- A. Einführung
- B. Begriffliche Einordnung – Der Bereich des Postwesens und der Telekommunikation
- C. Erbringung als privatwirtschaftliche Tätigkeit (Abs. 2 S. 1)
- D. Die Gewährleistung flächendeckend angemessener und ausreichender Dienstleistungen (Abs. 1)
- I. Gegenstand und Rechtsnatur der Gewährleistungsverantwortung
- II. Inhalt: angemessen, ausreichend, flächendeckend
- III. Reichweite: Grundversorgung und Optimierungsrecht
- IV. Nach Maßgabe eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates
- V. Einfachgesetzliche Ausfüllung: Überblick Universaldienstsystem des TKG und PostG
- E. Hoheitsaufgaben in bundeseigener Verwaltung (Abs. 2 S. 2)
- F. Bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts (Abs. 3)
- G. Kontext
- H. Weiterführende Empfehlungen
- I. Literaturverzeichnis
A. Einführung
1 Art. 87f GG wurde im Jahr 1994 in das Grundgesetz eingefügt und gehört damit zu den jüngeren Vorschriften der deutschen Verfassung. Die Norm dient der Privatisierung und Liberalisierung zweier vormals ausschließlich von staatlichen Unternehmen als Verwaltungsaufgabe betriebener und bewirtschafteter Infrastrukturen: dem Postdienst und der Telekommunikation. Zugleich betrifft sie die Bewältigung der Privatisierungsfolgen. Art. 87f GG ist damit Teil einer seit den 1990er-Jahren beschleunigten Entwicklungslinie in Bezug auf staatliche Aufgaben, die einem Wandel von der Leistungsverantwortung zu einer Gewährleistungsverantwortung unterlagen.
2 Der Post- und Telekommunikationssektor gehörte vor der Änderung des Grundgesetzes, in deren Zuge Art. 87f GG eingefügt wurde, zum Bereich der Daseinsvorsorge.
3 Die Gewährleistung der Grundversorgung sowie die Schaffung der Rahmenbedingungen für einen funktionierenden Wettbewerb auf dem ehemaligen Monopolmarkt als verbleibende Aufgaben des Bundes sind durch Regulierung, nicht durch eigene Leistungserbringung, zu erreichen.
4 Art. 87f GG ist Ausgangspunkt einer ganzen Reihe aktueller gesellschafts- und rechtspolitischer Diskussionen, etwa im Zusammenhang mit dem Ausbau von Telekommunikationsnetzen, der Entgeltregulierung von Postunternehmen oder auch der Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur (BNetzA) als zuständiger Regulierungsbehörde. Gleichzeitig folgen in Bezug auf diese Diskussionen i.d.R. keine unmittelbaren Vorgaben aus der Norm selbst, sodass der Diskurs eher an die einfachgesetzlichen Vorschriften anknüpft. Dies spiegelt sich auch in der äußerst überschaubaren verfassungsrechtlichen Judikatur zu Art. 87f GG wider.
I. Einordnung
5 Art. 87f GG stellt eine anlassbezogene Regelung dar, die der verfassungsrechtlichen Umsetzung der Postreform II diente. Dementsprechend bestehen wenig Bezüge zu anderen Normen des Grundgesetzes, mit Ausnahme des Art. 143b GG, der ebenfalls im Zuge der Postreform II in das eingefügt wurde und die damals notwendigen Übergangsregelungen enthält. Strukturelle Ähnlichkeiten weist Art. 87f GG allerdings zu Art. 87e GG auf,
6 Art. 87f GG ist als eine Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips hinsichtlich der chancengerechten Versorgung mit Kommunikationsleistungen anzusehen
7 Der Standort der Norm im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes zur Ausführung der Bundesgesetze und Bundesverwaltung steht gewissermaßen im Kontrast zu ihrer Hauptaussage: dem Gebot der privatwirtschaftlichen Erbringung von Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation und damit dem Ausschluss der Leistungserbringung als Verwaltungsaufgabe.
II. Historie
8 Die in Art. 87f GG geregelten Bereiche der Telekommunikation und des Postwesens sind (rechts-) historisch miteinander verbunden. Ähnlich wie andere netzbasierte Infrastrukturen, etwa der Eisenbahnbereich, wurden Post und Fernmeldewesen traditionell als „natürliche Monopole“ betrachtet: Wettbewerb, der den Auf- und Ausbau paralleler Infrastrukturen durch neue Marktteilnehmer erfordern würde, galt als ineffizient.
1. Ausgangssituation
9 Die Deutsche Bundespost erbrachte bis zur ersten Postreform im Jahr 1989 als einheitliche Stelle und zwischen 1989 und 1994 über zwei öffentliche Unternehmen (Deutsche Post und Deutsche Telekom) als staatliche Anbieterin alle Leistungen im Post- und Telekommunikationsbereich.
