- Artikel 85
- A. Einführung
- B. Landesverwaltung im Bundesauftrag
- I. Begriff der Auftragsverwaltung, Einrichtung der Behörden und Aufgabenübertragungsverbot an die Gemeinden (Art. 85 Abs. 1 GG)
- 1. „Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, …“
- 2. „… bleibt die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen.“
- 3. Bundesgesetzgebungskompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens?
- 4. „Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“ (Abs. 1 S. 2)
- II. Ingerenzrechte der Bundesregierung (Art. 85 Abs. 2 GG)
- 1. „Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.“ (Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG)
- 2. Die Bundesregierung „kann die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestellten regeln.“
- 3. „Die Leiter der Mittelbehörden sind mit ihrem Einvernehmen zu bestellen.“
- III. Weisungsrecht der obersten Bundesbehörden (Art. 85 Abs. 3 GG)
- 1. Vorfragen
- 2. „Die Landesbehörden unterstehen den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden.“ (Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG)
- 3. „Die Weisungen sind, außer wenn die Bundesregierung es für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten.“ (Art. 85 Abs. 3 S. 2 GG)
- 4. „Der Vollzug der Weisung ist durch die obersten Landesbehörden sicherzustellen.“
- IV. Bundesaufsicht (Art. 85 Abs. 4 GG)
- I. Begriff der Auftragsverwaltung, Einrichtung der Behörden und Aufgabenübertragungsverbot an die Gemeinden (Art. 85 Abs. 1 GG)
- C. Kontext
- D. Weiterführende Empfehlungen
- E. Literaturverzeichnis
Artikel 85
(1) 1Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, so bleibt die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. 2Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.
(2) 1Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. 2Sie kann die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestellten regeln. 3Die Leiter der Mittelbehörden sind mit ihrem Einvernehmen zu bestellen.
(3) 1Die Landesbehörden unterstehen den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. 2Die Weisungen sind, außer wenn die Bundesregierung es für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten. 3Der Vollzug der Weisung ist durch die obersten Landesbehörden sicherzustellen.
(4) 1Die Bundesaufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung. 2Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Bericht und Vorlage der Akten verlangen und Beauftragte zu allen Behörden entsenden.
A. Einführung
I. Einordnung
1 Die Auftragsverwaltung steht systematisch zwischen der landeseigenen Ausführung der Bundesgesetze im Sinne von Art. 84 GG und der bundeseigenen Ausführung nach Art. 86 GG. Sie bildet eine „Brücke“
2 Trotz dieser Befugnisse des Bundes ist auch die Auftragsverwaltung eine Form der Länderverwaltung (siehe Rn. 18 f.). Diese im Verfassungsvergleich wohl einzigartige (siehe Rn. 80) Konstruktion einer „Zwischenform aus Bundesverwaltung und Landeseigenverwaltung“
3 Während die Auftragsverwaltung die meiste Zeit kooperativ und nicht konfrontativ funktionierte, war das wissenschaftliche Interesse an der Vorschrift gering.
4 Noch weitergehend zu Gunsten des Bundes hat das Bundesverfassungsgericht die Auftragsverwaltung in einer Folgeentscheidung aus dem Jahr 2002 gedeutet.
5 Außerhalb des Konflikts um die Atomkraft hat die Auftragsverwaltung allerdings wenig wissenschaftliches Interesse auf sich gezogen, so dass die tatsächliche Praxis der Auftragsverwaltung weiterhin nicht umfassend untersucht ist.
6 Das weitgehend fehlende Interesse in der Wissenschaft an der Auftragsverwaltung dürfte maßgeblich daher herrühren, dass die Auftragsverwaltung mehr oder weniger reibungslos auf der Grundlage informeller Absprachen funktioniert hat (siehe Rn. 82). Allerdings legen die Erfahrungen um die Atomkraft nahe, dass „[a]uf politisch stark umkämpften Sachgebieten […] die Mechanismen konsensualer Steuerung regelmäßig [versagen].“
II. Historie
7 Die Auftragsverwaltung hat keinen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Vorläufer in der deutschen Verfassungsgeschichte.
8 Der Unterschied zwischen Vorläufern der Auftragsverwaltung und der Regelung des Art. 85 GG besteht in dem Umstand, dass die Landesbehörden für die Auftragsverwaltung in den Verwaltungsaufbau des Reiches eingegliedert wurden, wie es in der mittelbaren Staatsverwaltung durch Selbstverwaltungskörperschaften im Kommunalrecht der Fall war und ist.
