Eigentum der Mitgliedstaaten oder der nationalen Zentralbanken beziehungsweise der EZB stehen. Die benannten Vorschriften enthalten keine eindeutigen Hinweise auf die Eigentumsverhältnisse. Überwiegend wird davon ausgegangen, dass zumindest die „Ausstattung“ der EZB mit Währungsreserven nach Art. 30 der ESZB/EZB-Satzung zu einer Eigentumsübertragung an die EZB führen müsse.
b) Aufgaben einer Notenbank: Banknotenmonopol (Art. 128 Abs. 1 AEUV)
71 Als Banknotenmonopol wird die ausschließliche Befugnis einer Notenbank bezeichnet, über die Ausgabe von Banknoten als Geldzeichen und gesetzliches Zahlungsmittel zu entscheiden.
72 Der Status dieser Banknoten als gesetzliches Zahlungsmittel ist in Art. 128 Abs. 1 S. 3 AEUV und Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 974/98 über die Einführung des Euros festgelegt. Für Münzen ist entsprechendes in Art. 11 dieser Verordnung angeordnet. Aus dem Status des gesetzlichen Zahlungsmittels folgt, dass Euro-Bargeld grundsätzlich nicht abgelehnt werden darf und dass es zur Begleichung einer auf Euro lautenden Schuld zum Nennwert mit schuldbefreiender Wirkung anzunehmen ist.
aa) Verpflichtung zur Bargeldversorgung
73 Umstritten ist, ob sich aus Art. 128 Abs. 1 oder auch Art. 127 Abs. 2 4. Spiegelstrich AEUV eine Pflicht der Eurosystem-Zentralbanken zur Bereitstellung von Bargeld gegenüber der Bevölkerung und Wirtschaft ergibt.
bb) Digitale Alternativen zum Bargeld: Digitaler Euro als Banknote?
74 Das Banknotenmonopol wird im Zuge der Digitalisierung herausgefordert. Die Ausgabe digitaler „Währungen“ durch Private birgt das Potential, das hoheitliche Währungsmonopol zugunsten von privaten Parallelwährungen zu verdrängen. Dies betrifft weniger die Verbreitung von Kryptowerten wie Bitcoin, die aufgrund ihrer starken Kursschwankungen nicht die Funktionen von Geld erfüllen und daher eher als spekulative Geldanlage anzusehen sind, wohl aber das Aufkommen von sogenannten Stablecoins, die vergleichbar mit Geld einen stabilen Wert aufweisen sollen, der durch bestimmte Sicherheiten gewährleistet wird.
75 Als Rechtsgrundlage käme Art. 128 Abs. 1 AEUV in Betracht, wenn der Digitale Euro mit Banknoten vergleichbar wäre.
76 Auch wenn die Subsumtion unter jede der benannten Rechtsgrundlagen berechtigten Einwänden begegnet, gilt es folgendes zu beachten: mit der Eingehung der Währungsunion haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ihre Währungshoheit vollständig übertragen (vgl. Art. 3 Abs. 1 c) AEUV). Die Mitgliedstaaten, die sich des historischen Gestaltwandels des Geldes bewusst sein mussten, wollten die Europäische Union wohl kaum auf die Ausgabe ganz bestimmter, physischer Geldformen festlegen und ihr durch diese Festlegung jede Möglichkeit nehmen, auf technische Innovationen zu reagieren.
77 Unter der Annahme, dass die benannten Rechtsgrundlagen die EZB prinzipiell zur Ausgabe des Digitalen Euros berechtigten, stellt sich die Frage, ob diese Ausgabe noch unter dem Vorbehalt einer gesetzgeberischen Konkretisierung auf Grundlage des Art. 133 AEUV stünde. Dafür spricht, dass wesentliche Aspekte der Verwendung und Übertragung eines Digitalen Euros, insbesondere dessen Status als gesetzliches Zahlungsmittel, wie schon bei der Einführung des Eurobargelds,
78 Aufgrund der offenen Fragen betreffend die Befugnis zur Einführung und Ausgabe des Digitalen Euros erscheint es nicht ausgeschlossen, dass das BVerfG wie im Falle der Euro-Einführung
2. Aufgaben der Bundesbank als nationale Zentralbank innerhalb des ESZB
79 Die unter 1. benannten Aufgaben und Befugnisse fallen nach der Übertragung zwar nicht mehr allein und ausschließlich der Bundesbank zu. Das Unionsrecht sieht für das ESZB jedoch eine institutionelle Struktur vor, innerhalb derer die nationalen Zentralbanken – hierunter auch die Bundesbank – zur Erfüllung der Aufgaben beitragen. Dies genügt der verfassungsrechtlichen Vorgabe, wonach die Bundesbank im Zuge der Aufgabenübertragung nicht ihre institutionelle Selbständigkeit verlieren und aufgelöst werden darf (hierzu Rn. 27).
