- A. Einführung
- B. Berechtigung zur Bund-Länder-Kooperation (Art. 91c Abs. 1 GG)
- C. Mehrheitsentscheidungen über IT-Standards und Sicherheitsanforderungen (Art. 91c Abs. 2 GG)
- D. Deklaratorische horizontale Länder-Kooperation (Art. 91c Abs. 3 GG)
- E. Verbindungsnetz des Bundes (Art. 91c Abs. 4 GG)
- F. Bundesweiter, gemeinsamer Portalverbund (Art. 91c Abs. 5 GG)
- G. Kontext
- H. Weiterführende Empfehlungen
- I. Literaturverzeichnis
A. Einführung
1 Art. 91c GG organisiert Zuständigkeiten und Kooperationsmöglichkeiten von Bund, Ländern und Kommunen in Bezug auf Informations- und Kommunikationstechnologien. Die Norm ist damit eine zentrale Schaltstelle für die Digitalisierung des Staates
I. Einordnung
2 Verwaltung war schon immer auch Informationsverarbeitung. Mit der zunehmenden Digitalisierung wird die Informationsverarbeitung jedoch zum bestimmenden Merkmal.
3 Das ist einerseits eine Frage der verwaltungsrechtlichen Effizienz. Andererseits werden davon wesentliche Aspekte des Demokratieprinzips berührt. Art. 91c GG geht in seinem Wortlaut überwiegend von Informationen aus – aber die Übergänge zu den dafür notwendigen Daten
4 Effizienzorientierte Hoffnungen der Verwaltungsdigitalisierung sind vielfältig und seit den 1980er-Jahren relativ stabil.
5 Ein wiederkehrendes Grundproblem auf dem Weg zum digitalen Staat ist dabei das Auseinanderfallen von Ambition und Umsetzung.
6 Die nur langsam voranschreitende Digitalisierung lässt sich nicht allein mit der föderalen Struktur Deutschlands begründen. Auch die Auslagerung von staatlichen Kompetenzen, die Privatisierung öffentlich generierter Daten
7 Hier ruht auch eine Stärke staatlichen Handelns. Wenn es Kommunen, Ländern und Bund gelingt, ihre Ressourcen zu koordinieren, können sie erhebliche Synergieeffekte schaffen. Im Gegensatz zu Lösungen aus der Privatwirtschaft ist es bei Datenformaten und Software öffentlicher Organisationen nicht notwendig, geschlossene Formate zu wählen, die sich nicht weiternutzen lassen.
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8 Art. 91c GG soll die oben genannten Versprechen des digitalen Staates einlösen.
9 Die Norm schafft eine „Verantwortungsteilung“ für die Informations- und Kommunikationstechnik, da zum Beispiel in Art. 91c Abs. 2 GG Mehrheitsentscheidungen im föderalen System möglich gemacht werden.
10 Das Grundgesetz enthält verschiedene Normen, die gegenüber Art. 91c GG spezieller sind, wie Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 sowie Nr. 7 i.V.m. Art. 87f GG für die Telekommunikationsinfrastruktur.
11 Art. 91c Abs. 4 GG enthält eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. Gleiches gilt für Art. 91c Abs. 5 GG
II. Historie
12 Art. 91c GG ist mit der Einfügung von Abs. 1–4 im Jahr 2009 eine relativ junge Grundgesetznorm. Koordinierungsgremien und Arbeitskreise zur Verwaltungsdigitalisierung gingen der Grundgesetzänderung weit voraus und begannen bereits in den 1970er-Jahren.
13 Art. 91c Abs. 1–4 GG entstand im Rahmen der Diskussionen um die Föderalismuskommission II, welche unter anderem Effizienzsteigerung durch Bündelung von Verwaltungsaufgaben ermöglichen sollte und zur Einführung der Artikel ab dem 1.8.2009 führte.
14 Art. 91c Abs. 5 GG wurde erst 2017 eingefügt, nachdem die Erfahrungen mit dem IT-Planungsrat eher durchwachsen waren. Ziel war hier, eine ausschließliche Bundeskompetenz für die Schaffung eines „Portalverbundes“ zwischen Bund und Ländern zu schaffen. Gemeint ist damit der Zugang zu Verwaltungsleistungen, welcher möglichst digital und einfach sein sollte. Die genauen Inhalte des Absatzes sind bis heute umstritten (siehe Rn. 44). Wesentlicher Anker der Norm ist das nahezu zeitgleich erlassene Online-Zugangsgesetz (OZG) des Bundes. Mit dem Gesetz wird die Vollzugskompetenz der Länder auf einfachgesetzlicher Grundlage durchbrochen.
