- A. Einführung
- B. Gesetze über Wehrdienst und Ersatzdienst (Abs. 1)
- C. Gesetze, die der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen (Abs. 2)
- D. Zitiergebot
- E. Kontext
- F. Weiterführende Empfehlungen
- G. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 17a GG steht zwar im Grundrechte-Teil des Grundgesetzes, enthält aber kein eigenständiges Grundrecht. Vielmehr enthält die Norm besondere, die Verteidigung und den Wehrdienst betreffende Schrankenbestimmungen, welche als lex specialis vor die allgemeinen Schranken treten.
2 Die Norm stammt aus der Tradition eines besonderen Gewaltverhältnisses zwischen Staat und Soldat. Sie trägt der militärischen Erfahrung Rechnung, dass „im Eifer des Gefechts“ Disziplin und Gehorsam von entscheidender Bedeutung sind, um den jeweiligen Auftrag zu erfüllen, aber auch um das eigene Leben und jenes von Kameraden und schutzbefohlener Zivilbevölkerung zu schützen. Die Besonderheiten innerhalb der militärischen Gemeinschaft und die staatstragende Bedeutung der Landesverteidigung für die Existenz der Bundesrepublik schlechthin, ohne welche sich alle anderen Verfassungsfragen erübrigen würden, verlangt den einzelnen Soldaten mit Blick auf ihre Grundrechte Opfer ab, welche von Zivilisten nicht erwartet werden dürfen. Die auch als Meuterei-Artikel bekannte Norm hat den Zweck, Zusammenrottungen und Meutereien in der Armee zu verhindern. Zu diesem Zweck unterliegen bestimmte Grundrechte für Soldaten weitergehenden Schranken.
3 Art. 17a Abs. 1 GG sieht solche Schrankenbestimmungen für alle Angehörigen der Streitkräfte und den Ersatzdienst vor. Abs. 2 normiert Schrankenbestimmungen auch über den Kreis der Soldaten und Ersatzdienstleistenden hinaus – allerdings nur für Gesetze, die der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen.
4 Praktische Relevanz erlangt die Vorschrift vor allem als Schrankenbestimmung, die es erlaubt, Grundrechte von Soldaten weitergehenden Einschränkungen zu unterwerfen. Dies entspricht jedoch nicht ihrem sich aus der Historie ergebenden Normzweck. Als Gegenentwurf zur Weimarer Reichsverfassung sollte die Norm in erster Linie bekräftigen, dass sich Soldaten nicht in einem besonderen Gewaltverhältnis gegenüber dem Staat befinden, sondern grundsätzlich – ebenso wie alle anderen Bürger auch – Grundrechte genießen: „Bei den Grundrechten waren beide Ausschüsse von dem Wunsch geleitet, die Grundrechte so weit wie möglich zu erhalten. Man ging in der Erhaltung dieses verfassungsmäßigen Schutzes weiter als die Weimarer Verfassung. […] In dem Bestreben, die Grundrechte nur möglichst zurückhaltend einzuschränken, gingen die Ausschüsse den umgekehrten Weg. Sie gingen von dem Grundsatz aus, daß der Soldat, und zwar der Wehrpflichtige ebenso wie der Berufssoldat, Staatsbürger wie ein anderer sein soll. Er soll aus den vielfältigen Gemeinschaftsbindungen, in denen der Bürger in einem demokratischen Staatswesen steht, nicht stärker herausgelöst werden, als es der Dienst des Soldaten erfordert.“
5 Gleichwohl erkannte der Gesetzgeber, dass das militärische Dienstverhältnis Besonderheiten mit sich bringt, welche zwar nicht die generalisierende Aberkennung aller Grundrechte, aber doch die gezielte Einschränkbarkeit einzelner Grundrechte gebieten. Sinn und Zweck des Abs. 1 war es demnach, dem Gesetzgeber eine Möglichkeit zu geben, zum Beispiel in Krisenzeiten zu verhindern, dass Soldaten an Versammlungen teilnehmen. Erfahrungen aus dem Kieler Matrosenaufstand
6 Beim zweiten Absatz wurde vor allem „an die Notwendigkeit von Evakuierungen und an die Inanspruchnahme von Wohnungen bei Manövern gedacht.“
II. Historie
7 Ein Vorläufer der Vorschrift findet sich bereits in Abschnitt VI, Art. VII, § 159 der Paulskirchenverfassung von 1848, welcher das Petitionsrecht unter den Vorbehalt der „Disciplinarvorschriften“ stellte. Ebenso verfuhr die Paulskirchenverfassung in § 163 mit der Versammlungsfreiheit: „Die in den §§ 161 und 162 enthaltenen Bestimmungen finden auf das Heer und die Kriegsflotte Anwendung, insoweit die militärischen Disciplinarvorschriften nicht entgegenstehen.“ Die heute nach Art. 17a GG spezifisch für Soldaten geregelte Beschränkung der Meinungsfreiheit kannte die Paulskirchenverfassung hingegen ebenso wenig wie eine verteidigungsspezifische Schranke der Freizügigkeit und Unverletzlichkeit der Wohnung.
