- A. Einführung
- B. Aufstellung von Streitkräften (Art. 87a Abs. 1 GG)
- C. Errichtung eines Sondervermögens (Art. 87a Abs. 1a GG)
- D. Einsatz der Streitkräfte „außer zur Verteidigung“ (Art. 87a Abs. 2 GG)
- E. Einsatz der Streitkräfte im Inneren in Fällen des äußeren Notstands (Art. 87a Abs. 3 GG)
- F. Einsatz der Streitkräfte im Inneren in Fällen des inneren Notstands (Art. 87a Abs. 4 GG)
- G. Kontext
- H. Weiterführende Empfehlungen
- I. Literaturverzeichnis
A. Einführung
I. Einordnung
1 Art. 87a GG ist heute die zentrale, wenngleich nicht abschließende, Regelung des Grundgesetzes für den militärischen Bereich. In ihrer Einführung und sukzessiven Erweiterung sowie in den anhaltenden Debatten um ihre Auslegung spiegeln sich die wesentlichen sicherheitspolitischen Entwicklungen seit Gründung der Bundesrepublik und ihr aus historischen Gründen ambivalentes Verhältnis zum Militär. Als Teil der Wehrverfassung begleitete Art. 87a GG zunächst die Wiederaufrüstung des demilitarisierten Staates und die damit verbundene Wiedererlangung außen- und sicherheitspolitischer Handlungsfähigkeit unter den Bedingungen der engen Einbindung in westliche Bündnisstrukturen im Kalten Krieg. Als ein Ansatzpunkt der Notstandsverfassung war die Erweiterung des Art. 87a GG Gegenstand intensiver Diskussionen um die Rolle des Militärs gerade im Inneren, in einer Gesellschaft, die um den richtigen Umgang mit den Erfahrungen der nach außen wie innen militarisierten NS-Diktatur rang. Nicht im Normtext des Art. 87a GG schlugen sich die nach dem Kalten Krieg außen- und sicherheitspolitisch prägenden Debatten um den rechtlichen Rahmen der zunehmenden Auslandseinsätze der Bundeswehr nieder, dessen Entwicklung das Bundesverfassungsgericht prägte. Mit der verstärkten sicherheitspolitischen Rückbesinnung auf Verteidigungsaufgaben im Zuge der proklamierten „Zeitenwende“ nach Russlands Vollinvasion der Ukraine im Jahr 2022 hat zuletzt auch die Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit und deren – zumindest zeitweise – Finanzierung Eingang in Art. 87a GG gefunden.
II. Historie
2 Die Kompetenz des Bundes zur Aufstellung der Streitkräfte zur Verteidigung (Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG) hat verfassungsgeschichtliche Vorläufer im 19. Jahrhundert. Die Paulskirchenverfassung von 1849 und die Reichsverfassung von 1871 sahen jeweils einheitliche, dem Reich unterstehende, aber aus Kontingenten der Länder zusammengesetzte Heere vor.
3 Die zahlenmäßige Stärke und Grundzüge der Organisation der Streitkräfte (die sich gem. Art. 87a Abs. 1 S. 2 GG aus dem Haushaltsplan ergeben müssen) bestimmte nach der Paulskirchenverfassung das Gesetz über die Wehrverfassung
4 Der Einsatz der Reichswehr im Innern „gegen Störungen der öffentlichen Ordnung“ konnte nach der Paulskirchenverfassung durch Reichsgesetz bestimmt werden.
5 Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde Deutschland entmilitarisiert.
6 Der Art. 87a GG wurde als Teil der neuen Wehrverfassung im Rahmen der Zweiten Wehrergänzung (auch Wehrnovelle) vom 19.3.1956 in das Grundgesetz aufgenommen.
7 Im Rahmen der sog. Notstandsverfassung 1968 (zugleich die dritte Wehrergänzung) wurde Art. 87a GG in zwei Sätze gefasst und um die Absätze 2 bis 4 ergänzt.
8 Im Zuge der vom damaligen Bundeskanzler Scholz proklamierten „Zeitenwende“
III. Normstruktur
9 Im Zuge seiner Genese sind in Art. 87a GG zunehmend disparate Regelungen zusammen gekommen.
10 Art. 87a Abs. 1 GG enthält inhaltlich die ursprüngliche Fassung des Art. 87a GG von 1956, dessen zwei Kernaussagen seit 1968 in je einem eigenen Satz gefasst sind. Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG enthält die Kompetenzregelung und den Verfassungsauftrag zur Aufstellung von Streitkräften zur Verteidigung (siehe Rn. 15 ff.). Art. 87a Abs. 1 S. 2 GG schreibt vor, dass sich die zahlenmäßige Stärke und die Grundzüge der Organisation der Streitkräfte aus dem Haushaltsplan ergeben müssen (siehe Rn. 36 ff.).