15 Aufgrund der fortschreitenden technischen Entwicklungen und weiter bestehender Defizite bei der Umsetzung bricht die Reformdebatte nicht ab. Dies gilt maßgeblich für die Registermodernisierung im „Backend“ der Verwaltung.
16 Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gibt es zu Art. 91c GG bisher nicht . Allerdings äußert sich das Gericht umfassend zu den digitalen Grundrechten, deren Strukturvorgaben staatliches Handeln in wesentlichen Aspekten prägen. Als Beispiel sei hier nur das Volkszählungs-Urteil von 1984 genannt,
III. Normstruktur
17 Art. 91c GG unterteilt sich in fünf Absätze. In den Absätzen 1 und 2 wird die Bund-Länder-Kooperation über „Vereinbarungen“ (in der Regel Staatsverträge) geregelt (siehe Rn. 19). Abs. 2 formt die Reichweite der Kooperation weiter aus und enthält in Abs. 2 S. 2 die Möglichkeit, Mehrheitsentscheidungen zu treffen (siehe Rn. 27). Abs. 3 bekräftigt (weitgehend deklaratorisch) die Möglichkeit, dass Bundesländer auch untereinander Vereinbarungen schließen können (siehe Rn. 37). Abs. 4 enthält einen Gesetzgebungsauftrag an den Bund, ein Verbindungsnetz zu errichten (siehe Rn. 42). Während Abs. 5 wiederum Kompetenzen einer weitgehenden Verwaltungsdigitalisierung beim Bund bündelt (siehe Rn. 48)
18 Art. 91c GG ist eine besondere Verfassungsnorm, da der Gehalt der Absätze zugleich in einem engen Austauschverhältnis mit den staatsvertraglichen und einfachgesetzlichen Normenwerken steht, die auf seiner Grundlage ergangen sind. Die Absätze 1, 2, 4 und 5 werden durch den IT-Planungsrat „in Bewegung gesetzt“, dessen Handlungsgrundlage der IT-Staatsvertrag ist (siehe Rn. 24). Zudem wird der umstrittene Art. 91c Abs. 5 GG als „Gesamtpaket“ mit dem auf seiner Grundlage ergangenen (und inhaltlich viel weiter ausgerichteten) Online-Zugangsgesetz (OZG) ausgelegt. Der Art. 91c GG weist somit gewisse strukturelle Ähnlichkeiten zur Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 Var. 2 GG auf, deren „allgemein zugängliche Quellen“ aufseiten des Staates durch die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze einfachrechtlich gesteuert werden.
B. Berechtigung zur Bund-Länder-Kooperation (Art. 91c Abs. 1 GG)
I. Informationstechnische Systeme
19 Abs. 1 enthält die Möglichkeit, dass Bund und Länder zusammenwirken, um informationstechnische Systeme für ihre Aufgabenerfüllung zu planen, zu errichten und zu betreiben. Informationstechnische Systeme sind dabei weit zu verstehen. Hierunter fallen alle technischen Mittel zur Verarbeitung und Übertragung von Informationen.
20 Im weiteren Kontext des Art. 91c GG ist der Abs. 1 ein Auffangtatbestand gegenüber den spezielleren Tatbeständen und enthält damit umfassende Kooperationsoptionen.
II. Rechtsfolgen des Abs. 1
21 Art. 91c Abs. 1 GG legalisiert damit auch bisher bestehende Praktiken der Verwaltungskooperation, zum Beispiel die nicht formalisierten „Kieler Beschlüsse“ zum Austausch von Software-Lizenzen zwischen Bund und Ländern.
22 Normadressatinnen sind neben Bund und Ländern auch die Kommunen, da sie den Ländern zugeordnet sind, sowie juristische Personen des öffentlichen Rechts, die ebenfalls jeweils zugeordnet sind.
23 Aus Art. 91c Abs. 1 GG folgt keine Kooperationspflicht. Das Ermessen erstreckt sich dabei auch auf die Auswahl der Länder – es müssen also nicht zwingend alle Bundesländer mitwirken.