Zur Struktur der Bundespost vor den Postreformen siehe die Graphik bei: Berger, Die Diskussion um die Errichtung der Regulierungsbehörde für Post- und Telekommunikation, Post- und Telekommunikationsgeschichte 2/2001, 7 ff., abrufbar unter: https://www.post-und-telekommunikation.de/PuT/1Fundus/Grafiken/Allgemein/Berger_Grafik_bis1989.gif
2. Privatisierung durch Postreformen I-III
10 Die Monopolstellung der Bundespost war mit der Verfassungslage vor 1994 vereinbar, folgte jedoch keiner notwendigen Vorgabe des Grundgesetzes.
Ausschnitt aus einer Pressekonferenz zur ersten Postreform des Bundesministers für Post- und Telekommunikation, 1989; abrufbar unter: https://www.post-und-telekommunikation.de/PuT/1989-Postreform-Pressekonferenz-Min-Schwarz-Schilling.ogv
11 Im Rahmen der Postreform I 1989 wurde die Deutsche Bundespost durch das Poststrukturgesetz
12 Bereits fünf Jahre später, im Jahr 1994, bahnte sich mit der Postreform II die rechtlich tiefgreifendste Veränderung im Gefüge der Bundespost an. Zu diesem Zeitpunkt bestanden auf EU-rechtlicher Ebene bereits erste Vorgaben hinsichtlich der Marktöffnung im Telekommunikationsbereich (dazu unten Rn. 79). Zudem waren insbesondere die Rahmenbedingungen für die Tätigkeit in der Telekommunikationssparte durch die deutsche Wiedervereinigung geprägt: In den neuen Bundesländern waren massive Investitionen im Bereich der Infrastruktur notwendig, die das Eigenkapital der Telekom stark belasteten.
Zur Trennung von Regulierungs- und Unternehmensbereich durch die Postreform II siehe die Graphik bei Berger, Die Diskussion um die Errichtung der Regulierungsbehörde für Post- und Telekommunikation, Post- und Telekommunikationsgeschichte 2/2001, 7 ff., abrufbar unter: https://www.post-und-telekommunikation.de/PuT/1Fundus/Grafiken/Allgemein/Berger_Grafik_1995.gif
13 Die Postreform III zwischen 1996 und 1998 diente schließlich der weiteren Verwirklichung der Liberalisierung insbesondere des Telekommunikationsmarktes. Aus dem europäischen Recht folgte u.a. die Vorgabe, das Sprachtelefoniemonopol als einzig verbleibendes ausschließliches Recht im Telekommunikationsbereich aufzuheben (Rn. 79). Vollzogen wurde die Reform maßgeblich durch den Erlass des Telekommunikationsgesetzes (TKG) 1996 sowie des neuen Postgesetzes
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Quelle: ZDF kontext, Post-Chaos, verschwundene Briefe, schlechter Service – droht der Kollaps?, 2023
3. Unmittelbare Entstehungsgeschichte der Norm
14 Eine Änderung des Grundgesetzes war im Zuge der Postreform II unumgänglich.
15 Ursprünglich bestanden zwei – textlich identische – Entwürfe für die Grundgesetzänderung: ein Entwurf der CDU/CSU-, SPD- und FDP-Fraktion
III. Normstruktur
16 Art. 87f GG enthält zum einen die Ordnungsprinzipien für die Struktur des Post- und Telekommunikationsmarktes, zum anderen die damit zusammenhängenden Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen des Bundes. Zentral für das Verständnis der Norm ist, dass sie nicht lediglich den in Art. 87f Abs. 1 GG hervorgehobenen Bereich der Grundversorgung betrifft, sondern in den Abs. 2 und 3 vielmehr der gesamte Post- und Telekommunikationsmarkt und dessen Regulierung adressiert wird. Allerdings folgt aus der (historisch bedingten) gemeinsamen Regelung für den Post- und Telekommunikationsbereich in Art. 87f GG nicht, dass die Märkte gleichförmig oder einheitlich zu regulieren sind.
17 Nach Abs. 2 S. 1 sind alle Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation durch private Anbieter, einschließlich der (in private Unternehmen überführten) Deutschen Post und Telekom zu erbringen. Die Bestimmung enthält mit der Privatwirtschaftlichkeit und dem Wettbewerbsprinzip zwei objektive Verfassungsprinzipien
18 Jeweils sowohl die Gesetzgebungskompetenz als auch einen entsprechenden Auftrag an den Gesetzgeber enthalten Abs. 1 sowie Abs. 3 der Norm. Der Rahmen der zu gewährleistenden Grundversorgung sowie die „einzelnen Aufgaben“ der bundesunmittelbaren Anstalt nach Abs. 3 sind durch Bundesgesetz festzulegen.
19 Aus Abs. 2 S. 2 sowie Abs. 3 folgen zudem Verwaltungskompetenzen. Dies betrifft in Abs. 2 S. 2 die bundeseigene Verwaltung der Hoheitsaufgaben im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation, die heute von der BNetzA wahrgenommen werden. Diese Verwaltungskompetenz umfasst alle Hoheitsaufgaben im Bereich der Marktregulierung, nicht lediglich diejenigen mit Bezug zur Grundversorgung nach Abs. 1. Die „einzelnen Aufgaben“ im Sinne des Abs. 3, die von einer bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts, der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation, wahrgenommen werden, sind hingegen erst durch Bundesgesetz festzulegen und nicht direkt aus Art. 87f Abs. 3 GG herleitbar.
