- A. Einführung
- B. Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Verfassungsgefüge (Abs. 1)
- C. Organisation und personelle Zusammensetzung (Abs. 2)
- D. Wahl (Abs. 2 S. 2–3)
- E. Amtszeit, Altersgrenze und Wiederwahl (Abs. 3)
- F. Geschäftsordnungsautonomie (Abs. 4)
- G. Das Bundesverfassungsgerichtsgesetz – Verfahrensrechtliche Absicherung (Abs. 5)
- H. Kontext
- I. Weiterführende Empfehlungen
- J. Literaturverzeichnis
A. Einführung
1 Das Bundesverfassungsgericht ist nicht nur Hüter der Verfassung, sondern zugleich Verfassungsorgan und wird oft auch als moralische Instanz wahrgenommen. Seine Autorität beruht maßgeblich auf der persönlichen Integrität und fachlichen Kompetenz der Richterinnen und Richter, der Nachvollziehbarkeit und Verständlichkeit seiner Entscheidungen sowie darin, dass es als Korrektiv parlamentarischer Mehrheitsentscheidungen insbesondere die Rechte (parlamentarischer) Minderheiten und die Grundrechte verteidigt. Es sichert die Eigenschaft der Bundesrepublik als rechtsstaatliche, liberale Demokratie und den Vorrang der Verfassung vor einer „Tyrannei der Mehrheit“
2 Wichtigstes Kapital für das Ansehen der Institution Bundesverfassungsgericht ist jedoch die Integrität und Unabhängigkeit seiner Richterinnen und Richter. Der Verfassungskonvent, der mit der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Kontrollinstanz auch gegenüber der Nachkriegsjustiz schaffen wollte, die aufgrund personeller Kontinuitäten stark NS-belastet war,
I. Einordnung
3 Art. 93 GG ist zeitgleich (aber nicht zwingend anlassgebend) zum 75-jährigen Geburtstag des Grundgesetzes mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 19.12.2024 neu gefasst worden (Rn. 16 ff.) und entspricht nur noch geringfügig der Vorläuferregelung in Art. 94 GG a.F. (zu dieser Rn. 10).
4 Der Artikel wurde den in Art. 94 GG (ehemals Art. 93 GG) verankerten Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts vorangestellt, um die herausgehobene Stellung des Gerichts symbolisch zu verdeutlichen. Er bildet das Herzstück der maßgeblich von Fachverbänden,
5 Diese Gefahr wird auch mit Blick auf die sogenannten Rechtsstaats- beziehungsweise Verfassungskrisen im europäischen Ausland,
6 Schon Konrad Adenauer erklärte bei der Verfassungsdiskussion 1947 noch unter dem Eindruck der NS-Herrschaft, dass es „auch eine Diktatur der parlamentarischen Mehrheit geben“ könne und es davor eines Schutzes „in der Form des Staatsgerichtshofes“
II. Historie
1. Historische Vorläufer
7 Das Bundesverfassungsgericht hat keinen unmittelbaren Vorläufer in der deutschen Verfassungsgeschichte. Anfänge der Verfassungsgerichtsbarkeit finden sich im Konstitutionalismus der Frühzeit mit den Schieds- und später ständigen Staatsgerichtshöfen zur Entscheidung von Streitigkeiten zwischen Landesherren und Landständen in den deutschen Einzelstaaten, etwa in der Kurhessischen (1831), Braunschweigischen (1849) oder in der Sächsischen Verfassung (1831) des damaligen Königreichs Sachsen.
2. Diskussion im Verfassungskonvent
8 Die grundlegenden Rahmenbedingungen für das Bundesverfassungsgericht legte der im Auftrag der alliierten Militärgouverneure einberufene Verfassungskonvent von Herrenchiemsee in seinem ersten Entwurf fest. Dem Konvent gehörten elf stimmberechtigte von den Ministerpräsidenten entsandte Vertreter aus den westdeutschen Ländern und weitere zwanzig Sachverständige bzw. Beamte aus Politik, Rechtswissenschaft und Justiz an. Es galt, aus den Erfahrungen mit der nationalsozialistischen Willkürherrschaft nicht nur durch Schaffung einer wehrhaften Verfassung, sondern auch durch die institutionelle Absicherung einer unabhängigen, überparteilichen und vor allem im Vergleich zum Staatsgerichtshof kompetenzstarken Verfassungsgerichtsbarkeit zu lernen und einen „Hüter der Verfassung im wahrhaften Sinn“ zu schaffen.
3. Diskussion im Parlamentarischen Rat
9 Der Parlamentarische Rat, der die Stärkeverhältnisse der politischen Parteien in den westdeutschen Landtagen abbildete, hatte insgesamt 77 Mitglieder, darunter vier Frauen.