11 Art. 87a Abs. 1a GG enthält die jüngste Ergänzung des Art. 87a GG. Inhaltlich betrifft er das Finanzwesen; seine Stellung in Art. 87a GG erklärt sich daher aus der systematischen Verbindung zu Art. 87a Abs. 1 S. 2 GG.
12 Art. 87a Abs. 2 GG ergänzt Abs. 1 und begrenzt als ausdrücklicher Verfassungsvorbehalt den Einsatz der Streitkräfte außer zur Verteidigung auf die durch das Grundgesetz ausdrücklich zugelassenen Fälle. Potentiell besondere Bedeutung kommt Art. 87a Abs. 2 GG für Auslandseinsätze der Bundeswehr zu, indes bleibt gerade die Anwendung der Norm auf den Streitkräfteeinsatz im Ausland umstritten (siehe Rn. 48 ff.).
13 Art. 87a Abs. 3 GG regelt den Streitkräfteeinsatz im Innern im Fall des sog. äußeren Notstands, indem er für den Verteidigungs- und Spannungsfall den Streitkräften die Befugnis zum polizeilichen Schutz ziviler Objekte erteilt sowie zur Verkehrsregelung, soweit zur Erfüllung des Verteidigungsauftrags erforderlich (siehe Rn. 71 ff.).
14 Art. 87a Abs. 4 GG betrifft schließlich den – an enge Voraussetzungen geknüpften – Streitkräfteeinsatz im Innern im Fall des sog. inneren Notstands, also einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes durch organisierte und militärisch bewaffnete Aufständische (siehe Rn. 79 ff.).
B. Aufstellung von Streitkräften (Art. 87a Abs. 1 GG)
I. Aufgabe, Kompetenz, Verfassungsauftrag
15 Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG bestimmt nicht nur die staatliche Aufgabe der militärischen Verteidigung,
16 Über Aufgabe und Kompetenz hinaus entnimmt das Bundesverfassungsgericht Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG auch einen Verfassungsauftrag zur Aufstellung von Streitkräften.
17 Als institutionelle Garantie steht Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG einer Abschaffung der Bundeswehr entgegen.
18 Die Ausgestaltung der Funktionsfähigkeit der Streitkräfte – in Konkretisierung des Verfassungsauftrags – obliegt dem Gesetzgeber.
II. Streitkräfte
19 Der Begriff der Streitkräfte erfasst die Gesamtheit der bewaffneten militärischen Verbände, die nach dem Prinzip von Befehl und Gehorsam geführt werden und der Befehls- und Kommandogewalt gem. Art. 65a GG bzw. im Verteidigungsfall gem. Art. 115b GG unterstehen.
III. Verteidigung
20 Mit der expliziten Hervorhebung der Funktion „zur Verteidigung“ folgte Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG der friedenswahrenden Zielsetzung des Grundgesetzes in der Präambel, Art. 1 Abs. 2 GG, Art. 24 Abs. 2 GG und Art. 25 GG
1. Verteidigung und Verteidigungsfall
21 Verteidigung setzt schon nach dem Wortsinn einen Angriff voraus; die systematische Stellung in Art. 87a GG als Zentralnorm des Grundgesetzes für den militärischen Bereich legt zudem nahe, dass hier die militärische Abwehr eines bewaffneten Angriffs in Rede steht.
22 Der Begriff der Verteidigung in Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG umfasst mithin jedenfalls die eng legaldefinierte Konstellation des Verteidigungsfalls gem. Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG, also Angriffe mit Waffengewalt auf das Bundesgebiet, die gerade stattfinden oder unmittelbar drohen.
2. Verteidigung gegen Cyberangriffe und sonstige hybride Angriffe
23 Nicht nur herkömmliche kinetische Angriffe, sondern auch Cyberoperationen, die sich von außerhalb des Bundesgebiets gegen dieses richten, können eine Verteidigungslage auslösen. Entscheidend ist, dass die Cyberangriffe in ihren Auswirkungen kinetischen bewaffneten Angriffen zumindest vergleichbar sein können.
24 Nach diesen Grundsätzen sind auch sonstige sog. hybride – also nicht klassisch-militärische – Angriffe zu bewerten, etwa durch Drohnen. Auch hier setzt ein Einsatz der Bundeswehr zur Verteidigung voraus, dass der hybride Angriff einem klassisch-militärischen in seinen Auswirkungen vergleichbar sein kann, also ein erhebliches physisches Schädigungspotential aufweist.
25 Problematisch kann in Fällen von Cyberangriffen oder sonstigen hybriden Angriffen die Feststellung sein, ob der Angriff „von außen“ erfolgt (siehe zu diesem Erfordernis Rn. 21). Insoweit ist nicht erforderlich, dass etwa eine Drohne von außen in den deutschen Luftraum eindringt oder ein Cyberangriff im Ausland gestartet wird. Gerade bei diesen Angriffsformen erscheint eine solche Differenzierung willkürlich und im Widerspruch zum Verfassungsauftrag einer wirksamen Verteidigung. Was genau für den hinreichenden Auslandsbezug zu verlangen ist, ist im Einzelnen indes ungeklärt.