80 Die Bundesbank und die anderen nationalen Zentralbanken sind zwar gemäß Art. 14.3 ESZB/EZB-Satzung „integrale Bestandteile“ des ESZB, sie bleiben aber „Geschöpfe des nationalen Rechts“.
a) Mitwirkung bei der operativen Ausführung der Aufgaben
81 Art. 12.1 UAbs. 3 ESZB/EZB-Satzung sieht vor, dass die EZB die nationalen Zentralbanken zur Durchführung von Geschäften, die zu den Aufgaben des ESZB gehören, in Anspruch nimmt, soweit dies möglich und sachgerecht erscheint. Die nationalen Zentralbanken sind dabei allerdings gemäß Art. 14.3 ESZB/EZB-Satzung an die vom EZB-Rat aufgestellten Vorgaben gebunden.
82 Dies betrifft etwa die Ausgabe der von der EZB genehmigten Banknoten, die gemäß Art. 3 des EZB-Beschlusses EZB/2010/29 durch die nationalen Zentralbanken in Umlauf gebracht werden.
83 Auch mit Blick auf die Erhebung statistischer Daten kommt den nationalen Zentralbanken weiterhin eine wichtige Funktion zu. Art. 5.2 ESZB-/EZB-Satzung sieht insofern ein gegenüber Art. 12.1 UAbs. 3 ESZB/EZB-Satzung verstärktes Dezentralitätsprinzip vor.
84 Auch bei der Durchführung der geldpolitischen Geschäfte des ESZB kommt den nationalen Zentralbanken eine wichtige operative Rolle zu. So ist die Bundesbank wie alle anderen nationalen Zentralbanken des Eurosystems an den von der EZB beschlossenen geldpolitischen Maßnahmen, hierunter auch die Anleihekaufprogramme, beteiligt. Ihr Anteil an diesen Ankaufprogrammen wird jährlich in ihrem Geschäftsbericht ausgewiesen.
b) Mitwirkung bei der Entscheidungsfindung
85 Der Präsident der Bundesbank ist qua seines Amtes gemäß Art. 10.1 ESZB/EZB-Satzung Mitglied im EZB-Rat und wirkt insofern an der Entscheidungsfindung des zentralen Beschlussorgans der EZB mit. Er ist in dieser Funktion nicht „Vertreter“ der Bundesbank, sondern übt sein Stimmrecht persönlich aus und kann sich nur in Ausnahmefällen vertreten lassen (vgl. 10.2 UAbs. 2, 10.3 ESZB/EZB-Satzung, näher zur Unabhängigkeit der Präsidenten der nationalen Zentralbanken s.u. Rn. 104). Zu beachten ist, dass die Stimmrechte der nationalen Zentralbankpräsidenten gemäß Art. 10.2 ESZB/EZB-Satzung einem Rotationssystem unterliegen, das auch den Bundesbankpräsidenten bei einzelnen Sitzungen von der Stimmberechtigung ausschließt. Hiernach sind nur die sechs Direktoriumsmitglieder im EZB-Rat immer stimmberechtigt. Die Zentralbankpräsidenten verfügen zwar immer über ein Anwesenheits- und Rederecht, aber nur 15 von ihnen sind jeweils stimmberechtigt. Der Bundesbankpräsident befindet sich innerhalb dieses Rotationsprinzips derzeit in jener Gruppe der fünf „größten“ Zentralbanken, von denen jeweils nur ein Präsident über kein Stimmrecht verfügt.
3. Bei der Bundesbank verbliebene Aufgaben
86 Art. 88 S. 2 GG sieht nicht vor, dass die Aufgaben der Bundesbank vollständig übertragen werden müssten beziehungsweise dass ihr nach der Übertragung keine Aufgaben mehr verbleiben oder übertragen werden dürften. Auch das Recht der Europäischen Union steht einer Beibehaltung von Aufgaben oder einer Übertragung zusätzlicher Aufgaben nicht grundsätzlich entgegen. Vielmehr sieht Art. 14.4 der ESZB/EZB-Satzung ausdrücklich vor, dass die nationalen Zentralbanken andere als ESZB-Aufgaben erfüllen dürfen. Diese Aufgaben erfüllen sie auf eigene Verantwortung, solange nicht der EZB-Rat mit Zweidrittelmehrheit feststellt, dass die Erfüllung von Zielen und Aufgaben des ESZB hierdurch beeinträchtigt wird. Ein verfassungsrechtlicher Auftrag aus Art. 88 GG zur Erfüllung dieser Aufgaben gerade durch die Bundesbank besteht nicht. Die nachstehende Auswahl von Aufgaben ist nicht abschließend. Hierneben erfüllt die Bundesbank weitere Aufgaben. Die Bundesbank erfüllt insbesondere Beratungsaufgaben im Bereich der Wirtschafts- und Konjunkturpolitik (§ 13 BBankG). Sie ist außerdem als Fiskalagent gemäß § 20 BBankG und Art. 21.2 der ESZB/EZB-Satzung für öffentliche Stellen tätig.