10 Das am 23.5.1949 verkündete Grundgesetz sah in Art. 92 a.F. letztlich die Einrichtung des Bundesverfassungsgerichts und eines Obersten Bundesgerichts vor, das zur Wahrung der Rechtseinheit in Fragen grundsätzlicher Bedeutung entscheiden sollte (Art. 95 GG a.F.). Die vom Verfassungskonvent aufgeworfenen Einzelfragen wurden in Art. 94 GG a.F. nur rudimentär geregelt. So sollte das Bundesverfassungsgericht aus Bundesrichtern und „anderen Mitgliedern“ bestehen, ohne näher zu bestimmen, welche Qualifikation diese haben müssten. Streitig war, ob es sich dabei auch um Laienrichter (wie in manchen Staatsgerichtshöfen der Länder) handeln dürfe. Es wurde ferner festgelegt, dass seine Mitglieder je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt werden und dass sie weder dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung oder entsprechenden Organen eines Landes angehören dürfen (Inkompatibilitätsregel). Verfassung und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts sollten durch ein Bundesgesetz geregelt werden. Zentrale Status- und Organisationsfragen, insbesondere den Wahlmodus, überließ der Parlamentarische Rat der Regelung durch den einfachen Gesetzgeber. Es gilt deshalb als „verspätetes Verfassungsorgan“
4. Das BVerfGG: Diskussion im Rechtsausschuss des Bundestages
11 Nachdem im Jahr 1949 Bundestag und Bundesrat erstmals konstituiert worden waren, dauerte es fast zwei Jahre bis zur Verkündung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) am 16.4.1951.
12 Das BVerfGG konkretisierte nun die vom Parlamentarischen Rat offengelassenen Fragen der Organisation, Zusammensetzung, Richterwahl und Verfahren. Das Gericht bestand danach aus zwei Senaten mit jeweils 12 Richtern. Beide Senate sind gleichgeordnet und selbstständig; sie bilden jeweils für sich das Bundesverfassungsgericht. Das Bundesverfassungsgericht wird deshalb auch als „Zwillingsgericht“ (Rn. 28) bezeichnet. Während im Ersten Senat die von der SPD nominierten Richter in Überzahl waren, waren es im Zweiten Senat die der CDU/CSU. Lange wurden die Senate deshalb als der „rote“ und der „schwarze“ oder auch „konservative“ Senat bezeichnet.
13 Aus der Anfangszeit stammt auch die Beschreibung des Ersten Senates als „Grundrechtssenat“ und des Zweiten Senats als „Staatsgerichtshof“. Die Verfassungsbeschwerde wurde erst mit dem BVerfGG 1951 eingeführt und nachträglich, im Jahr 1969, in das Grundgesetz im Kompetenzkatalog des Art. 94 (Art. 93 a.F.) aufgenommen. Gemäß § 14 BVerfGG (1951) war der Zweite Senat für die großen staatsorganisationsrechtlichen Verfahren, insbesondere für Bund-Länder- und Organstreitigkeiten zuständig, während der Erste Senat für alle anderen Verfahrensarten, insbesondere für die neu geschaffene Verfassungsbeschwerde, abstrakte und konkrete Normenkontrollen, Wahlprüfungsbeschwerden und das Parteiverbotsverfahren zuständig war. Schon kurz nach der Aufnahme der Tätigkeit im September 1951 machte sich das massive Ungleichgewicht der Verfahrenszahlen und die enorme Überlastung des Ersten Senats bemerkbar. Die Zahl der Verfassungsbeschwerden als häufigste Verfahrensart überwog deutlich. Im ersten Geschäftsjahr (September–Dezember 1951) hatte der Erste Senat 476, der Zweite Senat dagegen nur fünf Eingänge zu verzeichnen.
5. „Status-Streit“
14 Ungelöst blieb zunächst weiterhin die Statusfrage. § 1 Abs. 1 BVerfGG schrieb nur fest, dass das Bundesverfassungsgericht „ein allen übrigen Verfassungsorganen gegenüber selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes“ ist. Ob daraus jedoch die Verfassungsorganstellung des Bundesverfassungsgerichts selbst folgt, wie es der Wortlaut nahelegt („übrigen“), blieb zunächst unklar. Dieser Frage nahm sich nun das Gericht selbst an. Es ging darum, Bestrebungen in der Adenauer-Regierung entgegenzuwirken, das Gericht als nachgeordnete Behörde unter die Kontrolle eines Bundesministeriums zu stellen.
15 Das Bundesverfassungsgericht entwickelte sich in den Folgejahren zwar zu einem selbstbewussten Verfassungsorgan von beispielloser Autorität, aber auch zu einem entscheidenden Machtfaktor. Das lag maßgeblich auch an seiner frühen Grundrechtsrechtsprechung. Es legte in wegweisenden Grundlagenentscheidungen die Grundrechte als objektive Werteordnung aus, die in das gesamte Recht ausstrahlt. Damit gibt es praktisch keinen Lebensbereich mehr, der dem Verfassungsrecht entzogen wäre. Die allgemeine Handlungsfreiheit schützt den Einzelnen vor staatlichen Eingriffen, die auch formell gegen die Verfassung verstoßen.