3. Völkerrechtsfreundliche Auslegung
26 Die Verteidigung i.S.d. Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG ist grundsätzlich unter Berücksichtigung der Wertungen des völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrechts in Art. 51 UN-Charta und seiner völkergewohnheitsrechtlichen Entsprechung
27 Die völkerrechtskonforme Auslegung bedeutet aber keinen völligen Gleichklang des völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrechts mit dem Verteidigungsbegriff im Sinne einer automatischen Durchgriffswirkung des Völkerrechts auf das Verfassungsrecht. Einen solchen Gleichklang kann es schon deshalb nicht geben, weil der verfassungsrechtliche Verteidigungsbegriff auch Konstellationen erfassen kann, die vom Anwendungsbereich des Gewaltverbots nicht erfasst sind (und in denen es daher völkerrechtlich keiner Rechtfertigung durch Selbstverteidigung bedarf), insbesondere die Verteidigung auf dem eigenen Staatsgebiet.
28 Innerhalb des Anwendungsbereichs des völkerrechtlichen Gewaltverbots sind völkerrechtliche Wertungen bei der Auslegung des Verteidigungsbegriffs indes zu berücksichtigen. Es erscheint fragwürdig, dass Verteidigung i.S.d. Art. 87a GG möglich sein soll, wenn damit mangels Deckung durch das Selbstverteidigungsrecht ein Verstoß gegen das Gewaltverbot und womöglich gar ein völkerrechtswidriger – und wegen Art. 26 GG auch verfassungswidriger – Angriffskrieg begangen würde.
29 Jedenfalls ist umgekehrt aber die völkerrechtskonforme Auslegung insoweit begrenzt, als das Friedensgebot des Grundgesetzes und insbesondere das Verbot der Vorbereitung eines Angriffskriegs in Art. 26 GG nicht durch künftige dynamische Entwicklungen des Völkerrechts ausgehöhlt werden darf.
4. Kollektive Selbstverteidigung
30 Aus der völkerrechtsfreundlichen Auslegung ergibt sich insbesondere, dass der Begriff der Verteidigung neben der individuellen Selbstverteidigung auch die kollektive Selbstverteidigung erfasst. Völkerrechtlich ist anerkannt, dass Staaten einem anderen Staat, der Opfer eines bewaffneten Angriffs wird, auf dessen Bitte hin mit Waffengewalt bei der Abwehr des Angriffs Hilfe leisten dürfen – in den allgemeinen Grenzen der Notwendigkeit und Angemessenheit.
31 Die inzwischen wohl überwiegende Auffassung lehnt demgegenüber eine solche Abschichtung der Bündnisverteidigung von der übrigen kollektiven Selbstverteidigung zurecht ab.
5. Verteidigung gegen nichtstaatliche Akteure
32 Auch eine Auslegung des verfassungsrechtlichen Begriffs der Verteidigung im Lichte des völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrechts schafft keine vollumfängliche Rechtssicherheit in allen Grenzfragen. Völkerrechtlich notorisch umstritten bleibt, ob Angriffe nichtstaatlicher – insbesondere terroristischer – Akteure aus dem Ausland, die nicht einem anderen Staat zugerechnet werden können, das Selbstverteidigungsrecht auslösen können;
33 Völkerrechtlich besteht das Problem in der Rechtfertigung der Verletzung der territorialen Integrität des Staates, von dessen Staatsgebiet aus die nicht-staatlichen Akteure operieren. Daraus zieht die Literatur zum Teil das beachtliche Argument, der verfassungsrechtliche Verteidigungsbegriff könne weiter verstanden werden, stehe doch der Schutz des Drittstaats hier nicht im Zentrum.
34 Verfassungsrechtlich ist daher richtigerweise zu differenzieren. Für Verteidigungseinsätze der Streitkräfte gegen ausländische nichtstaatliche Akteure auf deutschem Staatsgebiet bedarf es zwar einer verfassungsrechtlichen Grundlage, nicht aber einer völkerrechtlichen Rechtfertigung (siehe bereits Rn. 27). Innerhalb des deutschen Staatsgebiets steht der Annahme einer verfassungsrechtlichen Verteidigungslage bei Angriffen nichtstaatlicher Akteure also von vornherein kein in der territorialen Integrität anderer Staaten begründeter völkerrechtlicher Einwand im Wege. In rein innerstaatlichen Konstellationen (wenn es sich also nicht um ausländische nichtstaatliche Akteure handelt) liegt demgegenüber kein Fall der Verteidigung vor; vielmehr sind hier für den Streitkräfteeinsatz gegen bewaffnete nichtstaatliche Akteure die Regelungen des Streitkräfteeinsatzes im Innern maßgeblich, insbesondere Art. 87a Abs. 4 GG.