9 Bereits der Entwurf von Herrenchiemsee (HChE)
10 Bis 2006 blieb Art. 85 GG unverändert. Vorher hatten allerdings Reformen anderer Grundgesetzbestimmungen die Bedeutung der Auftragsverwaltung vergrößert.
III. Normstruktur
11 Art. 85 GG gewährt dem Bund weitgehende Eingriffsrechte in die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder. Der Bund kann nicht nur die Einrichtung der Behörden in den Ländern per Gesetz regeln (Art. 85 Abs. 1 S. 1 GG), sondern die Bundesregierung kann mittels Verwaltungsvorschriften abstrakt-generelle Vorgaben für den Vollzug der Bundesgesetze in der Auftragsverwaltung machen (Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG; siehe Rn. 43–48). Selbst zur Ausbildung der Landesbeamten und -angestellten kann die Bundesregierung Regelungen erlassen (Art. 85 Abs. 2 S. 2 GG; siehe Rn. 49–51). Außerdem darf die Leitungsperson einer (ausschließlich für die Auftragsverwaltung eingerichteten; siehe Rn. 52) Mittelbehörde nur mit Einverständnis der Bundesregierung ernannt werden (Art. 85 Abs. 2 S. 3 GG). Die wohl weitreichendste Befugnis verleiht Art. 85 Abs. 3 GG der zuständigen Bundesministerin beziehungsweise dem zuständigen Bundesminister: den Erlass von Weisungen im Einzelfall an die obersten Landesbehörden (siehe Rn. 53–72). Zugleich darf die Bundesregierung den Vollzug durch die Länder fortlaufend beobachten (Bundesaufsicht) und hat hierzu weitgehende Kompetenzen, die bis zur Entsendung einer beziehungsweise eines Beauftragten reichen (Art. 85 Abs. 4 GG; siehe Rn. 74–79).
12 Was der Auftragsverwaltung unterfällt, ergibt sich erst aus anderen Bestimmungen des Grundgesetzes. Diese Regeln sind abschließend.
13 Gegenstände der obligatorischen Auftragsverwaltung sind:
Art. 90 Abs. 3 GG (Verwaltung der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs, die keine Bundesautobahnen sind, argumentum e contrario Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG);
Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG (Ausführung von Geldleistungsgesetzen des Bundes, von denen der Bund die Hälfte oder mehr der Kosten trägt);
Art. 108 Abs. 3 S. 1 GG (Finanzverwaltung für Steuern, deren Aufkommen zumindest zum Teil dem Bund zusteht).
14 Der fakultativen Auftragsverwaltung unterfallen:
Art. 87b Abs. 2 GG (Ausführung von Bundesgesetzen zur Verteidigung und Schutz der Zivilbevölkerung, exklusive der Bundeswehrverwaltung);
Art. 87c GG (Atomkraft);
Art. 87d Abs. 2 GG (Luftverkehrsverwaltung);
Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG (Verwaltung der Bundeswasserstraßen);
Art. 120a Abs. 1 GG (Lastenausgleichsverwaltung).
15 Die Materien der Auftragsverwaltung sind durchaus divers. Gleichwohl verbinden diese Sachbereiche der Auftragsverwaltung Gemeinsamkeiten, die gesteigerte Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes rechtfertigen: In allen Fällen bestehe ein besonders hohes Interesse an bundeseinheitlicher Verwaltung bei gleichzeitiger Ausnutzung der Orts- und Sachnähe der Länder (insbesondere bei Infrastrukturmaßnahmen).
B. Landesverwaltung im Bundesauftrag
I. Begriff der Auftragsverwaltung, Einrichtung der Behörden und Aufgabenübertragungsverbot an die Gemeinden (Art. 85 Abs. 1 GG)
16 Der erste Absatz des Art. 85 GG führt das Konzept der Auftragsverwaltung ein, ohne es zu definieren. Die hieraus resultierenden Unklarheiten spiegeln sich in weiter andauernden Streitigkeiten über das Verhältnis zwischen Bund und Ländern in der Auftragsverwaltung wider (siehe Rn. 18–27). Zudem eröffnet der Absatz dem Bund die Möglichkeit, mit Zustimmung des Bundesrates die Einrichtung der Behörden selbst zu regeln, und verbietet ihm im Gleichlauf mit Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG, Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben zu übertragen. Im Gegensatz zu Art. 84 Abs. 1 GG regelt Art. 85 Abs. 1 GG allerdings nicht die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens. Daher sind die Herleitung einer Bundeskompetenz in dieser Frage und eine etwaige Zustimmungsbedürftigkeit im Bundesrat bis heute streitig (siehe Rn. 36–40).