6. Entlastungsdiskussion
16 Sowohl der Regierung als auch dem Parlament war es deshalb stets ein wichtiges Anliegen, die Funktionsfähigkeit des Verfassungsgerichts zu erhalten und seine reibungslose Arbeitsweise durch Anpassungen der Prozessordnung zu gewährleisten. Waren im ersten vollen Tätigkeitsjahr 1952 noch 1.017 Verfahrenseingänge zu verzeichnen, stieg diese Zahl Mitte der 1990er auf circa 6.000 Eingänge pro Jahr an und pendelte sich in den letzten Jahren auf circa 4.600 Eingänge ein.
7. Resilienzdiskussion
17 Der gegenseitige Respekt zwischen den Verfassungsorganen und ihre konstruktive Zusammenarbeit ist aber keine Selbstverständlichkeit. Das Parlament sitzt mit seiner Gesetzgebungskompetenz insofern am längeren Hebel, als es ein als Störfaktor empfundenes Verfassungsgericht durch die Änderung seiner prozessualen Grundlagen im BVerfGG jederzeit einschränken, lähmen, wenn nicht gar entmachten könnte. Das Bundesverfassungsgericht könnte zwar entsprechende Gesetzesänderungen im Wege der Normenkontrolle mit Gesetzeskraft (Art. 94 Abs. 4 S. 2, § 31 Abs. 2 BVerfGG) verwerfen, wenn sie verfassungswidrig sein sollten. Es verfügt aber über keine Zwangsmittel zur Durchsetzung seiner Entscheidungen, noch weniger kann es sich selbst davor schützen, dass es abgeschafft wird – ein entsprechendes verfassungsänderndes Gesetz würde wohl den verfassungsändernden Kern des Art. 79 Abs. 3 GG berühren, wenn die Notwendigkeit einer Verfassungsgerichtsbarkeit als dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip immanente Voraussetzung und Wertentscheidung betrachtet würde,
18 Mit der Grundgesetzänderung vom Dezember 2024 sollte sichergestellt werden, dass dies auch in Zukunft so bleibt. Letztlich ist die jüngste Reform aber hauptsächlich symbolisch-klarstellender Natur und gibt zentralen Strukturbestimmungen den würdigen Rang. Bis auf die Öffnungsklausel für die Schaffung eines Ersatzwahlmechanismus (vgl. Rn. 38 ff.) wurden mit ihr keine substanziellen Neuerungen oder Änderungen materieller Art geschaffen. Es ging vielmehr um die Konstitutionalisierung, das heißt die verfassungsrechtliche Absicherung vor einfachen parlamentarischen Mehrheiten, bestehender, zentraler Regelungsinhalte, die bisher aus historischen Gründen lediglich in der Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts (GO-BVerfG) oder im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) geregelt waren. Damit werden „die statusprägenden Elemente des Bundesverfassungsgerichts“
a) Gesetzgebungsverfahren
19 Unter anderem auch auf nachhaltigen Druck aus der Zivilgesellschaft und von Fachverbänden setzte die Justizministerkonferenz im Herbst 2023 eine Arbeitsgruppe ein, die Vorschläge zur Behebung der Angriffsflächen der Verfassungsgerichtsbarkeit ausarbeiten sollte.
20 Obwohl die Ampel-Koalition (SPD, Bündnis 90/Die Grünen, FDP) Anfang November 2024, also mitten im Gesetzgebungsverfahren, zerbrach und Bundesjustizminister Buschmann (FDP) von seinem Amt zurücktrat, herrschte fraktions- und parteiübergreifend weitgehende Einigkeit, dass dieses Projekt vor der vorgezogenen Neuwahl noch mit breiter Mehrheit zu Ende gebracht werden soll. Die Pläne zur Sicherung der Resilienz des Bundesverfassungsgerichts sollten nicht der Parteipolitik, vorgezogenen Neuwahlen und damit der Diskontinuität des Bundestages zum Opfer fallen. Nur wenige Tage nachdem der Bundestag Bundeskanzler Olaf Scholz das Vertrauen entzogen hatte und eine Woche vor der Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten, verabschiedete der Bundestag am 19.12.2024 mit der erforderlichen verfassungsändernden Mehrheit die Grundgesetzänderung. Der Bundesrat erteilte einen Tag darauf seine Zustimmung mit einer Enthaltung (Brandenburg). Die Änderungen des GG und des BVerfGG wurden am 20.12.2024 im Bundesgesetzblatt verkündet
b) Rechts- und verfassungspolitischer Kontext
21 Damit wurde zum 75-jährigen Bestehen des Grundgesetzes der besonderen Stellung der Verfassungsgerichtsbarkeit ein würdiger Platz im Grundgesetz gegeben. Als 1951 noch „neuartige Institution“
22 Unübersehbar ist indes, dass maßgebliche rechtspolitische Motivation auch die Gefahr einer Rechtsstaatserosion und Verfassungskrise gewesen ist. Wenn einzelne Fraktionen mit einer Sperrminorität im Parlament eine konstruktive Zusammenarbeit auf parlamentarischer Ebene unmöglich machen und das Mittel der „Obstruktion“ gezielt politisch einsetzen, um parlamentarische Entscheidungen gezielt zu blockieren, kann dies dazu führen, dass wichtige Gremienentscheidungen, wie die Wahl der Verfassungsrichterinnen und -richter durch das Parlament, nicht mehr (rechtzeitig) möglich werden.