a) Bankenaufsicht
87 Eine staatliche Bankenaufsicht ist in Deutschland erstmals im Zuge der Bankenkrise von 1931 eingerichtet worden.
88 § 7 KWG sieht die Mitwirkung der Bundesbank an der Bankenaufsicht vor. Die Bundesbank ist im Rahmen dieser Zusammenarbeit mit der BaFin insbesondere für die laufende Überwachung der Kreditinstitute zuständig.
89 Die Aufgabenteilung zwischen Bundesbank und BaFin ist bislang dadurch gerechtfertigt worden, dass die Bundesbank aufgrund ihrer vorhandenen Ressourcen, des finanzmarktbezogenen Wissens und der lokalen Präsenz eingebunden werden müsse, um Doppelarbeiten zu vermeiden.
b) Finanzstabilität
90 Dem ESZB war bereits durch Art. 127 Abs. 5 AEUV der Auftrag erteilt worden, einen Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems zu leisten (siehe C. I. 1.). Im Zuge der Finanzkrise von 2007/2008 ist das Bewusstsein für systemische Finanzmarktrisiken weltweit noch einmal gewachsen. Angestoßen durch den Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) und den Erlass europäischer Rechtsakte sind einerseits die Instrumente der makroprudenziellen Aufsicht, hierunter Kapitalpuffer gegen antizyklische und systemische Risiken, erweitert worden und andererseits neue Institutionen gegründet worden, die mit einem speziellen Mandat für die Wahrung der Finanzstabilität ausgestattet sind.
c) Notfallliquiditätshilfen (ELA)
91 Zentralbanken erfüllen traditionell die Funktion eines Kreditgebers der letzten Instanz („Lender of Last Resort“).
d) Außenwirtschaftsverkehr
92 Der Bundesbank sind nach dem Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und der hierzu erlassenen Außenwirtschaftsverordnung (AWV) bestimmte Aufgaben und Befugnisse im Bereich des Außenwirtschaftsrechts übertragen worden. So empfängt die Bundesbank auf Grundlage von § 11 Abs. 2 Nr. 2 AWG i.V.m. §§ 64 ff. AWV Meldungen über den Kapitalverkehr und Zahlungsverkehr zwischen der Bundesrepublik und dem Ausland, um auf der Grundlage der Daten die Zahlungsbilanz der Bundesrepublik zu erstellen. Die Bundesbank ist außerdem gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1, § 24 Abs. 5 und 6 AWG zuständige Behörde für die Umsetzung von Finanzsanktionen der EU in Deutschland, soweit diese „Gelder“ im sanktionsrechtlichen Sinn betreffen.
e) Internationale Organisationen
93 Art. 6.2 ESZB/EZB-Satzung erlaubt den nationalen Zentralbanken unter dem Vorbehalt der Zustimmung der EZB, sich an internationalen Währungseinrichtungen zu beteiligen. Die Bundesbank kann daher weiterhin für die Bundesrepublik Aufgaben im Rahmen des Internationalen Währungsfonds (IWF) wahrnehmen und ihre Beteiligung an der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) fortsetzen.
III. „Können … übertragen werden“ (Spezielle Integrationsermächtigung)
94 Art. 88 S. 2 GG enthält eine spezielle Integrationsermächtigung, die im Gegensatz zu Art. 88 S. 1 GG keinen bindenden und definitiven Auftrag enthält. Der Bund hat mit der Unterzeichnung und Ratifizierung des Vertrags von Maastricht, mit dem die Übertragung erfolgte, insofern keinen verfassungsrechtlichen Auftrag erfüllt, sondern eine politische Entscheidung zur Eingehung der Währungsunion getroffen, zu der ihn Art. 88 S. 2 GG ausdrücklich ermächtigt hat. Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zur Euroeinführung darauf hingewiesen, dass Bundesregierung sowie Bundestag und Bundesrat verpflichtet sind, „die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft mitzugestalten und damit den Anforderungen des Art. 88 Satz 2 GG zu genügen“.
IV. „Im Rahmen der Europäischen Union“
95 Die Befugnisse können nur im Rahmen der Europäischen Union übertragen werden. Die Formulierung schließt es aus, auf Grundlage der Integrationsermächtigung des Art. 88 S. 2 GG eine Aufgaben- und Befugnisübertragung auf andere supranationale Einrichtungen als die Europäische Union vorzunehmen.