III. IT-Staatsvertrag und IT-Planungsrat
24 Wichtigste normative Folge des Abs. 1 ist der IT-Staatsvertrag, welcher am 1.4.2010 in Kraft trat. Mit ihm wurde in § 1 der IT-Planungsrat errichtet. Als zentrales Koordinationsgremium, § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 IT-StaatsV, obliegen ihm verschiedene Aufgaben.
25 Er beschließt „fachunabhängige und fachübergreifende IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards“ nach § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 IT-StaatsV (siehe Rn. 30 ff.). Zudem übernimmt er die Koordination der Verwaltungsdigitalisierung im Sinne des Art. 91c Abs. 5 GG nach § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 IT-StaatsV (siehe Rn. 44 ff.). Auch die Verantwortung für die Koordination des Verbindungsnetzes nach Art. 91c Abs. 4 GG (siehe Rn. 40 ff.) liegt gemäß §§ 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 5, 3 IT-StaatsV bei ihm. Zuletzt obliegt ihm die Verantwortung für zugewiesene Projekte nach § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 IT-StaatsV. Bei zugewiesenen Projekten hat der IT-Planungsrat kein Initiativrecht, allerdings kann das Gremium anregen, dass ihm Aufgaben zugewiesen werden.
26 Der IT-Planungsrat berichtet an Bundeskanzleramt und Staatskanzleien nach § 1 Abs. 1 S. 2 IT-StaatsV. In den Sitzungen selbst können neben den Vertretungen von Bund und Ländern, § 1 Abs. 2 S. 1 IT-StaatsV, auch Vertreter:innen der Kommunen sowie die Bundesbeauftragte für Bundesdatenschutz und Informationsfreiheit teilnehmen, § 1 Abs. 2 S. 3 IT-StaatsV.
27 Entscheidungen des Planungsrates werden gemäß § 1 Abs. 7 S. 1 IT-StaatsV mit einer Zustimmung des Bundes sowie mit einer Mehrheit von elf Bundesländern getroffen, deren Finanzierungsanteile 2/3 nach der Berechnung des Königsteiner Schlüssels abbilden. Letzterer wird jährlich auf der Grundlage von Steueraufkommen und Bevölkerungszahl aktualisiert.
28 Aus der Möglichkeit gemeinsamen Entscheidens folgt, wie oben dargestellt, eben keine Pflicht zur Kooperation, mit Ausnahme der gegenseitigen Unterrichtung über eigenständige Initiativen nach § 4 IT-StaatsV. Hier liegt auch ein zentrales Problem der Struktur des IT-Planungsrates, da in den Ländern bereits bestehende Pfadabhängigkeiten durch Investitionsentscheidungen in der Vergangenheit und den damit gesetzten fachlich/finanziellen Prioritäten nicht durchbrochen werden können.
29 Immerhin wurde mit einer Änderung zum 1.10.2019 gemäß § 5 IT-StaatsV eine dauerhafte Stelle zur Unterstützung als föderale IT-Kooperation (FITKO) eingerichtet. Sie hat die Struktur einer Anstalt öffentlichen Rechts mit Sitz in Frankfurt am Main. Zweck ist die Funktion als „organisatorischer Unterbau“
C. Mehrheitsentscheidungen über IT-Standards und Sicherheitsanforderungen (Art. 91c Abs. 2 GG)
30 Art. 91c Abs. 2 GG konkretisiert den Abs. 1, ohne den ersten Absatz einzuschränken.
31 Vereinbarungen müssen immer dann in der Form der Staatsverträge geschlossen werden, wenn es um Änderungen geht, die grundlegende Umstrukturierungen betreffen und entsprechend dem Wesentlichkeitsvorbehalt unterfallen; für sonstige Vereinbarungen, etwa zu Detailfragen der Koordination, sind auch Verwaltungsabkommen denkbar.
32 Standards werden nicht weiter definiert. Darunter können gemäß § 1 Abs. 2 S. 1 IT-StaatsV Datenformate, Datenobjekte, Datenübertragungsregeln oder Maßeinheiten fallen.
33 Sicherheitsanforderungen werden im IT-StaatsV nicht näher definiert, sodass sich ein Rückgriff auf die Definition des § 2 Abs. 2 BSIG anbietet.