c) Rechtspolitische Bewertung
23 Die Reform der Art. 93 und 94 GG ist aus Sicht mancher zu „aktivistisch“ und wenig hilfreich,
III. Normstruktur
24 Art. 93 GG beschreibt in Absatz 1 die grundlegende Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Verfassungsgefüge (siehe Rn. 25 ff.), verankert in Absatz 2 die bisher nur im einfachen Recht geregelte Anzahl der Richterinnen und Richter, die Zahl der Senate (siehe Rn. 28 ff.) und die Wahl der Richterinnen und Richter sowie die Schaffung eines Ersatzwahlmechanismus im Fall der Blockade des Wahlorgans Bundestag (siehe Rn. 33 ff.). Absatz 3 legt die Dauer der Amtszeit fest (siehe Rn. 42). In Absatz 4 ist nunmehr erstmals die Geschäftsordnungsautonomie des Bundesverfassungsgerichts auf Verfassungsebene verankert (siehe Rn. 43). Absatz 5 Satz 1 enthält die Kompetenz des Gesetzgebers zur Regelung von Verfassung und Verfahren des Gerichts (siehe Rn. 46 ff.). Mit der Rechtswegerschöpfung und dem Annahmeverfahren werden schließlich zwei entscheidende Prozessvoraussetzungen der Verfassungsbeschwerde in Absatz 5 Satz 2 in der Verfassung verankert (Rn. 48 ff.).
B. Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Verfassungsgefüge (Abs. 1)
25 Einerseits wird das Bundesverfassungsgericht in Art. 92 GG besonders hervorgehoben und an erster Stelle vor den anderen Gerichten genannt. Andererseits verfügte es als einziges der fünf Verfassungsorgane über keinen eigenen Abschnitt im Grundgesetz, sondern ist in dem Abschnitt über „Die Rechtsprechung“ verankert.
26 Die Stellung als Verfassungsorgan war zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Grundgesetzes keineswegs selbstverständlich (vgl. zur Diskussion im Parlamentarischen Rat bereits Rn. 9). Innerhalb der ersten Jahrzehnte der Bundesrepublik etablierte sich das Gericht doch sehr schnell als eines der obersten Verfassungsorgane. Der ehemalige Bundespräsident Walter Scheel beschrieb anlässlich des 25-jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts das Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen mit den Worten: „So ist das Bundesverfassungsgericht höchster Repräsentant des Gesamtstaats, insofern er sich als Rechtsstaat begreift, der Bundestag, insofern sich der Staat als parlamentarische Demokratie begreift, der Bundesrat, indem er sich als föderaler Staat begreift, die Bundesregierung, insofern sie sich als politisch handelnder Staat begreift, der Bundespräsident, weil er den Gesamtstaat in allen seinen Bereichen nach innen und außen repräsentiert.“
27 Folge der Stellung des Bundesverfassungsgerichts als Verfassungsorgan ist zum einen, dass seine Mitglieder – die sechzehn Richterinnen und Richter – als Verfassungsteilorgane demokratischer Legitimation benötigen. Deshalb werden sie zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat jeweils mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit gewählt. Eine vom Wahlausschuss des Bundestags vorgeschlagene Person hat keinen Anspruch darauf, vom Bundestag gewählt zu werden. Zum anderen folgt aus der besonderen Stellung als Verfassungsorgan, dass es organisatorisch und hierarchisch nicht einem anderen Verfassungsorgan – insbesondere nicht dem Bundesjustizministerium – als nachgeordnete Behörde unterstellt werden kann. Insbesondere hat das Bundesverfassungsgericht einen selbstständigen Einzelplan im Bundeshaushaltsplan (Einzelplan 19).
C. Organisation und personelle Zusammensetzung (Abs. 2)
I. Zwillingsgericht (Abs. 2 S. 1)
28 Das Bundesverfassungsgericht besteht seit seiner Schaffung 1951 aus zwei Senaten. Geregelt war dies bis zur Verfassungsänderung 2024 nur einfach-rechtlich in § 2 Abs. 1 BVerfGG. Art. 93 Abs. 2 Hs. 2 GG überführt diese Regelung nun auf die Verfassungsebene. Dies soll einem „Court-Packing“ vorbeugen, bei dem eine Parlamentsmehrheit die Zahl der Richterinnen und Richter pro Senat reduziert und/oder einen zusätzlichen Senat („Dritten Senat“) installiert, mit regierungstreuen Verfassungsrichtern besetzt und ihn mit staatsorganisationsrechtlich besonders relevanten Zuständigkeiten ausstattet.