1. „Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, …“
17 Da Art. 85 GG ohne direkten verfassungsrechtlichen Vorläufer ist und allein auf einer Staatspraxis im Deutschen Reich aufbaut (siehe Rn. 7), knüpft das Grundgesetz an dieser Stelle nicht an einen bereits vorgeformten Begriff an. Überdies zeigt sich auch in der Entstehungsgeschichte der Norm im Parlamentarischen Rat, dass die Mitglieder durchaus unterschiedliche Auffassungen von der Grundkonzeption der Auftragsverwaltung hatten (siehe Rn. 8 f.). Daher war und ist es Aufgabe von Rechtsprechung und Rechtswissenschaft, diesen Begriff mit Leben zu füllen. Nach anfänglich offener wissenschaftlicher Diskussion hat jedenfalls seit den bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen zu atomrechtlichen Weisungen eine Konsolidierung im Begriffsverständnis der Auftragsverwaltung eingesetzt.
a) Begriff der Auftragsverwaltung
18 „Bundesauftragsverwaltung“ beschreibt herkömmlich, aber missverständlich,
19 Im Ausgangspunkt gleicht die Auftragsverwaltung bis auf die deutlich weitergehenden Reserverechte des Bundes zunächst der landeseigenen Verwaltung der Bundesgesetze (Art. 84 GG), wenn und weil die Länder genauso zur Ausführung der Bundesgesetze verpflichtet sind.
aa) Sach- und Wahrnehmungskompetenz
20 Um das Verhältnis zwischen Ländern und Bund in der Auftragsverwaltung zu strukturieren, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Kalkar-II-Entscheidung das Begriffspaar Sach- und Wahrnehmungskompetenz benutzt.
21 Im Gegensatz zur weitgehend konsentierten Terminologie des Bundesverfassungsgerichts
22 Kern der Debatte ist das Grundverständnis der Auftragsverwaltung und welche Folgerungen aus dem Weisungsrecht des Bundes zu ziehen sind. Letztlich erkennen beide Auffassungen an, dass die Weisung die Ausnahme ist und die Sachkompetenz im Normalfall bei den Ländern liegt. Hieraus ziehen beide Auffassungen sehr unterschiedliche Konsequenzen. So wirft Ossenbühl der bundesverfassungsgerichtlichen Auffassung vor, „den Ausnahmefall zum Konzept“
23 Allerdings sollte der Unterschied zwischen beiden Lagern nicht überschätzt werden. Mit seinem Biblis-Urteil hat sich das Bundesverfassungsgericht dem anderen Verständnis angenähert, indem es die Sachkompetenz des Bundes zur „Reservezuständigkeit“ erklärt und eine Überleitung auf den Bund von einer (jedenfalls konkludenten)
bb) Abgrenzungsprobleme: informelles Handeln des Bundes
24 Die Abgrenzung zwischen Sach- und Wahrnehmungskompetenz wird vor Herausforderungen gestellt, wenn der Bund zwar nicht rechtsverbindlich handelt, aber gleichwohl selbst mit Dritten Kontakt aufnimmt. Unstreitig dürfte dem Bund die Informationsbeschaffung im Vorfeld einer Weisung gestattet sein,
25 Im Biblis-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht den Begriff der Wahrnehmungskompetenz auf den rechtsverbindlichen Abschluss eines Verwaltungsverfahrens enggeführt
26 Dieses enge Verständnis der Wahrnehmungskompetenz im Biblis-Urteil ist abzulehnen.
27 Möchte man einerseits dem Bund die Informationsbeschaffung erlauben (siehe Rn. 24) und andererseits aus Gründen der Gewaltengliederung an einer unentziehbaren Wahrnehmungskompetenz der Länder festhalten (siehe Rn. 26), gilt es, zwischen der zulässigen Informationsbeschaffung durch den Bund und dem nicht mehr zulässigen informellen Handeln gegenüber Betroffenen zu unterscheiden. Beides ist nicht leicht abzugrenzen, wenn man nicht rein formal auf die Rechtsverbindlichkeit des Tätigwerdens abstellt.
b) Ausführung der Bundesgesetze
28 Der Wortlaut des Art. 85 GG hebt auf den Vollzug von Bundesgesetzen ab, so dass sich die Auftragsverwaltung (und entsprechende Ingerenzrechte) auf den gesetzesakzessorischen Vollzug beschränkt.
