- B. Ausnahmecharakter, Begriff der Gemeinschaftsaufgaben, fehlende Sperrwirkung
- C. Ermächtigung zur Zusammenarbeit (Art. 91a Abs. 1 GG)
- D. Gesetzgebungskompetenz (Art. 91a Abs. 2 GG)
- E. Finanzierung (Art. 91a Abs. 3 GG)
- F. Kontext
- G. Weiterführende Empfehlungen
- H. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Die Regelungen über die gemeinsame Aufgabenerfüllung im Abschnitt VIIIa des Grundgesetzes spiegeln in ihrer Entstehung und Entwicklung die Spannung zwischen zwei gegenläufigen Zielvorstellungen: Häufig erscheint es effizienter, wenn Bund und Länder bei der Erfüllung solcher Aufgaben, die im gesamtstaatlichen Interesse liegen und von den einzelnen Ländern nur unter großen Schwierigkeiten oder gar nicht bewältigt werden können, zusammenarbeiten. Zugleich ist die Eigenstaatlichkeit der Länder aber zu wahren und eine klare Verantwortungszuweisung auch im Sinne der demokratischen Legitimation zu verlangen.
2 Insbesondere in der regionalen Wirtschaftsförderung, der Agrarstrukturverbesserung sowie im Hochschulbau bildete sich bereits in den 1950er Jahren eine Praxis der Zusammenarbeit von Bund und Ländern heraus, auch als „koordinativer“ beziehungsweise „kooperativer“ Föderalismus benannt. Der Bund gewann mittels Verwaltungsabkommen und durch finanzielle Förderung von Länderaktivitäten Einfluss auf deren Verwaltung. Zudem arbeiteten die Länder mehr und mehr auf horizontaler Ebene zusammen, errichteten gemeinsame Einrichtungen und so weiter – die sogenannte „dritte Ebene der Staatlichkeit.“ So entstand der Bedarf, diese politische Wirklichkeit verfassungsrechtlich abzubilden und verfassungsrechtlich zu institutionalisieren.
3 Die Wirkung des Art. 91a GG liegt zunächst in der Ermächtigung des Bundes, sich an der Erfüllung der Länderaufgaben beteiligen zu können, also einer Legalisierung. Überdies enthält er aber einen an Bund und Länder gerichteten Verfassungsauftrag, Aufgaben gemeinsam zu erfüllen, wenn dies das Gemeinwohl erfordert.
II. Historie
4 Abschnitt VIIIa des Grundgesetzes wurde durch das 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12.5.1969 eingefügt und bestand zunächst nur aus den Art. 91a und 91b GG.
5 Hintergrund war, dass die oben beschriebene faktische Verschränkung von Bundes- und Länderverwaltung im Rahmen des kooperativen Föderalismus nicht nur nicht explizit im Grundgesetz vorgesehen war, sondern der Struktur der existierenden Kompetenzverteilung entgegenlief. Dem Bund fehlte eine geschriebene Kompetenz zur Mitwirkung an den Aufgaben der Länder. Zudem ließ er sich bei der Gewährung finanzieller Hilfen an die Länder über die sogenannten Dotationsauflagen Mitspracherechte bei der Durchführung der Projekte festschreiben. Hierbei hatte er gegenüber den Ländern den längeren Hebel, denn diese konnten nur die Förderung im Ganzen ablehnen, wenn sie den Auflagen entgehen wollten. Der Bund gewann so einen Einfluss auf die Länderpolitik, der das nach Art. 30, 70 GG Zulässige deutlich überschritt.
Die Praxis des kooperativen Föderalismus war jedoch auch nicht mehr wegzudenken, sodass sie nach verfassungsrechtlicher Festschreibung ihrer Grundlagen und Grenzen verlangte.
6 Vorangegangen waren die von den Ministerpräsidenten der Länder 1963 eingesetzte „Flurbereinigungskommission“ und die „Kommission für die Finanzreform“, die 1966 das nach ihrem Vorsitzenden benannte „Troeger-Gutachten“ erstattete.
Die nähere Bestimmung der Gemeinschaftsaufgaben mittels allgemeiner Grundsätze (Art. 91a Abs. 2 GG i.d.F. von 1969) wurde dem Bundesgesetzgeber anvertraut. Bund und Länder sollten über eine gemeinsame Rahmenplanung die kooperativen Vorhaben entwickeln, Art. 91a Abs. 3 GG i.d.F. von 1969.