B. Begriffliche Einordnung – Der Bereich des Postwesens und der Telekommunikation
20 Grundlegend für den gesamten Art. 87f GG sind die Begriffe des „Postwesens“ und der „Telekommunikation“, als körperliche und unkörperliche Übermittlung von Nachrichten,
I. Postwesen
21 Der Bereich des Postwesens umfasst als klassische Kernleistung die Beförderung von Briefen und Paketen,
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22 Andere Angebote aus dem früheren Leistungsspektrum der Bundespost sind hingegen als „untypische Dienste“
II. Telekommunikation
23 Die Telekommunikation, die in Vorgängervorschriften des Art. 87f GG noch als Fernmeldewesen bezeichnet wurde, wird vom Bundesverfassungsgericht zusammenfassend als „technischer, am Vorgang der Übermittlung von Signalen orientierter Begriff“ verstanden, der sich auf die „körperlose Übermittlung von Nachrichten in der Weise, dass die ausgesandten Zeichen am Empfangsort wieder erzeugt werden“ bezieht.
24 Da sich die Vorgaben des Art. 87f GG nur auf die Telekommunikation (und das Postwesen) beziehen, sind Inhalteanbieter, die Telekommunikation lediglich zur Übermittlung nutzen, insbesondere nicht vom Privatwirtschaftlichkeitsgebot umfasst.
III. Dienstleistung
25 Der Begriff der „Dienstleistung“ im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation wird in Art. 87f Abs. 1 GG eingeführt und in Abs. 2 erneut in Bezug genommen. Anders als der klassische Wortsinn (und systematische Vergleich zur abweichenden Regelung in Art. 87e GG) suggerieren würde, wird hiermit jedoch keine Abgrenzung vom Betrieb und Ausbau der zugrunde liegenden Netzinfrastruktur bezweckt.
26 Dienstleistungen im Sinne des Art. 87f GG setzen keine Entgeltlichkeit oder gewerbliche Absicht voraus.
27 Aus dem umfassenden Verständnis der Dienstleistungen im Sinne des Art. 87f GG folgt, dass sich sowohl der Gewährleistungsauftrag in Abs. 1 als auch die Ordnungsprinzipien der Privatwirtschaftlichkeit und des Wettbewerbs in vollem Umfang auf Fragen der Infrastruktur beziehen. Teil der Gewährleistungsverantwortung ist dementsprechend auch die – regulatorische, nicht eigenhändige – Veranlassung des Ausbaus von Netzen, wo diese nicht ausreichend vorhanden sind.
C. Erbringung als privatwirtschaftliche Tätigkeit (Abs. 2 S. 1)
28 Wenngleich das Privatwirtschaftlichkeitsprinzip erst im zweiten Absatz des Art. 87f GG festgelegt ist, ist es doch grundlegend für den gesamten Gegenstand der Regelung. Nur vor dem Hintergrund der Privatisierung der ehemaligen Deutschen Bundespost und der Beendigung der Leistungen in ihren Tätigkeitsbereichen als Verwaltungsaufgaben entstand überhaupt die Erforderlichkeit der Festlegung einer staatlichen Gewährleistungsverantwortung in Art. 87f Abs. 1 GG. Die Gewährleistungsaufgabe folgt demnach der Privatisierung, anders als es die systematische Abfolge innerhalb der Norm nahelegen würde. Die Struktur des Wortlauts des Art. 87f Abs. 2 GG mit Trennung seiner beiden Sätze spiegelt hingegen die Kernaussage der Norm wider: die seit Einführung der Norm im Zuge der Postreform II (Rn. 12) herrschende Trennung zwischen hoheitlichen (Satz 2) und unternehmerischen (Satz 1) Aufgaben im Bereich der Post und Telekommunikation.
I. Privatwirtschaftliche Tätigkeit
29 Art. 87f Abs. 2 S. 1 GG legt die Privatwirtschaftlichkeit als Grundprinzip für die Wirtschaftsordnung im Bereich der Telekommunikation und des Postwesens fest und ist damit das Herzstück der Privatisierung der ehemaligen Deutschen Bundespost sowie der Öffnung der Märkte für Wettbewerb. Die Dienstleistungen in diesen Bereichen sind durch die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost und andere private Anbieter „als privatwirtschaftliche Tätigkeiten“ zu erbringen. Der Rückbezug des Wortlauts zur Gewährleistung in Art. 87f Abs. 1 GG („Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1“) bedeutet dabei nicht, dass lediglich der Grundversorgungs- beziehungsweise Universaldienstbereich privatwirtschaftlich zu betreiben ist.