35 Für Verteidigungshandlungen auf fremdem Staatsgebiet ist der Verteidigungsbegriff im Einklang mit dem völkerrechtlichen Recht zur Selbstverteidigung auszulegen (siehe Rn. 28). Das Bundesverfassungsgericht hält es insoweit für „zumindest vertretbar, Angriffe nichtstaatlicher Akteure als in den Sinn und Zweck des Selbstverteidigungsrechts, eine effektive Verteidigung bis zum Tätigwerden des Sicherheitsrats zu ermöglichen, einbezogen anzusehen.“
IV. Haushaltsplan (Art. 87a Abs. 1 S. 2 GG)
36 Art. 87a Abs. 1 S. 2 GG sichert mit der Steuerungswirkung des Haushaltsplans die parlamentarische Kontrolle über die Streitkräfte.
1. Zahlenmäßige Stärke der Streitkräfte
37 Die Vorgabe, dass die zahlenmäßige Stärke der Streitkräfte im Haushaltsplan festgehalten werden muss, konkretisiert die allgemeinen Haushaltsgrundsätze der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit (vgl. Art. 110 GG).
38 Zum Teil wird vertreten, die „zahlenmäßige Stärke“ der Streitkräfte im Haushaltsplan beziehe sich nur auf die sog. Friedenspräsenzstärke, im Verteidigungsfall könnten dagegen Reservistinnen und Reservisten auch ohne Ermächtigung im Haushaltsplan aktiviert werden.
39 Umstritten ist darüber hinaus, ob die im Haushaltsplan festgesetzte zahlenmäßige Stärke eine bloße Obergrenze darstellt oder tatsächlich ausgeschöpft werden muss. Für eine bloße Obergrenze wird angeführt, dass ein Unterschreiten des parlamentarisch Bewilligten die parlamentarische Kontrollbefugnis nicht beeinträchtige.
40 Schließlich ist zur zahlenmäßigen Stärke der Bundeswehr der durch den „Zwei-plus-Vier-Vertrag“ im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands gesetzte völkerrechtliche Rahmen zu berücksichtigen.
2. Grundzüge der Organisation der Streitkräfte
41 Die Vorgabe, dass sich auch die Grundzüge der Organisation der Streitkräfte aus dem Haushaltsplan ergeben müssen, geht über die allgemeinen, in Art. 110 GG normierten Haushaltsgrundsätze hinaus und stellt eine Sonderregel insbesondere zum sog. Bepackungsverbot des Art. 110 Abs. 4 GG dar, demzufolge das Haushaltsgesetz nur Vorschriften über die Einnahmen und Ausgaben des Bundes enthalten darf.
C. Errichtung eines Sondervermögens (Art. 87a Abs. 1a GG)
42 Art. 87a Abs. 1a S. 1 GG ermächtigt den Bund zur Errichtung eines Sondervermögens für die Bundeswehr in Höhe von einmalig bis zu 100 Milliarden Euro. Die Vorschrift benennt als Zielsetzung ausdrücklich die „Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit“, die damit im Zuge der 2022 proklamierten sicherheitspolitischen „Zeitenwende“ erstmals explizit im Grundgesetz verankert wurde.
43 Der enge Verwendungszweck des Sondervermögens „für die Bundeswehr“ ist Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses, aus dem – sowie explizit aus § 1a Abs. 1 BwFinSVermG (zu dessen Erlass Art. 87a Abs. 1a S. 3 den Bundesgesetzgeber ermächtigte)
44 Weder in Art. 87a Abs. 1a GG noch in das Bundeswehrfinanzierungs- und Sondervermögensgesetz aufgenommen wurde die Forderung nach einer Tilgungsregelung, die in der Anhörung durch den Haushaltsausschuss im Gesetzgebungsprozess ebenfalls vorgebracht worden war.
45 Der Begriff des „Sondervermögens“ beschreibt „Vermögensmassen, die neben dem eigentlichen Staatshaushalt bestehen und speziellen, ‚besonderen‘ Finanzierungszwecken dienen.“
46 Die Diskussion verdeutlicht aber das grundsätzliche Spannungsfeld, in dem sich Art. 87a Abs. 1a GG bewegt. Sondervermögen stellen nicht nur Ausnahmen von den vorstehend genannten Schuldenregeln des Grundgesetzes dar, sondern auch von den Grundsätzen der Einheit und Vollständigkeit des Haushalts dar (vgl. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG).
47 Für die Verteidigungsausgaben haben – anders als in anderen Bereichen – die Fragen um das Sondervermögen durch die Änderung der Art. 109, 115 und 143h GG vom 22.3.2025 erheblich an praktischer Bedeutung verloren.