2. „… bleibt die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen.“
29 Diese Regelung stellt zunächst klar, dass die Organisationshoheit in der Auftragsverwaltung bei den Ländern bleibt.
30 Dem Bund wird eine tatbestandlich uneingeschränkte Eingriffsgewalt in die Behördenorganisation der Länder eingeräumt. Dem Schutz der Länder dient daher allein das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates.
3. Bundesgesetzgebungskompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens?
31 Im Gegensatz zu Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG enthält Art. 85 Abs. 1 S. 1 keine Regelungsbefugnis des Bundes für das Verwaltungsverfahren. Diese Auslassung hat Anlass zu Kontroversen darüber gegeben, woraus eine solche Kompetenz folgt. Diese Kompetenz besteht jedoch im Ergebnis unstreitig (aa) und die unterschiedlichen Konstruktionen haben nach der hier vertretenen Auffassung keine Auswirkung auf die einzig umstrittene Frage nach einem Zustimmungserfordernis des Bundesrates (bb).
a) Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren in der Auftragsverwaltung
32 Dass der Bund das Verwaltungsverfahren in den Fällen der Auftragsverwaltung regeln darf, ist unstreitig.
33 Bei der Herleitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Verwaltungsverfahren in der Auftragsverwaltung stehen sich im Wesentlichen zwei Lager gegenüber. Ein Lager sieht in der fehlenden Regelung der Gesetzgebungskompetenz zum Verwaltungsverfahren ein Redaktionsversehen, das ein Erst-Recht-Schluss aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG beseitigen kann: Wenn der Bund schon im Rahmen der landeseigenen Verwaltung im Rahmen des Art. 84 GG das Verwaltungsverfahren regeln könne, müsse er das erst recht im Rahmen der Auftragsverwaltung können, weil seine Ingerenzrechte hier weitergehen.
34 Demgegenüber nimmt das andere Lager an, dass die Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren als ein Annex aus der Sachgesetzgebungskompetenz folge.
35 Beide Auffassungen können die grundgesetzlichen Vorschriften nur unzureichend erklären. Die zweite Auffassung kann nur schwer erklären, warum Art. 84 Abs. 1 GG Gesetzgebungskompetenzen für das Verwaltungsverfahren eingehend regelt.
b) Folgefrage: Zustimmungsbedürftigkeit
36 Im Gegensatz zur unstrittigen Kompetenz des Bundes, im Rahmen der Auftragsverwaltung das Verwaltungsverfahren zu regeln, ist es weiterhin umstritten, ob entsprechende Bundesgesetze der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Insbesondere denjenigen, die eine Bundesgesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren aus einer Analogie zu Art. 84 Abs. 1 GG herleiten, drängt sich die Folgefrage auf, ob ein solches Gesetz zustimmungspflichtig ist. Da die Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers in Art. 84 Abs. 1 GG unter einem Zustimmungsvorbehalt steht (seit 2006 allerdings nur noch in Fällen, in denen der Bund das Verwaltungsverfahren abweichungsfest regeln möchte
37 Allerdings ist die Konstruktionskontroverse um die Herleitung der Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren in der Auftragsverwaltung für die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit nur scheinbar: Denn der Erst-Recht-Schluss zu Art. 84 Abs. 1 GG trägt nur die Schlussfolgerung, dass der Bund in der Auftragsverwaltung nicht weniger Rechte haben dürfe als in der Landesverwaltung. Die Bestimmung des Umfangs der Rechte des Bundes in der Auftragsverwaltung hängt dagegen von der Vergleichbarkeit der Art. 84 GG und Art. 85 GG ab.
38 Daher ist die eigentliche Frage, wie die grundgesetzlichen Bestimmungen zur Auftragsverwaltung zu verstehen sind. Die Befürworter eines Zustimmungserfordernisses führen in der Regel die innere Systematik des Art. 85 GG an. Wenn bereits der Erlass von Verwaltungsvorschriften der Zustimmung des Bundesrats bedarf, muss dies erst recht für den Erlass von Parlamentsgesetzen gelten.