30 Mit der Vorgabe der Tätigkeit als „privatwirtschaftlich“ wird eine weitere Leistungserbringung durch staatliche Stellen als Verwaltungsaufgabe
31 Eine vollständige materielle Privatisierung würde die restlose Aufgabe der Staatsbeteiligungen an den Nachfolgeunternehmen Deutsche Post und Telekom erfordern. Eine derartige Verpflichtung folgt aus Art. 87f GG jedoch nicht.
32 Während Art. 87f GG dem Bund weiterhin erlaubt, Anteile an den Nachfolgeunternehmen zu halten, werden seine Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Unternehmen effektiv verfassungsrechtlich begrenzt.
33 Vor dem Hintergrund der derzeitigen Eigentumslage der Deutschen Post AG und Telekom AG besteht Konsens dahingehend, dass die Nachfolgeunternehmen keiner unmittelbaren Grundrechtsbindung unterliegen
II. Wettbewerbsprinzip
34 Neben der Vorgabe einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit enthält Art. 87f GG das Wettbewerbsprinzip für den Post- und Telekommunikationsmarkt,
35 Die Regelungswirkung des Wettbewerbsprinzips erschöpft sich nicht in der (einmaligen) Verpflichtung zur Marktöffnung und Aufgabe von Verwaltungsmonopolen.
36 Uneinheitlich wird beurteilt, auf welcher Kompetenzgrundlage die allgemein wettbewerbsfördernden Maßnahmen ohne Bezug zur Grundversorgung nach Abs. 1 ergehen müssen. Anders als der ausdrücklich in Art. 87f Abs. 1 GG normierte Gewährleistungsauftrag zur Grundversorgung wird das Wettbewerbsprinzip in Art. 87f Abs. 2 GG nicht von einer gesonderten Gesetzgebungskompetenz flankiert. Nach hier vertretener Ansicht kann jedoch der Großteil der wettbewerbssichernden Vorschriften im Bereich des Post- und Telekommunikationsrechts aufgrund der engen Verbindung zur Grundversorgung ebenfalls auf den Kompetenztitel in Art. 87f Abs. 1 GG gestützt werden (Rn. 55).
III. Private Anbieter
37 Ein im Zusammenhang mit dem Privatwirtschaftlichkeitsgebot in Art. 87f Abs. 2 S. 1 GG diskutiertes Problem ist die Zulässigkeit der Betätigung kommunaler Unternehmen im Bereich des Netzausbaus und -betriebs. Eine intensive Auseinandersetzung erfolgte in diesem Punkt bereits wenige Jahre nach der Einführung von Art. 87f GG.
38 Die Problematik weist neben der verfassungsrechtlichen auch eine kommunalrechtliche Komponente auf.
D. Die Gewährleistung flächendeckend angemessener und ausreichender Dienstleistungen (Abs. 1)
39 Obwohl der Bund die eigentliche Erbringung von Leistungen im Post- und Telekommunikationssektor mit der Regelung in Art. 87f Abs. 2 GG aus der Hand gegeben hat, verbleibt ein Teil der Verantwortung auf staatlicher Seite.
40 Die staatliche Gewährleistungsverantwortung wirkt in Relation zum Privatwirtschaftlichkeitsprinzip des Abs. 2 S. 1 zugleich wie ein Sicherheitsnetz und wie der Vorbehalt einer Grenzziehung: während den privaten Anbietern explizit vorgeschrieben wird, ihre Tätigkeit nach wirtschaftlichen Kriterien auszurichten, wird der Staat im Falle einer Unterversorgung intervenierend tätig, bleibt jedoch auf regulatorische Tätigkeit beschränkt.
I. Gegenstand und Rechtsnatur der Gewährleistungsverantwortung
41 Art. 87f Abs. 1 GG erteilt dem Bund einen Auftrag zur Infrastruktursicherung,
42 Ziel des Art. 87f Abs. 1 GG ist, durch den Gesetzgeber und die Verwaltung
43 Es obliegt gem. Art. 87f Abs. 1 GG dem Bund,
44 Die Gewährleistungsaufgabe stellt als abschließende Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips
II. Inhalt: angemessen, ausreichend, flächendeckend
45 Nach der Qualifizierung des Art. 87f Abs. 1 GG müssen Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation flächendeckend angemessen und ausreichend gewährleistet werden. Die Begriffe „angemessen“ und „ausreichend“ beziehen sich dabei auf Quantität und Qualität der Leistungen,
46 Die „Angemessenheit“ der Leistung bezeichnet sowohl die qualitative Beschaffenheit als auch das Preis-Leistungs-Verhältnis.
47 Eine einmalige Festsetzung beziehungsweise die Bestimmung einer festen Zielgröße „angemessener“ und „ausreichender“ Leistungen wird von Art. 87f Abs. 1 GG nicht angestrebt. Vielmehr richten sich die erforderliche Qualität und Quantität der Leistung nach der tatsächlichen Entwicklung der Märkte, Nutzungsgewohnheiten der Bürger:innen sowie dem technischen Fortschritt und sind damit dynamisch.