96 Im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise wurde erstmals ernsthaft darüber nachgedacht, unter welchen rechtlichen Voraussetzungen und mit welchen Folgen die Beendigung der Währungsunion möglich wäre. Auf dem Höhepunkt der Krise wurden sowohl die Option eines erzwungenen Ausschlusses als auch des freiwilligen Austritts eines Mitgliedstaates insbesondere am Beispiel Griechenlands, das faktisch zahlungsunfähig war, ernsthaft diskutiert. Die griechische Regierung erwog die Emission einer Parallelwährung zum Euro.
97 Unter Europa- und Verfassungsrechtlern bestehen unterschiedliche Meinungen über die Möglichkeiten des Austritts sowie des Ausschlusses einzelner Mitgliedstaaten aus der Währungsunion. Das Europäische Primärrecht regelt beide Fälle nicht. Vorgesehen ist vielmehr, dass alle Mitgliedstaaten bei Erfüllung der Konvergenzkriterien (Art. 140 Abs. 1 AEUV) die gemeinsame Währung annehmen, sofern für sie keine Ausnahme wie im Falle Dänemarks (und früher des Vereinigten Königreichs) gilt. Damit ist grundsätzlich eine „Finalität der Währungsunion“
98 Denkbar wäre hingegen eine einvernehmliche Beendigung der Währungsunion oder die Entlassung eines einzelnen Mitgliedstaates im Wege der Vertragsänderung nach Art. 48 EUV.
V. „Die unabhängig ist“ (Unabhängigkeit)
99 Art. 88 S. 2 GG sieht vor, dass die EZB unabhängig sein muss. Damit ist ein impliziter Vorbehalt in die Vorschrift eingeführt. Die Vorschrift ermächtigt nur zur Übertragung währungspolitischer Kompetenzen an eine unabhängige Zentralbank. Unabhängigkeit meint politische Weisungsfreiheit.
1. Rechtfertigung der Unabhängigkeit der EZB
100 Die in Art. 88 S. 2 GG ausdrücklich vorgesehene Unabhängigkeitsgarantie der EZB führt dazu, dass die demokratische Rückbindung der EZB-Geldpolitik geschwächt wird. Damit steht die Regelung in einem Konflikt mit dem in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG niedergelegten Demokratieprinzip.
101 Die politische Unabhängigkeit von Zentralbanken wird herrschaftstheoretisch damit gerechtfertigt, dass nur eine unabhängige Institution das Ziel der Preisstabilität effektiv verfolgen könne. Historische und gegenwärtige Beispiele zeigen, dass Zentralbanken, die unter staatlicher Kontrolle und politischem Einfluss stehen, zu kurzfristigen Entscheidungen neigen, die langfristig zu Inflation führen.
102 Das BVerfG hat die Einschränkung der demokratischen Kontrolle der EZB letztlich akzeptiert und Art. 88 S. 2 GG damit nicht für verfassungswidriges Verfassungsrecht erachtet. Die in Art. 88 S. 2 GG vorgesehene „Modifikation des Demokratieprinzips im Dienste der Sicherung des in eine Währung gesetzten Einlösungsvertrauens“ wird vom BVerfG in der Maastricht-Entscheidung als grundsätzlich vertretbar bewertet, „weil es der - in der deutschen Rechtsordnung erprobten und, auch aus wissenschaftlicher Sicht, bewährten - Besonderheit Rechnung trägt, daß eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als Hoheitsorgane, die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind.“
2. Vorgaben an die Unabhängigkeit im Europäischen Primärrecht
103 Das Unionsrecht entspricht den Vorgaben des Art. 88 S. 2 GG, indem es in Art. 130, 282 Abs. 3 S. 3 AEUV und Art. 7 ESZB/EZB-Satzung ausdrücklich anordnet, dass weder die Europäische Zentralbank noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane bei der Wahrnehmung der ihnen durch die Verträge und die Satzung des ESZB und der EZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen darf.
104 Die Unabhängigkeitsgarantie konkretisiert sich neben dieser sachlich-funktionalen Dimension auch in einer persönlichen Dimension: Art. 11.2 und Art. 14.2 UAbs. 1 ESZB/EZB-Satzung schreiben eine bestimmte Amtszeitdauer von acht Jahren für EZB-Direktoriumsmitglieder einschließlich des EZB-Präsidenten sowie von mindestens fünf Jahren für die Präsidenten der nationalen Zentralbanken vor. Letzteres ist für die Bundesbank durch die Regelung in § 7 Abs. 3 S. 5 BBankG umgesetzt worden, der eine Amtszeit von in der Regel acht Jahren, aber mindestens fünf Jahren vorsieht. Art. 11.4 und 14.2 UAbs. 2 der ESZB/EZB-Satzung erschweren außerdem die Entlassung der Mitglieder des Direktoriums der EZB und der Präsidenten der nationalen Zentralbanken. Ihre Amtsenthebung vor Ablauf ihrer Amtszeit setzt voraus, dass der Betroffene die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat.