II. Anzahl und Qualifikation der Richterinnen und Richter (Abs. 2 S. 1, 2)
29 Art. 93 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 GG bestimmt, dass das Bundesverfassungsgericht aus Bundesrichtern und „anderen Mitgliedern“ besteht. Dies entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Art. 94 Abs. 1 S. 1 GG a.F. § 2 Abs. 3 BVerfGG konkretisiert diese Vorgabe dahingehend, dass in jeden Senat drei Richter aus den obersten Gerichtshöfen des Bundes gewählt werden, die wenigsten drei Jahre an einem obersten Gerichtshof des Bundes tätig gewesen sein sollen. Das geht auf den Vorschlag der SPD zurück. Es sollten damals möglichst wenige altgediente Laufbahn-Juristen aus dem Justizapparat an das neue Verfassungsgericht gewählt werden.
30 Die Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts stammen von Beginn an aus unterschiedlichen Berufsgruppen und gewährleisten damit einen Perspektivenvielfalt, die für die Entscheidungsfindung mit Blick auf die höchst unterschiedlichen Fallgestaltungen besonders wertvoll ist. Entscheidend ist die Ausgewogenheit der Besetzung.
31 Die genaue Zahl der Richterinnen und Richter war bisher nur einfachgesetzlich in § 2 Abs. 2 BVerfGG geregelt. Mit der Verfassungsänderung wurde auch diese in Art. 93 Abs. 2 S. 2 GG verankert. Danach werden in jeden Senat acht Richterinnen und Richter gewählt. Im BVerfGG von 1951 betrug die Zahl noch zwölf Richter pro Senat.
III. Inkompatibilität (Abs. 2 S. 2 Hs. 2)
32 Art. 93 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG enthält eine Regelung zur Inkompatibilität, die aus § 3 Abs. 3 S. 1 BVerfGG übernommen worden ist. Danach dürfen die Richterinnen und Richter weder dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung noch entsprechenden Organen eines Landes angehören. Es handelt sich um eine der ältesten und am wenigsten umstrittenen Regelung. Sie geht auf eine entsprechende Vorgabe der Alliierten zurück und fand sich entsprechend schon in Art. 100 Abs. 3 des Herrenchiemsee-Entwurfs. Sie dient der Sicherstellung der Gewaltenteilung. Ferner besteht gemäß § 3 Abs. 4 BVerfGG eine Inkompatibilität des Richteramts mit sämtlichen anderen Berufen, ausgenommen der beruflichen Tätigkeit als Hochschullehrer (s. Rn. 30).
D. Wahl (Abs. 2 S. 2–3)
I. Zuständige Wahlorgane (Art. 93 Abs. 2 S. 2)
33 Zuständig für die Wahl der Richterinnen und Richter sind gemäß Art. 93 Abs. 2 S. 2 GG abwechselnd der Bundesrat und der Bundestag, wobei jedes Verfassungsorgan je die Hälfte der Richterinnen und Richter in jedem Senat wählt. Diese Regelung war bereits in Art. 94 Abs. 1 GG a.F. enthalten. Mit der Reform wurde ergänzend der in § 5 Abs. 1 S. 1 BVerfGG enthaltene Zusatz in das Grundgesetz überführt, wonach die Richterinnen und Richter jedes Senats je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt werden.
34 Wie der Bundestag die Richter wählt, also den Modus der Wahl, lässt das Grundgesetz offen. Insbesondere ergibt sich daraus nicht, ob die Richterinnen und Richter unmittelbar oder mittelbar durch den Bundestag gewählt werden. Das BVerfGG von 1951 sah ein Wahlmännergremium beziehungsweise einen Wahlausschuss vor, bestehend aus zwölf Mitgliedern des Bundestags, die nach dem Prinzip der Spiegelbildlichkeit die Fraktionsstärke abbildeten. Für die Wahl bedurfte es einer Zwei-Drittel-Mehrheit in diesem Wahlgremium. Dieser Wahlausschuss war von Anfang an sehr umstritten.
35 Im Jahr 2015 änderte der Gesetzgeber den Wahlmodus und führte die unmittelbare Wahl durch das Plenum des Bundestags ein. Dies erfolgte ausdrücklich aus verfassungspolitischen Erwägungen.
II. Quorum
36 Auch das erforderliche Quorum für die Wahl der Richterinnen und Richter ergibt sich nicht aus dem Grundgesetz, sondern nur aus den §§ 6 f. BVerfGG. Das wird teilweise als großes Versäumnis der Resilienzreform kritisiert.