8 Generalisierend regelt erstmals die Weimarer Reichsverfassung (WRV) die Rechte der Soldaten: „Die Unverletzlichkeit der wohlerworbenen Rechte und die Offenhaltung des Rechtswegs für die vermögensrechtlichen Ansprüche werden besonders auch den Berufssoldaten gewährleistet. Im Übrigen wird ihre Stellung durch Reichsgesetz geregelt.“
Aufgrund der Demilitarisierung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg sah das Grundgesetz in seiner ursprünglichen Fassung keine Besonderheiten für Soldaten und Verteidigungsgesetze vor.
9 Eingeführt wurde der Art. 17a GG erst im Zuge der Wiederbewaffnung Deutschlands 1956 als Gegenentwurf zu den aufgrund der verfassungsrechtlichen Generalklausel möglichen Grundrechtseinschränkungen im Militärbereich der Weimarer Zeit.
10 Zu dieser Reichswehr sollte die Wehrpflichtarmee der jungen Bundesrepublik ein Gegenentwurf sein, wie Verteidigungsminister Theodor Blank bei der Beratung der Einführung einer Wehrpflicht im Bundestag ausführte: „Ein Berufsheer steht immer in der Gefahr, ein Staat im Staate zu werden. Das militärische Eigenleben, wenn es nicht durch den laufenden Zustrom von Wehrpflichtigen aufgelockert wird, kann trotz allen guten Willens der politischen und militärischen Führung und der parlamentarischen Kontrolle zu einer Isolierung der Soldaten führen. Der unmittelbare Kontakt zum ganzen Volk, der allein die auch militärisch notwendige Eingliederung der Armee in die staatliche Gesamtordnung bewirkt, wird nur dann im wünschenswerten und notwendigen Ausmaß vorhanden sein, wenn alle Männer verpflichtet sind, in dieser Armee zu dienen.“
11 Hatten sich die Siegermächte im Versailler Frieden
III. Normstruktur
12 Art. 17a GG besteht aus zwei Absätzen mit zwei unterschiedlichen tatbestandlichen Anknüpfungspunkten. Während Abs. 1 zur Einschränkung bestimmter Grundrechte von Soldaten und Ersatzdienstleistenden ermächtigt, bezieht sich Abs. 2 mit Wirkung für die gesamte Bevölkerung auf Gesetze, die der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen.
B. Gesetze über Wehrdienst und Ersatzdienst (Abs. 1)
I. Persönlicher Anwendungsbereich
13 Abs. 1 erfasst Angehörige der Streitkräfte und Angehörige des Ersatzdienstes (siehe Art. 12a Rn. ###). Für andere nach Art. 12a GG mögliche Dienstformen, zum Beispiel den Bundesgrenzschutz oder den Zivilschutz, gilt die Norm nicht. Art. 12a GG und Art. 17a GG stehen in Bezug zueinander, sodass von einer präzisen Sprachwahl und inhaltlicher Kongruenz der Termini ausgegangen werden kann.
14 Sowohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift ergibt sich, dass unter den Begriff der „Angehörigen der Streitkräfte“ Berufssoldaten, Zeitsoldaten und Wehrpflichtige gleichermaßen subsumiert werden können, nicht aber ziviles Personal der Bundeswehr.
15 Geht man vom oben genannten Normzweck – der Meutereiverhinderung – aus, so ergibt die Erfassung der Zivildienstleistenden vom Anwendungsbereich der Norm wenig Sinn. Diese lässt sich allein dadurch erklären, den Wehrdienst gegenüber dem Zivildienst nicht zu benachteiligen und dadurch unattraktiver zu machen.