39 Ein Teil der Literatur lehnt ein Zustimmungserfordernis gleichwohl ab.
40 Trotz berechtigter Zweifel
4. „Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“ (Abs. 1 S. 2)
41 Analog zum Aufgabenübertragungsverbot an die Gemeinden und Gemeindeverbände in Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG verbietet auch Art. 85 Abs. 1 S. 2 GG eine eben solche Aufgabenübertragung. Dementsprechend decken sich Sinn und Zweck beider Regelungen: Sie sollen die Gemeinden und Gemeindeverbände vor den finanziellen Lasten einer Aufgabenübertragung ebenso wie die Organisationshoheit der Länder schützen.
II. Ingerenzrechte der Bundesregierung (Art. 85 Abs. 2 GG)
42 Art. 85Abs. 2 GG statuiert mit der Kompetenz zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften, der Ausbildungsregeln für Beamte und Angestellte sowie der Mitwirkung an der Bestellung von Behördenleitern Ingerenzrechte der Bundesregierung in der Auftragsverwaltung. Mit diesen kann die Bundesregierung – in unterschiedlichem Maße – auf die Länder einwirken. Diese Ingerenzrechte spielen in der Praxis allerdings eine untergeordnete Rolle.
1. „Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.“ (Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG)
43 Verwaltungsvorschriften sind grundsätzlich abstrakt-generelle Regeln zur Binnensteuerung der Verwaltung ohne Außenwirkung.
44 Im Falle eines Konflikts gehen Verwaltungsvorschriften einer Einzelweisung vor. Diese Rangfolge ergibt sich bereits daraus, dass ansonsten die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates und die Organzuständigkeit der Bundesregierung für Verwaltungsvorschriften unterlaufen würden.
a) Zuständigkeit und Verfahren
45 Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG ist die Bundesregierung als Kollegialorgan (Art. 62 GG) für den Erlass von Verwaltungsvorschriften zuständig.
46 Das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates schützt die Interessen der Länder.
b) Staatspraxis
47 Das Recht zum Erlass von Verwaltungsvorschriften in Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG spiegelt die entsprechende Regelung zur landeseigenen Verwaltung in Art. 84 Abs. 2 GG. Allerdings haben Verwaltungsvorschriften im Rahmen der Auftragsverwaltung eine weitaus geringere Bedeutung, weil dem Bund über Weisungen die Möglichkeit offensteht, im konkreten Einzelfall auch auf die Zweckmäßigkeit des Gesetzesvollzugs Einfluss zu nehmen.
48 Rechtstatsächlich lassen sich noch weitere Abweichungen zwischen Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit feststellen. Während Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG einen einseitigen Erlass von Verwaltungsvorschriften durch die Bundesregierung nahelegt, entstehen Verwaltungsvorschriften in der Realität deutlich kooperativer unter Mithilfe und Mitwirkung der Landesbehörden.
2. Die Bundesregierung „kann die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestellten regeln.“
49 Für die Ausführung eines Gesetzes spielt das eingesetzte Personal eine wichtige Rolle. Weil die Ausbildung des Personals aber grundsätzlich bei den Ländern liegt,
50 Zur Rechtsform einer entsprechenden Regelung der Bundesregierung äußert sich die Norm nicht. Jedenfalls wird die Vorschrift zum Erlass von Verwaltungsvorschriften ohne Zustimmung des Bundesrates ermächtigen.
51 Gegenstand der Regelungskompetenz sind zunächst nur solche Beamtinnen beziehungsweise Beamten und Angestellten, die in der Auftragsverwaltung tätig sind.
3. „Die Leiter der Mittelbehörden sind mit ihrem Einvernehmen zu bestellen.“
52 Art. 85 Abs. 2 S. 3 GG räumt der Bundesregierung auch ein Mitspracherecht bei der Besetzung der Behördenleitung ein. Mit Einvernehmen meint die Vorschrift die Zustimmung der Bundesregierung zu den Vorschlägen der Länder.
III. Weisungsrecht der obersten Bundesbehörden (Art. 85 Abs. 3 GG)
53 Das Weisungsrecht der obersten Bundesbehörden hat die umfassendste dogmatische Bearbeitung im Bereich der Auftragsverwaltung erfahren. Die Kontroversen um die Ausübung des Weisungsrechts in der Ausführung des Atomgesetzes (AtG) gaben dem Bundesverfassungsgericht die Gelegenheit, den Inhalt des Weisungsrechts in drei Entscheidungen zu konturieren.