7 Der neue Artikel geriet jedoch schon bald in die Kritik.
8 Trotz dieser Kritik wurde eine Reform des Abschnitts VIIIa erst in den frühen 2000ern angestoßen. Die 2003 von Bundestag und Bundesrat eingesetzte „Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ zerbrach an der Frage der Zuordnung der Bildungspolitik. Während der 2006 durch die Große Koalition angestoßenen Föderalismusreform I bildete ihre Vorarbeit allerdings einen wichtigen Ausgangspunkt. Die durch die folgende Reform vorgenommenen Änderungen sind allerdings eher weniger tiefgreifend: Die Mitwirkungsbefugnisse aus Art. 91a und 91b GG wurden moderat beschnitten: So wurde der Hochschulbau aus dem Katalog entfernt. Verbleibender Finanzbedarf der Länder in diesem Bereich wurde übergangsweise bis Ende 2019 über Art. 143c GG aufgefangen. Dies wurde unmittelbar nach dem Inkrafttreten bereits deutlich kritisiert, sei der gesamtstaatliche Charakter der Aufgabe doch ebenso wenig wie der Finanzbedarf der Hochschulen entfallen.
9 Im Rahmen der Föderalismusreform II im Jahr 2009 wurden dem Abschnitt VIIIa weitere Artikel hinzugefügt.
10 Aufgrund der Kritik an der Streichung des Hochschulbaus wurde 2014/2015 der Art. 91b GG eingefügt.
III. Normstruktur
11 Die Norm enthält zunächst (Abs. 1) die Bedingungen, unter denen eine Mitwirkung des Bundes möglich ist, inklusive einer Auflistung der entsprechenden Sachgebiete. Anschließend legt Abs. 2 den Modus der gesetzlichen Ausgestaltung fest und regelt Abs. 3 die finanzielle Lastentragung.
B. Ausnahmecharakter, Begriff der Gemeinschaftsaufgaben, fehlende Sperrwirkung
12 Durch die Formulierung der Norm ist klargestellt, dass die Kooperation von Bund und Ländern weiterhin Ausnahmecharakter
13 Der in Art. 91a GG verwendete Begriff der Gemeinschaftsaufgaben ist ein spezifischer, der sich aus der dortigen Legaldefinition ergibt und der sich auf in der Norm genannten Modi der Zusammenarbeit beschränkt. Teils wird insoweit von echten (im Sinne des Art. 91a GG) und unechten Gemeinschaftsaufgaben
14 Der heutigen Version des Art. 91a GG lässt sich keine Sperrwirkung der Gemeinschaftsaufgaben entnehmen und eine solche war vom Gesetzgeber auch nicht intendiert.
15 Dazu, wie die Gemeinschaftsaufgaben zu erfüllen sind, verhält sich Art. 91a GG nicht. Ein Element gleichberechtigter Kooperation dürfte dem Begriff allerdings inhärent sein. Weitere Schranken ergeben sich aus dem übrigen Verfassungsrecht.
C. Ermächtigung zur Zusammenarbeit (Art. 91a Abs. 1 GG)
I. Gemeinschaftsaufgaben
16 Absatz 1 enthält zunächst eine Legaldefinition der – nach einer Ansicht „echten“ – Gemeinschaftsaufgaben, die allerdings erst in Zusammenschau mit den Absätzen 2 und 3 ihren vollständigen Sinn enthüllt. Nach Absatz 1 sind unter Gemeinschaftsaufgaben solche der unter den Nr. 1 und 2 benannten Aufgaben der Länder, die erstens „für die Gesamtheit bedeutsam sind“ und (also kumulatives Vorliegen) für die zweitens „die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“.
17 Eine Aufgabe ist dabei für die Gesamtheit bedeutsam, wenn sie die Bevölkerung mehrerer Bundesländer betrifft. Zudem muss ein gesteigertes Bedürfnis nach einer länderübergreifenden Regelung bestehen.
18 Die Bezugnahme auf die „Aufgaben der Länder“ dient dazu, traditionelle Bundeszuständigkeiten aus dem Anwendungsbereich auszuschließen.
II. Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG)
19 Die 1. Gemeinschaftsaufgabe umfasst die raumbezogene oder regionale Wirtschaftsförderung, in Abgrenzung zur gesamtstaatlichen oder auf bestimmte Sektoren bezogenen Förderung.