II. Schrankenbestimmung
16 Art. 17a Abs. 1 GG bestimmt, dass Gesetze über den Wehrdienst und Ersatzdienst die genannten Grundrechte beschränken können. Damit wird klargestellt, dass es sich um Gesetze handeln muss, die der Bundeskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG unterfallen.
III. Schranken-Schranke, insbesondere Verhältnismäßigkeit
17 Nicht eindeutig zu beurteilen ist die Frage, ob ein Gesetz, welches die genannten Grundrechte im Sinne des Art. 17a GG einschränkt, verhältnismäßig sein muss. Dafür spricht, dass es sich beim Verhältnismäßigkeitsgrundsatz um einen allgemeinen Grundsatz des Verfassungsrechts handelt, der (fast) immer gilt.
18 Die Wertentscheidung des Verfassungsgebers, die Meinungsfreiheit, die Versammlungsfreiheit und das Petitionsrecht für Soldaten über die allgemeinen Schranken hinaus zu beschränken,
19 Abzulehnen ist die Auffassung, wonach Grundrechtseingriffe mit dem Ziel, das gute Ansehen der Bundeswehr vor Kritik zu schützen, nicht von Art. 17a GG gedeckt sein sollen.
IV. Eingeschränkte Grundrechte
20 Art. 17a Abs. 1 GG erlaubt Einschränkungen der Meinungsfreiheit (vgl. Art. 5 Rn. ###), der Versammlungsfreiheit (vgl. Art. 8 Rn. ###) und des kollektiven Petitionsrechts (vgl. Art. 17 Rn. ###).
1. Meinungsfreiheit
21 Die Meinungsfreiheit wird bundeswehrintern eingeschränkt durch die Pflicht zur Kameradschaft (§ 12 S. 2 und 3 SG), die Mäßigungspflicht der Vorgesetzten (§ 10 Abs. 6 SG), die politische Treuepflicht (§§ 7, 8 SG), das Gebot politischer Zurückhaltung (§ 15 SG) und das Einmischungsverbot (§ 16 SG). Die Pflicht zur Kameradschaft verpflichtet alle Soldaten dazu, die Würde, die Ehre und die Rechte der Kameraden zu achten, was gegenseitige Anerkennung, Rücksicht und Achtung fremder Anschauungen einschließt. Diesem Anspruch widersprechende Meinungsäußerungen sind Soldaten verwehrt. Vorgesetzte haben sich zu mäßigen, was bedeutet, sie haben innerhalb und außerhalb des Dienstes bei ihren Äußerungen die Zurückhaltung zu wahren, die erforderlich ist, um das Vertrauen als Vorgesetzte zu erhalten. Dies verbietet Soldaten zum Beispiel auch bestimmte Meinungsäußerungen in geschlossenen WhatsApp-Chatgruppen.
22 Die Pflicht zur Kameradschaft wird durch das Gebot politischer Zurückhaltung konkretisiert (vgl. § 15 SG).
23 Grundpflicht der Soldaten ist die Pflicht zum treuen Dienen (§ 7 SG). Diese wird flankiert durch die in § 8 SG normierte Treue zur freiheitlich demokratischen Grundordnung. Letztere gebietet dem Soldaten, sich mit der Idee der freiheitlichen demokratischen, rechts- und sozialstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland zu identifizieren. Dieses Identifizieren verlangt mehr als nur deren Anerkennen und Respektieren: Soldaten müssen sich zu der Idee des Staates bekennen und aktiv für ihn eintreten.
24 Die Vorschriften zu den politischen Mäßigungspflichten der Soldaten und Beamten hingegen
25 Im Außenverhältnis wird die Meinungsfreiheit der Soldaten vor allem durch die Wohlverhaltenspflicht außer Dienst (§ 17 Abs. 2 SG) bestimmt. Hierbei geht es vor allem darum, dass Meinungsäußerungen nicht das Ansehen der Bundeswehr und das Vertrauen in den einzelnen Soldaten ernsthaft beeinträchtigen.