D. Einsatz der Streitkräfte „außer zur Verteidigung“ (Art. 87a Abs. 2 GG)
48 Art. 87a Abs. 2 GG formuliert einen Verfassungsvorbehalt für den Einsatz der Streitkräfte, dessen Reichweite im Einzelnen umstritten ist.
I. Anwendungsbereich des Verfassungsvorbehalts
49 Schon nach dem Wortlaut der Vorschrift unterliegt im Gegenschluss der Einsatz „zur Verteidigung“ (zum Verteidigungsbegriff siehe Rn. 21 ff.) keinem Verfassungsvorbehalt.
50 Der Wortlaut der Vorschrift lässt keine Differenzierung danach erkennen, wo die Streitkräfte eingesetzt werden, spricht also dafür, dass Einsätze im In- und Ausland gleichermaßen erfasst sind.
51 In systematischer Hinsicht wird in Teilen der Literatur die Stellung des Art. 87a GG in Kapitel VII. des Grundgesetzes („Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung“) dafür angeführt, dass Art. 87a Abs. 2 GG nur Abweichungen von den Vollzugskompetenzen der Länder normiere.
52 Schließlich haben Auslandseinsätze regelmäßig mindestens ebenso weitreichende politische Konsequenzen für die Bundesrepublik wie Inlandseinsätze und bergen signifikante Eskalationsgefahren.
53 Während das Bundesverwaltungsgericht von der Anwendbarkeit des Art. 87a Abs. 2 GG auf Auslandseinsätze ausgeht,
II. „Einsatz“ der Streitkräfte
54 Der Verfassungsvorbehalt des Art. 87a Abs. 2 GG greift nur, soweit auch „Einsatz“ der Streitkräfte vorliegt. Nach dem Bundesverfassungsgericht, das insoweit die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgegriffen hat, meint dies die „Verwendung [der Streitkräfte] als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang“.
III. Ausdrückliche Zulassung im Grundgesetz
55 Um dem Verfassungsvorbehalt des Art. 87a Abs. 2 GG gerecht zu werden, muss der jeweilige Streitkräfteeinsatz im Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sein. Die Formulierung verdeutlicht den Ausnahmecharakter solcher Zulassungen.
56 Nach diesen Maßstäben ausdrücklich zugelassen ist der Inlandseinsatz in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG,
57 Weitere Vorschriften des Grundgesetzes bieten keine ausdrückliche Zulassung von Auslandseinsätzen jenseits von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit. Art. 32 Abs. 1 GG weist lediglich als Kompetenzregelung dem Bund die Zuständigkeit für die Pflege auswärtiger Beziehungen zu und bietet keinerlei Anhaltspunkte für eine grundgesetzliche Ermächtigung zum Streitkräfteeinsatz.
IV. Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt
1. Herleitung
58 Der Streitkräfteeinsatz im Ausland bedarf grundsätzlich der „vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages“.
59 Der Parlamentsvorbehalt soll im Rahmen der Gewaltengliederung eine doppelte Kompensationsfunktion zugunsten des Bundestages erfüllen und zwei exekutivfreundliche Verfassungsauslegungen des Bundesverfassungsgerichts im Außenverfassungsrecht ausgleichen: einerseits die weite Auslegung des Art. 24 Abs. 2 GG als Grundlage für Auslandseinsätze der Bundeswehr,
60 Hinzu tritt jedenfalls in Teilen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Wesentlichkeitstheorie (so im AWACS- und im Lissabon-Urteil),
61 In seiner Lissabon-Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht den konstitutiven Parlamentsvorbehalt zum „integrationsfesten“ Kern der Verfassung gezählt.
2. Anwendungsbereich
62 Der Anwendungsbereich des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts ist allgemein dadurch geprägt, dass das Bundesverfassungsgericht ihn grundsätzlich „parlamentsfreundlich“ auslegt.
63 „Gegenstand einer Parlamentsbeteiligung sind die Einsätze bewaffneter Streitkräfte.“
64 Zum anderen ist aber erforderlich, dass „deutsche Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind“.
65 Die Erwartung der Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen muss „qualifiziert“ sein – die „bloße Möglichkeit, dass es bei einem Einsatz zu bewaffneten Auseinandersetzungen kommt, reicht hierfür nicht aus.“
3. Zeitpunkt der erforderlichen Zustimmung
66 Der Bundestag muss grundsätzlich vor Beginn des Einsatzes zustimmen.
67 Ist der Einsatz in dem Zeitpunkt, in dem der Bundestag sich mit ihm befassen könnte, bereits abgeschlossen, liefe eine Verweigerung der Zustimmung mit ihrer ex nunc Wirkung ins Leere. Nach dem Bundesverfassungsgericht kann die „kompetenzielle Funktion des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts“, dem Bundestag zu ermöglichen, über die konkrete Verwendung bewaffneter Streitkräfte mitzuentscheiden, hier nicht mehr zum Tragen kommen.