37 Dieser Vorschlag wurde bei der Verfassungsreform 2024 wieder aufgenommen. Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe empfahl in ihrem Arbeitspapier die verfassungsrechtliche Verankerung der Zwei-Drittel-Mehrheit.
III. Ersatzwahlmechanismus (Abs. 2 S. 3)
38 Mit Art. 93 Abs. 2 S. 3 GG wurde eine neue Öffnungsklausel eingefügt, die dem Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, im BVerfGG von der im Grundgesetz aufgestellten Regel abzuweichen und einen Ersatzwahlmechanismus für den Fall zu regeln, dass das jeweils zuständige Wahlorgan keine Richterwahl innerhalb einer vom Gesetzgeber zu bestimmenden Frist nach dem Ausscheiden eines Verfassungsrichters oder einer Verfassungsrichterin zustande bringt.
39 Damit wird ein neuer Mechanismus für den Fall der Blockade des zuständigen Wahlgremiums geschaffen. Es handelt sich dabei nicht um ein neues Phänomen. Nur rund fünf Monate nach der Konstituierung des Bundesverfassungsgerichts schied Richter Kurt Zweigert
40 Zur Auflösung und zukünftigen Vermeidung der politischen Blockaden bzw. parteipolitisch motivierten Obstruktion der Richterwahl wurden 1955 verschiedene Vorschläge unterbreitet. Darunter die Absenkung des Quorums im Wahlausschuss auf mindestens 7 Stimmen (einfache Mehrheit) und im Bundesrat ebenfalls auf die einfache Mehrheit der Stimmen. Vorgeschlagen wurde auch die Schaffung eines siebenköpfigen „Beirates“, der die Wahlorgane beratend unterstützen sollte und auf fünf Jahre gewählt werden sollte. Er sollte aus zwei ordentlichen Professoren des öffentlichen Rechts, zwei Präsidenten Oberster Bundesgerichte und drei Präsidenten von Staats- und Verfassungsgerichtshöfen der Länder bestehen. Ein von diesem Gremium unterbreiteter Wahlvorschlag soll sodann mit einfacher Mehrheit gewählt werden können. Der Rechtsausschuss erhob erhebliche Bedenken gegen ein so „völlig außerhalb der gesetzgebenden Körperschaften“ stehendes Gremium ohne demokratische Legitimation und parlamentarische Verantwortlichkeit.
41 § 7a BVerfGG ist nun mit dem Ersatzwahlmechanismus um einen weiteren Blockadelösungsmechanismus ergänzt worden. Mit dem am 19.12.2024 verabschiedeten Gesetz zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes machte der Gesetzgeber von dem Ausgestaltungsauftrag in Art. 93 Abs. 2 S. 3 GG Gebrauch und ergänzte § 7a BVerfGG um Abs. 5. Danach kann das Wahlrecht auch vom jeweils anderen Wahlorgan ausgeübt werden, wenn der zuständige Bundestag oder Bundesrat innerhalb von drei Monaten, nachdem das Bundesverfassungsgericht einen Wahlvorschlag unterbreitet hat, keinen Nachfolger gewählt hat. Der Ersatzwahlmechanismus geht zurück auf den Vorschlag der Bund-Länder-Arbeitsgruppe. Diese hatte für Wahlblockaden durch eine Sperrminorität einen Ausgleichsmechanismus
E. Amtszeit, Altersgrenze und Wiederwahl (Abs. 3)
42 Art. 93 Abs. 3 GG hebt die Bestimmung über die Amtszeit, der Altersgrenze sowie den Ausschluss der Wiederwahl in § 4 BVerfGG auf die Ebene der Verfassung und entzieht sie damit ebenfalls der Änderung durch den einfachen Gesetzgeber. Der Ausschluss der Wiederwahl von Richterinnen und Richtern des Bundesverfassungsgerichts und die Begrenzung ihrer Amtszeit auf 12 Jahre erfolgte erst mit dem Vierten Änderungsgesetz 1970.
F. Geschäftsordnungsautonomie (Abs. 4)
43 Gemäß Art. 93 Abs. 4 GG gibt sich das Bundesverfassungsgericht eine Geschäftsordnung, die das Plenum beschließt. Diese, mit der Reform 2024 im Grundgesetz erstmalige Verankerung der Geschäftsordnungsautonomie des Bundesverfassungsgerichts, ist lediglich klarstellender Natur und vollzieht nur nach, was bereits seit 50 Jahren der Verfassungspraxis entsprach. Bereits 1950, im ersten Entwurf über das Bundesverfassungsgerichtsgesetz, gab es die Überlegung, die Geschäftsordnungsbefugnis zu regeln. Ein entsprechender § 33 BVerfGG-E hätte lauten sollen: „Soweit dieses Gesetz nichts bestimmt, regelt das Plenum des Bundesverfassungsgerichts Verfahren und Geschäftsgang durch eine Geschäftsordnung.“
44 Der neue Art. 93 Abs. 4 GG entspricht § 1 Abs. 3 BVerfGG und sichert die Geschäftsordnungsautonomie nun auch verfassungsrechtlich ab. Für das Bundesverfassungsgericht ist seither, wie für die anderen kollegialen Verfassungsorgane auch, die Geschäftsordnungsautonomie unmittelbar im Grundgesetz verankert. Für den Bundestag findet sich diese in Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG, für den Bundesrat in Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG und für die Bundesregierung in Art. 64 S. 4 GG.