26 Zu Missverständnissen regt möglicherweise die Formulierung in Art. 17a Abs. 1 GG an, dass Einschränkungen nur „während der Zeit des Wehr- oder Ersatzdienstes“ erlaubt sind. Dies ist auf die Wehrdienstzeit in Monaten beziehungsweise Jahren bezogen, nicht aber auf eine Unterscheidung zwischen Dienst und Feierabend. Das heißt, dass sich ein Rückgriff auf Art. 17a GG zwar nach endgültigem Ausscheiden aus dem Wehrdienstverhältnis verbietet, nicht aber hinsichtlich einer Wohlverhaltenspflicht nach Dienstschluss, wie sie zum Beispiel § 17 Abs. 2 SG normiert.
2. Petitionsfreiheit
27 Art. 17a GG ermächtigt den Gesetzgeber zur Einschränkung des Sammelpetitionsrechts (Beschwerden in Gemeinschaft mit anderen). Teleologisch erfasst sind hiervon auch Massenpetitionen.
28 Das Petitionsrecht zum Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags hat der Gesetzgeber bisher nicht eingeschränkt. Allerdings ist dieses für Bundeswehrangehörige nur von geringer Relevanz, da sie in Gestalt des Wehrbeauftragten (siehe Art. 45b Rn. ###) eine eigens und ausschließlich für sie zuständige Petitionsanlaufstelle haben. Aber auch nach § 7 WBeauftrG sind an diesen nur Einzelbeschwerden zulässig. Das Verbot der Sammelbeschwerden wird auch als sogenannte „Meutereiklausel“
3. Versammlungsfreiheit
29 Hinsichtlich der von Art. 8 Abs. 2 GG erfassten Versammlungen unter freiem Himmel eröffnet Art. 17a Abs. 1 GG keine zusätzlichen Eingriffsmöglichkeiten, ist aber auf Rechtfertigungsebene zu berücksichtigen. Die Norm wirkt sich daher vor allem auf Versammlungen in geschlossenen Räumen aus, da dieses – ansonsten vorbehaltlos gewährte – Grundrecht durch sie eingeschränkt werden kann, indem es das Untersagen von solchen Versammlungen gestattet. Bislang hat der Gesetzgeber weder im Soldatengesetz noch im Zivildienstgesetz von dieser Option Gebrauch gemacht, sodass Art. 17a Abs. 1 Var. 2 GG bisher praktisch keine Bedeutung erlangt hat.
30 Teilweise wird vertreten, dass selbst in Krisenzeiten unter Rückgriff auf Art. 17a GG eine Beschränkung des Versammlungsrechts nur zulässig sein soll, wenn dies zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Bundeswehr erforderlich und im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sein sollte.
C. Gesetze, die der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen (Abs. 2)
31 Art. 17a Abs. 2 GG erlaubt es, die Grundrechte der Freizügigkeit (siehe Art. 11 Rn. ###) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (vgl. Art. 13 Rn. ###) durch Gesetz einzuschränken, soweit dies der Verteidigung oder dem Schutz der Zivilbevölkerung dient. Im Unterschied zu Abs. 1 bezieht sich dieser Gesetzesvorbehalt nicht nur auf Angehörige der Streitkräfte oder Ersatzdienstleistende, sondern auf alle Personen.
32 Der Begriff der Verteidigung ist weit zu verstehen. Er umfasst nicht nur die Abwehr eines tatsächlichen militärischen Angriffs, sondern auch vorbereitende oder vorbeugende Maßnahmen, die der Sicherung des Landes und dem Schutz der Bevölkerung dienen.
33 Nicht erforderlich ist, dass ein bewaffneter Konflikt bereits vorliegt oder droht.
34 Teilweise wird vertreten, der Begriff der Verteidigung sei eng dahingehend auszulegen, Maßnahmen der Terrorabwehr nicht hierunter zu subsumieren, da es diesen an der Zwischenstaatlichkeit fehle.
35 Zur Verteidigung im Sinne des Art. 17a Abs. 2 GG gehören auch Maßnahmen, die der Verteidigung von Bündnispartnern dienen.
36 Art. 17a Abs. 2 GG steht neben den in Art. 11 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 f. GG enthaltenen Gesetzesvorbehalten und erweitert deren Anwendungsbereich speziell für Verteidigungs- und Zivilschutzmaßnahmen. Gleichzeitig ist der Kreis der betroffenen Grundrechte abschließend festgelegt: Nur Freizügigkeit und Unverletzlichkeit der Wohnung dürfen auf dieser Grundlage beschränkt werden.
37 Von einigen kritisch gesehen wird die Befugnis, im Rahmen von Manövern das Betreten einer durch Art. 13 Abs. 1 GG geschützten Wohnung zu erlauben.