68 Ändern sich nach der Zustimmung des Bundestages tatsächliche oder rechtliche Umstände des Auslandseinsatzes, muss die Bundesregierung erneut die Zustimmung des Bundestages einholen. Eine solche Pflicht besteht zwar nur für die Änderung von Umständen, „die der Zustimmungsbeschluss selbst als notwendige Bedingungen für einen Einsatz nennt“, etwa den Fortbestand des Mandats des UN-Sicherheitsrats.
4. Parlamentsbeteiligungsgesetz
69 Nachdem das Bundesverfassungsgericht bereits in der out of area-Entscheidung im Jahr 1994 die Möglichkeit einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts angedeutet hatte,
5. Parlamentarische Mitwirkung in der Verfassungswirklichkeit
70 Insgesamt hat der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt vor allem eine legitimatorische Bedeutung. Er stellt den Streitkräfteeinsatz im Ausland auf die Grundlage einer breiten, mehrere Gewalten überspannenden politischen Verantwortung.
E. Einsatz der Streitkräfte im Inneren in Fällen des äußeren Notstands (Art. 87a Abs. 3 GG)
71 Art. 87a Abs. 3 S. 1 GG erlaubt den Einsatz der Streitkräfte im Inland zu bestimmten Zwecken der Gefahrenabwehr, also – in Friedenszeiten – originär polizeilichen Aufgaben, konkret zum Schutz ziviler Objekte auch gegen zivile Störungen und zur Verkehrsregelung.
72 Die Zulassung des Einsatzes der Streitkräfte zum Objektschutz und der Verkehrsregelung greift nach dem Wortlaut des Art. 87a Abs. 3 S. 1 GG nur „soweit dies zur Erfüllung ihres Verteidigungsauftrages erforderlich ist.“ Hier hatte der verfassungsändernde Gesetzgeber Situationen vor Augen, in denen „die zivilen Einrichtungen von den Streitkräften zur Erfüllung ihres Verteidigungsauftrages mitbenutzt werden“ und in denen „mit gegnerischen Angriffen auf diese Objekte zu rechnen ist.“
73 Ziel der Regelung ist es einerseits, zu verhindern, dass in derartigen Fällen Streitkräfte und Polizei zivile Einrichtungen parallel schützen müssen – die Streitkräfte gegen militärische Angriffe, die Polizei gegen zivile Störungen. Der einheitliche Schutz durch die Streitkräfte soll die im Verteidigungs- und Spannungsfall erwartbar knappen personellen Kapazitäten schonen und praktische Unterscheidungsschwierigkeiten zwischen militärischen Angriffen und zivilen Störungen vermeiden.
74 Art. 87a Abs. 3 S. 1 GG enthält zwar eine ausdrückliche Zulassung des Streitkräfteeinsatzes im Sinne des Verfassungsvorbehalts des Art. 87a Abs. 2 GG (siehe Rn. 48 ff.). Hierbei handelt es sich jedoch nur um eine Regelung der Zuständigkeit, nicht um eine Rechtsgrundlage für den Eingriff in individuelle Rechte durch den Streitkräfteeinsatz.
75 Jedenfalls im Verteidigungsfall wird Gewalt zwischen Staaten ausgeübt, was zwischen der Bundesrepublik und dem sie angreifenden Staat einen internationalen bewaffneten Konflikt erzeugt.
76 Auch im Verteidigungsfall gelten die Grundrechte grundsätzlich fort (vgl. zur Fortgeltung der Grundrechte beim Auslandseinsatz auch unten Rn. 90). Dieser Grundsatz zeigt sich im Umkehrschluss etwa darin, dass das Grundgesetz in Art. 115c Abs. 2 GG für den Verteidigungsfall intensivere Eingriffe in einzelne Grundrechte durch Lockerungen der Schranken-Schranken-Regelungen erlaubt.
77 Ungeklärt ist, ob das humanitäre Völkerrecht innerhalb seines Anwendungsbereichs die nach dem deutschen Verfassungsrecht erforderlichen Rechtsgrundlagen für Grundrechtseingriffe durch die Streitkräfte bereithält.
78 Art. 87a Abs. 3 S. 2 GG ermöglicht die Übertragung des Schutzes ziviler Objekte zur Unterstützung polizeilicher Maßnahmen im Verteidigungs- und Spannungsfall auch, wenn kein funktionaler Bezug zum Verteidigungsauftrag besteht. Es bedarf dafür aber – anders als in Fällen des Art. 87a Abs. 3 S. 1 GG, in denen ein solcher Bezug bestehen muss – eines Übertragungsakts.