105 In institutioneller Hinsicht bestehen Absicherungen der Unabhängigkeit der EZB durch die Einräumung ihrer Rechtspersönlichkeit und Organstellung. In finanzieller Hinsicht ist ihre Unabhängigkeit durch den eigenen Haushalt sowie ihre Ausstattung mit einem Kapitalstock (Art. 28 ESZB/EZB-Satzung) und Währungsreserven (Art. 30 ESZB/EZB-Satzung) gewährleistet.
3. Grenzen der Unabhängigkeit der EZB
106 Die Unabhängigkeit der EZB gilt nicht schrankenlos. Die EZB ist wie alle anderen Organe der Europäischen Union an die Regelungen des europäischen Primärrechts und konkretisierende Sekundärrechtsakte gebunden. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV), aber auch die Grundrechte der EU-Grundrechtecharta
a) Abgrenzung von Währungs- und Wirtschaftspolitik, Art. 127 Abs. 1 AEUV
107 Der EuGH erkennt an, dass auch die EZB an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden sei, ihre Maßnahmen also insbesondere auf das Erforderliche beschränkt sein müssten.
108 Das BVerfG erachtet die Evidenzkontrolle des EuGH, der lediglich offensichtliche Fehler rügen will, nicht für ausreichend, um dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung Rechnung zu tragen und Kompetenzen und Mandat der EZB klar abzugrenzen. Das BVerfG meint, dass die Kompetenzen der EZB anhand einer vollständigen Verhältnismäßigkeitsprüfung zu bestimmen seien. Zwar erkennt auch das BVerfG an, dass die EZB über einen Beurteilungsspielraum verfüge.
109 EuGH und BVerfG stimmen darin überein, dass die EZB bei der unabhängigen Ausübung ihres Mandats die in den Verträgen gesetzten Grenzen zu beachten hat und sie in ihrem Handeln an das Verhältnismäßigkeitsprinzip gebunden ist. Der Dissens beider Gerichte besteht primär in der Kontrolltiefe und Verteilung der Rechtfertigungslast. Das BVerfG erlegt der EZB die primäre Begründungslast auf und geht davon aus, dass die EZB nur insoweit im Rahmen ihrer Kompetenzen handelt und sich auf ihre Unabhängigkeit berufen kann, wie es ihr gelingt, diese Begründunglast zu erfüllen. Der EZB wird damit zugemutet, Gründe für ihre Entscheidungen anzugeben, die ein Außenstehender nachvollziehen kann. Damit greift das BVerfG auf die Kontrolltechnik der „Prozeduralisierung“ zurück,
110 Kritiker der Entscheidungen des BVerfG meinen, eine strikte Verhältnismäßigkeitsprüfung sei methodisch unpassend für die Abgrenzung von Kompetenzen von Hoheitsträgern.
b) Verbot der monetären Staatsfinanzierung, Art. 123 Abs. 1 AEUV
111 Art. 123 Abs. 1 AEUV verbietet der EZB und den nationalen Zentralbanken den „unmittelbaren Erwerb von Schuldtiteln“ von öffentlichen Stellen der Mitgliedstaaten. Ausgeschlossen ist dadurch jedenfalls der direkte und damit „unmittelbare“ Ankauf der Anleihen von den Mitgliedstaaten am „Primärmarkt“. Denn dadurch würde das mit dem Verbot bezweckte Ziel verfehlt werden und die Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten unterlaufen. Damit dieses Verbot nicht umgangen wird, müssen aber auch einem Erwerb der Anleihen auf dem Sekundärmarkt Grenzen gesetzt werden (Umgehungsverbot).