38 Dass Art. 17a GG nur Eingriffe in Art. 11 und Art. 13 GG erlaubt, ist misslich. Tatsächlich dürfte kaum ein Fall vorstellbar sein, in welchem die Nutzung einer Wohnung nicht gleichzeitig eine Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit aus Art. 14 GG (siehe Art. 14 Rn. ###) darstellt. Das Bundesverfassungsgericht ist darüber hinaus der Auffassung, dass auch das Recht auf Freizügigkeit nicht dazu berechtige, an einem Ort zu verbleiben, an dem Regelungen zur Bodenordnung und Bodennutzung einen Daueraufenthalt entgegenstehen.
39 Von der in Art. 17a Abs. 2 GG vorgesehenen Ermächtigung hat der Gesetzgeber in mehreren Gesetzen Gebrauch gemacht, etwa im Arbeitssicherstellungsgesetz (ASG, §§ 10 ff.), im Verkehrssicherstellungsgesetz (VerkSiG, § 14 Abs. 2, § 15 Abs. 2), im Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz (ZSKG, § 8 Abs. 2, § 10), im Schutzbereichsgesetz (SchBerG, § 6 Abs. 2, § 10), im Wehrpflichtgesetz (WPflG, § 51) und im Soldatengesetz (SG, § 18). Solche Regelungen betreffen beispielsweise Betretungsrechte bei Manövern, Evakuierungsmaßnahmen oder Beschränkungen der Freizügigkeit im Katastrophenfall, soweit sie dem Schutz der Bevölkerung oder der Funktionsfähigkeit der Verteidigung dienen. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit gilt das zu Abs. 1 gesagte (siehe Rn. 17), dass diese nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Verteidigungsfragen kein adäquater Maßstab ist, wenn das Grundgesetz bereits eine entsprechende abstrakte Abwägung vollzogen hat.
D. Zitiergebot
40 Die lange umstrittene Frage, ob hinsichtlich Art. 17a GG das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG gilt,
E. Kontext
41 Art. 17a GG stellt in seiner spezifischen Ausgestaltung als abschließend die einzuschränkenden Grundrechte aufzählende verfassungsrechtlich verankerte Spezialschranke mit Gesetzesvorbehalt rechtsvergleichend eine Besonderheit dar. Während andere Rechtsordnungen entweder auf umfassende militärische Sonderrechtsregime oder auf allgemeine Grundrechtsschranken zurückgreifen, wählt das Grundgesetz einen Mittelweg: Es erkennt die Notwendigkeit spezifischer militärischer Grundrechtsbeschränkungen an, begrenzt diese aber auf einen abschließenden Katalog und unterwirft sie parlamentarischer Gestaltung. Auf europäischer und internationaler Ebene existieren zwar vergleichbare Wertungen, jedoch keine direkt entsprechenden Normen. So erlaubt etwa Art. 15 EMRK, dass von den dort normierten Grundrechten abgewichen werden darf, wenn das Leben der Nation durch Krieg oder einen anderen öffentlichen Notstand bedroht wird, „jedoch nur, soweit es die Lage unbedingt erfordert und wenn die Maßnahmen nicht im Widerspruch zu den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragspartei stehen.“ Die Norm greift ihrem Wortlaut nach aber erst im Falle einer akuten Bedrohung, und nicht wie Art. 17a Abs. 2 GG bereits in deren Vorfeld.
42 Schließlich ist auf die historische Parallele zur Paulskirchenverfassung und zur Weimarer Reichsverfassung hinzuweisen, die bereits in der Normhistorie dargestellt wurde. Art. 17a GG steht bewusst in der Tradition einer restriktiven Handhabung militärischer Sonderrechte und grenzt sich vom umfassenden Sonderstatusverhältnis der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg ab. Die ausdrückliche Nennung der einschränkbaren Grundrechte sowie die Notwendigkeit gesetzlicher Regelungen dienen der Vermeidung exzessiver Grundrechtseinschränkungen „kraft militärischer Notwendigkeit“.