34 Die Merkmale der Standards und Sicherheitsanforderungen müssen einschränkend ausgelegt werden.
35 § 2 Abs. 1 S. 2 IT-StaatsV verpflichtet den IT-Planungsrat bei der Standardisierung, „vorrangig“ auf „bestehende Marktstandards“ zurückzugreifen. Hiervon wird sich ein besserer Austausch zwischen Staat und Wirtschaft erhofft.
36 Das bereits erwähnte ermöglichte Mehrheitsprinzip innerhalb der Vereinbarungen in Art. 91c Abs. 2 S. 2 GG ist eine sogenannte Brückenklausel, da sie das Konsensprinzip zwischen den autonom agierenden Bundesländern außer Kraft setzt. Demnach unterliegen Vereinbarungen wie der IT-StaatsV dann auch notwendig der Zustimmung der Parlamente nach Art. 91c Abs. 2 S. 3 Hs. 1 GG. In der Regierungspraxis ergibt sich hier das Problem, dass die Landes wesentliche Bestandteile der Verträge vorstrukturieren und die Landesparlamente dann nur um das „Hinwirken“ auf spezifische Punkte bitten können.
D. Deklaratorische horizontale Länder-Kooperation (Art. 91c Abs. 3 GG)
37 Art. 91c Abs. 3 GG scheint eine deklaratorische Vorschrift zu sein. Einerseits könnten die Länder aufgrund ihrer eigenstaatlichen Kompetenz handeln und andererseits wäre die Kooperation zwischen ihnen auch schon nach Art. 91c Abs. 1 GG möglich, da der Wortlaut nicht notwendigerweise eine verpflichtende Beteiligung des Bundes impliziert.
38 Ein Beweggrund der Einführung lag im europäischen Vergaberecht, da zu jenem Zeitpunkt nicht klar war,
39 Ein produktiver Gehalt der Norm läge etwa in der ggf. gewünschten Ausschlusswirkung gegenüber dem Bund.
E. Verbindungsnetz des Bundes (Art. 91c Abs. 4 GG)
40 Art. 91c Abs. 4 GG enthält die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Aufbau eines Verbindungsnetzes. Ziel ist die Erreichbarkeit der Bundesbehörden untereinander, sowie der Anschluss an die Länder und an europäische Netze. Auf der Grundlage von Art. 91c Abs. 4 S. 2 GG wurde das IT-NetzG erlassen
41 In der Kompetenz enthalten ist entgegen dem Wortlaut des Art. 91c Abs. 4 S. 1 GG auch der Betrieb des Netzes.
42 Eine Definition des Verbindungsnetzes ist in § 2 Abs. 1 IT-NetzG enthalten und umfasst IT‑Netze, Gesamtheit von Übertragungssystemen und gegebenenfalls Vermittlungs- und Leitwegeinrichtungen sowie anderweitige Ressourcen, die die Übertragung von Signalen ermöglichen. Inklusive der Verbindungsnetze gemäß § 2 Abs. 1 IT-NetzG als Schnittstelle zwischen den IT-Netzen des Bundes und der Länder. Die Definition ist ähnlich entwicklungsoffen wie § 3 Nr. 27 TKG, um eine fortlaufende Anpassung an den technologischen Wandel zu ermöglichen.
43 Die Kosten des Verbindungsnetzes trägt der Bund nach der Regelung in Art. 104a Abs. 1 Hs. 1 GG, während die Länder die Kosten für ihre angeschlossenen Netze tragen.
F. Bundesweiter, gemeinsamer Portalverbund (Art. 91c Abs. 5 GG)
I. Portalverbund und Single-Digital-Gateway-Verordnung
44 Wie oben erwähnt (siehe Rn. 14) wurde Art. 91c Abs. 5 GG als Reaktion auf die als unzureichend empfundene föderale Abstimmungsstruktur in den Abs. 1–4 geschaffen. Die Norm enthält eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu Schaffung eines „übergreifende[n] informationstechnische Zugangs“ zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern, vor allem über die Organisation eines Portalverbundes. Eingeschlossen ist zugleich wiederum der Betrieb der jeweiligen Systeme sowie eine gewisse mittelbare Einwirkung auf verwaltungsinterne Verfahren, da innerhalb dieser eine Anschlussfähigkeit hergestellt werden muss (siehe Rn. 47 ff.).