112 Der EuGH erachtet die Beschränkungen, welche sich die EZB bislang beim Ankauf von Staatsanleihen gesetzt hat, als ausreichende Garantien. Dazu zählen neben dem strikten Verbot unmittelbarer Ankäufe insbesondere:
Sperrfristen zwischen der Emission einer Anleihe am Primärmarkt und dem Ankauf am Sekundärmarkt
Art. 4 Beschluss (EU) 2015/774 (EZB/2015/10); EuGH, Urt. v. 16.6.2015, Rs. C-62/14, Rn. 106 (Gauweiler); EuGH, Urt. v. 11.12.2018, Rs. C-493/17, Rn. 116 (Weiss). Verzicht auf Ankündigungen von Ankäufen und ihrem Volumen
EuGH, Urt. v. 16.6.2015, Rs. C-62/14, Rn. 106 (Gauweiler). Ankaufobergrenzen pro Emission und Emittent sowie des Gesamtvolumens der Anleihen
Art. 5 Beschluss (EU) 2015/774 (EZB/2015/10); hierzu: EuGH, Urt. v. 11.12.2018, Rs. C-493/17, Rn. 89, 124 ff., 141 (Weiss). Verteilung der Ankäufe primär anhand des Kapitalschlüssels der nationalen Zentralbanken unabhängig von Schuldenlast und anderen Kriterien
Art. 6 Abs. 2 S. 2 Beschluss (EU) 2015/774 (EZB/2015/10); EuGH, Urt. v. 11.12.2018, Rs. C-493/17, Rn. 140 (Weiss). Die EZB hat erwogen zur Sicherung der Transmission hiervon abzuweichen. Das hierfür vorgesehene Transmission Protection Instrument (TPI) ist allerdings bislang noch nicht aktiviert worden. Vgl. EZB, Pressemitteilung v. 21.7.2022, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2022/html/ecb.pr220721~973e6e7273.en.html (zuletzt abgerufen am: 25.8.2026). Ankauf in Abhängigkeit von strukturellen haushaltspolitischen Anpassungsprogrammen
So für OMT: Art. 3 Abs. 2 Beschluss (EU) 2015/774 (EZB/2015/10); EuGH, Urt. v. 16.6.2015, Rs. C-62/14, Rn. 142 (Gauweiler).
113 Das BVerfG sieht diese Garantien im Ausgangspunkt ebenfalls als ausreichend an, beanstandete aber im Einzelnen, wie der EuGH diese Kriterien in der Rechtssache Weiss angewandt hat. Während der EuGH der EZB die Festlegung der Garantien in Abhängigkeit von den Merkmalen des jeweiligen Programms weitgehend selbst überließ,
c) Zu den Folgen einer Kompetenzüberschreitung für die Bundesbank
114 Geldpolitische Maßnahmen der EZB wären insoweit einzustellen oder zu beschränken, wie die unter (a) und (b) dargestellten Grenzen ihres Mandats überschritten wären. Die EZB kann sich in diesem Fall nicht auf ihre Unabhängigkeit berufen. Bundesregierung und Bundestag müssten gegen eine Kompetenzüberschreitung der EZB einschreiten, zum Beispiel durch Erhebung einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV.
4. Unabhängigkeit der Bundesbank
115 Vor der Einführung von S. 2 und der Übertragung der Aufgaben der Bundesbank bestand in der Kommentarliteratur zu Art. 88 GG a.F. eine wesentliche Kontroverse in der Frage, ob die Unabhängigkeit der Bundesbank durch die Vorschrift verfassungsrechtlich garantiert sei oder diese zur Disposition des Gesetzgebers stehe. Der Gesetzgeber hatte diese jedenfalls in § 12 S. 2 BBankG a.F.
116 Mit der Einfügung von Art. 88 S. 2 GG kann die historische Kontroverse als erledigt betrachtet werden. Die aktuelle Regelung des § 12 S. 1 BBankG ist vor dem Hintergrund von Art. 88 S. 2 GG nicht nur mit dem Demokratieprinzip vereinbar, sondern unions- und verfassungsrechtlich geboten.
a) als integraler Bestandteil des ESZB
117 Nach der Aufgabenübertragung auf das ESZB wird eine mögliche vom Grundgesetz gewährte Unabhängigkeit durch die unionsrechtliche Unabhängigkeitsgarantie der nationalen Zentralbanken in Art. 130 AEUV überlagert.
b) im Rahmen der Erfüllung anderer Aufgaben
118 Solange ein Ausscheiden aus der Währungsunion und ein damit verbundenes Aufleben der währungspolitischen Aufgaben der Bundesbank nur eine theoretische Option ist (hierzu Rn. 96 ff.), stellt sich die Frage nach einer aus Art. 88 S. 1 GG abgeleiteten Unabhängigkeitsgarantie praktisch noch für andere als die ESZB-Aufgaben, die der Bundesbank als eigene Aufgaben verblieben sind. Die einfachgesetzliche Unabhängigkeitsgarantie des § 12 BBankG bezieht sich nur auf die Befugnisse, die der Bundesbank nach dem BBankG eingeräumt worden sind. Das Sachargument, nur eine unabhängige Zentralbank könne wirksam zur Geldwertstabilität beitragen, greift nicht, wenn es darum geht, eine Unabhängigkeitsgarantie für Aufgaben im Bereich der Finanzmarktaufsicht oder dem Außenwirtschaftsrecht zu begründen. Das Argument auf andere Aufgaben auszuweiten, die jenseits der währungspolitischen Kernaufgaben liegen, kann aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht überzeugen. Eine solche Unabhängigkeitsgarantie hätte keine klare Kontur und wäre zu unbestimmt. Die Unabhängigkeit der Bundesbank ist deshalb jenseits der währungspolitischen Aufgaben nicht durch das Grundgesetz abgesichert.