20 Unzulässig wären Maßnahmen der bundesweiten Förderung; die Förderung mehrerer Länder wäre aber zulässig
III. Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG)
21 Der Begriff der Verbesserung ist in Nr. 1 und 2 identisch zu verstehen.
22 Ebenfalls vergleichbar mit dem in Nr. 1 verwendeten Begriff ist das Element der Agrarförderung nach Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG. Grundsätzlich fallen unter die zulässige Agrarförderung als Gemeinschaftsaufgabe Maßnahmen, die zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktions- und Absatzbedingungen im weitesten Sinne beitragen (etwa auch Maßnahmen, die auf wichtige Abnehmer abzielen), jedoch entsprechend dem Erfordernis der Anknüpfung an strukturelle Faktoren nicht einzelne Subventionen.
23 Unter den Küstenschutz fallen nach allgemeiner Auffassung alle Maßnahmen zum Schutz der Nordsee- und Ostseeküsten etwa durch Deiche und der fließenden Gewässer in Tidegebieten gegen die Effekte von Sturmfluten.
D. Gesetzgebungskompetenz (Art. 91a Abs. 2 GG)
24 Nach Art. 91a Abs. 2 GG erfolgt die Konkretisierung der Gemeinschaftsaufgaben durch Bundesgesetz. Es wird also eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz festgeschrieben.
25 Der Bundesgesetzgeber hat auf Grundlage des Art. 91a GG das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GRWG) und das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAKG) erlassen.
I. Nähere Bestimmung der Aufgaben
26 Der Absatz 2 wird teilweise dahingehend verstanden, dass der Bundesgesetzgeber ausschließlich formale Fragen regeln dürfe.
II. Koordinierung
27 Der weite und auslegungsbedürftige Begriff der Koordinierung hingegen bezieht sich auf die Gesetzgebungskompetenz zur Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung.
28 Mit der Reform der Norm ist das Erfordernis der Rahmenplanung weggefallen, was jedoch nicht bedeutet, dass nicht weiterhin eine solche – angeordnet durch das jeweilige Ausführungsgesetz – durchgeführt werden kann.
29 Ebenfalls der Ausführungsgesetzgebung überlassen ist grundsätzlich die Frage von Aufsichtsbefugnissen des Bundes für die Projekte. Der Bund darf über diese Gesetzgebung aber keine weiteren Weisungsbefugnisse oder Ähnliches entsprechend den Art. 83 ff. GG an sich ziehen, zumal sich aus den Gemeinschaftsaufgaben anders als im Rahmen letzterer Normen prinzipiell eine gleichberechtigte Arbeitsbeziehung von Bund und Ländern ergibt.
E. Finanzierung (Art. 91a Abs. 3 GG)
30 Die gemeinsame Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben wird durch Art. 91a Abs. 3 GG näher geregelt. In den Sätzen 1 und 2 wird die genaue Aufteilung der Kosten verbindlich festgehalten. Offene Fragen klären nach Satz 3 die Ausführungsgesetze. Satz 4 sichert die Budgethoheit des Parlaments ab, indem er für die Bereitstellung der Mittel deren Festlegung im Haushaltsplan verlangt.
I. Kostenquotelung
31 Im Bereich der Aufgabe aus Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG besteht eine feste Quote in Höhe von 50 % für den Bund, die er bezüglich der Ausgaben aus den Gemeinschaftsaufgaben in jedem Land einzuhalten hat. Die Länder dürfen zwar grundsätzlich regionale Wirtschaftsförderung auch außerhalb der Gemeinschaftsaufgaben durchführen und dementsprechend faktisch zusätzliche Mittel aufwenden. Hierdurch darf jedoch nicht die eindeutige Regel des Art. 91a Abs. 3 S. 1 GG umgangen werden.
32 Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe 2 bestimmt Art. 91a Abs. 3 S. 2 GG, dass die Beteiligungsquote des Bundes für alle Maßnahmen der gleichen Art in allen beteiligten Ländern bei mindestens 50 % liegen muss.
33 Bezüglich beider Aufgaben ist strittig, welche Kosten genau erstattungsfähig sind, insbesondere, ob, wie die herrschende Ansicht es sieht,
II. Vorbehalt des Haushaltsplans
34 Nur dann, wenn der Bundestag und die Landesparlamente die Mittel in ihren jeweiligen Haushaltsplänen bereitstellen, kann die Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a Abs. 3 S. 4 GG durchgeführt werden. Die Regierungen können dann allenfalls einen abgeänderten Plan zur erneuten Abstimmung vorlegen.