III. Reichweite: Grundversorgung und Optimierungsrecht
48 Wie sich bereits aus den in Art. 87f Abs. 1 GG verwendeten Begriffen der „Angemessenheit“ und insb. des „Ausreichens“ ergibt, fordert der Gewährleistungsauftrag keine optimale Versorgung,
49 Teil des Auftrags an den Gesetzgeber und zugleich Gegenstand seiner Einschätzungsprärogative aus Art. 87f Abs. 1 GG ist, zunächst die unbestimmten Begriffe angemessener und ausreichender Leistungen einfachgesetzlich zu konkretisieren und damit den Inhalt der Grundversorgung festzulegen.
50 Uneinheitlich wird beurteilt, ob korrespondierend zur Untergrenze auch eine Obergrenze aus Art. 87f Abs. 1 GG folgt, die bei der Erfüllung des Gewährleistungsauftrags nicht überschritten werden darf. Anders formuliert: Da der Gewährleistungsauftrag keine Verpflichtung zur Sicherstellung einer optimalen Versorgung enthält, stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber an die Grundversorgung gebunden bleibt und mit Regulierungsmaßnahmen zur Erfüllung des Auftrags keinen höheren Standard anstreben darf (kein „Optimierungsrecht“
51 Nicht zu vernachlässigen ist bei dieser Überlegung die Dynamik des Inhalts der Grundversorgung: Die Untergrenze unbedingt erforderlicher Leistungen verschiebt sich gerade im technikgeprägten Telekommunikationsbereich vorhersehbar im Laufe der Zeit. Die zu gewährleistende Versorgung im Jahr 1996 enthielt nach den einfachgesetzlichen Konkretisierungen Sprachtelefoniedienste und Telefonzellen, jedoch bis ins Jahr 2004 keinen häuslichen Internetzugang (Rn. 60). Neu in den Status der Grundversorgung erhobene Dienste können jedoch nur „flächendeckend“ angeboten werden, soweit die hierzu notwendige (Netz-)Infrastruktur bereitsteht. Deren physikalischer (Aus-)Bau erfordert Vorausplanung und Zeit. Vorausschauende Maßnahmen des Gesetzgebers können und sollten daher auch auf eine absehbare zukünftige Grundversorgung gerichtet sein. Sie sind in diesem Fall nicht dem verpflichtenden Kern der Mindestversorgung zuzurechnen, wohl aber dem darüber hinausgehenden Optimierungsrecht. Somit sind sie Teil des Gewährleistungsauftrags.
52 Damit bleiben Gesetze und weitere Maßnahmen zur Erfüllung des Gewährleistungsauftrags lediglich an allgemeinen grundrechtlichen und rechtstaatlichen Maßstäben zu messen, darunter insb. die betroffenen Grundrechte privater Telekommunikations- und Postunternehmen
IV. Nach Maßgabe eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates
53 Die Gewährleistung der Grundversorgung erfolgt gem. Art. 87f Abs. 1 GG „nach Maßgabe eines Bundesgesetzes“. Hierin liegt zugleich ein Gesetzgebungsauftrag zur Konkretisierung und Verwirklichung des Gewährleistungsauftrags als auch die zugehörige Gesetzgebungskompetenz.
54 Hinsichtlich der Reichweite der Gesetzgebungskompetenz besteht Uneinigkeit. Strittig ist konkret ihr Verhältnis zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG, die sich ebenfalls auf „das Postwesen und die Telekommunikation“ bezieht. Unzweifelhaft handelt es sich bei Art. 87 Abs. 1 GG um die speziellere Vorschrift für den Bereich der Grundversorgung, womit Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG in diesem Bereich verdrängt wird.
55 Angesichts der (soweit unstrittigen) untrennbaren Verknüpfung der Grundversorgung mit dem durch hoheitliche Regulierung herzustellenden und zu sichernden Wettbewerb, der gerade das primäre Mittel zur Erbringung der Grundversorgung darstellt, wäre es zweckwidrig, die Gesetzgebungskompetenz in Art. 87f Abs. 1 GG nicht auch auf die Wettbewerbsvorschriften zu beziehen.
V. Einfachgesetzliche Ausfüllung: Überblick Universaldienstsystem des TKG und PostG
56 Während dem Gesetzgeber und der Verwaltung nach Art. 87f Abs. 1 GG ein breiter Instrumentenkasten zur Erfüllung der Gewährleistungsverantwortung zur Verfügung steht (Rn. 43), besteht die wohl engste Verknüpfung zwischen der Dienstleistungsgarantie und dem Universaldienstregime der §§ 156 ff. TKG beziehungsweise §§ 15 ff. PostG. In diesen Normen und z.T. den zugehörigen Administrativverordnungen erfolgt erst die konkrete Festlegung der Leistungsmerkmale der „ausreichenden“ Dienstleistungen innerhalb des abstrakten, von Art. 87f Abs. 1 GG vorgegebenen Rahmens. Die einfachgesetzlichen und untergesetzlichen Festlegungen werden dabei auch durch das europäische Recht beeinflusst. Hierbei ist jedoch zwischen dem Inhalt der verfassungsrechtlichen Gewährleistung und den Verpflichtungen aus den EU-Richtlinien zu differenzieren: Letztere können bereits dogmatisch nicht den Umfang der im deutschen Verfassungsrecht vorgesehenen „ausreichenden Dienstleistung“ bestimmen, sondern lediglich Vorgaben für das einfache deutsche Recht schaffen. Es bleibt so Aufgabe und zugleich Möglichkeit des deutschen Gesetzgebers, zu beurteilen, ob über die Umsetzung des EU-Rechts hinaus noch weitere Maßnahmen oder höhere Maßstäbe erforderlich sind, um die Verpflichtung aus Art. 87f Abs. 1 GG zu erfüllen.