119 Im Kontext der Diskussionen über eine Reform der Bankenaufsicht ist wiederholt diskutiert worden, die Bankenaufsicht vollständig auf die Bundesbank zu übertragen oder sie umgekehrt bei der BaFin zu konzentrieren. Einigkeit besteht, dass der Bundesbank, wenn man ihr allein die Bankenaufsicht übertragen wollte, auch Eingriffsbefugnisse übertragen werden müssten, um gegenüber den beaufsichtigten Instituten handlungsfähig zu sein.
VI. „Und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet“ (Primärziel)
120 Die Integrationsermächtigung des Art. 88 S. 2 GG ist nicht nur unter den Vorbehalt gestellt, dass die EZB unabhängig sein muss. Die EZB muss ferner dem „vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet“ sein. Art. 127 Abs. 1 S. 1 AEUV entspricht dieser Vorgabe, indem er die Gewährleistung der Preisstabilität als „vorrangige[s] Ziel“ des ESZB festschreibt. Nur soweit dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB gemäß Art. 127 Abs. 1 S. 2 AEUV auch die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union, um zur Verwirklichung der in Art. 3 EUV festgelegten Ziele der Union beizutragen.
1. Preisstabilität als Geldwertstabilität
121 Weder das Grundgesetz noch das europäische Primärrecht enthalten eine Definition des Begriffs der Preisstabilität, der insofern interpretationsbedürftig ist, wobei vor allem ökonomische Gesichtspunkte bei der Auslegung eine Rolle spielen. Der Erhalt der Preisstabilität ist kein Selbstzweck, sondern gewährleistet, dass Geld seine Funktionen erfüllt: Es soll namentlich als Wertaufbewahrungsmittel, Recheneinheit und Tauschmittel dienen.
a) Referenzpunkt: Welche Preise sind entscheidend?
122 Gemessen wird das Preisniveau anhand der Inflationsrate, welche die durchschnittliche Preisentwicklung einer Auswahl bestimmter Wirtschaftsgüter indiziert. Umstritten ist dabei, welche Güter als Referenzgröße dienen sollen, um die Inflationsrate zu berechnen. Die EZB bezieht ihr Inflationsziel – wie andere Zentralbanken – auf die Inflation der Verbraucherpreise. Den Anstieg dieser Preise misst sie anhand des Harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI).
123 Vor diesem Hintergrund wird vertreten, dass Art. 88 S. 2 GG verfassungsrechtlich zu einer Berücksichtigung auch der Vermögenspreisinflation bei der Beurteilung der Preisstabilität zwinge.
b) Absoluter oder relativer Stabilitätsbegriff?
124 Der Begriff der Preisstabilität könnte bei enger Wortlautauslegung so verstanden werden, dass die EZB in ihrem währungspolitischen Handeln darauf abzielen müsse, jegliche Preisschwankungen zu verhindern. Stabilität hieße in diesem Falle absolute Konstanz und wäre nur dann erreicht, wenn die Inflation bei null Prozent liegt. Nur dann würde der Wert des Geldes tatsächlich gleichbleiben und eine langfristige Entwertung abgewendet. Dieser absolute Stabilitätsbegriff
2. Preisstabilität als Primärziel
125 Das Ziel der Preisstabilität darf ferner nicht nur ein Ziel unter vielen sein, sondern muss gemäß Art. 88 S. 2 GG das „vorrangige“ Ziel der EZB sein. Diesem verfassungsrechtlichen Vorbehalt kommt das europäische Primärrecht in Art. 127 Abs. 1 S. 1 AEUV nach. Die Vorrangigkeit des Primärziels schließt nicht aus, dass die EZB andere Sekundärziele verfolgt. Art. 127 Abs. 1 S. 2 AEUV stellt klar, dass die EZB, soweit die Preisstabilität dadurch nicht beeinträchtigt wird, die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten unterstützen kann. Während der EuGH hieraus abgeleitet hat, dass eine „absolute Trennung zwischen Wirtschafts- und Währungspolitik“ nicht möglich sei,
126 Zur allgemeinen Wirtschaftspolitik gezählt wird insbesondere die Erreichung eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und das Ziel der Vollbeschäftigung (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV).
127 Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 EUV nennt als Ziel auch „ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“. Art. 11 AEUV fordert daneben, die „Erfordernisse des Umweltschutzes […] bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen“ einzubeziehen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit die EZB auch umwelt- und klimapolitische Faktoren bei der Gestaltung der Währungspolitik als Aspekt der Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik berücksichtigen darf.
3. Ein Grundrecht auf Preisstabilität?
128 Das in Art. 88 S. 2 GG vorausgesetzte und in Art. 127 Abs. 1 S. 1 AEUV festgelegte Ziel der Preisstabilität weist zunächst einmal auf eine objektiv-rechtliche Verpflichtung der EZB hin. Darüber hinaus ist immer wieder auch diskutiert worden, ob ein subjektiv-rechtlicher, grundrechtlicher Anspruch des Bürgers auf die Stabilität der Kaufkraft seines Geldes besteht.