F. Einsatz der Streitkräfte im Inneren in Fällen des inneren Notstands (Art. 87a Abs. 4 GG)
79 Art. 87a Abs. 4 GG ermöglicht den unterstützenden Einsatz der Streitkräfte in Fällen des sog. inneren Notstands.
80 Die erste Voraussetzung ist, dass eine drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes vorliegt. Das Schutzgut des Bestands des Bundes oder eines Landes bezieht sich auf die Elemente der Staatlichkeit, d.h. Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt und wäre etwa bei einer gewaltsamen Sezession betroffen.
81 Den Begriff der drohenden Gefahr entnahm der verfassungsändernde Gesetzgeber der polizeirechtlichen Dogmatik.
82 Die zweite und dritte Voraussetzung des Art. 87a Abs. 4 S. 1 GG begründen zusammen das Erfordernis der „doppelten Subsidiarität“ des Streitkräfteeinsatzes im inneren Notstand.
83 Art. 87a Abs. 4 i.V.m. Art. 91 GG entfaltet nach dem Bundesverfassungsgericht als „Regelung der Abwehr innerer Unruhen, die von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen … grundsätzlich eine Sperrwirkung für den Einsatz der Streitkräfte nach anderen Bestimmungen.“
84 Sind die Voraussetzungen des Art. 87a Abs. 4 S. 1 GG erfüllt, erlaubt die Vorschrift den Einsatz der Streitkräfte „zur Unterstützung der Polizei und des Bundesgrenzschutzes beim Schutze von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer“. Das Merkmal „organisiert“ verlangt eine gewisse Befehls- und Führungsstruktur.
85 Ebenso wie Art. 87a Abs. 3 S. 1 GG stellt auch Art. 87a Abs. 4 S. 1 GG eine ausdrückliche grundgesetzliche Zulassung des Streitkräfteeinsatzes im Sinne des Verfassungsvorbehalts des Art. 87a Abs. 2 GG dar, nicht jedoch eine Rechtsgrundlage für Eingriffe in individuelle Rechte. Rechtsgrundlagen ergeben sich auch hier vielmehr aus dem Polizeirecht, insbesondere dem UZwGBw, in direkter
86 Sobald die Voraussetzungen für einen nicht-internationalen bewaffneten Konflikt vorliegen, also die Aufständischen einen hinreichenden Organisationsgrad aufweisen und ihre bewaffneten Auseinandersetzungen mit den von den Streitkräften unterstützten Einsatzkräften die Intensitätsschwelle der „protracted armed violence“ übersteigen,
87 Parallel zum potentiell anwendbaren humanitären Völkerrecht gelten jedenfalls die Grundrechte fort, auch hier auszulegen im Licht der ebenso fortgeltenden internationalen und regionalen Menschenrechte (siehe zu Art. 87a Abs. 3 GG bereits Rn. 71 ff.).
88 Über den Einsatz der Streitkräfte in Fällen des inneren Notstands entscheidet die Bundesregierung als Kollegialorgan per Kabinettsbeschluss.
G. Kontext
I. Bezüge zu anderen Regelungen des Grundgesetzes
89 Die vielfältigen in Art. 87a GG zusammengeführten Regelungen stehen in einem engen Beziehungsgeflecht mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes. Diese Verbindungen sind zum Teil in der vorstehenden Kommentierung der verschiedenen Regelungen des Art. 87a GG aufgezeigt worden, so etwa:
die Verbindung von Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (siehe Rn. 15),
der Zusammenhang des Verteidigungsbegriffs mit der friedenswahrenden Zielsetzung des Grundgesetzes (Präambel, Art. 1 Abs. 2 GG, Art. 2 Abs. 2 GG, Art. 25 GG) und dem Verbot des Angriffskriegs (Art. 26 Abs. 1 GG) (siehe Rn. 20, 28),
die Abgrenzung des Verteidigungsbegriffs in Art. 87a GG vom Verteidigungsfall i.S.d. Art. 115a GG (siehe Rn. 22), die Konkretisierung der Haushaltsgrundsätze des Art. 110 GG in Art. 87a Abs. 1 S. 2 GG, der zugleich eine Sonderregel zu Art. 110 Abs. 4 GG darstellt (siehe Rn. 37 ff.),
die Ausnahme von den Haushaltsgrundsätzen der Einheit und Vollständigkeit (vgl. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG) durch das Sondervermögen in Art. 87a Abs. 1a GG (das wiederum durch Änderung der Art. 109, 115 und 143h GG praktisch überholt wird) (siehe Rn. 47),
die Verbindungen des Verfassungsvorbehalts in Art. 87a Abs. 2 GG zu den ihn ausfüllenden Verfassungsbestimmungen in Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie potentiell Art. 24 Abs. 2 GG (neben Art. 87a Abs. 3 und 4 GG) (siehe Rn. 56),
die Verbindung der Vorschriften zur Rolle des Parlaments in Art. 87a Abs. 1 S. 2 und Art. 87a Abs. 3 S. 2 GG mit Art. 45a GG, Art. 45b GG und Art. 115 GG in der Herleitung des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts durch das Bundesverfassungsgericht (siehe Rn. 58),
die Anknüpfung von Art. 87a Abs. 3 GG an den Verteidigungsfall gem. Art. 115a GG und den Spannungsfall gem. Art. 80a Abs. 1 GG sowie in Art. 87a Abs. 4 GG an Art. 91 Abs. 2 GG und deren Sperrwirkung gegenüber Art. 35 Abs. 2 und 3 GG (siehe Rn. 71, 83).