1. Grundzüge
57 Den Universaldienstregelungen für Telekommunikation und Post liegt ein gemeinsames System zugrunde. Die Festlegung des Inhalts des Universaldienstes (dazu sogleich) entspricht dabei dem Mindeststandard, der flächendeckend verfügbar sein muss. Dieser Standard soll grundsätzlich im freien Wettbewerb erreicht werden.
58 Im Übrigen setzen weitere Universaldienstverpflichtungen zunächst die Feststellung der Unterversorgung durch die Bundesnetzagentur (§ 160 TKG, § 26 Abs. 1 S. 1 PostG) voraus. Innerhalb eines Monats nach der Veröffentlichung der Unterversorgungsfeststellung können sich Unternehmen daraufhin bereit erklären, den Universaldienst im jeweiligen Bereich oder Gebiet zu erbringen (§§ 160 Abs. 2, 161 Abs. 1 TKG, § 26 Abs. 1 S. 2 PostG). Erfolgt keine derartige Verpflichtungszusage, wählt die Bundesnetzagentur ein geeignetes Unternehmen aus und erlegt diesem die Universaldienstverpflichtung auf (§ 161 Abs. 2 TKG, §26 Abs. 2 PostG). Das verpflichtete Unternehmen kann hierfür einen finanziellen Ausgleich der Zusatzbelastung erhalten (§ 162 TKG, § 28 PostG), der aus Abgaben der anderen, nicht universaldienstverpflichteten Marktteilnehmer erbracht wird (§ 163 TKG, § 29 PostG). Für Endnutzer beziehungsweise Kunden besteht gegenüber den Universaldienstverpflichteten ein Anspruch auf Versorgung mit den Universaldienstleistungen (§ 156 Abs. 1 S. 1 TKG, § 15 Abs. 4 S. 1 PostG).
2. Inhalt des „Rechts auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten“
59 Die Regelungen zum Universaldienst im Telekommunikationsbereich in den §§ 156 ff. TKG beruhen heute in weiten Teilen auf Vorgaben des Europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (EKEK).
60 Der TK-Universaldienst hat sich im Laufe der Zeit mit der zur Verfügung stehenden Technik und dem Nutzungsverhalten der Endkunden verändert und demonstriert damit eindrucksvoll die notwendige Dynamik und Technikoffenheit der Anforderungen aus Art. 87f Abs. 1 GG. Nach der auf Grundlage des § 17 Abs. 2 TKG 1996 erlassenen TK-Universaldienstleistungsverordnung umfasste die damals garantierte Grundversorgung einen Sprachtelefoniedienst mit ISDN-Merkmalen sowie u.a. einen Auskunftsdienst, gedruckte Teilnehmerverzeichnisse (Telefonbücher) und flächendeckende öffentliche Telefonstellen (Telefonzellen).
61 Vor der Erweiterung der Anforderungen mit dem TKG 2021 kamen die Universaldienstvorschriften des TKG kaum zur Anwendung, da keine Unterversorgungen festgestellt wurden.
3. Inhalt und Adressaten des Universaldienstes im PostG
62 Universaldienstleistungen nach dem PostG sind in § 16 Abs. 1 PostG festgelegt und umfassen die Beförderung von Briefsendungen bis 2 kg, Paketen bis 20 kg, Warensendungen, Büchern, Zeitungen und Zeitschriften sowie die förmliche Zustellung von Schriftstücken nach den Vorschriften der Prozessordnungen und Verwaltungszustellungsgesetze. Die Beförderung muss zudem den Qualitätsvorgaben der §§ 17-19 PostG entsprechen, die sich allerdings nicht auf individuelle Sendungen, sondern auf die Infrastruktur und Leistung des Anbieters im Jahresdurchschnitt beziehen. Inländische Briefe und Pakete sind danach zu mindestens 95% innerhalb von vier Werktagen nach Einlieferung zuzustellen
63 Abweichend vom System des TKG erfolgt eine Universaldienstverpflichtung bereits durch das PostG selbst. Gem. § 15 Abs. 2 Nr. 1 PostG bleibt der bisherige Erbringer des Universaldienstes im Postbereich – die Deutsche Post AG – auch weiterhin zur Erbringung verpflichtet.