129 Geldvermögen sind zwar eigentumsfähige Rechtspositionen und fallen damit dem Grunde nach in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Sie sind damit vor ungerechtfertigten Einwirkungen geschützt. Dies gilt sowohl für Bargeld, das im Sacheigentum gemäß § 903 BGB steht, als auch für Buchgeld als schuldrechtliche Forderung.
130 Mit Blick auf die Euroeinführung und den hiermit verbundenen hoheitlichen Währungsumtausch betonte das BVerfG zwar im Ausgangspunkt die besondere Bedeutung des Geldes für die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen. Diese Würdigung kulminierte in dem Satz: „Geld ist geprägte Freiheit“.
131 Schließlich gilt es auch folgendes zu beachten: Seit der Europäisierung der Währungsordnung ist die Bedeutung der Grundrechte des Grundgesetzes in diesem Bereich weitgehend zurückgetreten.
132 Auch die Verfassungsbeschwerden, die sich gegen die krisenbedingte EZB-Geldpolitik gerichtet haben, hat das BVerfG nicht am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG überprüft. Dies erscheint aufgrund des insoweit vorrangigen Grundrechtsschutz der GRCh folgerichtig. Stattdessen hat das BVerfG das aktive Wahlrecht des Art. 38 Abs. 1 GG als möglicherweise verletzt angesehen und zur Grundlage seiner Sachentscheidung gemacht.
4. Preisstabilitätsbezogene Verpflichtungen anderer Staatsorgane
133 Art. 88 S. 2 GG weist nur auf die Verpflichtung der EZB auf das Ziel der Preisstabilität hin. Die Preisstabilität kann jedoch auch durch politische Maßnahmen anderer Staatsorgane beeinflusst werden. Gesetzgeberische Entscheidungen im Rahmen der Haushalts- und Steuerpolitik können nachweislich Auswirkungen auf die Inflation haben.
D. Kontext
134 Berührungspunkte weist Art. 88 GG zunächst zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG auf. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG schützt das Eigentum auch an Geld. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ist daher berührt, wenn die Währung komplett umgetauscht wird, wie es im Falle der Umstellung auf den Euro der Fall war.
135 Daneben ist das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG in der Rechtsprechung des BVerfG zur Grenze für die nach Art. 88 S. 2 GG erfolgte Integration der Bundesbank in das ESZB geworden. Das Demokratieprinzip ist als veränderungsfester Kern von Art. 79 Abs. 3 GG geschützt und nimmt damit am über Art. 38 Abs. 1 GG vom BVerfG eröffneten Schutz der Wahlberechtigten vor einem (integrationsbedingten) Verlust demokratischer Gestaltungsfreiheit teil.
136 Art. 88 GG weist auch Überschneidungsbereiche mit der allgemeinen Integrationsermächtigung des Art. 23 Abs. 1 GG auf. Für die Übertragung der Bundesbankaufgaben an das ESZB wird Art. 88 S. 2 GG als Spezialermächtigung angesehen (näher hierzu Rn. 94).
137 Gegenüber Art. 73 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 und Nr. 11 GG ist Art. 88 GG die speziellere Gesetzgebungskompetenz, soweit es um die Errichtung und Verwaltungsorganisation der Währungs- und Notenbank geht. Art. 73 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 GG ist hingegen die einschlägige Gesetzgebungskompetenz für materiellrechtliche Regelungen auf dem Gebiet des Währungsrechts.
138 Das BVerwG sieht Art. 88 GG als gegenüber dem Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG speziellere Norm an.
E. Weiterführende Empfehlungen
Bücher:
Deutsche Bundesbank, Geld und Geldpolitik, abrufbar unter: www.bundesbank.de/resource/blob/606038/b481a5a4c7c3df8608802fcc212004d2/mL/geld-und-geldpolitik-data.pdf
Neil Irwin, Die Alchemisten, Die geheime Welt der Zentralbanker, Berlin 2013
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Audio und Video
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Erklärvideo der Deutschen Bundesbank „Wie entsteht Geld?“, abrufbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=KBSg-zT4hLM
Verkündung des PSPP-Urteils, abrufbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=SrWo36aqMvg
Dokumentation „Oeconomia“ (Carmen Losmann, 2020) über das moderne Geld- und Finanzsystem, abrufbar unter: https://www.3sat.de/film/dokumentarfilm/oeconomia-100.html
Vierteilige Dokumentation „Die fabelhafte Geschichte des Geldes“, abrufbar unter: https://www.arte.tv/de/videos/RC-027320/die-fabelhafte-geschichte-des-geldes/
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