35 Die Sachzwänge der bereits abgeschlossenen Vorarbeit in der Exekutive schränken dabei die Haushaltshoheit der Parlamente oftmals faktisch beziehungsweise politisch, jedoch nicht in rechtlicher Hinsicht ein.
F. Kontext
I. Verhältnis zu anderen Normen des Grundgesetzes
36 Im Verhältnis zu den Gesetzgebungskompetenzen lässt sich die Abgrenzung zu den Art. 70 ff. GG problematisieren: Denn für die Gemeinschaftsaufgaben schafft Art. 91a GG in seinem Anwendungsbereich eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Diese tritt grundsätzlich neben die aus Art. 70 ff. GG. Nach Art. 91a GG können insbesondere keine Normen im Staat-Bürger*innen-Verhältnis erlassen werden, sodass insoweit die Anwendungsbereiche voneinander getrennt sind.
37 Im Bereich der Verwaltungszuständigkeiten ist das Verhältnis zu den Art. 30, 83 GG zu beachten. Die Gemeinschaftsaufgaben als zulässige, spezielle Form der Mischverwaltung stellen nach allgemeiner Auffassung Spezialrecht zu den beiden genannten Normen dar.
38 Durch die gemeinsame Finanzierungsverantwortung in den Gemeinschaftsaufgaben sieht Art. 91a GG eine Mischfinanzierung nach einem konkreten Schlüssel vor. Hierbei ist freilich das Verhältnis zu Art. 104a Abs. 1 GG zu beachten, der schließlich vorsieht, dass Bund und Länder ihre Ausgaben eigenständig tragen. Nach vorzugswürdiger Ansicht geht Art. 91a GG im Ergebnis als speziellere Norm vor.
II. Internationaler Kontext
39 Im Kontext der Gemeinschaftsaufgaben hat insbesondere das Unionsrecht deutlich an Relevanz gewonnen.
40 So ist das Verbot solcher Beihilfen, die tatsächlich oder potentiell den Wettbewerb im Binnenmarkt verzerren, zu beachten, siehe Art. 107. Nach Art. 108 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV können einzelne Beihilfen durch die Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen beziehungsweise erklärt werden, insbesondere solche, die die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten mit außergewöhnlich niedriger Lebenshaltung oder erheblicher Unterbeschäftigung betreffen. Dies gilt nur, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft (Art. 107 Abs. 3 lit. a Alt. 1 und 2, lit. c AEUV). Rahmenpläne müssen gegebenenfalls nach Art. 108 Abs. 3 AEUV von der Kommission gebilligt werden.
41 Die Europäischen Fonds etwa zur Regionalentwicklung, organisiert unter der VO (EU) Nr. 2021/1060, stellen allerdings auch eine wesentliche Finanzierungsquelle für die Gemeinschaftsaufgaben dar, was sich im deutschen Recht etwa in § 7 Abs. 3 GRWG widerspiegelt. Die nach dem Grundgesetz vorgesehenen Kompetenzen des Bundes werden hierdurch nicht erweitert. Dies kann problematisch werden, wenn entgegen den in Art. 91a GG vorgesehenen Spielräumen das EU-Recht strenger ist.
G. Weiterführende Empfehlungen
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H. Literaturverzeichnis
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von Münch, Ingo/Kunig, Philip (Begr.), herausgegeben von Kämmerer, Jörn Axel/Kotzur, Markus, Grundgesetz Kommentar, Band 2: Art. 70–146, 8. Aufl. 2025
Sachs, Michael (Begr.), herausgegeben von von Coelln, Christian/Mann, Thomas, Grundgesetz: Kommentar, 10. Aufl. 2024
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Stern, Klaus/Sodan, Helge/Möstl, Markus (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, Band II: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanzwesen, 2. Aufl. 2022
Tiemann, Burkhard, Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern in verfassungsrechtlicher Sicht, 1970
Tiemann, Burkhard, Gemeinschaftsaufgaben und bundesstaatliche Kompetenzordnung. Stellungnahme zu Goroncy in DÖV 1970, 109 ff. und DVBl. 1970, 310 ff., DÖV 1970, S. 725 ff.
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