1. Vorfragen
a) Verhältnis zwischen Weisungsrecht und Bundesaufsicht
54 Das genaue Verhältnis zwischen dem Weisungsrecht in Abs. 3 und der Bundesaufsicht in Art. 85 Abs. 4 GG ist weiterhin streitig. Art. 85 Abs. 4 GG statuiert zwar eine Bundesaufsicht und legt deren inhaltliche Reichweite fest, ohne aber über die Informationsbeschaffung hinausgehende Aufsichtsmittel zu gewähren. Wenn die Aufsicht neben der Beobachtung nach überkommenem rechtswissenschaftlichem Sprachgebrauch auch der Berichtigung von Verwaltungshandeln dient,
55 Die Debatte um einen weiten oder engen Aufsichtsbegriff ist nicht rein begriffsjuristisch,
56 Eine schlüssige Abgrenzung von Weisung und Aufsicht ergibt sich allein,
57 Nicht überzeugen können dagegen Versuche, über die Zielrichtung oder die Zeitschiene Aufsicht und Weisung abzugrenzen. Die verbreitete
58 Die hier vertretene Konzeption ist indes vor das Problem gestellt, dass die Ausübung des Weisungsrechts unstreitig der vorgehenden Informationsbeschaffung bedarf. Daher erfordert die effektive Ausübung, dass die oberste Bundesbehörde und nicht, wie Art. 85 Abs. 4 GG (jedenfalls in S. 2)
b) Verhältnis zwischen Verwaltungsvorschriften und Weisungen
59 Das Verhältnis zwischen Verwaltungsvorschriften und Weisungen ist nur problematisch, wenn Weisungen über den Einzelfall hinausgehen. Nach einer vor allen Dingen früher anzutreffenden Auffassung im Schrifttum waren auch allgemeine Weisungen von Art. 85 Abs. 3 GG gedeckt.
60 Im Falle eines Konflikts zwischen Weisung und Verwaltungsvorschrift geht die Verwaltungsvorschrift vor (siehe Rn. 44).
c) (Gesetzliche) Weisungsvorbehalte
61 Streitig ist, in welchem Umfang ein Bundesgesetz oder eine Weisung selbst Weisungsvorbehalte statuieren kann, also vorsehen kann, dass die Landesbehörden nur nach Einholung einer Weisung handeln dürfen. Hier wirkt sich die Einzelfallbezogenheit der Weisung erneut aus: Während ein Teil annimmt, dass ein allgemeiner Vorbehalt gegen die Einzelfallbezogenheit der Weisungen verstoße und daher nicht mehr von Art. 85 Abs. 3 GG gedeckt sei,
2. „Die Landesbehörden unterstehen den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden.“ (Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG)
62 Nach der Konzeption des Bundesverfassungsgerichts, die grundsätzlich überzeugend die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern in der Auftragsverwaltung verteilt (siehe Rn. 20 f.), ist die Weisung ein „reguläres Mittel“
a) Gegenstand des Weisungsrechts
63 Das Weisungsrecht erstreckt sich auf alle Gegenstände der Auftragsverwaltung.
64 Das Weisungsrecht ist umfassend mit Blick auf das Verwaltungshandeln in der Auftragsverwaltung und den Beurteilungsmaßstab der obersten Bundesbehörde. Eine Weisung darf sich auf das gesamte Verwaltungsverfahren beziehen und erfasst somit sowohl einzelne Maßnahmen im Verfahren als auch die Vorgabe einer bestimmten Gesetzesauslegung oder die verfahrensabschließende Entscheidung.
b) Anforderungen an die Ausübung des Weisungsrechts
65 Art. 85 Abs. 3 GG regelt die Ausübung des Weisungsrechts nicht weitergehend. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht mit weitgehender Billigung der Rechtswissenschaft Schranken für dessen Ausübung entwickelt.
66 Im Übrigen erkennt das Bundesverfassungsgericht eine Grenze des Weisungsrechts nur für den „äußersten Fall [an], dass eine zuständige oberste Bundesbehörde unter grober Missachtung der ihr obliegenden Obhutspflicht zu einem Tun oder Unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit einhergehende allgemeine Gefährdung oder Verletzung bedeutender Rechtsgüter schlechterdings nicht verantwortet werden kann.“
67 Demgegenüber hatten und haben sich einige Stimmen für ein umfassendes Prüfungsrecht der obersten Landesbehörden beziehungsweise eine Bindung der Länder ausschließlich an rechtmäßige Weisungen ausgesprochen.