E. Hoheitsaufgaben in bundeseigener Verwaltung (Abs. 2 S. 2)
64 Art. 87f Abs. 2 S. 2 GG überantwortet alle Hoheitsaufgaben im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation der bundeseigenen Verwaltung. Diese Bestimmung stellt zum einen das Gegenstück zu Satz 1 des Absatzes dar, der die Erbringung der Dienstleistungen als privatwirtschaftliche Tätigkeit vorschreibt und so die Trennung zwischen Leistung und Verwaltungsaufgaben verdeutlicht.
65 Allgemein umschreiben lässt sich die Verwaltungskompetenz als administrative Seite der Post- und Telekommunikationsregulierung
66 Wahrgenommen werden die Hoheitsaufgaben fast vollständig durch die Bundesnetzagentur (BNetzA) als Bundesoberbehörde. Diese wird gem. § 79 PostG und § 191 TKG als zuständige Regulierungsbehörde für die Aufgaben nach diesen Gesetzen sowie den die Telekommunikation betreffenden europäischen Verordnungen tätig. Im Zusammenhang mit der BNetzA wird seit einigen Jahren vordringlich die Frage ihrer politischen Unabhängigkeit diskutiert. Hierbei besteht ein Spannungsfeld zwischen dem grundsätzlichen Verbot ministerialfreier Räume (siehe zu diesem Themenkomplex allgemein oben Art. 86 Rn. ###) des deutschen Verfassungsrechts und den Anforderungen an weisungsfreie Regulierungsbehörden
67 Aus dem für den Telekommunikationsbereich maßgeblichen Europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation ergibt sich zum einen das Gebot der „rechtlichen und funktionalen Unabhängigkeit“ der Regulierungsbehörden von den beaufsichtigten Marktteilnehmern (einschließlich der Unternehmen mit staatlicher Beteiligung, Art. 6 Abs. 1 RL (EU) 2018/1972
F. Bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts (Abs. 3)
68 Von den Hoheitsaufgaben nach Art. 87f Abs. 2 S. 2 GG, die überwiegend von der BNetzA wahrgenommen werden, sind die „einzelne Aufgaben in Bezug auf die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen“ nach Art. 87f Abs. 3 GG zu unterscheiden. Diese werden einer bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts übertragen.
69 Weder aus dem Normtext des Abs. 3 noch aus der Entwurfsbegründung im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens ergeben sich der Aufgabenbereich oder der Sinn und Zweck der Regelung ausreichend deutlich.
70 Die Regelungen des Art. 87f Abs. 3 GG erschließen sich weitgehend unter Einbeziehung ihrer Entstehungsgeschichte. Die Beibehaltung eines Restbestands öffentlicher Aufgaben ist das Ergebnis eines politischen Kompromisses mit Gegnern der Privatisierung der Bundespost.
71 Für die so umrissenen Tätigkeiten ergibt sich aus Art. 87f Abs. 3 GG die zugehörige Verwaltungskompetenz des Bundes, die neben die in Abs. 2 S. 2 geregelte Kompetenz tritt.
72 Tatsächlich wahrgenommen werden die Aufgaben von der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bundespost mit Sitz in Bonn. Einfachgesetzlich wird deren Tätigkeit geregelt durch das Bundesanstalt-Post-Gesetz (BAPostG).
G. Kontext
I. Vorgaben und Impulse des EU-Rechts
73 Das Verhältnis des Art. 87f GG zum europäischen Recht ist ein zwiegespaltenes: Die entscheidenden Impulse, die letztlich zur Liberalisierung des Markts für Telekommunikation und Post führten und damit auch den in Art. 87f GG getroffenen Weichenstellungen zu Grunde lagen, stammten nicht allein aus Deutschland. Sie sind Teil einer deutlich weitreichenderen, unionalen Entscheidung zur sukzessiven Marktöffnung. Der Hintergrund und Kontext der Norm sind somit nicht ohne den Rückgriff auf die Entwicklungen auf EU-Ebene erklärbar.
1. Telekommunikation
74 Ausgehend vom Grünbuch Telekommunikation
Siehe dazu illustrierend: https://www.post-und-telekommunikation.de/PuT/1Fundus/Grafiken/Postreform/BPM-u-Gewerkschaft/Tk-1988-3-Post-an-alle-Haushaltungen-Mobilfunk-1.jpg
75 Gleichzeitig zeichnete sich in den 80er-Jahren bereits die Schlüsselrolle ab, die Telekommunikationsleistungen und letztlich Datenübertragungsnetze vor dem Hintergrund der technischen Fortentwicklung für viele Wirtschaftsbereiche einnehmen würden.
Siehe dazu die Graphik in: Europäische Kommission, Towards a dynamic European Economy, Green paper on the Development of the Common Market for telecommunications Services and Equipment, KOM (1987) 290 v. 30.6.1987, S. 7.