I. Landesverfassungen
43 Auf Ebene der Landesverfassungen finden sich keine dem Art. 17a GG vergleichbaren Regelungen. Dies erklärt sich daraus, dass die Wehrverfassung gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt und die Bundesländer über keine eigenen Streitkräfte verfügen dürfen. Einige Landesverfassungen enthalten zwar Bestimmungen zum Grundrechtsschutz, die auch für im jeweiligen Bundesland stationierte Bundeswehrangehörige gelten (etwa hinsichtlich des Petitionsrechts zu den Landesparlamenten). Spezielle Grundrechtsschranken für militärische Zwecke kennen die Landesverfassungen jedoch nicht.
II. Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU
44 Besondere Bedeutung kommt der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU zu. Art. 42 ff. EUV sehen gemeinsame militärische Missionen vor, bei denen Soldaten verschiedener EU-Mitgliedstaaten zusammenwirken. Hierbei stellt sich die Frage, welches Grundrechtsregime auf Soldaten der Bundeswehr im Rahmen solcher EU-geführter Missionen Anwendung findet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gilt das Grundgesetz – und damit auch Art. 17a GG – auch im Ausland und damit für Auslandseinsätze deutscher Streitkräfte.
III. Europäische Grundrechtecharta
45 Die Europäische Grundrechtecharta enthält keine dem Art. 17a GG vergleichbare Spezialschranke für Angehörige von Streitkräften. Allerdings eröffnet Art. 52 Abs. 1 GRC die grundsätzliche Möglichkeit, die in der Charta verankerten Rechte unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einzuschränken, „sofern sie gesetzlich vorgesehen sind und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten.“ Anwendbar ist die Europäische Grundrechtecharta bei Handlungen der Mitgliedstaaten „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“. Dies kann vor allem dann relevant werden, wenn Bundeswehrangehörige im Rahmen von EU-Missionen tätig werden, oder (mit Blick auf Art. 17a Abs. 2 GG), wenn es zu einem EU-Beistandsfall im Sinne des Art. 42 Abs. 7 EUV kommt.
IV. Europäische Menschenrechtskonvention
46 Auf europäischer Ebene statuiert die Europäische Menschenrechtskonvention in Art. 10 Abs. 2 EMRK und Art. 11 Abs. 2 EMRK ausdrückliche Schrankenvorbehalte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit, die unter anderem zum Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung sowie der territorialen Unversehrtheit Grundrechtseinschränkungen zulassen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat in seiner Rechtsprechung wiederholt anerkannt, dass Streitkräfte besondere Loyalitäts- und Disziplinanforderungen stellen dürfen, die weitergehende Beschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit rechtfertigen können.
V. Rechtsvergleichende Aspekte
1. Großbritannien
47 Das Vereinigte Königreich verfügt über kein kodifiziertes Grundrechtssystem. Der Human Rights Act 1998 inkorporiert zwar die EMRK in britisches Recht, die Beschränkung soldatischer Rechte erfolgt jedoch primär durch das Service Discipline System, insbesondere den Armed Forces Act 2006. Dieser enthält umfassende Disziplinarregelungen, die unter anderem die Meinungsfreiheit erheblich beschränken. Die Rechtmäßigkeit dieser Beschränkungen wird am Maßstab der EMRK-Schranken geprüft, insbesondere der in Art. 10 Abs. 2 EMRK vorgesehenen Einschränkungsmöglichkeiten „for the protection of [...] national security or public safety".
2. Schweiz
48 Die Schweiz kennt verfassungsrechtlich keine dem Art. 17a GG entsprechende Spezialschranke. Art. 36 BV enthält lediglich allgemeine Voraussetzungen für Grundrechtseinschränkungen, die auch im militärischen Bereich gelten. Das Militärstrafgesetz (MStG) und das Militärgesetz (MG) enthalten zahlreiche Beschränkungen soldatischer Rechte, die jedoch an den allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken zu messen sind.
3. Österreich
49 Das österreichische Bundesverfassungsgesetz kennt keine dem Art. 17a GG vergleichbare Regelung. § 43 des Wehrgesetzes von 2001 enthält zwar eine Regelung mit der Überschrift „staatsbürgerliche Rechte“. Dies regelt allerdings vor allem ein politisches Betätigungs- und Versammlungsverbot.