90 Verbindungen zu den Grundrechten bestehen insoweit, als diese nicht nur beim Streitkräfteeinsatz im Inneren, sondern auch im Ausland gelten, auch gegenüber ausländischen Personen.
91 Den Verfassungsrang des Auftrags zur Einrichtung und Erhaltung einer funktionsfähigen Bundeswehr aus Art. 87a Abs. 1 S. 1 GG und die darin (sowie in Art. 73 Nr. 1 GG) ausgedrückte „verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die militärische Verteidigung“ stellte das Bundesverfassungsgericht als kollidierendes Verfassungsrecht in die Abwägung im Rahmen der Rechtfertigung von Eingriffen in das Grundrecht auf Kriegsdienstverweigerung aus Art. 4 Abs. 3 GG ein.
92 Beim Streitkräfteeinsatz im Inneren ist auf Rechtsfolgenseite Art. 9 Abs. 3 S. 3 GG zu berücksichtigen. Nach dieser Vorschrift dürfen sich Maßnahmen nach Art. 87a Abs. 4 GG (ebenso wenig wie solche nach Art. 12a, 35 Abs. 2 und 3 und Artikel 19 GG) „gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden“. Diese Vorschrift wird jedoch insoweit für deklaratorisch erachtet, als ein Arbeitskampf die engen Voraussetzungen des Art. 87a Abs. 4 S. 1 GG ohnehin nicht erfüllen könne.
II. Völkerrechtliche Bezüge
93 Der Streitkräfteeinsatz nach dem Grundgesetz muss – wie in der vorstehenden Kommentierung verschiedentlich dargelegt – stets im Zusammenhang mit dem völkerrechtlichen Rahmen für den staatlichen Einsatz bewaffneter Gewalt gedacht werden. Zu berücksichtigen sind nicht nur das Gewaltverbot und das Selbstverteidigungsrecht (insbesondere bei der Auslegung des Verteidigungsbegriffs nach dem Grundgesetz) (siehe Rn. 26 ff.), sondern auch das im internationalen und nichtinternationalen bewaffneten Konflikt geltenden humanitäre Völkerrecht (siehe Rn. 75 und 86), ebenso wie die internationalen und regionalen Menschenrechte (siehe Rn. 76 und 87). Je nach Einsatzszenario können weitere völkerrechtliche Regime zur Anwendung kommen. Die von Beginn an prägende Einbindung der Bundeswehr in internationale Bündniszusammenhänge (siehe Rn. 5) schlägt sich u.a. in völkerrechtlichen Bündnispflichten nieder, allen voran der Beistandspflicht nach Art. 5 NATO-Vertrag im Falle eines bewaffneten Angriffs auf einen Bündnispartner. Der NATO-Bündnisfall wurde bisher nur in einem Fall vom NATO-Rat festgestellt, nämlich in Bezug auf die Anschläge vom 11. September 2001, am 12. September 2001, zunächst noch unter dem Vorbehalt der zweifelsfreien Feststellung des ausländischen Ursprungs der Angriffe auf die Vereinigten Staaten, und dann vorbehaltlos am 4. Oktober 2001.
III. Europarechtliche Bezüge
94 Eine Beistandspflicht besteht gem. Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 EUV auch innerhalb der Europäischen Union im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates. Diese Beistandspflicht wird ipso iure durch den Angriff ausgelöst, ohne dass es noch eines feststellenden Beschlusses bedürfte, wie beim NATO-Bündnisfall (siehe oben Rn. 93). Art. 42 Abs. 7 UAbs. 2 EUV harmonisiert die Beistandspflicht mit derjenigen aus Art. 5 NATO-Vertrag und so hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 EUV trotz seines weiten Wortlauts („schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung“) in seinem Inhalt nicht über Art. 5 NATO-Vertrag hinausgeht.
95 Obwohl die Mitgliedstaaten sich in Art. 4 Abs. 2 S. 3 EUV die nationale Sicherheit als ihre alleinige Verantwortung vorbehalten haben, wächst die Bedeutung der europäischen Streitkräfteintegration stetig.
IV. Rechtsvergleichende Bezüge
96 Schon wegen der Vielgestaltigkeit der in Art. 87a GG enthaltenen Regelungen kann ein ernsthafter Rechtsvergleich an dieser Stelle nicht einmal in Ansätzen geleistet werden.
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