45 Die Geschäftsordnung bindet als Binnenrecht die Mitglieder des Gerichts.
G. Das Bundesverfassungsgerichtsgesetz – Verfahrensrechtliche Absicherung (Abs. 5)
I. Regelung durch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz (Abs. 5 S. 1)
46 Art. 93 Abs. 5 GG entspricht dem bisherigen Art. 94 Abs. 2 S. 1 GG a.F. Von der darin verankerten Zuständigkeit zur Schaffung eines Bundesgesetzes über „die Verfassung und das Verfahren des Bundesverfassungsgerichts“ hat der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des BVerfGG 1951 Gebrauch gemacht (siehe Rn. 11 ff.) Mit dem BVerfGG regelt der Gesetzgeber seither das Verfahren und die Organisation des Bundesverfassungsgerichts und verweist in § 1 Abs. 3 BVerfGG (nun Art. 93 Abs. 4 GG, Rn. 43 ff.) im Übrigen auf die Selbstorganisation in der Geschäftsordnung. Die Abgrenzung zwischen „Verfassung“, „Verfahren“ und Geschäftsordnungsautonomie kann im Einzelnen zuweilen schwierig sein.
47 Art. 93 Abs. 5 S. 1 GG bestimmt, dass ein Bundesgesetz „die Verfassung“ und „das Verfahren“ des Bundesverfassungsgerichts regelt. Während der vorhergehende Abs. 4 die Stellung als Verfassungsorgan zum Ausdruck bringt, verdeutlicht dieser Satz die Eigenschaft als Gericht. Wie für die übrigen Gerichte regelt der Gesetzgeber auch für das Bundesverfassungsgericht das gerichtliche Verfahren (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG und das GVG) und den „gesetzlichen Richter“ (Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG). Unter den Begriff der „Verfassung“ (§§ 1 bis 16 BVerfGG) fallen insbesondere der Status, die Qualifikation der Richterinnen und Richter, ihre Wahl und Ernennung, die Entscheidungskompetenzen des Gerichts, die Wahl des Präsidenten und der Vizepräsidentin des Gerichts, die Senatszuständigkeiten oder die Arbeitsweise der Senate und Kammern. Das verfassungsgerichtliche Verfahren, beispielsweise die mündliche Verhandlung, die Form oder die Vertretung durch Bevollmächtigte, ist im Allgemeinen in §§ 17 ff. BVerfGG geregelt. Für die einzelnen Verfahrensarten enthält Teil III des BVerfGG besondere Regeln.
II. Besonderheiten für die Verfassungsbeschwerde (Abs. 5 S. 2)
1. Rechtswegerschöpfung
48 Art. 93 Abs. 5 S. 2 GG entspricht dem bisherigen Art. 94 Abs. 2 S. 2 a.F. und bestimmt, dass das BVerfGG für Verfassungsbeschwerden eine vorherige Erschöpfung des Rechtswegs zur Voraussetzung machen kann. Von dieser Ausgestaltungsmöglichkeit wurde bereits 1951
49 Nur ausnahmsweise entscheidet das Bundesverfassungsgericht gemäß § 90 Abs. 2 S. 2 BVerfGG vor Erschöpfung des Rechtswegs über eine Verfassungsbeschwerde, wenn sie von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer sonst ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde (sog. Vorabentscheidung). Dies setzt aber voraus, dass der Rechtsweg entweder bereits beschritten worden ist oder beschritten werden kann (insbesondere keine Verfristung eingetreten ist).