68 Zwar ist es richtig, dass im Rechtsstaat alle Kompetenzen grundsätzlich zum rechtmäßigen Verhalten berechtigen. Indes verkennen solche Ansätze das eigentliche Problem: Es geht nicht in erster Linie um die Frage der (Verfassungs-)Rechtswidrigkeit einer Weisung, sondern um Kompetenzen und die Frage, wessen rechtliche Einschätzung sich im Innenverhältnis zwischen Bund und Ländern durchsetzt.
c) Zuständigkeit zum Weisungserlass
69 Weisungsberechtigt ist die zuständige oberste Bundesbehörde. Oberste Bundesbehörden sind alle solchen Behörden des Bundes, die keiner anderen Behörde unterstehen.
3. „Die Weisungen sind, außer wenn die Bundesregierung es für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten.“ (Art. 85 Abs. 3 S. 2 GG)
70 Weisungsadressat ist grundsätzlich die oberste Landesbehörde. Den Hintergrund dieser Regelung bildet der Respekt für die Eigenstaatlichkeit der Länder und der „Geschlossenheit der Verwaltungsorganisation der Länder“.
4. „Der Vollzug der Weisung ist durch die obersten Landesbehörden sicherzustellen.“
71 Art. 85 Abs. 3 S. 3 GG stellt klar, dass die obersten Landesbehörden den Vollzug der Weisung sicherzustellen haben. Der Sinn dieser Regelung erschließt sich nicht unmittelbar, weil die obersten Landesbehörden schon aufgrund von Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG den Weisungen „unterstehen“, also diese zu befolgen haben.
72 Die Sicherstellungspflicht erfüllt die oberste Landesbehörde grundsätzlich durch die Weiterleitung; nur im Falle der Nichtbefolgung muss sie zu Aufsichtsmitteln greifen.
IV. Bundesaufsicht (Art. 85 Abs. 4 GG)
73 Die Bundesaufsicht ist nach der hier vertretenen Auffassung eine reine Beobachtungsaufsicht: Die Bundesregierung hat im Normalzustand über den Vollzug der Gesetze in der Auftragsverwaltung zu wachen (siehe Rn. 56). Daher erstrecken sich die Kompetenzen der Bundesregierung im Rahmen der Bundesaufsicht auf die reine Informationsbeschaffung.
1. „Die Bundesaufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung.“ (Art. 85 Abs. 4 S. 1 GG)
74 Die Regelung legt zunächst den umfassenden Maßstab der Bundesaufsicht fest. Die Bundesaufsicht erstreckt sich nicht nur auf die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, sondern auch darauf, ob der Vollzug „dem Verwaltungswillen des Bundes entspricht“
75 Zwar wird zuweilen in Art. 85 Abs. 4 S. 2 GG eine abschließende Aufzählung der Aufsichtsmittel erblickt,
76 Wenn Art. 85 Abs. 4 S. 1 GG damit weitere Aufsichtsmittel, das heißt über Art. 85 Abs. 4 S. 2 GG hinausgehende Aufsichtsmittel, voraussetzt, wirft das die weitergehende Frage auf, wer für die Ausübung dieser Rechte zuständig ist. Wegen eines Zusammenhangs mit der Weisungsbefugnis wollen manche daher die zuständige oberste Bundesbehörde mit dieser allgemeinen Bundesaufsicht betraut sehen.
77 Bei der Ausübung der Bundesaufsicht hat die Bundesregierung den Grundsatz länderfreundlichen Verhaltens zu beachten.
2. „Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Bericht und Vorlage der Akten verlangen und Beauftragte zu allen Behörden entsenden.“ (Art. 85 Abs. 4 S. 2 GG)
78 Art. 85 Abs. 4 S. 2 GG führt drei Aufsichtsmittel ausdrücklich auf: Berichte, Aktenvorlage und die Entsendung einer beziehungsweise eines Beauftragten. Diese Aufzählung ist nicht abschließend und lässt Raum für weniger invasive, aber beobachtende Aufsichtsmittel (siehe Rn. 75). Aus der Beschränkung der Bundesaufsicht auf die Beobachtung folgt, dass auch die Entsendung einer beziehungsweise eines Beauftragten nur der Informationsgewinnung dient, ohne dass dieser Person selbst weitere Eingriffsbefugnisse zustehen.
79 Die Zuständigkeit für die Ausübung der Bundesaufsicht liegt nach dem Wortlaut der Norm bei der Bundesregierung.
C. Kontext
I. Verfassungsvergleichung
80 Ein vergleichbares Rechtsinstitut ist nur dort denkbar, wo ein föderales System kein Trennungssystem verfolgt, das heißt wo nicht Landesgesetze ausschließlich durch Landesbehörden und Bundesgesetze ausschließlich durch Bundesbehörden vollzogen werden.