45 Ein wichtiger Impuls für die Schaffung des Art. 91c Abs. 5 GG war die Single Digital Gateway Verordnung der Europäischen Union aus dem Jahr 2018 (SDG-VO).
46 Die Kosten richten sich bei Art. 91c Abs. 5 GG wiederum nach dem Konnexitätsprinzip in Art. 104a Abs. 1 GG
II. Befugnis zur umfassenden Digitalisierung
47 Umstritten ist, wie weit die Ermächtigung zur Schaffung eines Portalverbundes reicht. Kern des Streits ist die Reichweite des sogleich erläuterten (Rn. 51 ff.) Onlinezugangsgesetzes, das nicht nur die Einrichtung eines Portals regelt, sondern im gleichen Atemzug die Digitalisierung aller Verwaltungsleistungen verlangt. Das hat weitreichende Konsequenzen, da kostspielige Investitionen infrage stehen.
48 Im Ergebnis sollte Art. 91c Abs. 5 GG im Lichte des OZG sowie seiner Entstehungsgeschichte weit ausgelegt werden.
III. Einbeziehung der Kommunen
49 Die Kommunen werden in Art. 91c Abs. 5 GG nicht ausdrücklich genannt, sind aber auch hier mitadressiert, da sie unter die Staatlichkeit der Länder fallen. Teilweise wird auch dies kritisiert; als Widerspruch zum Auftragenübertragungsverbot aus Art. 84 Abs. 1 S. 7, 85 Abs. 2 S. 1 GG.
50 Allerdings ist Art. 91c Abs. 5 GG hier lex specialis und verdrängt das allgemeine Verbot der Aufgabenübertragung. Es ist schon nicht ersichtlich, inwiefern ein größerer Schutz der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG aus einer direkten Verpflichtung durch die Länder (anstelle einer Verpflichtung durch den Bund) resultiert.
IV. Inhalte des Onlinezugangsgesetzes
51 Umgesetzt wurde der Art. 91c Abs. 5 GG mit dem nahezu zeitgleich erlassenen Onlinezugangsgesetz (OZG). Dieses wurde am 23.2.2024 geändert.
52 Um das Tempo etwas anzuheben, kann der Bund nach den §§ 4–6 OZG Rechtsverordnungen ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen. Dies erfolgt nach § 4 Abs. 1 S. 1 OZG „im Benehmen mit dem IT-Planungsrat“ und muss für die Anwendungsfälle des § 6 Abs. 1 OZG bis 2026 erfolgen. Hierunter kann teilweise eine unzulässige Umgehung der Länder gesehen werden.
53 Ein weiterer Anker des OZG ist die Einrichtung eines zentralen Kontos gemäß § 2 Abs. 5 und § 3 OZG, das sowohl als „Bürgerkonto“ als auch als „Organisationskonto“ möglich ist. Hier wurde mit der OZG-Änderung 2024 ein Bürgerkonto eingerichtet, dessen Nutzung jedoch gemäß § 3 Abs. 1 S. 2 OZG freiwillig ist. Hinsichtlich der notwendigen Authentifizierung gab es Streit, ob die eID des Bundes oder auch eine ELSTER-Anmeldung über die Finanzbehörden möglich sein soll: Der Kompromiss findet sich nur in § 3 Abs. 4 OZG.
54 „Bürgerkonto“ und „Datenschutzcockpit“ finden ihre Grundlage in der eIDAS-VO zur gemeinsamen europäischen Identität, die seit dem 20.5.2024 in der Version 2.0 vorliegt.
55 Ein subjektives Recht auf digitale Verwaltungsleistungen gibt es gemäß § 1a Abs. 2 S. 1 OZG erst ab 2029 und nur gegenüber den Bundesbehörden.
G. Kontext
56 Es ist bereits deutlich geworden, dass die europäische Union ein Treiber für die Verwaltungsdigitalisierung in Deutschland ist.
H. Weiterführende Empfehlungen
Zahlreiche kostenlose und tiefgreifende Bildungsangebote finden Sie im „eGOVCAMPUS“ des IT-Planungsrates für alle Fragen der Verwaltungsdigitalisierung und speziell zu „Künstlicher Intelligenz“ auf dem KI-Campus des Stifterverbandes
I. Literaturverzeichnis
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