Illustrierend dazu auch: https://www.post-und-telekommunikation.de/PuT/1Fundus/Grafiken/Postreform/BPM-u-Gewerkschaft/Tk-1988-2-Post-an-alle-Haushaltungen-Btx-1.jpg
76 Die Medienkonvergenz verwischte indes nicht nur die Grenzen zwischen bis dato technisch getrennten Angeboten, sondern auch zwischen den als Staatsmonopolen erbrachten und anderen, im freien Wettbewerb erhältlichen Leistungen, wie beispielsweise der Datenübertragung mit Satellitentechnik.
77 Vor diesem Hintergrund setzte eine Umorientierung hinsichtlich der Strukturierung des Telekommunikationsmarktes in diversen Mitgliedstaaten ein, die auf der Gemeinschaftsebene aufgegriffen wurde. Hiermit begann der aus heutiger Sicht unausweichliche Strukturwandel.
78 Die Kommission präsentierte 1987 im Grünbuch als naheliegende Lösung die gemeinschaftsweite Umstellung der Telekommunikation auf das Wettbewerbsprinzip. Unterschieden wurde allerdings zwischen den Märkten für Endgeräte, Dienstleistungen und Netzinfrastruktur, deren Öffnung nicht zeitgleich und zunächst nicht im gleichen Umfang erfolgen sollte.
79 Die Schaffung eines Binnenmarktes im Bereich Telekommunikation lässt sich auf drei Grundkomponenten zurückführen:
80 Statt beziehungsweise teilweise zunächst neben der Leistungserbringung durch den Staat entstand so das Bedürfnis für eine getrennte Regulierungsstruktur. Mit der RL 92/44/EWG von 1992 erfolgte erstmalig die unionsrechtliche Vorgabe an die Mitgliedstaaten zur Errichtung nationaler Regulierungsbehörden im Telekommunikationssektor.
2. Post
81 Im Vergleich zur Entwicklung auf dem Telekommunikationssektor hinkte die Liberalisierung des Postmarktes „schleppend“ hinterher.
82 Ein entsprechendes Grünbuch zu den Postdiensten
83 Die Exklusivrechte wurden auf europäischer Ebene koordiniert, um einen Marktzutritt der Nachfolgeunternehmen aus dem EU-Ausland zu verhindern, die andernfalls gleichzeitig von einem Monopol in ihrem Heimatstaat und dem attraktiven Anteil eines bereits geöffneten Marktes eines Drittstaates profitiert hätten
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84 Die verzögerte Marktöffnung der Post im Vergleich zur Telekommunikation lässt sich auf einige zentrale Faktoren zurückführen. Zunächst mangelte es schlicht an technologischem Innovationsdruck oder einer ähnlichen Motivationslage, die die Marktöffnung begünstigt und beschleunigt hätte. Im Gegenteil gerieten Postdienstleistungen durch die rasante Entwicklung der Telekommunikation eher unter Druck, da die Nachfrage angesichts neuer Kommunikationskanäle nachzulassen drohte. Zudem war das Potential für eine Steigerung der Kosteneffizienz beim physikalischen Transport von Briefen und Paketen von vornherein begrenzt und ließ sich auch durch technische Neuerungen kaum steigern. Daneben sollte gerade durch eine verzögerte Aufgabe der Exklusivrechte die Finanzierung beziehungsweise Finanzierbarkeit des Universaldienstes sichergestellt werden.
II. Grundzüge der Post- und Telekommunikationsregulierung
85 Eine getrennte Betrachtung des einfachen deutschen und sekundären europäischen Rechts im Bereich der Post- und Telekommunikationsregulierung ist – zumindest für die hier angestrebte, kursorische Darstellung – nicht angezeigt. Der ganz überwiegende Teil der nationalen Regelungen ist durch EU-Richtlinien determiniert und damit beinahe deckungsgleich. Im Folgenden soll es zudem weniger um die konkrete normative Umsetzung und vielmehr um die dahinterstehenden Konzepte der Regulierung beziehungsweise deren Instrumentarium gehen.
86 Am Ausgangspunkt einer Liberalisierung steht notwendig die Marktzutrittsregulierung in Form des Abbaus von Marktzutrittsschranken, wie beispielsweise den vormals vorhandenen Exklusivrechten auf den Post- und Telekommunikationssektoren.
87 Jenseits rechtlicher Marktzutrittsschranken sind ehemalige Monopolumgebungen durch tatsächliche und wirtschaftliche Gegebenheiten geprägt, die die Etablierung neuer Anbieter und das Entstehen von Wettbewerb erschweren oder verhindern.
H. Weiterführende Empfehlungen
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Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Sachstand Briefzustellung: Selbstverpflichtung der Deutschen Post AG, WD 5 – 3000 – 100/23, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/984378/c1ba6db8ea46df700ace3649284d11fd/WD-5-100-23-pdf.pdf
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Band I: Grundlagen und Grundbegriffe des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung
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von Münch, Ingo/Kunig, Philip (Begr.), herausgegeben von Kämmerer, Jörn Axel/Kotzur, Markus, Grundgesetz Kommentar, Band 2: Art. 70–146, 8. Aufl. 2025
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