4. Frankreich
50 Frankreich kennt ebenfalls kein dem Art. 17a GG vergleichbares verfassungsrechtliches Sonderregime. Artikel L. 4121-1 des Gesetzbuches über die Landesverteidigung (Code de la Défense) führt allerdings aus: „Die Mitglieder der Streitkräfte haben sämtliche staatsbürgerlichen Rechte und Freiheiten. Die Ausübung bestimmter Rechte oder Freiheiten kann jedoch untersagt oder gemäß den von diesem Buch vorgesehenen Voraussetzungen beschränkt werden.“
5. USA
51 In den Vereinigten Staaten gilt der Uniform Code of Military Justice (UCMJ), der als spezielles Militärstrafrecht umfassende Einschränkungen der durch den First Amendment geschützten Meinungsfreiheit vorsieht. Der UCMJ enthält selbst detaillierte Straftatbestände, die meinungs- und versammlungsfeindliche Äußerungen sanktionieren (zum Beispiel Art. 88 UCMJ: contemptuous words against officials, Art. 134 UCMJ: conduct prejudicial to good order and discipline). Das US-amerikanische Verfassungsrecht kennt keine dem Art. 17a GG entsprechende ausdrückliche Grundrechtsschranke für Soldaten. Die extensive Beschränkung soldatischer Grundrechte wird vielmehr durch die Rechtsprechung des Supreme Court legitimiert, der Soldaten zwar grundlegende Rechte zuerkennt, dem Gesetzgeber aber traditionell einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt und Soldaten im aktiven Dienst nur einen eingeschränkten verfassungsrechtlichen Schutz zuerkennt. So entschied der Supreme Court in Parker v. Levy: „While the members of the military are not excluded from the protection granted by the First Amendment, the different character of the military community and of the military mission requires a different application of those protections. The fundamental necessity for obedience, and the consequent necessity for imposition of discipline, may render permissible within the military that which would be constitutionally impermissible outside it.”
52 Rechtsvergleichend finden sich in zahlreichen Staaten mit stehenden Streitkräften Regelungen, die das Spannungsverhältnis zwischen militärischer Disziplin und Grundrechtsschutz auflösen. Die konzeptionelle Herangehensweise unterscheidet sich jedoch erheblich vom deutschen Modell. Während Art. 17a GG als verfassungsrechtliche Spezialschranke formuliert ist, welche die Grundrechte für Soldaten einer erweiterten Einschränkbarkeit unterwirft, kennen andere Rechtsordnungen entweder umfassende militärische Sonderrechtsregime oder verlassen sich auf allgemeine Grundrechtsschranken.
VI. NATO- und EU-Truppenstatut
53 Nach dem NATO- und EU-Truppenstatut unterliegen Soldaten bei einer Stationierung im Ausland teilweise deren Hoheitsgewalt. Insbesondere haben die Behörden des Aufnahmestaates das Recht über Soldaten der Bundeswehr und deren ziviles Gefolge, sowie deren Angehörige die ausschließliche Gerichtsbarkeit auszuüben, in Bezug auf diejenigen Handlungen, welche nach dem Recht des Aufnahmestaates, jedoch nicht nach deutschem Recht strafbar sind (vgl. Art. VII Abs. 2 lit. b) NATO-Truppenstatut; Art. 17 Abs. 2 EU-Truppenstatut). Das Strafrecht der jeweiligen Aufnahmestaaten kann Delikte umfassen, welche mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, insbesondere hinsichtlich bestimmter Meinungsäußerungen. Art. 17a GG verpflichtet indes nur die Bundesrepublik Deutschland – allerdings in Bezug auf Soldaten auch außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes. Mit der BND-Entscheidung
VII. Verhältnis zu anderen Grundrechtsbestimmungen
54 Teilweise wird aus dem Umstand, dass Art. 17a GG fünf Grundrechte explizit auflistet, der Rückschluss gezogen, dass alle anderen Grundrechte nicht zum Zwecke der Verteidigung eingeschränkt werden dürften („Enumerationstheorie“).
F. Weiterführende Empfehlungen
Die folgenden weiterführenden Empfehlungen thematisieren vor allem die Aspekte von Meinungsäußerungen und der politischen Betätigung von Soldatinnen und Soldaten im Spannungsfeld zwischen Staatsbürger und militärischer Disziplin. Während die rechtliche Sicht meist die soldatische Disziplin über die politischen Beteiligungsrechte stellt, zeigt der historische Rückblick von Martin Rackwitz, dass es gerade der nach damaligen Maßstäben widerrechtliche Bruch dieser Disziplin war, welcher rückblickend als Sternstunde der deutschen Demokratie wahrgenommen wird.
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