II. Bewertung der Norm
81 Die Verfassungsrealität ist weit entfernt von der Normierung des Art. 85 GG. Durchgehend prägen kooperative Handlungsformen diesen Verwaltungstypus.
82 Solche Beobachtungen spielen gerade vor dem Hintergrund aktueller Debatten um die „Resilienz des Rechtsstaates“
83 Sobald allerdings der politische Grundkonsens als Voraussetzung der kooperativen Realität der Auftragsverwaltung verloren ist, kann sich die Auftragsverwaltung zu einem konflikthaften Feld der Bund-Länder-Beziehungen entwickeln. Die Konflikte um die Atomkraft vermitteln insofern einen Vorgeschmack.
84 Auf einem anderen Blatt steht aber, ob das tatsächliche Funktionieren der Verwaltung in solchen Situationen noch gewährleistet ist. Denn im Gegensatz zu landeseigener beziehungsweise bundeseigener Verwaltung bedingt die Auftragsverwaltung zwangsläufig einen hohen Abstimmungsbedarf und erfordert ein Zusammenwirken.
D. Weiterführende Empfehlungen
Zur tiefgehenden Auseinandersetzung mit der Praxis der Auftragsverwaltung im Bereich des BAföG:
Elmers, Christine, Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung – Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, 2015
Zu den Schwierigkeiten der Durchsetzung der Vorstellungen des Bundes gegen widerständige Länder:
Brandau, Anna-Mira, Bayerns Werk und Bundes Beitrag – Lektionen aus dem bayerischen Umgang mit der AIDS-Krise, VerfBlog v. 29.8.2024, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/bundesaufsicht-bayern-aids-krise/
Brandau, Joram-B./Brandau, Anna-Mira, Der Bundeszwang als „schärfstes Schwert“ der Konfliktlösung zwischen Bund und Ländern – Im Spannungsfeld zwischen föderaler Stabilität und Verfassungsautonomie, DÖV 2025, 252-257
E. Literaturverzeichnis
Anschütz, Gerhard, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933
Blümel, Willi, Bundesstaatsrechtliche Aspekte der Verwaltungsvorschriften: Zur verfassungswidrigen Praxis im Bereich der Bundesauftragsverwaltung, AöR 93 (1968), S. 200 ff.
Brandau, Joram-B./Brandau, Anna-Mira, Der Bundeszwang als „schärfstes Schwert“ der Konfliktlösung zwischen Bund und Ländern – Im Spannungsfeld zwischen föderaler Stabilität und Verfassungsautonomie, DÖV 2025, S. 252 ff.
Brandau, Anna-Mira, Bayerns Werk und Bundes Beitrag – Lektionen aus dem bayerischen Umgang mit der AIDS-Krise, VerfBlog v. 29.8.2024, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/bundesaufsicht-bayern-aids-krise/
Bucher, Peter, Der Parlamentarische Rat 1948-1949: Akten und Protokolle. Band 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, 1981
Bundesrat, Stärkung des Föderalismus in Deutschland und Europa sowie weitere Vorschläge zur Änderung des Grundgesetzes – Bericht der Kommission Verfassungsreform des Bundesrates, 1992
Danwitz, Thomas von, Bundesauftragsverwaltung und Bundesingerenzen nach Art. 85 Abs. 4 GG, DVBl. 1992, S. 1005 ff.
Danwitz, Thomas von, Kompetenzrechtliche Fragen bei der Umsetzung von Sicherheitsstandards, DÖV 2001, S. 353 ff.
Degenhart, Christoph, Konsequenzen aus dem Biblis-Urteil des BVerfG für die Bundesauftragsverwaltung, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Deutsches Atomrechtssymposium, 2003, S. 409 ff.
Denninger, Erhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schneider, Hans-Peter/Stein, Ekkehart (Hrsg.), Alternativkommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Loseblattsammlung, Stand: 2. Lieferung August 2002
Dreier, Horst (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band III: Art. 83–146, 3. Aufl. 2018
Dürig, Günter (Begr.) /Herzog, Roman/Scholz, Rupert (Hrsg.), zudem herausgegeben von Herdegen, Matthias/Klein, Hans H., Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Band V: Art. 68-87, Stand: 107. Ergänzungslieferung März 2025
Elmers, Christine, Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung – Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, 2015
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, 64. Edition Stand: 15.9.2025
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