2. Annahmeverfahren
50 Gemäß Art. 93 Abs. 5 S. 2 GG (entspricht dem bisherigen Art. 94 Abs. 2 S. 2 a.F.) kann das Bundesverfassungsgerichtsgesetz ein besonderes Annahmeverfahren vorsehen. Auch diese Regelung hat nur nachvollziehenden Charakter. Das Annahmeverfahren wurde zunächst 1963 einfachgesetzlich in § 93a Abs. 1 BVerfGG
51 Liegen die Annahmevoraussetzungen nicht vor oder ist eine Verfassungsbeschwerde unzulässig oder unbegründet, bedarf die einstimmige Nichtannahme einer Verfassungsbeschwerde durch eine Kammer gemäß § 93d Abs. 1 S. 3 und Abs. 3 S. 1 BVerfGG keiner Begründung. Von den knapp 5.000 jährlich entschiedenen Verfassungsbeschwerden (im Jahr 2025: 4.916), sind im Durchschnitt nur circa 1,5 % erfolgreich (im Jahr 2025: 55). Die allermeisten Verfassungsbeschwerden (im Jahr 2025: 4.753) werden durch die Kammern entschieden, nur in wenigen Fällen (im Jahr 2025: 16) entscheiden die Senate. Knapp 4 % der Nichtannahmen werden begründet (2025: 149), weitere 14 % ergehen mit einer Tenorbegründung (im Jahr 2025: 627). Die allermeisten (über 80 %) Nichtannahmeentscheidungen enthalten keine Begründung (im Jahr 2025: 3.924).
52 Angesichts der konstant hohen Verfahrenseingänge und der hohen Arbeitsbelastung der 16 Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts, ist die Möglichkeit, in Verfassungsbeschwerdeverfahren von einer Begründung abzusehen, wenn die Annahmevoraussetzungen nicht vorliegen, entscheidend für die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Bundesverfassungsgerichts. Zwar wird im Schrifttum
H. Kontext
I. Verortung im Grundgesetz insgesamt
53 Art. 93 GG hat seine heutige Form maßgeblich durch die am 28.12.2024 in Kraft getretene Grundgesetzänderung erfahren (Rn. 19 ff.) und steht zeitgeschichtlich im Kontext einer vielbeschworenen „Krise der Verfassungsgerichtsbarkeit“
54 Systematisch findet sich der Artikel im Abschnitt IX des Grundgesetzes über die „Die Rechtsprechung“. Schon dies markiert die Stellung des Bundesverfassungsgerichts als „Gericht“. Allerdings macht Art. 93 GG deutlich, dass es sich dabei um ein herausgehobenes Gericht mit einem spezifischen Prüfungsauftrag handelt. Die Vorschrift enthält überwiegend Regelungen, die bisher bereits im BVerfGG verankert waren und mit der Resilienzreform 2024 gegen einfache Mehrheiten abgesichert wurden. Art. 93 GG konstitutionalisiert bewährte Regelungen zu Stellung (Rn. 25 ff.) und Organisation (Rn. 28 ff.) des Verfassungsgerichts sowie zur Wahl dessen Richterinnen und Richter (Rn. 33 ff.) und ihrer Amtszeit, Altersgrenze und Wiederwahl (Rn. 42). Zudem wird erstmals die von Beginn an implizit anerkannte Geschäftsordnungsautonomie des Bundesverfassungsgerichts auch ausdrücklich im Grundgesetz verankert (Rn. 43 ff.).
55 Anlässlich seines 75-jährigen Bestehens wurde das Bundesverfassungsgerichts 2026 mit Blick auf die integrative Wirkung seiner oftmals kompromisshaften Entscheidungen mit den Worten beschrieben, es habe in all den Jahren wie „ein kollektiver Bundespräsident in roter Robe“
II. Landesverfassungen
56 Die Länder können im Rahmen ihrer Verfassungsautonomie und innerhalb der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG ihre Gerichtsorganisation und -verfassung eigenständig regeln. Auf Landesebene wurden und werden im Zuge der Resilienzdebatte vergleichbare Mechanismen wie auf Bundesebene zur Sicherung der Landesverfassungsgerichte diskutiert und eingeführt.
57 So wurde in Sachsen-Anhalt mit dem am 4.5.2026 beschlossenen „Gesetz zur Parlamentsreform“ auf einfach-rechtlicher Ebene das Landesverfassungsgerichtsgesetz geändert und ein Vorschlagsrecht des Landesverfassungsgerichts für den Fall eingeführt, dass innerhalb von sechs Monaten nach dem Ende der Amtszeit eines Mitglieds oder seines vorzeitigen Ausscheidens die Wahl seines Nachfolgers nicht zustande kommt (§ 3a Abs. 1 LVerfGG S-A). Im Saarland wurde mit dem Gesetz Nr. 2200 zur Änderung der Verfassung des Saarlandes vom 29.4.2026
58 In Berlin wurde mit dem Neunzehnten Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 29.4.2026
59 In einzelnen Ländern, wie jüngst Mecklenburg-Vorpommern, sind entsprechende Reformen aber auch gescheitert.
I. Weiterführende Empfehlungen
Badura, Peter/Dreier, Horst (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Band 1 und 2, 2001.
Baer, Susanne, Rote Linien. Wie das Bundesverfassungsgericht die Demokratie schützt, 2025.
Bundesverfassungsgericht (Hrsg.), 25 Jahre Bundesverfassungsgericht 1951–1976. Festakt aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts am 18. November 1976, 1976.
Collings, Justin, Democracy’s Guardians. A History of the German Federal Constitutional Court, 1951-2001, 2015.
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